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2006 novembre — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Mon sixième rapport annuel

Je suis heureuse de présenter mon sixième rapport annuel au Parlement.

Ce rapport aborde, entre autres, trois sujets qui me semblent revêtir une importance toute particulière pour le Parlement :

  • le système de gestion des dépenses du gouvernement,
  • des cas précis de comportement contraire à l'éthique ayant perduré de façon inacceptable,
  • l'accès limité à l'information que l'on m'a imposé au cours de mes vérifications.

Le système de gestion des dépenses

Le gouvernement est sollicité de toutes parts, mais les ressources dont il dispose pour répondre aux demandes sont limitées. Le gouvernement doit pouvoir décider des montants qu'il peut se permettre de dépenser, de la façon de les dépenser, ainsi que de la manière de les optimiser. Les politiques, les processus et les pratiques que le gouvernement fédéral adopte pour prendre de telles décisions composent le système de gestion des dépenses. Les éléments les plus visibles du système du gouvernement sont le Budget, le Budget principal des dépenses et les Comptes publics (document dans lequel on confirme qu'il y a un excédent ou un déficit pour l'exercice).

Le système de gestion des dépenses est au cœur des activités du gouvernement. Il a une incidence sur toutes ses activités, puisque chacune nécessite des fonds. Un système qui fonctionne bien aide le gouvernement à être efficient, attentif et responsable. Sans un bon système, il ne peut y avoir de saine gestion globale des dépenses du gouvernement, peu importe ce que font chacun de leur coté les ministères et les organismes. Un système de gestion des dépenses efficace est essentiel pour permettre au gouvernement d'atteindre les résultats qu'il s'est fixés et de rendre compte à la population canadienne de ce qui est accompli en son nom.

Le gouvernement examine son système de gestion des dépenses

Le système de gestion des dépenses actuel a été conçu au milieu des années 1990, alors que le gouvernement, aux prises avec des déficits, tentait de réduire ses dépenses. Les ministères et les organismes étaient obligés de fonctionner dans un contexte financier qui restreignait le plus possible les nouvelles dépenses. Cela dit, un système qui a été conçu pour des périodes de restrictions financières n'est pas forcément idéal pour des périodes où les ressources financières sont abondantes, par exemple, lorsqu'il y a un excédent budgétaire. Les changements liés à l'ampleur et à la nature des dépenses gouvernementales nécessiteront des modifications correspondantes du mode de gestion des dépenses.

Dans le Plan budgétaire de mai 2006, le gouvernement a annoncé son intention d'examiner le système. J'invite le gouvernement à tenir compte des recommandations que nous avons faites dans certains secteurs clés à l'issue de notre vérification du système.

La mise en question des dépenses doit être plus rigoureuse

La mise en question rigoureuse et l'examen des propositions de dépenses constituent un élément clé du système. Pour le moment, le système sert surtout à mettre en question les nouvelles propositions de dépenses et, dans les faits, il ne tient pas compte des dépenses courantes. Il n'y a ni examen, ni mise en question systématique par le gouvernement des programmes existants afin de déterminer s'ils sont encore pertinents, efficients et efficaces.

Habituellement, ces programmes sont plutôt examinés lorsqu'un gouvernement veut réduire ses dépenses. Les trois ministères dont il est question dans le chapitre 2, intitulé « Le système de gestion des dépenses dans les ministères », n'ont pas encore la capacité requise pour répondre efficacement aux demandes de réaffectation provenant du centre du gouvernement, du fait qu'ils n'ont pas adopté une approche systématique à cette fin.

De plus, même si les nouvelles propositions de dépenses sont examinées et mises en question, le processus d'approbation actuel ne garantit pas la prise de décisions éclairées concernant le financement des initiatives proposées. Suivant le système actuel, les ministères peuvent demander au Cabinet d'approuver en principe les initiatives de dépenses sans préciser les modalités de leur financement ou de leur mise en œuvre. Les comités du Cabinet approuvent souvent des propositions sans disposer de ces renseignements.

