2009 mars — Rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada

Points saillants

Objet

Passeport Canada est un organisme de service spécial qui relève du Parlement par l’intermédiaire du ministre des Affaires étrangères. Il délivre des passeports canadiens et d’autres documents de voyage qui sont indispensables pour franchir les frontières internationales.

Notre rapport Le Point de février 2007 a permis de faire le suivi des progrès réalisés par Passeport Canada quant à la mise en œuvre des recommandations formulées à la suite de la vérification effectuée auprès de l’organisme en 2005. Les travaux de vérification pour le rapport de 2007 avaient pris fin bien avant l’entrée en vigueur de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO) en janvier 2007. Conformément à cette initiative, les Canadiens sont maintenant tenus de présenter un passeport valide au moment d’entrer aux États-Unis par voie aérienne. Nous nous étions toutefois penchés sur la façon dont Passeport Canada se préparait à faire face à cette initiative et nous avions constaté que la plupart des bureaux locaux n’étaient pas dotés d’un plan en cas d’imprévus officiel pour répondre aux hausses inattendues de la demande de passeports.

En effet, au cours des 60 jours qui se sont écoulés entre l’annonce officielle de l’Initiative par les États-Unis en novembre 2006 et la date d’entrée en vigueur de celle-ci en janvier 2007, Passeport Canada a été submergé par les demandes de passeport. Plus de 505 700 demandes ont été présentées en janvier 2007 seulement, soit une hausse de 47 p. 100 par rapport au mois précédent et l’équivalent de 23 000 demandes par jour. Cette hausse a entraîné des retards importants dans le traitement des demandes. Le temps d’attente dans les bureaux de passeport ainsi que le temps de réponse aux appels reçus au centre d’appels se sont aussi accrus considérablement. À la suite d’une audience sur ce dossier, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a publié un rapport dans lequel il a formulé des critiques en ce qui concerne la façon dont l’organisme s’était préparé à faire face à l’augmentation des demandes. Le Comité a également demandé que Passeport Canada lui présente un plan d’action exposant la façon dont il se préparera à la seconde augmentation de la demande prévue avant juin 2009, soit au moment où l’exigence relative au passeport s’appliquera aux Canadiens qui entrent aux États-Unis par voie maritime ou terrestre.

Dans le cadre du présent suivi, nous avons évalué si Passeport Canada avait accompli des progrès satisfaisants quant à la prise de mesures et à l’élaboration de plans d’urgence en vue de se préparer à toute hausse du nombre de demandes de passeport avant le 1^er juin 2009. Nous n’avons pas examiné les autres secteurs dont a traité notre rapport de 2007 puisque nous avions indiqué que les progrès réalisés par l’organisme à ces égards étaient satisfaisants.

Pertinence

Comme le signale le rapport du Comité permanent des comptes publics, l’incapacité de Passeport Canada de répondre à la première augmentation des demandes laissait entendre que les employés de l’organisme étaient débordés et surmenés. Cette augmentation a aussi été cause d’ennuis et de frustration pour de nombreux Canadiens dont les projets de voyage ont été retardés, voire annulés. Passeport Canada doit être en mesure de fournir aux Canadiens des passeports en respectant ses propres normes de service et de répondre à une hausse de la demande, comme celle prévue lorsque la présentation d’un passeport deviendra obligatoire à compter du 1^er juin 2009 pour tous les voyageurs souhaitant entrer aux États-Unis par voie maritime ou terrestre.

