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2007 février — Rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada

Les rapports que nous présentons de façon régulière au Parlement contiennent de l'information sur le rendement du gouvernement, tel que mesuré en fonction de ses propres critères, c'est-à-dire les objectifs qu'il s'est fixés, les exigences des lois et les autres normes applicables. Nous signalons autant les aspects qui fonctionnent bien que ceux qui doivent être améliorés.

Lorsque nous vérifions, deux ou trois ans plus tard, s'il y a eu des améliorations, nous utilisons les mêmes critères pour évaluer le rendement des ministères. L'écart entre les normes opérationnelles applicables et le rendement réel s'est-il rétréci? Les progrès réalisés sont-ils satisfaisants étant donné le temps écoulé entre notre première vérification et nos travaux de suivi? Le rapport Le Point que nous transmettons chaque année au Parlement présente une évaluation des mesures prises par le gouvernement pour donner suite aux recommandations formulées antérieurement dans certains travaux de vérification de gestion.

Cette année, nous sommes heureux de pouvoir faire part de progrès satisfaisants dans cinq des sept chapitres du rapport Le Point. Plus particulièrement, notre vérification de suivi des activités de publicité du gouvernement nous a permis de constater que des progrès importants avaient été accomplis quant à la sélection des agences de publicité et de l'agence de coordination (le fournisseur du secteur privé qui achète du temps et de l'espace dans les médias pour les publicités du gouvernement). Ce sont là de bonnes nouvelles, étant donné les lacunes graves que nous avions relevées lors de notre première vérification.

Cependant, tel que mentionné précédemment, les progrès sont insatisfaisants dans deux domaines : la gestion du numéro d'assurance sociale et la gestion de la flotte et des services à la navigation maritime de la Garde côtière. Dans chaque cas, les problèmes durent depuis longtemps. En effet, nous les signalons pour la quatrième fois depuis 1998, dans un cas, et pour la troisième fois depuis 2000, dans l'autre cas.

Progrès satisfaisants

Les activités de publicité et de recherche sur l'opinion publique

Le gouvernement se sert de la publicité pour renseigner les Canadiens sur ses services, programmes, initiatives et politiques, mais aussi sur leurs droits et leurs responsabilités. La publicité est également un moyen utile pour informer les citoyens notamment des dangers ou des risques qui menacent l'environnement ou leur santé et leur sécurité. La recherche sur l'opinion publique joue un rôle important au chapitre de l'élaboration des politiques et des programmes qui touchent la population. C'est un outil essentiel pour la collecte de renseignements sur les opinions, les perceptions et les réactions ou les points de vue des citoyens.

Nous avons examiné un échantillon de campagnes de publicité et de projets de recherche sur l'opinion publique, afin de vérifier si les ministères qui les administrent exerçaient une gestion et un contrôle adéquats et si les changements apportés en réponse à nos recommandations de 2003 avaient tenu compte de nos préoccupations. Nous avons également examiné le rôle joué par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

Notre vérification de suivi montre que TPSGC a accompli des progrès satisfaisants pour ce qui est de veiller à ce que les contrats de publicité et de recherche sur l'opinion publique soient accordés de façon équitable et transparente. Le Ministère a mis en place un processus concurrentiel pour établir des listes des offres à commandes et des arrangements en matière d'approvisionnement. Ces listes constituent un bassin d'entreprises qualifiées pouvant fournir aux ministères des services de publicité et de recherche sur l'opinion publique. Nous avons constaté que la sélection de l'agence de coordination avait été effectuée de manière équitable et transparente.

Nous avons aussi constaté que les ministères vérifiés avaient, de façon appropriée, administré leurs campagnes de publicité, autorisé les placements dans les médias, et évalué et communiqué les résultats des activités de publicité.

Cependant, pour ce qui est de la recherche sur l'opinion publique, les ministères n'ont pas toujours consigné dans leurs dossiers la raison pour laquelle cette recherche était nécessaire, ni informé TPSGC de leur intention de mener de telles activités de recherche, avant de communiquer avec un fournisseur.

L'impôt international — Agence du revenu du Canada

La mondialisation de la main-d'œuvre et la croissance de l'investissement international ont des répercussions importantes sur les impôts dus au Canada, tant par les résidents canadiens qui touchent des revenus et font des affaires à l'étranger que par les non-résidents qui ont des revenus au Canada. Les montants en jeu sont considérables. Selon l'Agence, la valeur des opérations menées à l'étranger par des sociétés canadiennes avec des parties liées était de 1,5 billion de dollars en 2005. L'an dernier, les non-résidents ont versé plus de 4,9 milliards de dollars en impôts sur des revenus gagnés au Canada.

