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2008 décembre — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Points saillants

Objet

Le gouvernement fédéral est composé d'une grande variété d'organisations. Parmi celles-ci figurent des grands ministères et des sociétés d'État, mais aussi des petits organismes, des conseils et des commissions qui exercent une vaste gamme d'activités, allant de l'évaluation environnementale à la sécurité des transports. Le gouvernement définit les « petites entités » de plusieurs façons, mais aux fins de la présente vérification, les petites entités sont des organisations fédérales qui comptent moins de 500 employés ou dont les dépenses annuelles approuvées sont inférieures à 300 millions de dollars.

Nous avons examiné des éléments précis du régime de gouvernance des petites entités de l'administration fédérale, soit les mécanismes à l'aide desquels les organismes centraux du gouvernement surveillent la gestion de ces entités. Nous avons effectué des travaux de vérification dans trois organismes centraux, soit le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'Agence de la fonction publique du Canada. Nous avons également effectué une vérification dans trois ministères fédéraux qui regroupent un grand nombre de petites entités dans leur portefeuille; et dans six petites entités représentatives de différents types d'organisations, notamment des organismes quasi judiciaires, subventionnaires et de réglementation ainsi que des organismes axés sur les politiques. Nous n'avons pas examiné la gestion interne ni l'exécution des programmes de chacune de ces petites entités.

La présente vérification s'inscrit dans une série de vérifications de petites entités par le Bureau du vérificateur général du Canada; les autres vérifications ont examiné les pratiques de gestion et de contrôle et l'exécution des programmes. Un chapitre de notre rapport Le Point de 2009 portera sur les nominations par le gouverneur en conseil, qui visent ces organismes.

Pertinence

Malgré leur taille relativement petite, ces organismes peuvent influer grandement sur la santé, la sécurité et la qualité de vie des Canadiens. Étant donné que les petites entités sont financées par l'État, elles doivent faire preuve de prudence et de probité, et exercer un contrôle efficace sur l'utilisation des fonds publics. En raison de certaines caractéristiques qui leur sont propres — leurs processus de nomination, leur indépendance du gouvernement et leurs ressources limitées — les petites entités ont plus de difficulté que les grands ministères à respecter les exigences des organismes centraux du gouvernement. Ces exigences s'appliquent entre autres à la gestion, au contrôle et aux rapports à fournir. Pour garantir une saine gouvernance, le gouvernement fédéral doit surveiller efficacement les organisations dont il est responsable.

Constatations

• Au sein des petites entités que nous avons examinées, certains éléments clés du régime de gouvernance ne fonctionnent pas bien. Par exemple, on a remarqué que les ministères et organismes manquaient d'orientation concrète sur la façon de coordonner un portefeuille et les circonstances dans lesquelles cette coordination s'avère nécessaire (un portefeuille est un ensemble d'entités gouvernementales sous la responsabilité d'un ministre). Selon les petites entités vérifiées, cette lacune s'est traduite par une approche ponctuelle reposant largement sur des choix individuels — la communication et l'interaction avec le ministère responsable du portefeuille sont donc inadéquates. De plus, le Cadre de responsabilisation de gestion du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada se veut un outil de surveillance de l'efficacité de la gestion des ministères et des organismes. Cependant, pour que le Conseil du Trésor puisse bien évaluer la gestion et le contrôle financiers des petites entités, il faudrait une meilleure information. La création récente d'une fonction de vérification interne centrale pour les petites entités constitue un pas dans la bonne direction, qui permettra peut-être au Secrétariat d'exercer une meilleure surveillance.
• Les rapports qui doivent être présentés aux organismes centraux et les rapports exigés par la loi constituent un lourd fardeau pour les petites entités en raison de leurs ressources limitées. Les petites entités que nous avons vérifiées ont fait état du nombre élevé de rapports obligatoires (plus de 100 chaque année), de leur complexité et de la main-d'œuvre importante qu'ils exigent. Les petites entités vérifiées doutent aussi de la valeur ajoutée de bon nombre de ces rapports. Il y a cinq ans, les organismes centraux ont reconnu que leurs exigences en matière de production de tels rapports représentaient un fardeau pour les petites entités. Depuis, les mesures prises par ceux-ci n'ont pas permis de le réduire de façon substantielle. Au moment de notre vérification, les organismes centraux avaient dressé des plans d'action et venaient de former un comité chargé d'étudier la question du fardeau des rapports dans l'ensemble du gouvernement.
• À cause de leur taille, plusieurs petites entités n'ont pas les ressources nécessaires pour mettre sur pied, maintenir et améliorer des services internes tels que les finances, la gestion des ressources humaines et les technologies de l'information. Les services partagés représentent une solution à cet égard. Depuis 2001, les diverses études menées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada révèlent les problèmes auxquels les petites entités sont confrontées, et le gouvernement s'est engagé à apporter des améliorations au moyen des services partagés. Cependant, peu a été fait à cet égard. L'initiative des Services administratifs ministériels partagés que le Secrétariat a proposée au gouvernement ne tient pas compte de la capacité des petites entités ni des risques auxquels celles-ci sont exposées. De plus, elles ne feront pas partie de cette initiative au cours des trois à cinq prochaines années. Plusieurs petites entités ont pris l'initiative de mettre leurs services en commun, mais les parties pourraient être exposées à des risques sérieux si les organismes centraux ne conçoivent pas un cadre de gouvernance. Par ailleurs, les possibilités d'apprentissage et d'amélioration seront limitées.

Réaction des organismes centraux. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, le Bureau du Conseil privé et l'Agence de la fonction publique du Canada souscrivent à toutes nos recommandations. Leurs réponses détaillées suivent chaque recommandation du chapitre.

Introduction

Définition des petites entités

2.1 La législation fédérale définit plusieurs catégories d'organisations : les ministères hiérarchiques, les organismes créés par une loi, les établissements publics et les sociétés d'État. La plupart des ministères sont de grande taille et comportent plusieurs composantes organisationnelles. Selon la loi constitutive de ces ministères, le ministre assure directement la gestion et le contrôle de ces composantes. Les organisations couramment appelées « petites entités » sont les organismes créés par une loi et les établissements publics, sur lesquels les ministres exercent un contrôle à des degrés divers. Certaines petites entités sont des employeurs distincts (le Conseil du Trésor n'est pas l'employeur). D'autres sont des mandataires du Parlement, et les ministres n'ont pas l'obligation de rendre compte à l'égard de ces petites entités.

2.2 Certaines petites entités sont des tribunaux quasi judiciaires. Ces entités doivent être indépendantes des ministres pour la prise de décisions, car le gouvernement fédéral peut être partie prenante aux questions que l'on doit trancher.

2.3 Selon la définition du gouvernement fédéral, une entité est considérée comme étant petite en fonction du nombre d'employés à son service (équivalents temps plein ou ETP) ou de ses dépenses annuelles. Les petites entités répondant à ces critères sont diversifiées et englobent des fonctions administratives, quasi judiciaires, de recherche, de surveillance, de conseil, d'enquête et de réglementation. Le gouvernement n'a pas classé les petites entités en différentes catégories aux fins de la gouvernance.