Constatations

• Passeport Canada a réalisé des progrès satisfaisants tant en ce qui a trait à la prise de mesures visant à remédier aux problèmes de traitement des passeports auxquels il a dû faire face en 2007 qu’à l’élaboration de mesures d’urgence au cas où la demande excéderait sa capacité actuelle de traitement. D’autres améliorations sont cependant encore nécessaires. L’organisme a procédé à deux exercices internes de « leçons retenues » qui lui ont permis de trouver la cause des problèmes ayant découlé de l’augmentation des demandes en 2007 et de déterminer les secteurs à améliorer.
• L’organisme a pris des mesures de taille pour augmenter sa capacité. En effet, il a ouvert à Gatineau, au Québec un nouveau centre de traitement et d’impression des demandes reçues par la poste, qui constituaient la principale source de retard lors de la première phase de l’IVHO. Passeport Canada a modernisé et agrandi ses bureaux locaux et il a remplacé les imprimantes vétustes d’un autre centre d’impression, ce qui lui a permis d’augmenter la capacité d’impression des passeports de ce centre. Il a aussi ajouté à son réseau actuel 76 agents réceptionnaires qui examinent les demandes de passeport. L’accès aux services de passeport a ainsi été considérablement augmenté, et ce, plus particulièrement dans les régions rurales et éloignées ainsi que dans le Nord.
• Passeport Canada a pris des mesures visant à simplifier le traitement des demandes présentées en personne. Il a notamment défini les étapes essentielles, les rôles et les responsabilités et a modifié le déroulement des opérations afin que les demandes soient préalablement examinées (vérifier si les documents appropriés ont été joints et si les renseignements sont complets) avant d’être envoyées aux préposés aux passeports. Ces derniers peuvent ainsi se concentrer sur leur rôle essentiel qui consiste à déterminer l’admissibilité au passeport. L’organisme a également entrepris une importante campagne de communications visant à encourager les Canadiens à demander leur passeport bien avant la date butoir aux États-Unis. L’objectif de la campagne consistait à éviter les ruées de dernière minute dans les bureaux et à répartir la hausse de la demande sur une plus longue période. Passeport Canada a aussi amélioré le processus interne de production de rapports afin de mieux surveiller le nombre de demandes traitées à l’Administration centrale et dans les 33 bureaux locaux du Canada.
• L’organisme est doté d’un plan général d’urgence qui comprend plusieurs mesures, dont la majorité vise à augmenter sa capacité opérationnelle au besoin. Il a retenu des mesures dont la prise sera déclenchée par des changements tels que des files d’attente trop longues ou des retards excessifs par rapport aux délais d’exécution normaux. Or, au moment de la vérification, la planification détaillée était toujours en cours et, selon nous, des lacunes importantes devaient être comblées. Entre autres, l’organisme n’avait pas déterminé la mesure dans laquelle chacune des dispositions d’urgence augmenterait sa capacité opérationnelle. Il n’avait pas non plus pris de décision quant au nombre de demandes reçues qui devrait déclencher la prise de ces mesures, plus particulièrement pour celles qui nécessitent un temps d’exécution supérieur, comme l’embauche de nouveaux employés. De plus, Passeport Canada n’avait pas précisé à qui revenait le pouvoir et la responsabilité de déclencher les dispositions d’urgence.

Réaction de l’organisme. Passeport Canada a accepté toutes nos recommandations. Ses réponses détaillées font suite à chaque recommandation présentée dans le chapitre.

Introduction

Contexte

5.1 Passeport Canada a été créé en 1990 à titre d’organisme de service spécial. Cet organisme relève du ministre des Affaires étrangères. Il a comme mandat de délivrer des documents de voyage, dont les passeports canadiens qui sont requis pour les voyages à l’étranger. Le passeport bleu de 24 pages représente plus de 98 p. 100 des documents délivrés par l’organisme.

5.2 Le 12 septembre 2008, Passeport Canada avait 2 781 postes équivalent temps plein. Il offre des services de passeport dans 33 bureaux locaux situés principalement dans les grandes villes canadiennes. Le 16 septembre 2008, Passeport Canada fournissait également des services de passeport par l’intermédiaire des agents réceptionnaires en poste dans 56 points de service de Postes Canada et 118 centres de Service Canada, qui desservent les populations des régions rurales et éloignées. Les agents réceptionnaires acceptent les demandes de passeport, les examinent pour vérifier que tous les documents sont en règle et les envoient à Passeport Canada pour qu’elles soient traitées. Les demandes de passeport peuvent être présentées en personne dans les bureaux locaux ou dans les points de service d’agents réceptionnaires. Elles peuvent également être envoyées par la poste à Passeport Canada ou être soumises par l’entremise d’un député. Environ 80 p. 100 de toutes les demandes de passeport sont présentées en personne dans les bureaux locaux (processus appelé « service au comptoir »).

5.3 Passeport Canada mène ses activités grâce à un fonds renouvelable et, pour l’exercice 2007-2008, il a généré plus de 289 millions de dollars de revenus. Il a recours à un modèle de prévision pour calculer le nombre de demandes de passeport qu’il devrait traiter afin d’établir les budgets pour les prochains exercices et de prévoir les besoins relatifs à la production. En juin 2007, le gouvernement du Canada a accordé à Passeport Canada un financement non renouvelable de 55 millions de dollars. Ce financement devait servir à doter l’organisme de la capacité opérationnelle dont il a besoin pour faire face tant à la hausse prévue de la demande qu’à l’arriéré de demandes de passeport engendré par les nouvelles exigences d’entrée aux États-Unis (voir les paragraphes 5.5 à 5.8).

5.4 Passeport Canada est résolu à offrir des services fiables, constants et accessibles aux Canadiens, et ce, peu importe où se trouvent ces derniers. À cette fin, il a établi un certain nombre de normes de service opérationnelles à caractère non obligatoire. Il s’attend notamment à traiter les demandes présentées en personne dans les 10 jours suivant leur réception et les demandes reçues par la poste, dans un délai de 20 jours. Pour respecter ces normes, Passeport Canada doit s’adapter aux grandes fluctuations de la demande de passeports d’un mois à l’autre. La saison de pointe s’échelonne de novembre à mars. De plus, l’ensemble de la demande de passeports a augmenté de façon continue au cours des dernières années. Le nombre de passeports délivrés au cours de l’exercice 2007-2008 représente plus que le double du nombre de passeports délivrés il y a cinq ans (voir la pièce 5.1).