Les détails relatifs à la conception et à la mise en œuvre des initiatives proposées sont fournis plus tard, dans la présentation du ministère au Conseil du Trésor aux fins de son approbation. À cette étape, l'examen des présentations par le Secrétariat du Conseil du Trésor a peu d'incidence sur l'affectation des ressources, car les décisions de financer les initiatives ont déjà été prises. Les décisions qui sont habituellement prises à l'étape de la présentation au Conseil du Trésor portent sur l'utilisation des fonds, et non sur la somme qui devrait être affectée. Cette façon de faire restreint la capacité du Secrétariat du Conseil du Trésor d'examiner minutieusement les propositions des ministères.

L'absence d'harmonisation du financement peut nuire à l'exécution des programmes

J'invite aussi le gouvernement à se pencher sur un autre aspect du système, c'est-à-dire l'harmonisation des éléments suivants : le montant du financement affecté à un programme, le calendrier de financement et la répartition des fonds sur une période donnée (le profil de financement) afin d'assurer la prestation du programme et l'atteinte de ses objectifs.

Dans le chapitre 2, intitulé « Le système de gestion des dépenses dans les ministères », nous abordons certains problèmes d'harmonisation. Par exemple, un financement temporaire peut être accordé à un programme dont les objectifs ne seront atteints qu'à long terme. Un autre problème d'harmonisation se pose lorsque le financement n'est pas réparti selon les montants requis pour chaque année.

Ces problèmes d'harmonisation ont des répercussions sur l'exécution des programmes. Ainsi, certains programmes visant à financer des projets pluriannuels reçoivent des fonds temporaires. Les fonctionnaires responsables de leur exécution ne savent donc pas si le financement sera suffisant l'année suivante. Par conséquent, ils ne peuvent être certains que ces programmes pourront fournir un soutien continu aux personnes et aux groupes qui en dépendent. Cette situation peut engendrer des difficultés, dont le recrutement et le maintien en poste du personnel lorsqu'on ne peut offrir que des postes temporaires. Les pressions exercées par les problèmes d'harmonisation peuvent donner lieu à des solutions à court terme susceptibles de compromettre l'atteinte des objectifs à long terme.

Le recours accru aux Budgets supplémentaires des dépenses ne permet pas aux parlementaires de faire un examen minutieux

Le Budget principal des dépenses est un élément clé du système de gestion des dépenses, car il appuie la demande d'autorisation de dépenses que le gouvernement présente chaque année au Parlement. En plus du Budget principal des dépenses, le gouvernement présente habituellement un Budget supplémentaire des dépenses deux fois pendant l'année — un à l'automne et un autre vers la fin de l'exercice.

Depuis 1997, la proportion des propositions de dépenses présentées à l'aide des Budgets supplémentaires des dépenses, plutôt que du Budget principal des dépenses, a beaucoup augmenté. Les Budgets supplémentaires des dépenses sont parfois nécessaires, mais je suis préoccupée par le fait qu'ils soient utilisés couramment pour des dépenses qui pourraient être proposées dans le Budget principal des dépenses. Le recours accru aux Budgets supplémentaires est d'autant plus inquiétant qu'il ne permet pas aux parlementaires d'examiner l'ensemble des dépenses gouvernementales proposées.

L'approbation des Budgets supplémentaires des dépenses vers la fin de l'exercice me préoccupe aussi. Les ministères commencent à engager des dépenses pour des programmes et des initiatives et ils les imputent aux crédits existants en « gérant la trésorerie » jusqu'à ce que les Budgets supplémentaires des dépenses soient approuvés. Les programmes sont ainsi mis à risque, car le Parlement pourrait réduire le Budget supplémentaire des dépenses ou refuser de l'approuver. Cette façon de faire limite également le contrôle qu'exercent les parlementaires sur les dépenses gouvernementales, puisque l'argent est dépensé avant que le Parlement ait examiné et approuvé la proposition de dépenses.

J'invite le gouvernement à tenir compte de ces questions au moment d'élaborer tout plan par suite de son propre examen.