2.4 Nous avons choisi 51 entités pour fournir, dans une mesure raisonnable, un tableau complet des petites entités fédérales, telles que nous les avons définies pour ce chapitre. Nous définissons les petites entités comme étant des organismes qui comptent moins de 500 employés (ETP) ou dont les dépenses annuelles approuvées, ou niveau de référence, sont inférieures à 300 millions de dollars. Nous n'avons pas inclus les ministères ni les sociétés d'État ou les entités qui sont des mandataires du Parlement. Chacun de ces types d'organismes est en effet régi par des mécanismes de gouvernance distincts de ceux des petites entités que nous avons vérifiées. La pièce 2.1 illustre l'éventail d'ETP des 51 petites entités, et la pièce 2.2, les fourchettes de dépenses totales de celles-ci.

Pièce 2.1 — Équivalents temps plein des petites entités sélectionnées

Pièce 2.2 — Les dépenses totales des petites entités sélectionnées sont, pour la plupart, inférieures à 10 millions de dollars

2.5 Les ministères de portefeuille des petites entités sélectionnées pour la vérification sont présentés à la pièce 2.3.

Pièce 2.3 — Ministères de portefeuille des petites entités sélectionnées

2.6 Certaines caractéristiques des petites entités, en particulier leurs processus de nomination, leur indépendance et leurs ressources limitées, rendent difficile l'exercice d'une saine gouvernance. Malgré leur taille relativement petite, ces organismes peuvent influer grandement sur la santé, la sécurité et la qualité de vie des Canadiens. Étant donné que les petites entités sont financées par l'État, elles doivent faire preuve de prudence et de probité, et exercer un contrôle efficace sur l'utilisation des fonds publics.

Les risques pour la gouvernance

2.7 Pour garantir une saine gouvernance, le gouvernement fédéral doit surveiller efficacement les organisations dont il est responsable. Lors de vérifications antérieures de petites entités fédérales, nous avions constaté des risques importants pour la gouvernance. Ces risques nous ont incités à effectuer la présente vérification. Celle-ci nous a permis d'examiner plus attentivement la pertinence de la surveillance des petites entités. Dans le cadre des vérifications précédentes, nous avions aussi examiné les pratiques de gestion et de contrôle, de même que l'exécution des programmes au sein de petites entités sélectionnées.

2.8 Le premier secteur de risque que nous avions observé au cours de nos vérifications antérieures concernait les pratiques et les procédures mises en place pour nommer et guider les hauts fonctionnaires, et gérer leur rendement. Ces pratiques et procédures n'avaient pas permis d'empêcher ou de contrôler les cas d'abus graves et les actes répréhensibles que nous avons détectés. Le deuxième secteur de risque était le non-respect du cadre législatif et stratégique établi par le gouvernement et le Parlement pour toutes les entités gouvernementales. Enfin, le manque de clarté et d'uniformité dans les relations entre les dirigeants des entités, les ministères de portefeuille et les organismes centraux présentait un risque pour la reddition de comptes.

2.9 Dans son cinquième rapport, présenté à la Chambre des communes en février 2008, le Comité permanent des comptes publics a conclu que ni la surveillance des petites entités par les organismes centraux ni les directives fournies aux petites entités par ces derniers ne donnaient les résultats voulus. Le Comité a donné son appui à la présente vérification de la gouvernance des petites entités.

Les mécanismes de gouvernance fédéraux

2.10 Dans le secteur privé, la gouvernance touche les liens qui sont établis entre les dirigeants d'une société, son conseil d'administration, les parties intéressées et les actionnaires. Dans notre vérification de la gouvernance des sociétés d'État, menée en 2005, nous avions décrit la gouvernance comme le processus et la structure de surveillance de la direction et de la gestion d'une société, qui lui permettent de remplir son mandat et d'atteindre ses objectifs de façon efficace. Le conseil d'administration joue un rôle clé dans la gouvernance des sociétés d'État.

2.11 La gouvernance des petites entités fédérales ne suppose pas la présence d'un conseil d'administration ou d'un autre organe directeur. Les dispositions législatives varient grandement. Les petites entités qui sont des tribunaux ou des organismes de réglementation sont habituellement dotées d'un organe composé de titulaires nommés par le gouverneur en conseil, qui exercent une fonction judiciaire. Les établissements publics ont des organes collégiaux, tels des conseils, dont la fonction est surtout consultative. À certains égards, ces conseils peuvent fonctionner comme des conseils d'administration, par exemple lorsqu'il s'agit d'établir des plans stratégiques et des budgets. Toutefois, la responsabilité et la reddition de comptes finales incombent au dirigeant de l'entité.

2.12 Les mécanismes de gouvernance fédéraux, que nous appelons le régime de gouvernance, peuvent apporter des solutions aux problèmes des petites entités. On peut décrire ce régime en fonction des mesures à prendre et des fonctions que remplissent les parties responsables aux fins de la gouvernance. La pièce 2.4 présente les éléments du régime de gouvernance que nous avons retenus.

Pièce 2.4 — Éléments du régime de gouvernance retenus

2.13 Le régime de gouvernance opère dans le contexte d'un cadre juridique et institutionnel, notamment la législation qui régit chaque organisation gouvernementale, la législation générale qui vise l'ensemble du gouvernement, les moyens d'action des organismes centraux ainsi que les responsabilités et les rôles institutionnels.

2.14 Les organismes centraux que nous avons examinés jouent divers rôles. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a déterminé que la surveillance, l'habilitation et le leadership constituent ses rôles clés. Le Bureau du Conseil privé appuie le premier ministre pour ce qui est de la création d'organisations gouvernementales, des principales nominations, de l'orientation stratégique et de la coordination. Cependant, le Bureau du Conseil privé nous a indiqué qu'il ne participe pas à la surveillance. Pour sa part, l'Agence de la fonction publique du Canada est chargée, entre autres, de promouvoir la gestion des ressources humaines et le leadership, et de moderniser la fonction publique.

2.15 Les petites entités ont formé la Collectivité des organismes fédéraux, qui est composée des réseaux suivants :

• le Groupe des chefs des organismes fédéraux;
• le Réseau des administrateurs de petits organismes;
• le Groupe d'action des finances pour les petits organismes;
• le Groupe conseil en personnel;
• le Comité des chefs de la technologie de l'information.

Ces réseaux remplissent plusieurs fonctions en permettant notamment l'échange de préoccupations et de points de vue communs. Ils représentent ensemble les intérêts de leurs membres au cours des discussions avec les organismes centraux et les autres secteurs de la fonction publique fédérale.

Objet de la vérification

2.16 Nous avons sélectionné plusieurs éléments du régime de gouvernance des petites entités fédérales aux fins de cette vérification et d'une autre vérification dont le rapport devrait paraître en 2009. Nous avons axé la présente vérification sur la coordination de portefeuille, le Cadre de responsabilisation de gestion et la vérification interne en tant que mécanismes utilisés par les organismes centraux pour la surveillance et la coordination. Nous avons examiné le rôle des organismes centraux au chapitre des exigences en matière de rapports pour les petites entités. Nous avons aussi examiné le rôle habilitant et le leadership des organismes centraux en ce qui touche les services administratifs partagés. Nous n'avons pas examiné la gestion interne ni l'exécution des programmes de chacune des petites entités. Dans la vérification de 2009, nous nous pencherons sur le processus des nominations du gouverneur en conseil visant les petites entités, les sociétés d'État et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada.

2.17 Pour examiner le régime de gouvernance institué au niveau central, nous avons ciblé trois organismes centraux : le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'Agence de la fonction publique du Canada. Nous avons aussi pris en considération les activités des réseaux qui forment la Collectivité des organismes fédéraux et les relations de ces réseaux avec les organismes centraux ciblés.