Nous avons constaté que l'Agence avait réalisé des progrès satisfaisants pour donner suite aux recommandations que nous avions formulées en 2001 et 2002, dans le cadre de nos vérifications de l'imposition des non-résidents et de l'imposition des opérations internationales des Canadiens. L'Agence est mieux en mesure de déterminer les cas possibles d'inobservation des règles fiscales applicables aux opérations internationales. Elle a amélioré la plupart de ses outils d'évaluation des risques et lancé des initiatives pour déceler les stratagèmes de planification fiscale agressive au niveau international.

De plus, les bureaux des services fiscaux ont reçu de l'Agence des directives administratives plus claires sur les politiques visant les non-résidents. L'Agence a également élaboré de nouveaux manuels et des bulletins de communication à l'intention des vérificateurs et des contribuables.

Il lui reste à remédier au faible niveau d'expertise en vérification fiscale internationale qui subsiste dans certains de ses bureaux des services fiscaux qui traitent les dossiers présentant les plus grands risques. Ce manque d'expertise pourrait entraîner un manque d'uniformité, à l'échelle du pays, dans les plans de vérification des opérations internationales et dans l'étendue de ces vérifications, de même qu'une perte de revenus fiscaux. Il reste également des problèmes à régler en ce qui concerne le rapprochement des données fiscales des non-résidents, ce qui nuit aux efforts visant à favoriser l'observation des règles fiscales.

Les services de passeport — Passeport Canada

En 2005, nous avions signalé que le Bureau des passeports (appelé maintenant Passeport Canada) avait du mal à répondre aux attentes plus élevées en matière de sécurité ainsi qu'à la demande accrue de services. Depuis, il a fait face à une demande sans précédent et délivré plus de trois millions de passeports en 2005-2006.

Depuis notre vérification de 2005, soit un laps de temps relativement court, Passeport Canada a réalisé des progrès satisfaisants en vue de donner suite à nos recommandations. Les examinateurs disposent maintenant des outils et de la formation appropriés pour être en mesure de déterminer l'authenticité des documents d'identité présentés à l'appui des demandes de passeport. Presque tous les employés clés ayant accès à des biens essentiels ont la cote de sécurité de niveau « secret ». Les missions à l'étranger n'impriment maintenant que des documents de voyage d'urgence et des passeports provisoires présentant des caractéristiques de sécurité accrues. Une formation a été conçue à cet effet à l'intention du personnel consulaire.

De plus, Passeport Canada a considérablement allongé sa « liste de surveillance », laquelle contient le nom de personnes étant en liberté conditionnelle ou en prison. Il se sert de ces renseignements pour refuser des demandes ou pour approfondir ses enquêtes.

Toutefois, il reste des faiblesses à corriger dans les secteurs essentiels de la sécurité et de la vérification de l'identité. Les contrôles du système demeurent faibles, ce qui signifie que des personnes non autorisées pourraient enclencher le processus de délivrance des passeports. Point encore plus important, afin de préserver l'intégrité des passeports, il est indispensable que l'organisme établisse des liaisons électroniques avec les bases de données des organisations partenaires sur les statistiques de l'état civil et la criminalité. Il doit pour cela obtenir la collaboration de ministères et d'organismes, tant du gouvernement fédéral que des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Il importe de noter que la Direction générale de la gestion des projets, qui vient d'être créée, a instauré les règles nécessaires pour encadrer la façon dont les projets d'amélioration sont gérés. En outre, Passeport Canada s'efforce de réaliser simultanément plusieurs projets d'envergure qui modifieront considérablement sa façon de mener ses activités. Passeport Canada aura besoin de l'aide soutenue d'Affaires étrangères et Commerce international Canada, du Secrétariat du Conseil du Trésor et d'autres ministères partenaires afin d'être en mesure d'atteindre ses objectifs.

La gestion de la recherche de pointe — Conseil national de recherches Canada

Le Conseil national de recherches Canada (CNRC) est le plus grand organisme de recherche du gouvernement fédéral. Grâce à ses activités en sciences et en technologie, le CNRC appuie le gouvernement notamment en matière de santé et de sécurité, de protection de l'environnement, de communications et de développement économique. Le CNRC aide également les petites et moyennes entreprises canadiennes à accroître leur compétitivité technologique et leur capacité d'innovation.

Le CNRC a réalisé des progrès satisfaisants depuis notre vérification de 2004 pour donner suite à nos recommandations sur la gouvernance, la gestion de la recherche et la gestion des ressources humaines. Les membres du Conseil du CNRC, qui sont nommés par le gouvernement pour régir les activités de l'organisme, ont consolidé leur rôle et participent, depuis juin 2005, aux décisions stratégiques et budgétaires d'importance. Le Conseil a également adopté une nouvelle structure de comités. Nous craignons cependant que le nombre de postes qui sont encore vacants au sein du Conseil ne l'empêche d'assurer une gouvernance efficace.