Pièce 5.1 — Hausse considérable de la demande de services de passeport observée depuis 2001-2002

Répercussions de la nouvelle réglementation aux États-Unis

5.5 En 2004, le Congrès américain a adopté la Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act, selon laquelle tous les voyageurs venant des pays de l’hémisphère occidental, y compris les citoyens américains et canadiens, doivent être munis d’un passeport valide ou d’un document de voyage approuvé pour entrer aux États-Unis. En vertu de cette Loi, le Congrès a annoncé en 2005 le lancement de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO), dans laquelle était proposée la mise en œuvre, en deux phases, d’une nouvelle réglementation relative aux passeports. Dans le cadre de la phase I de l’IVHO et depuis le 23 janvier 2007, les Canadiens qui arrivent aux États-Unis par voie aérienne doivent être munis d’un passeport valide ou d’un document de voyage approuvé. La date butoir de la phase I a été définitivement confirmée le 24 novembre 2006, ce qui n’a laissé que 60 jours à Passeport Canada pour se préparer en vue de celle-ci. Dans le cadre de la phase II de l’IVHO, les voyageurs qui arrivent aux États-Unis par voie maritime ou terrestre devront aussi présenter un passeport valide à compter du 1^er juin 2009.

5.6 Au cours de la mise en œuvre de la phase I de l’lVHO, Passeport Canada a reçu un nombre sans précédent de demandes de passeport provenant de Canadiens qui avaient besoin d’un passeport pour se conformer à la nouvelle réglementation. La plus grande partie de cette hausse a été observée au cours des trois derniers mois de l’exercice 2006-2007, qui est aussi la saison de pointe habituelle pour l’organisme. En janvier 2007 seulement, Passeport Canada a reçu plus de 505 700 demandes de passeport, soit une hausse de 47 p. 100 par rapport au mois précédent et l’équivalent de 23 000 demandes par jour. En mai 2007, Passeport Canada avait un arriéré d’environ 199 000 demandes à son centre de traitement des demandes reçues par la poste.

5.7 La forte augmentation des demandes de passeport a submergé Passeport Canada. Selon son rapport annuel de 2006-2007, l’organisme a été incapable de répondre à la demande en respectant les normes de service publiées (voir la pièce 5.2). Ses bureaux, sa direction et son personnel ont été sollicités considérablement en vue de faire face à la forte hausse de la demande. En effet, en mars 2007 seulement, plus de 130 000 heures supplémentaires ont été enregistrées. En raison de cette crise, de nombreux Canadiens ont reçu leur passeport avec beaucoup de retard. Le manque d’espace pour accueillir les clients qui attendent d’être servis a entraîné la formation de files d’attente à l’extérieur des immeubles et sur les trottoirs. La situation a été largement couverte par les médias nationaux et régionaux, et Passeport Canada a été sévèrement critiqué. En outre, l’organisme a reçu de nombreuses plaintes au sujet de la prestation de service. À la fin de la présente vérification, Passeport Canada a signalé qu’il respectait ses normes de service.

Pièce 5.2 — Au cours de la phase I de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO), Passeport Canada n’a pas respecté ses propres normes de service en raison de la forte augmentation des demandes

5.8 Au 1^er septembre 2008, près de 52 p. 100 des Canadiens étaient titulaires d’un passeport (56 p. 100 des adultes et 38 p. 100 des enfants). On observe toutefois de grands écarts d’une province à l’autre. Dans sa mise à jour d’août 2008, Passeport Canada prévoyait une augmentation du nombre de demandes de passeports, qui devrait atteindre 4,7 millions pour l’exercice 2008-2009 et 6,1 millions pour l’exercice 2009-2010. Il prévoit une autre forte augmentation au moment où les Canadiens présenteront une demande de passeport en prévision de la date butoir du 1^er juin 2009 de la phase II de l’IVHO. La hausse devrait surtout être observée dans les collectivités situées près de la frontière américaine et dans les centres urbains comme Montréal, Québec, Moncton et Halifax, où la proportion de titulaires de passeport est actuellement sous la moyenne nationale.

Constatations de 2005 et de 2007

5.9 Dans le chapitre 3 de notre rapport d’avril 2005, nous avions observé que Passeport Canada éprouvait des difficultés à remplir les attentes relatives au renforcement de la sécurité et à l’augmentation de la demande de service. Dans le cadre de la vérification menée pour le chapitre 5 de notre rapport Le Point de février 2007, nous avions évalué les progrès réalisés par Passeport Canada quant à la mise en œuvre de nos recommandations. La vérification avait permis de constater que les progrès étaient satisfaisants. Les deux vérifications portaient principalement sur des questions en matière de sécurité. Bien qu’elle n’ait pas fait l’objet d’une nouvelle recommandation, au moment de notre vérification en 2007, la phase I de l’IVHO se profilait à l’horizon et nous avions fait état de notre préoccupation concernant la capacité de Passeport Canada de répondre de façon satisfaisante à la forte augmentation des demandes de passeport.