2.18 De plus, pour examiner le fonctionnement concret du régime de gouvernance, nous avons choisi trois ministères de portefeuille et deux petites entités à l'intérieur de chaque portefeuille :

• Patrimoine canadien — le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes et Condition féminine Canada;
• Industrie Canada — la Commission du droit d'auteur et le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada;
• Justice Canada — la Commission canadienne des droits de la personne et le Tribunal canadien des droits de la personne.

Les ministères choisis ont un grand nombre de petites entités dans leur portefeuille. En raison de leur type et de leur taille, les six petites entités que nous avons retenues constituent un échantillon représentatif des entités du gouvernement.

2.19 Afin d'élargir notre point de vue au-delà des six petites entités choisies pour la vérification, nous avons également envoyé un questionnaire aux dirigeants des 51 entités que nous avions définies comme étant des petites entités. Nous leur avons demandé leur point de vue sur un certain nombre de questions liées au régime de gouvernance.

2.20 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d'autres détails sur les objectifs, l'étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

Surveillance et coordination

2.21 La mise en place d'un bon régime de gouvernance est une fonction importante de l'appareil gouvernemental. Le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, entre autres, fournissent une orientation générale aux ministères et organismes, et le Secrétariat surveille leurs activités. Le Bureau du Conseil privé joue un rôle important dans le processus de nomination par le gouverneur en conseil visant les postes clés, dont ceux de dirigeant d'organisme. Le Bureau joue également un rôle dans certains aspects du processus de nomination, par exemple dans les décisions relatives à la rémunération des membres des conseils et des commissions.

2.22 Conformément à la loi, il incombe au dirigeant d'une entité de superviser le personnel de celle-ci et d'en diriger les travaux. Le dirigeant est nommé par le gouverneur en conseil et vient souvent de l'extérieur du gouvernement. Le dirigeant d'une petite entité est en grande partie chargé des mécanismes de gouvernance de l'entité et agit à titre d'agent comptable de celle-ci. Selon le cadre de responsabilité du ministre concerné, le dirigeant de l'entité a l'obligation de rendre compte aux comités compétents du Parlement à l'égard de certaines responsabilités de gestion. Parmi celles-ci, mentionnons les mesures prises pour assurer le respect des politiques et des procédures, et pour maintenir des systèmes de contrôle interne efficaces.

2.23 La coordination de portefeuille constitue un élément important du régime de gouvernance des petites entités. Elle comprend la responsabilité qu'ont les ministres d'assurer la coordination des politiques des petites entités de leur portefeuille. Le Bureau du Conseil privé a émis une directive sur la coordination de portefeuille à l'intention des ministres et des sous-ministres. Le Cadre de responsabilisation de gestion, dont on tient compte dans le contexte des évaluations du rendement des sous-ministres, comporte une composante sur la coordination de portefeuille.

2.24 Un certain nombre de petites entités jouissent d'une indépendance plus ou moins grande, selon leur loi dominante. Elles doivent agir dans le respect des politiques du gouvernement et de l'intérêt public, et leurs activités doivent être conformes au mandat que leur confère la loi. Les ministres et les ministères, de même que les organismes centraux, ont toujours une responsabilité générale à l'égard des petites entités, quel que soit le niveau d'indépendance de celles-ci. Cette responsabilité englobe, par exemple, le dépôt de rapports au Parlement et la recommandation des nominations. Les ministres rendent compte au Parlement des activités de toutes les entités faisant partie de leur portefeuille. Par ailleurs, les politiques et les processus financiers et administratifs du gouvernement fédéral s'appliquent à toutes les petites entités, sauf en ce qui concerne la gestion des ressources humaines chez les employeurs distincts.

2.25 En tant que conseil de gestion du gouvernement, le Conseil du Trésor établit les politiques et les normes de gestion régissant les entités gouvernementales, et en surveille le respect. Les fonctions exécutées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada produisent un effet direct sur la gouvernance, la reddition de comptes et la qualité de la gestion du secteur public, ainsi qu'un effet indirect sur l'efficience et l'efficacité de la prestation des services et de l'exécution des programmes gouvernementaux.

2.26 Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a recours à divers outils pour exercer ses fonctions de surveillance et de coordination des petites entités. Il se sert à cette fin de deux moyens principaux, c'est-à-dire ses évaluations des ministères et des entités par rapport au Cadre de responsabilisation de gestion, et la mise en œuvre de sa nouvelle politique sur la vérification interne.

Il faut améliorer les directives visant la coordination de portefeuille

2.27 Le niveau de contrôle et de responsabilité des ministres à l'égard des petites entités de leur portefeuille varie en fonction des lois habilitantes. Comme nous l'avons déjà indiqué, le ministre est chargé de la coordination de portefeuille. Cette responsabilité a pour objet de favoriser la coordination des politiques ainsi que la cohérence des activités et des rapports des organismes du portefeuille. Le sous-ministre conseille le ministre sur les mécanismes et les pratiques de coordination.

2.28 Le document publié par le Bureau du Conseil privé, Pour un gouvernement responsable — Guide du ministre et du secrétaire d'État (2007), décrit la coordination de portefeuille comme un des principes de base associés aux rôles et responsabilités des ministres dans le régime canadien de gouvernement parlementaire responsable et aussi comme un élément fondamental d'une bonne gouvernance.

2.29 En février 2007, le greffier du Conseil privé a institué la pratique consistant à envoyer une lettre de mandat aux sous-ministres, dans laquelle il est fait mention de l'importance de la coordination de portefeuille. Le greffier leur demande de redoubler d'efforts pour assurer une coordination de portefeuille efficace en vue d'appuyer l'élaboration cohérente des politiques et la saine gouvernance.

2.30 Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada établit des directives sur les principales caractéristiques de la coordination de portefeuille à l'aide du processus annuel fondé sur le Cadre de responsabilisation de gestion. Les représentants du Secrétariat nous ont dit qu'ils ont recours au Cadre pour surveiller la coordination de portefeuille et pour aider les ministères et les organismes à améliorer leurs structures et leur rendement.

2.31 Nous nous attendions à ce que les organismes centraux aient bien communiqué leurs attentes en matière de coordination de portefeuille aux ministères et aux petites entités, et à ce que les résultats prévus aient été atteints.

2.32 Les hauts fonctionnaires du Bureau du Conseil privé nous ont dit que leur rôle à l'égard de la coordination de portefeuille consistait à élaborer des directives générales destinées aux ministres et aux sous-ministres. Ces directives prennent différentes formes, dont des séances d'information pour les ministres, la formation des nouveaux sous-ministres, le renvoi aux documents d'orientation du gouvernement et des réponses aux questions précises formulées par les ministres et les sous-ministres.

2.33 Selon les petites entités que nous avons vérifiées, la coordination de portefeuille se faisait en grande partie de manière ponctuelle et reposait sur des choix individuels. De plus, nous avons constaté que la communication et l'interaction avec le ministère de portefeuille étaient inadéquates. Ainsi, dans certains cas :

• les petites entités n'étaient pas consultées sur des questions importantes;
• les réunions avec les hauts dirigeants étaient rares;
• les réunions se tenaient seulement à la demande d'une petite entité.

Les dirigeants des petites entités qui ont répondu à notre questionnaire sur leurs relations avec le ministère de portefeuille ont signalé des problèmes semblables.

2.34 Les sous-ministres que nous avons rencontrés ont souligné, entre autres, la nécessité de rapports prudents avec les entités quasi judiciaires, dans le souci de respecter leur indépendance. Ils ont aussi fait valoir l'importance de la marge de manœuvre dans les mécanismes actuels de coordination de portefeuille.