Des normes de comportement éthique n'ont pas été respectées

Un système de gestion des dépenses efficace est essentiel pour assurer une saine gestion financière, mais il ne suffit pas d'avoir de bons systèmes. Il faut les utiliser de la bonne manière et selon les normes d'éthique établies dans le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique du gouvernement.

En vertu du Code, les fonctionnaires doivent s'assurer de l'utilisation adéquate, efficace et efficiente des fonds publics. On y lit de plus ce qui suit : « La conduite des fonctionnaires doit pouvoir résister à l'examen public le plus minutieux; cette obligation ne se limite pas à la simple observation de la loi. »

Malheureusement, dans le présent rapport, je présente le cas d'un haut fonctionnaire qui n'a pas respecté les normes de comportement éthique. Dans le chapitre 11, intitulé « La protection des fonds publics », nous expliquons comment un haut dirigeant nommé par le gouvernement a abusé des pouvoirs associés à son poste, afin de retirer des avantages personnels substantiels.

Certaines personnes parmi la population canadienne peuvent trouver ces cas décourageants. Je tiens à les rassurer. Mon expérience me permet d'affirmer que la vaste majorité des 350 000 fonctionnaires se conforment aux normes élevées qu'on leur demande de respecter. C'est pourquoi je mets en garde les lecteurs qui seraient tentés de considérer ces cas isolés comme étant monnaie courante dans l'ensemble de la fonction publique.

Je trouve particulièrement inquiétant que, même si quelques personnes seulement se sont mal conduites dans ces cas particuliers, d'autres savaient ce qui se passait et n'ont pas réagi. De plus, la haute direction était au courant de ces agissements ou aurait dû l'être, mais elle n'est pas intervenue.

Dans le chapitre 4, intitulé « La bonne conduite des affaires publiques », nous mentionnons quelques résultats tirés d'un sondage mené auprès des employés de trois organismes de sécurité publique — la GRC, Service correctionnel Canada et l'Agence des services frontaliers du Canada. Entre 70 et 80 p. 100 des employés sondés ont affirmé qu'ils signaleraient eux-mêmes un cas de mauvaise conduite. Toutefois, ils doutaient fort que leurs collègues le fassent. Selon le même sondage, un nombre élevé d'employés ne croyaient pas que les fonctionnaires qui signalent des cas de mauvaise conduite au travail étaient, en règle générale, respectés.

Toujours selon le même sondage, la confiance des employés à l'égard de l'appui de la direction et des collègues et de la protection de l'identité de la personne signalant les actes fautifs était modérée à la GRC, et faible à Service correctionnel Canada et à l'Agence des services frontaliers. Or, comme cette confiance est un facteur déterminant pour que l'employé signale un cas de mauvaise conduite, ces résultats sont inquiétants.

Il est primordial de continuer à insister sur l'importance que revêt la formation sur les valeurs et l'éthique afin que les fonctionnaires soient conscients de leurs responsabilités, qu'il s'agisse d'observer la loi mais surtout de maintenir la confiance du public.

La formation ne réglera pas à elle seule cette question. Il faudra en effet que la haute direction de chaque organisme s'engage à encourager les employés, de manière visible et continue, à divulguer les cas de mauvaise conduite en protégeant la confidentialité et en prenant les mesures qui s'imposent. L'absence de leadership de la haute direction peut conduire à l'aggravation et à la persistance des problèmes et, éventuellement, au cynisme et à la méfiance.

Le refus de nous donner accès à l'information

Nous faisons observer, dans deux chapitres du rapport, que nous n'avons pas pu vérifier certains aspects des activités gouvernementales gérées par le Secrétariat du Conseil du Trésor, parce qu'on nous a refusé l'accès à l'information dont nous avions besoin.

Je prends très au sérieux la question de l'accès à l'information, car il est indispensable pour que nous puissions respecter les normes établies et nous acquitter de l'obligation de faire rapport au Parlement, prévue aux termes de la loi. De son côté, le Parlement doit détenir toute l'information pertinente afin d'être en mesure de demander des comptes au gouvernement sur son intendance des fonds publics. La Loi sur le vérificateur général précise que je dois informer le Parlement lorsque l'accès aux documents ou à l'information nous est refusé.