Faits nouveaux depuis 2007

5.10 Le déroulement de la phase I de l’IVHO a clairement démontré que la phase II constitue un risque potentiel pour Passeport Canada. Les membres du Parlement se sont dits préoccupés par la capacité de Passeport Canada de remplir les attentes relatives à la prestation de services et de répondre à la demande accrue. Par conséquent, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a demandé à Passeport Canada de lui présenter un plan d’ici le 30 septembre 2008. Ainsi, le Comité pourrait obtenir l’assurance que l’organisme a pris les mesures nécessaires pour faire face à la forte augmentation prévue des demandes de passeport qui découlera de la mise en œuvre de la deuxième phase de l’IVHO. Le Comité a reçu la réponse du gouvernement le 6 juin 2008.

Objet de la vérification

5.11 La présente vérification ne visait pas à faire le suivi des questions en matière de sécurité soulevées dans le chapitre 3 de notre rapport d’avril 2005, puisque celles-ci ont été traitées dans notre rapport Le Point de février 2007. Pour donner suite aux préoccupations dont ont fait état les Canadiens, la vérificatrice générale et le Comité permanent des comptes publics, la présente vérification de suivi visait à déterminer les progrès de Passeport Canada quant à la prise de mesures et à l’élaboration de plans d’urgence pour répondre à la hausse prévue de la demande de passeports qui découlera de la mise en œuvre de la phase II de l’IVHO. Nous avons examiné si Passeport Canada pouvait démontrer qu’il avait :

• évalué les problèmes survenus lors de la mise en œuvre de la phase I de l’IVHO;
• déterminé les mesures appropriées à prendre pour répondre à la forte augmentation des demandes de passeports qui découlera de la mise en œuvre de la phase II de l’IVHO;
• établi des processus pour surveiller la mise en œuvre de ces mesures.

5.12 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin de ce chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

5.13 Au moment de la vérification, Passeport Canada était en train de passer du mode réactif au mode proactif. L’organisme porte maintenant son attention sur une planification plus minutieuse de la demande à venir et des attentes du public plutôt que sur la gestion de crise.

Détermination des mesures correctives

Passeport Canada a cerné les secteurs à améliorer

5.14 Nous nous attendions à ce que Passeport Canada ait relevé les facteurs qui ont alimenté la crise entourant la phase I de l’IVHO, comme il est décrit au paragraphe 5.7. Nous avons constaté que Passeport Canada avait amorcé ce processus au début de 2007. En octobre 2007, l’organisme a tenu deux conférences internes avec les gestionnaires et le personnel des bureaux locaux. Ces conférences lui ont permis de trouver les causes de la crise et de cerner les secteurs à améliorer suivants :

• capacité de traitement insuffisante et manque d’espace pour les requérants qui se présentent au comptoir;
• amélioration possible des processus de production pour les demandes de passeport;
• long délai pour l’embauche de nouveaux employés lorsque la hausse soudaine de la demande s’est produite;
• modèle imprécis de prévision de la demande;
• manque de communication avec les Canadiens;
• absence de plans d’urgence.

Accroissement de la capacité opérationnelle

L’organisme a modernisé et élargi l’accès aux services de passeport ainsi que ses installations

5.15 Nous nous attendions à ce que Passeport Canada planifie et prenne des mesures en vue de s’attaquer à la forte augmentation prévue de la demande de passeports liée à la date butoir de la phase II de l’IVHO. Nous avons constaté que l’organisme a accru son niveau de préparation et a résolu la plupart des difficultés éprouvées au cours de la phase I de l’IVHO. Passeport Canada estime que ces mesures lui permettront d’accroître la rapidité et l’efficacité avec lesquelles il répondra aux hausses prévues de la demande de passeports.

5.16 Selon Passeport Canada, l’un des principaux facteurs relevés qui a causé la crise entourant la phase I de l’IVHO est la capacité de traitement insuffisante d’un nombre accru de demandes de passeport. En juin 2007, l’organisme a demandé un financement non renouvelable de 55 millions de dollars au gouvernement du Canada et l’a obtenu. Ainsi, il a pu augmenter sa capacité opérationnelle. Au moment de la vérification, il avait dépensé près de 31,5 millions de dollars de ce financement, et ce, principalement pour la construction et l’achat d’équipement pour le nouveau centre de traitement et d’impression des demandes reçues par la poste de Gatineau, au Québec. Le nouveau centre a ouvert ses portes en janvier 2008. Grâce à lui, Passeport Canada est déterminé à gérer efficacement le volume élevé de demandes reçues par la poste puisque ce type de service a été particulièrement surchargé lors de la mise en œuvre de la phase I de l’IVHO.

5.17 Passeport Canada a également procédé au remplacement des imprimantes au centre de traitement de Mississauga, en Ontario, ce qui lui a permis de renforcer la capacité d’impression de ce site. Le même processus de modernisation devrait aussi toucher les imprimantes du nouveau centre de Gatineau au cours de l’exercice 2008-2009. Par ailleurs, Passeport Canada a modernisé et agrandi un bon nombre des ses bureaux locaux.