2.35 Patrimoine canadien, l'un des trois ministères de portefeuille que nous avons examinés, a mis sur pied un bureau des affaires du portefeuille. Ce bureau seconde les entités en fournissant des analyses et des conseils stratégiques, en coordonnant les nominations par le gouverneur en conseil et en faisant la promotion de pratiques exemplaires. À Industrie Canada, la coordination de portefeuille est en phase transitoire. Son bureau des affaires du portefeuille constituait jusqu'ici le principal lien avec les entités du portefeuille. Toutefois, pour le moment, les services du Ministère possédant l'expertise pertinente en matière de politiques et de programmation assument des responsabilités plus importantes. Ces nouveaux mécanismes visent à favoriser une relation plus directe entre les ministères et les entités de leur portefeuille. Justice Canada, soucieux de respecter l'indépendance des entités de son portefeuille, par exemple la Commission canadienne des droits de la personne, n'a pas établi de bureau des affaires du portefeuille.

2.36 Les organismes centraux ont convenu de la nécessité d'avoir de meilleures directives. En réponse à la recommandation figurant dans le chapitre 11 de notre rapport de novembre 2006, « La protection des fonds publics — Bureau de l'enquêteur correctionnel », le Bureau du Conseil privé nous a informés qu'il met à jour son guide de 1999 destiné aux dirigeants d'organisme afin, notamment, de communiquer des directives plus claires sur la coordination de portefeuille. Nous croyons comprendre que des modifications connexes sont en voie d'être apportées au guide de 2003 destiné aux sous-ministres. Le Bureau du Conseil privé nous a également informés qu'il donne, de façon plus systématique, des séances d'information individuelles aux personnes nommées par le gouverneur en conseil, y compris celles qui coordonnent des portefeuilles. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a indiqué qu'il prépare un manuel sur la coordination de portefeuille ainsi que des directives visant l'indicateur connexe utilisé dans les évaluations fondées sur le Cadre de responsabilisation de gestion.

2.37 Recommandation. Le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devraient améliorer leurs directives sur la coordination de portefeuille, en veillant à bien définir leurs attentes et à les communiquer clairement aux ministères et aux entités de leur portefeuille.

Réponse des organismes centraux. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé conviennent de la nécessité de communiquer des directives plus complètes. À cette fin, le Secrétariat prévoit qu'un guide à l'intention des sous-ministres et de leurs ministères sera disponible d'ici le 31 mars 2009. Ce guide fournira des renseignements pratiques et des suggestions visant la coordination réussie des organisations fédérales qui font partie d'un portefeuille ministériel. Plutôt que de définir la marche à suivre dans des circonstances précises, le guide visera plutôt à appuyer l'évaluation annuelle de la coordination de portefeuille par le Secrétariat au moyen du Cadre de responsabilisation de gestion. Le Secrétariat continuera également d'examiner les critères d'évaluation de la coordination de portefeuille et les directives aux ministères à cet égard avant chaque ronde du Cadre de responsabilisation de gestion.

Le Bureau du Conseil privé prévoit que les nouvelles directives améliorées relatives aux principes de la coordination de portefeuille entreront en vigueur au début de 2009. Ces directives aideront les sous-ministres et les administrateurs généraux des entités du portefeuille à comprendre leurs responsabilités. Elles seront fondées sur des principes plutôt que sur des règles et, compte tenu de la nature variable des portefeuilles, ne viseront pas à définir d'attentes précises en matière de marche à suivre par les fonctionnaires.

En outre, le Bureau du Conseil privé a recommencé à donner, de façon plus systématique, aux personnes nommées par le gouverneur en conseil à un niveau équivalent à celui de sous-ministres, des séances d'information individuelles qui traitent de la coordination de portefeuille.

Il faut de l'information de meilleure qualité pour évaluer la gestion et le contrôle financiers

2.38 Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a indiqué que le Cadre de responsabilisation de gestion est l'un des outils utilisés pour surveiller et évaluer l'efficacité de la gestion et du contrôle financiers des petites entités, et pour assurer le respect des politiques et des pratiques pertinentes du Conseil du Trésor. En leur qualité d'agents comptables, les dirigeants des entités sont chargés de tous les aspects de la gestion financière de leur organisme. Bien que nous n'ayons pas effectué une vérification complète du Cadre, nous nous attendions à ce qu'il permette l'évaluation de la gestion et du contrôle financiers des petites entités.

2.39 Le Cadre, instauré en 2003, est un outil de mesure du rendement des gestionnaires préparé par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, avec la participation des ministères et des organismes. Il se compose de dix « éléments essentiels pour assurer une saine gestion », suivis d'une série d'indicateurs du rendement et de mesures connexes. Les ministères et les organismes obtiennent une note pour chaque indicateur et pour chacune des mesures connexes. Le Cadre est devenu l'énoncé des attentes du Secrétariat à l'égard de la gestion assurée par les administrateurs généraux. Les évaluations du Cadre, qui sont rendues publiques depuis la ronde de 2005 — soit la troisième ronde — servent d'instruments de surveillance. En 2006, lors de la quatrième ronde des évaluations annuelles du Cadre, il y avait 20 indicateurs et 84 mesures. L'un des indicateurs portait sur l'efficacité de la gestion et du contrôle financiers. Six mesures visant cet indicateur étaient affichées dans le site Web du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Le Secrétariat nous a toutefois indiqué que, lors de la ronde de 2006, seulement quatre de ces mesures s'appliquaient et avaient été utilisées pour évaluer les petites entités (voir la pièce 2.5). Amorcée en 2007, l'actuelle ronde d'évaluations du Cadre — soit la cinquième ronde — comprend 21 éléments de gestion (appelés indicateurs lors de la ronde précédente) et 72 éléments de preuve (appelés mesures lors de la ronde précédente). Au moment de notre vérification, la ronde de 2007 n'était pas terminée.

Pièce 2.5 — Mesures de la gestion et du contrôle financier publiées et utilisées en 2006

2.40 Les grands ministères et organismes sont évalués chaque année, tandis que les petits organismes sont évalués selon un cycle de trois ans. Les ministères et les organismes sont tenus de fournir de l'information. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada s'appuie sur cette information et sur celle tirée d'autres sources, telles que les rapports du Bureau du vérificateur général du Canada, les vérifications internes des ministères et les vérifications effectuées par le Bureau du contrôleur général, pour établir l'ébauche d'une évaluation du Cadre de responsabilisation de gestion. Une fois que le Secrétariat a terminé cette ébauche, les ministères et les organismes lui font part de leurs commentaires. L'évaluation finale est communiquée aux administrateurs généraux.

2.41 Nous avons examiné les évaluations de trois des petites entités visées par notre vérification, soit la Commission canadienne des droits de la personne, le Tribunal canadien des droits de la personne et le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada. Ces entités ont d'abord été évaluées au moyen du Cadre de responsabilisation de gestion lors de la ronde de 2006. Afin d'avoir un tableau complet, nous avons également examiné les évaluations des 11 autres petites entités qui faisaient partie de cette ronde (comme il a été défini dans notre vérification). Les prochaines évaluations du Cadre visant ces petites entités seront effectuées au cours de la ronde de 2009. De plus, nous avons examiné l'évaluation de la Commission du droit d'auteur, dont la première évaluation a été effectuée lors de la ronde de 2007 du Cadre. Pour les micro-entités comptant au plus 15 employés à temps plein, dont la Commission du droit d'auteur, l'approche adoptée était plus simple et différait de celle des autres organismes.