Les instituts de recherche du CNRC ont pris des mesures pour améliorer leur gestion des projets de recherche. Nous avons observé un recours généralisé à des critères clairs pour déterminer les priorités et encadrer la sélection des projets. Nous avons aussi relevé plusieurs bonnes pratiques au chapitre de la sélection et de l'examen des projets de recherche. De plus, le CNRC a lancé plusieurs initiatives en gestion des ressources humaines.

La mise en œuvre de certaines de nos recommandations a été retardée en raison de l'établissement de nouveaux systèmes et processus de gestion pour appliquer la nouvelle stratégie du CNRC.

La conservation du patrimoine bâti du gouvernement fédéral

Le patrimoine bâti du gouvernement fédéral est constitué principalement d'édifices, de champs de bataille, de forts, de sites archéologiques et de canaux historiques. La perte d'éléments importants du patrimoine bâti signifie que les générations à venir n'auront plus accès à certains aspects clés de l'histoire du Canada.

L'Agence Parcs Canada a donné suite de manière satisfaisante aux recommandations de notre vérification de 2003 sur la nécessité de mieux protéger notre patrimoine bâti. L'Agence a proposé une politique afin d'améliorer la protection juridique du patrimoine bâti et elle a poursuivi l'élaboration de ses documents clés de gestion des lieux historiques nationaux. Le gouvernement lui a accordé des fonds d'immobilisation supplémentaires pour ses infrastructures et l'Agence en a affecté une partie à la conservation des ressources culturelles situées dans les lieux historiques nationaux placés sous sa garde.

Cependant, les nouvelles ne sont pas aussi réjouissantes au sujet des mesures prises par les autres ministères qui ont la garde du patrimoine bâti. Contrairement à Parcs Canada, dont les obligations en matière de conservation sont établies dans sa loi habilitante et dans la Politique du Conseil du Trésor sur les édifices à valeur patrimoniale, les autres ministères sont régis uniquement par cette politique, laquelle protège seulement les édifices patrimoniaux. Par conséquent, les lieux historiques nationaux et les autres éléments du patrimoine, comme les sites archéologiques, les canaux ou les paysages culturels, ne sont pas protégés comme ils le devraient.

En outre, la Politique n'intègre pas les fonctions de désignation et de conservation des édifices à valeur patrimoniale. Ces fonctions sont indépendantes l'une de l'autre, et rien n'est fait pour en intégrer la planification et la gestion. Il en résulte que le financement octroyé pour la conservation du patrimoine, aux ministères et aux organismes qui en ont la garde, n'augmente pas au même rythme que le nombre d'édifices désignés comme étant à valeur patrimoniale.

Progrès insatisfaisants

La gestion du numéro d'assurance sociale — Ressources humaines et Développement social Canada

Les numéros d'assurance sociale (NAS) sont attribués et administrés en grande partie par Service Canada, qui relève de Ressources humaines et Développement social Canada, en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi. La manière dont les ministères fédéraux peuvent demander à une personne son NAS et l'utiliser est régie par la loi et les politiques du Conseil du Trésor.

Même si le gouvernement a apporté des améliorations notables à la gestion du NAS depuis notre dernière vérification, nous considérons que ses progrès sont insatisfaisants, car deux sérieux problèmes de longue date ne sont pas encore réglés. En effet, une incertitude subsiste quant à la qualité de l'information du Registre d'assurance sociale, et les politiques qui régissent l'utilisation du NAS par les ministères fédéraux ne sont pas claires.

En 2002, nous avions fait part de nos préoccupations au sujet de la qualité de l'information du Registre d'assurance sociale, la base de données renfermant les renseignements personnels fournis par les personnes qui demandent un NAS. Lors de notre suivi, nous avons constaté que le Ministère avait fait des efforts pour améliorer la qualité des données, mais qu'il n'avait pas établi d'objectifs en la matière et qu'il n'évaluait pas systématiquement la qualité. Par conséquent, il peut difficilement garantir la fiabilité des données figurant au Registre.

Nous avons également constaté que les politiques sur l'utilisation du NAS par les organisations fédérales sont toujours ambiguës et peuvent être interprétées de diverses façons, ce qui fait que les ministères ne savent pas toujours s'ils utilisent le NAS de manière adéquate.

Service Canada a réalisé des progrès satisfaisants dans de nombreux domaines pour améliorer la gestion du NAS. Par exemple, il a élaboré un code de bonnes pratiques relatif au NAS, revu le processus d'attribution des NAS, modifié les normes de preuve d'identité et amélioré la manière de déterminer et de mener les enquêtes sur les fraudes liées au NAS.

L'augmentation à l'échelle mondiale des cas d'usurpation d'identité, de fraude et des risques liés à la sécurité exige plus que jamais une gestion rigoureuse du numéro d'assurance sociale, y compris des directives stratégiques claires sur l'utilisation du NAS au sein du gouvernement fédéral.