5.18 Du mois d’avril 2007 à la fin de la présente vérification, Passeport Canada a ajouté 76 agents réceptionnaires à son réseau actuel. Par conséquent, l’accès aux services de passeport a été considérablement élargi pour les Canadiens et plus particulièrement pour ceux vivant dans les régions frontalières, rurales et éloignées ainsi que dans le Nord. Passeport Canada estime que le recours aux agents réceptionnaires contribue à atténuer les pressions que subissent les bureaux locaux et les services des demandes reçues par la poste.

Les processus internes de production de rapports et de suivi ont été améliorés

5.19 Au moment où la forte augmentation liée à la mise en œuvre de la phase I de l’IVHO a commencé, la capacité de Passeport Canada était limitée en ce qui a trait au suivi de la demande de passeport et aux temps de traitement dans les bureaux locaux ainsi que dans le centre de traitement des demandes reçues par la poste. Par conséquent, sa capacité à réagir aux variations de la demande et à gérer la répartition du travail a été profondément entravée. À la suite des difficultés initialement connues au cours de la phase I de l’IVHO, Passeport Canada a mis au point et a perfectionné son processus interne de production de rapports. Ainsi, le personnel peut quotidiennement suivre de près divers indicateurs opérationnels clés, comme le nombre de demandes de passeport traitées au centre de traitement des demandes reçues par la poste de Gatineau ainsi que dans les 33 bureaux locaux du Canada. Passeport Canada compte sur ces mesures pour améliorer sa capacité de respecter les normes de service pour la délivrance de passeports et pour tirer le meilleur parti de son réseau, notamment en transférant les demandes de passeport des bureaux très occupés aux bureaux moins occupés.

5.20 Passeport Canada met actuellement en œuvre un système de suivi électronique au centre de traitement des demandes reçues par la poste de Gatineau. Ce système permettra de faire le suivi des demandes à compter de leur arrivée au centre de traitement jusqu’au moment où le passeport sera produit et prêt à être posté. L’organisme mise sur ce nouveau système pour fournir des statistiques plus exactes sur les temps de production des passeports.

L’organisme a simplifié et modernisé le processus de délivrance des passeports

5.21 Passeport Canada a amélioré le processus de délivrance des passeports en simplifiant plusieurs des procédures auxquelles il a recours pour traiter les demandes. Les préposés aux passeports jouent un rôle clé dans le traitement des demandes de passeport. Ils examinent et vérifient les données, les documents ainsi que les photos et ils rectifient les entrées de données au besoin. De plus, ils peuvent mener des entrevues auprès des requérants lorsque cela s’avère nécessaire. Les préposés aux passeports prennent aussi les décisions concernant l’admissibilité selon les renseignements présentés par les requérants et conformément aux politiques et aux procédures de l’organisme. Selon Passeport Canada, pendant la phase I de l’IVHO, les préposés aux passeports des bureaux locaux ont dû, en général, traiter des demandes complètes du début à la fin et accomplir des tâches non essentielles. Dorénavant, une plus grande part des activités d’examen préliminaire des demandes sont effectuées, le cas échéant, avant qu’ils ne reçoivent la demande. Les préposés aux passeports peuvent alors se concentrer sur le rôle crucial qu’ils jouent dans le processus d’admissibilité aux passeports. Passeport Canada a également pris des mesures en vue de prévenir les files d’attente dans les bureaux locaux en traitant partiellement les demandes de passeport au cours des périodes de pointe de la journée et en les terminant au cours des périodes moins occupées.

5.22 Passeport Canada a adopté un nouveau processus simplifié de renouvellement des passeports existants. S’ils sont admissibles, les requérants qui renouvellent leur passeport n’ont plus maintenant qu’à soumettre un formulaire de demande abrégé et simplifié, des photos récentes et leur passeport actuel. Désormais, l’organisme n’exige ni de preuve de citoyenneté ni de déclaration d’un répondant. Le nouveau processus de renouvellement simplifié devrait permettre à Passeport Canada de traiter un plus grand nombre de demandes de passeport dans le même laps de temps.

5.23 Au cours de la phase I de l’IVHO et jusqu’à tout récemment, Passeport Canada avait recours à des procédures manuelles pour saisir les données inscrites sur les formulaires de demande. L’organisme est actuellement en train de mettre en place un nouveau système d’entrée de données pour les demandes, ce qui devrait réduire le temps nécessaire pour saisir les données des clients. Certains formulaires de demande offerts en ligne sont maintenant assortis d’un code à barres qui contient des champs de données (nom de famille, prénom, date de naissance, lieu de naissance, etc.). Le requérant saisit les renseignements dans un champ qui enregistre l’information et crée automatiquement un code à barres. Une fois le formulaire imprimé, le requérant le présente à Passeport Canada (en personne ou par la poste). À la réception du formulaire, l’information apparaissant sur celui-ci est directement entrée dans l’ordinateur à la lecture du code à barres.