2.42 À notre avis, le Cadre de responsabilisation de gestion n'a pas permis d'évaluer de façon adéquate la gestion et le contrôle financiers en 2006. Dans deux des trois évaluations fondées sur le Cadre des petites entités que nous avons vérifiées, et pour dix des onze autres petites entités, on avait effectué un examen de vérifications internes antérieures et de vérifications réalisées par le Bureau du vérificateur général du Canada. Ces examens ont permis de constater qu'aucune vérification n'avait abordé la conformité de ces entités aux lois, aux politiques et aux directives en matière de gestion financière. Selon nous, cette mesure (mesure 1 de la pièce 2.5) est importante pour évaluer la gestion et le contrôle financiers. Toutefois, elle n'a pas été notée, et la conformité des entités n'a pas été évaluée. Par ailleurs, on a utilisé deux des trois autres mesures (mesures 2 et 4) de la gestion et du contrôle financiers pour évaluer la conformité aux politiques. En outre, pour l'ensemble des 14 petites entités, la mesure de l'efficacité avec laquelle l'autorisation financière était déléguée ne pouvait pas être utilisée parce que ces entités ne faisaient pas partie de la récente vérification horizontale effectuée par le Bureau du contrôleur général, laquelle visait expressément les grands ministères. Enfin, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada nous a dit que l'on n'avait pas utilisé la mesure de la rapidité, de l'exactitude et de la fréquence des prévisions financières des ministères, parce que cette mesure était encore à l'étape de la mise au point lors de la ronde de 2006. À l'avenir, il serait important que le Secrétariat obtienne l'information dont il a besoin pour effectuer les évaluations.

2.43 De plus, les mesures du Cadre de responsabilisation de gestion utilisées pour la ronde de 2006 n'étaient pas assez détaillées pour que l'on puisse évaluer la gestion et le contrôle financiers des petites entités. Nous avons toutefois remarqué que l'évaluation du Cadre de 2007 portant sur la Commission du droit d'auteur, laquelle a pris fin au début de 2008, comportait des questions détaillées sur le contrôle financier. Ces questions étaient étroitement liées aux problèmes soulevés lors de nos vérifications antérieures des petites entités.

2.44 Lors de la ronde de 2007, outre l'information dont il disposait déjà, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a fourni un sondage et des questions auxquels les ministères et les organismes étaient obligés de répondre concernant certains aspects de la gestion financière. Les représentants du Secrétariat nous ont indiqué qu'ils avaient amélioré leur examen de la gestion et du contrôle financiers au cours de cette ronde. Ils avaient notamment élargi l'éventail et le type d'information utilisés pour évaluer la plupart des mesures; ils avaient ajouté une mesure visant à évaluer la solidité de la capacité de gestion financière; et ils avaient utilisé un système de pondération au cours du processus d'évaluation.

2.45 Recommandation. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait s'assurer que l'évaluation de la gestion et du contrôle financiers des petites entités, fondée sur le Cadre de responsabilisation de gestion, s'appuie sur de l'information suffisante et appropriée.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. D'accord. La méthode d'évaluation du Cadre de responsabilisation de gestion utilisée à la quatrième ronde en 2006 comportait une évaluation de la conformité de toutes les organisations, y compris les petits organismes, à un certain nombre d'aspects de la gestion et du contrôle financiers. La marche à suivre relative à la gestion et au contrôle financiers a été considérablement élargie en 2007 dans le cadre de la cinquième ronde pour inclure de nouvelles mesures et sous-mesures ainsi que pour recueillir des renseignements supplémentaires non vérifiés par le Bureau du vérificateur général du Canada.

La nouvelle politique sur la vérification interne est un pas dans la bonne direction

2.46 La politique du Conseil du Trésor sur la vérification interne est entrée en vigueur le 1^er avril 2006 et sa mise en œuvre s'étale sur une période de trois ans. Cette politique établit une distinction entre les grands ministères et organismes, et ceux de petite taille. Aux termes de cette politique, les petits ministères et organismes sont ceux qui comptent moins 500 employés à temps plein et dont le niveau de référence annuel s'élève à moins de 300 millions de dollars.

2.47 Les administrateurs généraux des grands ministères et organismes sont chargés d'établir et de mettre en œuvre une fonction de vérification interne. Dans les petits ministères et organismes, le Bureau du contrôleur général (au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada) effectue des vérifications horizontales et d'autres vérifications. Les petites entités dotées de ressources suffisantes effectuent, elles aussi, leurs propres vérifications internes. En novembre 2007, le Bureau du contrôleur général a élaboré un plan pour les vérifications internes horizontales. La première vérification des petits ministères et organismes a porté sur les frais de voyage et d'hébergement. Nous avons constaté que les vérifications prévues avaient été retardées dans un certain nombre de cas, en partie à cause de problèmes de ressources.

2.48 En vertu de la politique, une autre différence entre les grands et les petits ministères et organismes a trait aux comités de vérification. Les grands ministères et organismes sont tenus d'établir un comité de vérification indépendant, qui est chargé de conseiller l'administrateur général. Selon la directive découlant de la politique, les petits ministères et organismes doivent être dotés d'un comité de vérification unique, chargé d'assurer la surveillance et l'orientation des vérifications internes effectuées par le Bureau du contrôleur général ainsi que par les petits ministères et organismes. Au moment de notre vérification, un tel comité de vérification n'avait pas encore été établi.

2.49 Dans son cinquième rapport à la Chambre des communes, paru en février 2008, le Comité des comptes publics reconnaissait le bien-fondé de la nouvelle politique sur la vérification interne parce qu'elle ferait en sorte que le Bureau du contrôleur général surveille plus étroitement les activités des petites organisations. Même si la politique est encore à l'étape de la mise en œuvre, nous convenons qu'elle pourrait servir de mécanisme de surveillance à l'appui de la gestion des petites entités et des activités de surveillance des organismes centraux.

Exigences en matière de rapports

2.50 Les exigences en matière de rapports font partie intégrante du régime de gouvernance. Le Conseil du Trésor, avec ses organisations de portefeuille, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'Agence de la fonction publique du Canada, ont tous un rôle à jouer dans l'établissement de ces exigences. De ce fait, tous appuient la gestion prudente et efficace des organisations fédérales. La loi prévoit notamment que les entités déposent des rapports annuels et des rapports de conformité relatifs, par exemple, aux langues officielles. Les autres exigences en matière de rapports peuvent concerner la gestion financière, l'approvisionnement et la gestion des ressources humaines.

2.51 Bien que les exigences en matière de rapports soient généralement les mêmes pour toutes les entités gouvernementales, les organismes centraux reconnaissent que ces exigences représentent un fardeau pour les petites entités du fait de leur capacité restreinte, et qu'ils ont un rôle à jouer pour l'alléger. Par l'intermédiaire de la Collectivité des organismes fédéraux et de ses réseaux, les petites entités ont exprimé leurs inquiétudes au sujet du nombre de rapports requis et tentent de remédier à la situation avec les organismes centraux.

2.52 Le nombre de rapports ainsi que le temps et les efforts requis pour les produire constituent un fardeau pour les petites entités fédérales. Nous nous attendions à ce que les organismes centraux aient adopté une démarche bien planifiée pour l'alléger.