La gestion de la flotte et des services à la navigation maritime de la Garde côtière — Pêches et Océans Canada

En 2000 et 2002, nous avions signalé que Pêches et Océans n'avait pas géré de façon rentable la flotte et les services à la navigation maritime de la Garde côtière. Depuis, la Garde côtière est devenue un organisme de service spécial au sein du Ministère. L'organisme est dirigé par un commissaire, ce qui lui donne plus d'autonomie et de souplesse.

Les gens de mer canadiens, comme ceux des autres pays, se fient de plus en plus aux moyens de navigation électroniques, et moins aux infrastructures traditionnelles comme les bouées et les phares. Comme elle est le principal fournisseur canadien de services à la navigation maritime, la Garde côtière doit faire la transition vers ces nouvelles technologies.

Notre vérification de suivi a révélé que la Garde côtière ne s'était pas dotée des politiques et des normes de service nationales, ni des systèmes intégrés de planification, de gestion et d'information sur le rendement nécessaires pour lui permettre de devenir une institution nationale solide. Elle fonctionne encore essentiellement à la manière de cinq gardes côtières régionales, chacune ayant son propre mode de fonctionnement.

La flotte de la Garde côtière vieillit et coûte cher à entretenir et à exploiter. Selon le calendrier actuel de remplacement, de nombreux navires auront dépassé de beaucoup leur durée de vie utile estimative lorsqu'ils seront remplacés. Les navires sont de moins en moins fiables, ce qui nuit à la capacité de la Garde côtière d'appuyer les programmes de Pêches et Océans et des autres ministères clients. Par exemple, il a fallu annuler ou reporter des relevés annuels essentiels de stocks de poisson, lorsqu'aucun navire n'était disponible.

La Garde côtière a tendance à ne pas mener à terme les initiatives prévues. Par exemple, la mise en œuvre de l'organisme de service spécial, qui est une initiative clé du gouvernement destinée à changer le mode de fonctionnement de la Garde côtière, accuse un retard. Alors qu'elle modernise ses aides à la navigation en investissant dans de nouvelles technologies, la Garde côtière n'a pu se défaire des vieilles installations qui ne sont plus requises.

Dans notre chapitre, nous indiquons trois raisons fondamentales expliquant l'absence persistante de progrès pour régler les problèmes que nous soulevons encore une fois. Premièrement, la mentalité de la Garde côtière, selon laquelle tout est possible, l'amène à accepter les tâches qui lui sont assignées même si elle ne dispose pas des moyens concrets pour les accomplir. Deuxièmement, l'organisation ne fixe pas de priorités. Après notre vérification de 2000, la Garde côtière a mis sur pied des équipes de projet chargées de donner suite en même temps à l'ensemble de nos recommandations, malgré le grand nombre de problèmes cernés et la capacité restreinte de l'équipe de gestion. Par conséquent, la mise en œuvre des initiatives s'est interrompue à divers stades de réalisation. Troisièmement, la reddition de comptes à l'égard des engagements qu'elle prend est insuffisante, tant au niveau organisationnel qu'individuel.

Conclusion

Toute vérification porte, de par sa nature, sur les aspects à améliorer. Les gens nous demandent parfois si nos rapports entraînent des changements et si le gouvernement agit. Cette année, je suis heureuse de pouvoir répondre par l'affirmative pour la majorité des secteurs que nous avons réexaminés.

Quels sont les facteurs qui ont permis d'accomplir des progrès satisfaisants dans certains cas? Ce sont avant tout l'établissement de priorités, l'engagement ferme de la haute direction à les respecter, l'élaboration de plans d'action clairs et l'appui reçu sous la forme de ressources adéquates pour atteindre les objectifs.

Passeport Canada, notamment, a réalisé des progrès satisfaisants en un laps de temps relativement court, surtout grâce au leadership et à l'engagement de sa haute direction, qui a concrétisé les plans en mesures et a bien accueilli nos recommandations et les suggestions du Comité des comptes publics et de son propre personnel.

Parcs Canada a amélioré la gestion du patrimoine bâti également grâce à l'engagement de la haute direction, comme le montrent ses efforts constants pour améliorer son régime de conservation.

Il faut aussi souligner le travail de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, du Conseil national de recherches Canada et de l'Agence du revenu du Canada, qui ont réalisé des progrès satisfaisants dans les secteurs précis que nous avons examinés.

Nous avons souvent souligné, par le passé, que l'absence de leadership ferme était une des causes premières de la lenteur des progrès pour régler les problèmes soulevés par nos vérifications. Le présent rapport montre à quel point un tel leadership au sommet de l'organisation peut produire des résultats positifs.