L’effectif s’est accru

5.24 En 2007-2008, Passeport Canada a embauché de nouveaux employés — plus de 700 après la réduction naturelle des effectifs — en vue de faire face à l’augmentation de la demande de passeports. Il a également procédé à une campagne de recrutement pour la formation d’un bassin de plus de 1 000 candidats, desquels environ 270 seraient qualifiés pour occuper le poste de préposé aux passeports. Ce type de recrutement en « bassin » permet à Passeport Canada de pourvoir rapidement de nombreux postes tout en respectant la période de 10 semaines nécessaire pour former les préposés aux passeports. L’organisme peut cependant réduire la période de formation si les candidats font l’objet d’une promotion à l’interne.

L’organisme fait le suivi des mesures retenues

5.25 Nous nous attendions à ce que Passeport Canada mette en place un processus pour surveiller les mesures qu’il a prises pour faire face à la forte augmentation prévue de la demande de passeports. Nous avons constaté que Passeport Canada utilise divers moyens pour suivre de près la mise en œuvre des mesures retenues. Ainsi, il a périodiquement fait rapport au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada au sujet des projets ayant bénéficié du financement non renouvelable de 55 millions de dollars visant à renforcer la capacité opérationnelle. Ces rapports ont permis de fournir des données financières pour chacun des projets. Au moment de la vérification, l’organisme avait dépensé 31,5 millions de dollars et avait demandé les 23,5 millions de dollars restants au Conseil du Trésor. En outre, Passeport Canada a affirmé qu’il suivait les effets des changements apportés aux processus de production afin de pouvoir déterminer si ces changements avaient entraîné des améliorations.

Prévisions

L’organisme a élaboré un nouveau modèle de prévision de la demande

5.26 Passeport Canada s’efforce de prévoir la demande de passeports à venir afin de pouvoir établir son budget pour le prochain exercice (équilibrer les recettes et les dépenses prévues) et réviser sa capacité de production au moyen de l’embauche, du redéploiement ou de la mise à pied d’employés occasionnels et contractuels. En avril 2006, l’organisme avait estimé que la demande augmenterait approximativement de 6,6 p. 100 entre 2005-2006 et 2006-2007. Toutefois, l’organisme a observé une hausse de la demande de 22 p. 100. Ces chiffres montrent que Passeport Canada avait substantiellement sous-estimé la demande.

5.27 En février 2008, Passeport Canada a lancé un nouveau modèle de prévision. Bien que nous n’ayons pas examiné le modèle de prévision, l’organisme est d’avis qu’il serait plus exact, car il se fonde sur un amalgame de tendances observées précédemment et de données actuelles. Grâce à ce modèle, Passeport Canada a effectué de nouvelles estimations en ce qui concerne la demande de passeports pour les cinq prochaines années (voir la pièce 5.3).

Pièce 5.3 — Passeport Canada a effectué de nouvelles estimations pour la demande de services de passeport

Communication avec les Canadiens

L’organisme informe à l’avance les Canadiens de la phase II de l’IVHO

5.28 Comme la date butoir de la mise en œuvre de la phase I de l’IVHO n’a été annoncée que 60 jours à l’avance, Passeport Canada et les Canadiens ont disposé de très peu de temps pour réagir. Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a critiqué Passeport Canada pour ne pas avoir informé les Canadiens de son incapacité à respecter les normes de service publiées. Par conséquent, l’organisme considère la communication comme une composante indispensable de sa stratégie actuelle.

5.29 Campagne de communications. Passeport Canada a entrepris une vaste campagne de communications à l’été 2008, qui a été élaborée en collaboration avec d’autres ministères fédéraux. La campagne avait comme objectif d’inviter les Canadiens à demander leur passeport bien avant la date butoir de la mise en œuvre de la phase II de l’IVHO afin d’éviter les ruées de dernière minute et de répartir la demande au sein de l’organisme. Elle a commencé par la publication d’annonces dans environ 80 quotidiens et hebdomadaires, à laquelle a fait suite la diffusion de messages radiophoniques en Alberta, au Manitoba, en Ontario, au Québec et au Nouveau-Brunswick. Les publicités s’adressaient aux gens vivant dans les régions frontalières où peu de Canadiens sont titulaires d’un passeport. Enfin, au début septembre 2008, plus de 5,7 millions d’avis ont été envoyés par la poste aux Canadiens habitant dans un rayon de 150 kilomètres d’une route reliant le Canada aux États-Unis. Passeport Canada prévoit procéder à une évaluation à la fin de 2008 pour déterminer l’efficacité de la campagne.

5.30 Ateliers de passeport. Passeport Canada a aussi amélioré ses activités d’information. En 2007, l’organisme a tenu 54 ateliers de passeport au cours desquels des employés se sont rendus dans certaines collectivités afin d’offrir de l’information à la population et d’accepter des demandes de passeport. En 2008, Passeport Canada prévoyait tenir des ateliers dans 44 collectivités.