Le fardeau des rapports est un problème de longue date qui est bien connu

2.53 Le fardeau des rapports est un problème qui perdure. Le Réseau des administrateurs de petits organismes s'y intéresse depuis de nombreuses années, et la question a été bien cernée dans une série d'études commandées en 2003, 2004 et 2007. Ces études ont mesuré la charge de travail associée à la production des rapports et ont proposé des mesures correctives. L'étude menée en 2003 estimait à 107 le nombre de rapports à produire au cours d'un exercice donné. Cette étude et une deuxième étude, effectuée dans le cadre de l'initiative de modernisation de la fonction de contrôleur du Conseil du Trésor, avaient pour but de simplifier les exigences en matière de rapports, tout en veillant à ce que l'information nécessaire à la reddition de comptes continue d'être présentée. Ces études recommandaient des solutions technologiques, en particulier la présentation des rapports dans le Web, et des échanges continus entre les organismes centraux et les petites entités pour la négociation des modifications à apporter aux rapports. La deuxième étude mettait aussi l'accent sur les moyens que pourraient prendre les petites entités pour alléger le fardeau des rapports. La troisième étude, commandée par la Collectivité des organismes fédéraux en 2007, a conclu que le nombre de rapports exigé était presque le même depuis l'étude de 2003.

2.54 Les six petites entités que nous avons vérifiées associaient le fardeau des rapports à plusieurs questions. En général, bien que leurs niveaux de risque soient assez différents, les petites entités doivent répondre aux mêmes exigences en matière de rapports que les grandes organisations. L'approche uniforme pour l'établissement des rapports était considérée comme inefficiente. Ces petites entités trouvaient pénible d'avoir à communiquer de l'information détaillée et complexe, à la fréquence exigée, et elles ne voyaient pas toujours en quoi cette information contribuait à améliorer la reddition de comptes.

Les mesures prises jusqu'ici n'ont pas réglé de façon substantielle le problème du fardeau des rapports

2.55 Cinq ans après avoir admis qu'ils devaient contribuer à alléger le fardeau des rapports, les organismes centraux n'ont pas concrétisé leurs intentions. Nous avons examiné les mesures prises par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'Agence de la fonction publique du Canada pour donner suite à ces études et élaborer une approche visant à alléger le fardeau des rapports. Parmi ces mesures, mentionnons les suivantes :

• Des échanges continus entre les organismes centraux et le Réseau des administrateurs de petits organismes. Le Réseau a formé un groupe de travail chargé de se pencher sur le fardeau des rapports. Les parties ont aussi tenu des tables rondes afin d'examiner les rapports touchant les ressources humaines, au cours desquelles elles ont proposé de suivre une approche axée sur le risque pour les exigences en matière de rapports.
• Un cycle d'établissement de rapports. Les petites entités sont tenues de se soumettre à une évaluation fondée sur le Cadre de responsabilisation de gestion tous les trois ans, plutôt qu'annuellement comme le font les ministères.
• Les rapports en ligne. L'Agence de la fonction publique du Canada a créé un portail pour les rapports afin de renforcer l'efficacité de la surveillance des politiques et des rapports sur les ressources humaines à l'échelle du gouvernement du Canada. Cette initiative est en cours.
• L'Équipe de soutien à la transition pour les petits organismes. L'Agence de la fonction publique du Canada a financé cette initiative dans le but d'aider les petites entités à mettre en œuvre la Loi sur la modernisation de la fonction publique. À cette fin, l'Équipe a établi un calendrier de présentation des rapports, qui dresse la liste des rapports à soumettre chaque année. Elle a également participé à des tables rondes et à des discussions interministérielles sur le fardeau des rapports.

2.56 Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada nous a mentionné qu'il prévoyait que son initiative de renouvellement des politiques contribuerait à faire diminuer le nombre de politiques et les exigences en matière de rapports. Cette initiative a été lancée en 2005 en vue de rationaliser les moyens d'action et de clarifier les responsabilités et les obligations en matière de reddition de comptes des ministres et des administrateurs généraux. On dénombrait alors 180 politiques. Une fois l'initiative de renouvellement terminée, si les attentes sont satisfaites, ce nombre devrait s'établir à 44. L'initiative tient compte des petites entités en ce qui concerne le processus d'élaboration des politiques, les consultations et la mise en œuvre. Les représentants du Conseil du Trésor nous ont dit que ce projet se poursuivrait au cours de l'exercice 2008-2009. Les répercussions de cette initiative sur le fardeau des rapports ne seront pas connues avant qu'elle soit terminée.

2.57 En mars 2008, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'Agence de la fonction publique du Canada ont formé un comité de sous-ministres adjoints chargés de se pencher sur la question du fardeau des rapports. Ce comité est présidé par un représentant d'un organisme non ministériel. Les membres du comité que nous avons rencontrés nous ont dit qu'ils voulaient simplifier les exigences en matière de rapports à l'échelle du gouvernement, y compris celles visant les petites entités. L'« ensemble de règles » constitue le principal enjeu. En effet, la quantité de règles et de rapports freine le rendement des fonctionnaires. Toutefois, au moment de notre vérification, le comité venait d'être mis sur pied et n'avait pas encore dressé de plan précis ou pris de mesures concrètes.

2.58 En mai 2008, les cadres supérieurs des organismes centraux ont annoncé que l'on prévoyait réduire les exigences en matière de rapports, et ce, compte tenu de l'ensemble de règles. À l'Agence de la fonction publique du Canada, la démarche adoptée englobait différentes façons de faire rapport ainsi que des nouveaux moyens d'assurer la collecte des données et la mesure, qui étaient tous perçus comme des manières d'alléger le fardeau des rapports pour la gestion des ressources humaines.

2.59 À la fin de notre vérification, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'Agence de la fonction publique du Canada avaient tous deux élaboré des plans d'action à l'échelle du gouvernement pour régler le problème du fardeau des rapports.

2.60 Recommandation. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'Agence de la fonction publique du Canada devraient inclure dans leurs plans des mesures permettant de régler de façon satisfaisante le problème du fardeau des rapports pour les petites entités. Les plans devraient préciser les résultats prévus, les échéanciers et les indicateurs de rendement.

Réponse des organismes centraux. D'accord. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'Agence de la fonction publique du Canada s'engagent à alléger les exigences en matière de rapports de tous les ministères et organismes, y compris les petites entités. Les circonstances et les besoins particuliers des petites entités sont pris en considération dans le Plan d'action relatif à l'ensemble de règles, et des mesures spéciales et du soutien seront envisagés pour alléger le fardeau de ces entités, en tenant compte du fait que la capacité d'une entité ne peut constituer le seul critère déterminant les rapports qu'elle doit fournir. Les risques, le rendement et la reddition de comptes constituent également des facteurs importants.

Les exigences en matière de rapports sont fonction à la fois du nombre de questions et des efforts nécessaires pour y répondre. Par conséquent, l'Agence et le Secrétariat ont non seulement réduit de 85 p. 100 le nombre de questions posées dans le portail sur les rapports en ressources humaines, mais ont également simplifié les questions résiduelles. Des améliorations comparables ont également été apportées en ce qui concerne la réduction des exigences du Cadre de responsabilisation de gestion en matière de rapports sur la gestion des ressources humaines.

Les travaux visant à réduire de 180 à 44 le nombre de politiques du portefeuille du Conseil du Trésor se poursuivent, avec comme objectif la réduction de 25 p. 100 des exigences en matière de rapports sur les politiques d'ici à 2010.