Mon droit d'accès à l'information, aux documents et aux personnes afin que je puisse m'acquitter pleinement de mes responsabilités de vérification est établi au paragraphe 13(1) de la Loi sur le vérificateur général. Ce paragraphe stipule que mon droit d'accès à l'information ne peut être restreint que par une disposition d'une autre loi fédérale qui se réfère expressément à ce paragraphe. La Loi précise aussi que ce sont les vérificateurs qui déterminent l'information dont ils ont besoin pour mener et réaliser leurs vérifications et examens.

L'accès à l'information nous a été refusé dans le cas de deux vérifications. La première portait sur le système de gestion des dépenses au centre du gouvernement, et la deuxième, sur les grands projets de technologies de l'information. Dans le cadre de ces vérifications, nous avons tenté de déterminer si le Secrétariat du Conseil du Trésor s'était acquitté adéquatement de ses responsabilités d'examen critique et de surveillance. Au cours des deux vérifications, on nous a refusé l'accès aux analyses effectuées par le Secrétariat du Conseil du Trésor en faisant valoir qu'il s'agissait d'un type de renseignements confidentiels du Cabinet qui étaient exclus de notre droit d'accès.

Nous reconnaissons l'importance, dans notre système de gouvernement, de maintenir la confidentialité des discussions libres et franches du Cabinet. Les différents gouvernements qui se sont succédé depuis 1986 nous ont donné accès à certains renseignements confidentiels du Cabinet, en vertu d'un décret publié en décembre 1985. Ce décret nous autorise à examiner les présentations et les décisions du Conseil du Trésor, les décisions de l'ensemble du Cabinet, et certaines explications et analyses des problèmes ou d'options stratégiques contenues dans un mémoire ou un document de travail présentés au Cabinet.

Depuis que nous avons terminé ces deux vérifications, des membres de mon personnel et moi-même avons eu de nombreuses discussions à ce sujet avec des représentants du gouvernement. Ces discussions ont conduit à une solution mutuellement satisfaisante pour les deux parties, qui est reproduite dans un nouveau décret publié le 6 novembre 2006. Celui-ci donne des éclaircissements sur mon accès à l'information clé — en particulier, les analyses effectuées par les représentants du Secrétariat à partir de février 2006. La convention constitutionnelle de confidentialité des discussions du Cabinet continue d'être respectée en vertu du nouveau décret. Nous reconnaissons le fait que notre accès aux renseignements confidentiels du Cabinet ne change pas leur nature essentielle et nous traitons cette information avec le plus grand soin.

Un autre aspect de cette convention constitutionnelle porte sur la nécessité de maintenir le caractère confidentiel des documents du Cabinet d'un gouvernement précédent. Les ministres d'un nouveau gouvernement n'ont pas l'autorisation d'examiner ni de fournir des documents du Cabinet d'un gouvernement précédent, sauf si ce dernier leur en a donné l'autorisation. Par conséquent, mon accès aux renseignements confidentiels du Cabinet pour la période antérieure à février 2006 continuera d'être régi par le décret de 1985. Comme nos vérifications remontent souvent dans le temps, il est possible que je sois aux prises avec le même problème lors de prochaines vérifications. Le cas échéant, j'aviserais de nouveau le Parlement que l'on m'a refusé l'accès à l'information dont j'ai besoin pour vérifier les activités et les dépenses du gouvernement.

Néanmoins, le gouvernement a clairement reconnu dans le nouveau décret que je dois avoir accès aux analyses du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Je remercie le gouvernement d'avoir donné suite à nos préoccupations et d'avoir réglé cette question en publiant ce nouveau décret.

Conclusion

Ce fut une fois de plus une année stimulante et enrichissante. Je veux remercier les parlementaires de la confiance et du soutien continus qu'ils témoignent à l'égard de nos travaux. J'attends avec impatience de pouvoir poursuivre notre collaboration avec les comités parlementaires lorsqu'ils examineront les résultats de nos vérifications. Je tiens aussi à souligner l'enthousiasme et le dévouement des membres de mon personnel, puisque, sans eux, il n'y aurait pas de rapports.