5.31 Remaniement du site Web. Passeport Canada a remanié son site Web et a lancé le nouveau site à la mi-décembre 2007. Le nouveau site Web est conçu de façon à réduire le nombre d’appels dans les centres d’appels, notamment grâce à l’affichage de sujets clés sur la page d’accueil et à la mise en évidence des initiatives de premier plan, telles que le processus de renouvellement simplifié de passeport. Les délais de traitement actuels des demandes de passeport sont également affichés sur le site. Les Canadiens peuvent donc planifier à l’avance leurs déplacements; une mesure qui n’avait pas été prise lors de la phase I de l’IVHO.

Planification en cas d’imprévus

La planification détaillée en cas d’imprévus est toujours en cours d’élaboration

5.32 En fonction des mesures qu’il a prises pour accroître sa capacité et son efficacité opérationnelles ainsi que pour mieux prévoir et contrôler la demande de passeports, Passeport Canada est d’avis qu’il sera en mesure de répondre à la demande qu’il a prévue. L’organisme ne dispose cependant pas d’une capacité illimitée et, malgré une planification des mieux éclairée, une hausse imprévue de la demande de passeports pourrait survenir. Nous nous attendions donc à ce que l’organisme ait élaboré un plan en cas d’imprévus visant à offrir aux Canadiens des services rapides et fiables et à éviter les problèmes rencontrés au cours de la phase I de l’IVHO.

5.33 Passeport Canada a mis au point un plan global en cas d’imprévus qui renferme une série de mesures potentielles. La majorité de ces mesures visent à accroître sa capacité opérationnelle, au besoin. Chacune d’elles est assortie d’un « élément déclencheur ». Citons notamment la prolongation des heures d’ouverture si les files d’attente dans les bureaux locaux sont trop longues. De même, si l’organisme est aux prises avec des retards d’impression dans ses deux principaux centres d’impression, il pourrait faire imprimer des passeports dans d’autres bureaux de Passeport Canada (certains bureaux locaux peuvent effectuer l’impression). De plus, si les délais relatifs aux normes de service sont dépassés de façon substantielle à l’échelle nationale, l’organisme pourrait ajouter des quarts de travail de soir et la fin de semaine (en heures supplémentaires) ou embaucher de nouveaux employés. La prise de certaines de ces mesures pourrait être entraînée par la surveillance en personne des sites — par exemple, l’observation de files d’attente —, mais la plupart seront prises lorsque les délais relatifs aux normes de service établies seront excédés de 5, 10, 15 ou 25 jours. L’organisme peut mettre en œuvre certaines de ces mesures dans un laps de temps relativement court. Toutefois, d’autres mesures, comme l’embauche et la formation de nouveaux employés, peuvent nécessiter un délai d’exécution plus long.

5.34 Au moment de la vérification, la planification détaillée et les communications concernant la plupart de ces mesures n’avaient pas encore été menées à bien. Selon nous, certaines lacunes très importantes doivent être comblées. En premier lieu, Passeport Canada n’a pas encore déterminé à quel point chacune des mesures augmenterait l’ensemble de sa capacité opérationnelle. Ces renseignements sont nécessaires pour permettre à l’organisme d’établir un équilibre précis entre les mesures prises pour accroître la capacité et les hausses de la demande. En deuxième lieu, un grand nombre de mesures d’urgence seront déclenchées après que les délais relatifs aux normes de service aient été dépassés. Passeport Canada n’a pas encore déterminé combien de demandes (nombre de demandes reçues) entraîneraient la prise de ces mesures avant qu’un problème ne survienne, plus particulièrement pour celles dont le délai d’exécution est long, comme l’embauche d’employés supplémentaires. En troisième lieu, Passeport Canada n’a pas encore désigné la personne investie du pouvoir et de la responsabilité quant au déclenchement de telles mesures.

5.35 Sans ces renseignements, Passeport Canada ne peut avoir la certitude de pouvoir répondre à temps aux hausses imprévues de la demande et de pouvoir prendre les mesures correctives appropriées. En l’absence d’une planification judicieuse, nous sommes préoccupés par le fait que l’efficacité de certaines des mesures d’urgence de Passeport Canada pourrait être réduite et que sa capacité de communiquer des attentes réalistes aux Canadiens pourrait être compromise.

5.36 Recommandation. Passeport Canada devrait mener à bien la planification en cas d’imprévus, qui est en cours, en déterminant à quel point chacune des mesures d’urgence augmentera sa capacité opérationnelle.

Réponse de l’organisme. Passeport Canada accepte la recommandation.

Passeport Canada accepte de terminer sa planification en cas d’imprévus, qui est en cours, au moyen de la mise au point de plans d’action qui seront mis à jour régulièrement. Cette planification en cas d’imprévus permettra d’augmenter la capacité dans quatre domaines : demandes reçues, traitement, impression et communication.

Passeport Canada évaluera les répercussions de chacune des mesures prises sur l’accroissement de sa capacité au moyen de l’élaboration de divers scénarios, qui tiendront compte des fluctuations à l’égard du nombre et du type de demandes qu’il reçoit. Si ces mesures sont mises en œuvre, Passeport Canada surveillera de près et modifiera en conséquence ses plans d’action afin qu’ils reflètent l’incidence des mesures prises et l’évolution de la demande.