Services partagés

2.61 En tant que conseil de gestion du gouvernement, le Conseil du Trésor et le Secrétariat de celui-ci ont un rôle de chef de file à jouer dans l'élaboration des services administratifs partagés. L'Agence de la fonction publique du Canada joue un rôle sur le plan des services de gestion des ressources humaines.

2.62 Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a déterminé que les services partagés sont ceux qui permettent de rationaliser des fonctions et des systèmes administratifs ministériels communs au sein des ministères et des organismes. Les services partagés contribuent à améliorer la qualité, l'efficacité et l'efficience des services internes grâce aux économies d'échelle, et ils donnent accès à des ressources spécialisées. En raison de leur taille, plusieurs petites entités ont des ressources limitées pour mettre sur pied, maintenir et améliorer des services internes tels que les finances, les ressources humaines, les technologies de l'information et les services de passation de marchés. Les services partagés représentent une solution à cet égard.

2.63 La continuité des activités constitue un secteur à risque élevé pour les petites entités. Dans certains cas, seulement une ou deux personnes clés sont chargées des services administratifs. Lorsqu'elles n'ont pas suffisamment d'appui, les petites entités ont souvent de la difficulté à assurer la pérennité des services administratifs.

2.64 Depuis 2001, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a effectué quatre études portant sur les services administratifs ministériels partagés. Trois de ces études ont reconnu les problèmes avec lesquels les petites entités sont aux prises, dont le manque de capacité et de continuité des activités :

• Réalisée en 2001, l'analyse de faisabilité des services partagés recommandait que le groupe de clients initial pour les services partagés soit composé d'un échantillon de ministères et d'organismes de petite et de moyenne taille. En effet, ceux-ci seraient incapables de justifier l'infrastructure requise pour se doter de leurs propres systèmes d'entreprise et pourraient tirer des avantages appréciables des services partagés.
• Effectué en 2003, l'examen horizontal de l'infrastructure commune et de la prestation de services indiquait que les petits ministères et organismes sont particulièrement touchés par des budgets de fonctionnement restreints et une capacité limitée à moderniser et entretenir leurs systèmes.
• Complété au début de 2005, l'examen des services administratifs ministériels reconnaissait que certaines petites entités éprouvaient de graves difficultés à assurer la prestation d'un large éventail de services administratifs.

2.65 Dans le budget de 2005, le gouvernement s'est engagé à améliorer la prestation des services au moyen d'une approche de services partagés pour les services administratifs ministériels. Afin de donner suite à cet engagement, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a proposé aux ministères et aux organismes les objectifs d'amélioration suivants, lesquels peuvent être atteints dans une certaine mesure à l'aide des services partagés :

• améliorer la gestion interne, car la bonne gestion est la pierre angulaire de la prestation de services de qualité aux Canadiens;
• améliorer la prise de décisions et la reddition de comptes en veillant à disposer d'une information uniforme et de grande qualité dans l'ensemble du gouvernement;
• améliorer la qualité des services internes pour les gestionnaires et les employés afin de mieux appuyer ces derniers dans la poursuite des objectifs fondamentaux de leurs programmes et de leurs politiques;
• réaliser des gains d'efficience permettant de réaffecter des ressources à d'autres priorités gouvernementales.

2.66 Compte tenu du rôle que joue le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada en matière de services administratifs partagés, nous nous attendions à ce qu'il ait progressé dans sa recherche de solutions aux questions cernées. Nous nous attendions également à ce qu'il surveille les progrès accomplis à l'égard des ententes de services administratifs partagés et à ce qu'il prenne des mesures pour combler tout écart important, le cas échéant.

Les organismes centraux doivent prêter davantage attention

2.67 Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a lancé l'initiative des Services administratifs ministériels partagés (SAMP) après la présentation du budget de 2005. L'initiative des SAMP ne tient toutefois pas compte des risques relatifs à la capacité et à la continuité des activités des petites entités. Ces dernières ne feront pas partie de cette initiative au cours des trois à cinq prochaines années au moins, puisqu'on cherche des fonds d'investissement à y consacrer. Selon le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, les économies prévues pour compenser l'investissement initial constituent un facteur important, mais il n'a « établi aucune économie » en ce qui concerne les petites entités. L'initiative des SAMP a donc été axée sur la rentabilisation de l'investissement dans au moins cinq grands ministères, et non sur les risques pour les petites entités signalés dans les études précédentes. L'étape de la planification et de la délimitation de la portée de l'initiative des SAMP n'était pas encore achevée au moment de notre vérification.

2.68 Un cadre ou un modèle de services partagés pourrait orienter utilement les petites entités. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait amorcé une analyse de modèle visant l'initiative des SAMP et avait élaboré une ébauche à des fins de discussion en mai 2006.

2.69 D'autres administrations ont conçu des modes de services partagés, qui sont fondés sur un modèle ou une stratégie. Dans la province de Québec, le Centre de services partagés fournit des services administratifs à de grandes et de petites entités, à titre individuel ou au sein de portefeuilles, par l'intermédiaire d'un certain nombre de centres de services. Créé en 2005, le Centre a pour mission de fournir des biens et des services administratifs en rationalisant et en améliorant la prestation des services, tout en veillant à assurer l'excellence de ceux-ci. Nous avons remarqué que l'Ontario, la Colombie-Britannique et l'Alberta ont également pris des mesures pour mettre en œuvre des services partagés.

2.70 Les organismes centraux de l'administration fédérale ont aussi mené d'autres initiatives d'envergure limitée. Le Bureau du contrôleur général étudie depuis quelques années la question de la continuité des activités et des services partagés. Un projet à petite échelle a permis d'obtenir un soutien financier d'environ 140 000 $ pour l'élaboration de services partagés dans le domaine des finances et des ressources humaines. L'Agence de la fonction publique du Canada a apporté un soutien financier de 50 000 $ au Réseau des administrateurs de petits organismes pour l'élaboration d'un modèle conceptuel et d'une analyse de rentabilisation sur les services partagés en matière de gestion des ressources humaines. Nous avons constaté qu'en juin 2008, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a mis sur pied un secteur de services chargé de diriger, d'appuyer et d'orienter la prestation des services internes, externes et interministériels, y compris les services partagés.

Les petites entités ont pris l'initiative

2.71 Plusieurs petites entités que nous avons vérifiées ont conclu, de leur propre chef, des ententes de services partagés :

• La Direction des services administratifs communs a été créée il y a plus de dix ans (en 1995) pour fournir des services administratifs au Conseil de recherches en sciences humaines du Canada et au Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada. Cette entente de services administratifs partagés a été mise en place à la suite de l'examen des programmes de la fonction publique de 1995 afin de réaliser des économies. On nous a informés que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada montre peu d'intérêt pour les leçons tirées de cette initiative.
• La Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) a fourni ou fournit encore des services partagés dans les secteurs des finances, des ressources humaines, des technologies de l'information et de la passation de marchés à la Commission du droit du Canada (de 1997 à 2006), à la Commission des revendications particulières des Indiens (depuis 2005) et à la Commission des relations de travail dans la fonction publique (depuis 2006). Depuis le 1^er avril 2008, la CCDP procure des services financiers et de technologies de l'information au Commissariat à l'intégrité du secteur public. La CCDP a conclu ces ententes afin d'accroître sa capacité et son expertise, et de rehausser la qualité de ses services internes.
• Depuis sa création en 1989, la Commission du droit d'auteur conclut des ententes de services partagés avec Industrie Canada, son ministère de portefeuille, dans les secteurs des finances, des ressources humaines et des technologies de l'information.
• Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes a établi des ententes de services partagés avec Patrimoine canadien pour la paye et la rémunération; une entente de services partagés avec Affaires indiennes et du Nord Canada pour l'exploitation d'une base de données commune sur les ressources humaines; et une entente de services partagés avec Environnement Canada pour certains éléments de son service de courrier. Ces trois ministères sont logés dans le même complexe immobilier que le Conseil.

2.72 Le groupe de travail sur les services partagés du Réseau des administrateurs de petits organismes existe depuis au moins 2004. Les services partagés sont l'une des priorités du Réseau. En 2007, ce dernier a élaboré une stratégie de services partagés afin de remédier aux problèmes de capacité et de continuité des activités de ses membres.

Il faut surveiller les services partagés dans les petites entités

2.73 Nous n'avons pas trouvé de vérification ou d'évaluation — qu'il s'agisse d'une évaluation fondée sur le Cadre de responsabilisation de gestion ou d'une autre évaluation — par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada ou par l'Agence de la fonction publique du Canada visant les services administratifs partagés des petites entités. Si les organismes centraux ne favorisent ni ne surveillent les progrès dans ce secteur, les possibilités d'apprentissage des organismes concernés et d'amélioration à l'échelle du gouvernement seront limitées.

2.74 Les fonctionnaires que nous avons rencontrés se demandaient quelles organisations avaient l'autorisation d'agir à titre de fournisseur de services partagés. On ne sait pas vraiment dans quelles circonstances une organisation est habilitée à procurer des services à d'autres organisations gouvernementales. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada nous a informés que ses représentants travaillent avec diverses parties intéressées pour régler la question du mandat.

2.75 S'il n'existe pas de cadre adéquat pour régir les services partagés, les parties s'exposent à de graves risques. Au cours de vérifications antérieures, nous avons constaté que les fonctionnaires n'avaient pas assumé leurs responsabilités de façon satisfaisante parce qu'ils n'avaient pas la même compréhension de leurs rôles et responsabilités à l'égard des services partagés dans le domaine des finances et des ressources humaines, et parce qu'ils n'avaient pas convenu de normes pour la prestation de ces services. Cette situation a donné lieu à l'approbation d'opérations douteuses ou inappropriées.

2.76 Recommandation. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait apporter des solutions aux problèmes décelés dans les services administratifs partagés des petites entités.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. D'accord. Le Secrétariat formule actuellement une stratégie des services qui tiendra compte des options de prestation des services et prendra en considération les ententes relatives aux services administratifs partagés. Le Secrétariat tiendra compte des enjeux touchant les petites entités dans la stratégie globale.

Conclusion

2.77 Notre examen de certains éléments du régime de gouvernance des petites entités indique que des problèmes importants doivent être réglés. Les mécanismes de surveillance et de coordination ne fonctionnent pas bien, sauf peut-être les initiatives récentes en matière de vérification interne. Les organismes centraux n'ont pas bien communiqué leurs attentes au chapitre de la coordination de portefeuille, et les résultats prévus n'ont pas été atteints. Nous avons relevé des cas où on n'avait pas consulté les petites entités sur des questions importantes. Les organismes centraux n'ont pas comblé de façon substantielle le besoin d'élaborer une approche planifiée pour alléger le fardeau des rapports ni le besoin de faciliter la prestation de services administratifs partagés. Ils n'ont pas favorisé ni surveillé adéquatement les progrès au chapitre des services partagés.

2.78 Dans tous ces secteurs, une saine gouvernance met de nombreux intervenants à contribution. L'apport des petites entités est important. Pour leur part, les organismes centraux reconnaissent généralement l'étendue des problèmes soulevés. Il faut maintenant qu'ils s'engagent à agir.

À propos de la vérification

Objectifs

La vérification avait pour objet de déterminer :

• si les mécanismes sélectionnés de surveillance et de coordination des petites entités sont adéquats et, en particulier, si les attentes des organismes centraux en matière de coordination de portefeuille sont communiquées comme il se doit et si les résultats prévus sont atteints;
• si les organismes centraux appliquent une approche bien planifiée afin d'alléger le fardeau des rapports pour les petites entités;
• si les organismes centraux règlent de manière satisfaisante les problèmes liés aux services administratifs partagés dans les petites entités, s'ils surveillent les progrès accomplis en ce qui concerne les ententes de services partagés et s'ils prennent des mesures pour combler tout écart important, le cas échéant.

Étendue et méthode

Aux fins de la présente vérification, nous avons défini les petites entités fédérales comme étant des organisations qui comptent moins de 500 équivalents temps plein ou dont le niveau de référence annuel est inférieur à 300 millions de dollars.

Nous avons sélectionné 12 organisations pour notre examen. Nous avons exclu les ministères hiérarchiques, les mandataires du Parlement et les sociétés d'État parce que leurs régimes de gouvernance diffèrent de ceux des organismes, des conseils et des commissions, lesquels représentent la plupart des petites entités fédérales.

Nous avons vérifié 12 organisations dont trois organismes centraux (le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'Agence de la fonction publique du Canada); trois ministères (voir le tableau ci-dessous) qui regroupent un grand nombre de petites entités dans leur portefeuille; et six petites entités, choisies parce qu'elles reflètent les différents types et tailles des entités de l'ensemble du gouvernement. Parmi celles-ci, on retrouvait trois organismes quasi judiciaires, un organisme de réglementation, un conseil subventionnaire et un organisme axé sur les politiques.

Ministères de portefeuille et petites entités sélectionnés pour la vérification

Nous avons envoyé un questionnaire aux dirigeants de 51 petites entités afin qu'ils nous fassent part des défis et des préoccupations auxquels ils ont fait face relativement au régime de gouvernance externe dans lequel leur entité évolue. Nous avons reçu 35 réponses sur une possibilité de 51, ce qui équivaut à un taux de réponse d'environ 69 p. 100.

Nous avons mené des entrevues à l'aide du même questionnaire.

Nous avons examiné les pratiques et les procédures établies pour la coordination de portefeuille dans les organismes centraux ainsi que dans les ministères et les petites entités vérifiés, y compris les documents d'orientation diffusés par les organismes centraux. Nous avons pris en compte les opinions exprimées par les sous-ministres et les dirigeants d'entité au cours des entrevues, de même que les réponses des dirigeants d'entité à notre questionnaire.

Nous avons également étudié les faits nouveaux survenus en matière de gouvernance dans d'autres administrations, dans les provinces canadiennes et à l'étranger, afin de recenser différentes pratiques et approches applicables aux problèmes avec lesquels les petites entités fédérales sont aux prises.

Critères

Voici les critères qui ont permis de mener cette vérification ainsi que leurs sources.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l'essentiel terminés le 30 mai 2008.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Richard Flageole
Directeur principal : Tom Wileman
Vérificatrice principale : Leslie Levita

Arethea Curtis
Valérie Michaud
Véronique Pilote
Diana Thibeault
Simon Vaillant
Marie-Ève Viau

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 2 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Définitions :

Niveau de référence — Montant du financement approuvé par le Conseil du Trésor afin que les ministères et les organismes puissent exécuter les politiques et les programmes pour chaque exercice de la période de planification. (Retourner)

Vérification horizontale — Vérification portant sur des initiatives fédérales pour lesquelles deux ministères ou plus ont conclu des ententes officielles de financement en vue d'obtenir des résultats communs. (Retourner)