Date limite : Fin de l’exercice 2008-2009.

5.37 Recommandation. Passeport Canada devrait terminer la planification en cas d’imprévus, qui est en cours, en s’efforçant de mieux connaître la quantité de demandes qui nécessiterait la prise de certaines mesures, en particulier pour celles dont le délai d’exécution est long, comme l’embauche de nouveaux employés.

Réponse de l’organisme. Passeport Canada accepte la recommandation.

Passeport Canada terminera la planification en cas d’imprévus, qui est en cours, en déterminant les éléments déclencheurs pour chacune des mesures d’urgence. L’organisme procédera à un examen périodique des éléments déclencheurs, de l’environnement et de la situation à l’échelle locale, régionale et nationale. Parmi les éléments déclencheurs, citons, entre autres, des files d’attente et des temps d’attente plus longs aux bureaux régionaux, des temps de traitement excédant les temps affichés, des retards d’impression et l’incapacité du public d’avoir accès aux centres d’information dans un délai raisonnable.

En novembre 2008, l’effectif était supérieur au niveau requis pour faire face au volume actuellement prévu. Pour ce qui est du temps requis pour l’embauche, Passeport Canada dispose d’un bassin de 1 000 candidats et peut, en deux semaines, embaucher des employés par l’intermédiaire d’agences et en former pour divers postes grâce à une entente avec la Commission de la fonction publique du Canada.

Date limite : Fin décembre 2008, mesure permanente.

5.38 Recommandation. Passeport Canada devrait achever la planification en cas d’imprévus, qui est en cours, en déterminant les rôles, les responsabilités et les pouvoirs relatifs à la prise des mesures d’urgence.

Réponse de l’organisme. Passeport Canada accepte la recommandation.

Passeport Canada formera une équipe d’intervention tactique qui veillera à ce que la surveillance des volumes et la présentation de rapports connexes soient adéquates, et ce, pour tous les modes de service. L’équipe sera également en mesure de formuler des recommandations opportunes et utiles à l’équipe de la haute direction.

L’organisme a désigné les personnes investies des pouvoirs quant à la prise des mesures d’urgence. D’une part, le chef de l’exploitation sera responsable du déclenchement de la plupart des mesures d’urgence. D’autre part, certaines autres mesures mineures seront prises à l’échelle locale. Passeport Canada est également disposé à demander l’autorisation au ministre des Affaires étrangères d’exécuter des mesures exceptionnelles et précises si la situation le nécessite.

Date limite : Fin décembre 2008.

Conclusion

5.39 Dans l’ensemble, Passeport Canada a montré qu’il avait réalisé des progrès satisfaisants quant à la mise en œuvre des mesures et à l’élaboration de plans en cas d’imprévus pour mieux se préparer à la demande de passeports de plus en plus grande (voir la pièce 5.4).

Pièce 5.4 — Progrès accomplis quant à la préparation pour la phase II de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO)

5.40 Nous avons constaté que Passeport Canada a élaboré une initiative exhaustive pour accroître son niveau de préparation, dont les deux principales composantes étaient l’ouverture d’un nouveau centre de traitement et d’impression des demandes reçues par la poste à Gatineau, au Québec, et le lancement d’une vaste campagne de communications visant à encourager les Canadiens à demander leur passeport bien avant la date butoir de la mise en œuvre de la phase II de l’IVHO. En outre, Passeport Canada a simplifié ses processus en vue de faciliter le déroulement des opérations et a amélioré la production de rapports internes, ce qui devrait assurer une meilleure répartition de la charge de travail entre les bureaux locaux.

5.41 L’organisme a mis au point un plan global en cas d’imprévus comportant des mesures qui seront déclenchées par des éléments comme de longues files d’attente ou des retards par rapport aux délais d’exécution normaux. Au moment de la vérification, les mesures relatives à la planification détaillée et aux communications n’avaient pas encore été menées à bien. À notre avis, d’importantes lacunes doivent être comblées. Passeport Canada n’a pas encore chiffré la capacité supplémentaire qui pourrait être créée par ces mesures d’urgence. Il n’avait pas non plus déterminé le nombre de demandes qui déclencherait la prise de certaines mesures. Enfin, il n’avait pas encore désigné la personne qui serait investie du pouvoir et de la responsabilité pour la prise de telles mesures.

À propos de la vérification

Objectifs

La présente vérification de suivi visait à évaluer si Passeport Canada a accompli des progrès satisfaisants quant à la prise de mesures et à l’élaboration de plans d’urgence pour répondre à la hausse de la demande de passeports qui devrait être observée avant le 1^er juin 2009.

Étendue et méthode

Nous avons examiné l’analyse que Passeport Canada a réalisée sur son expérience de gestion de la hausse sans précédent du nombre des demandes de passeport qui est survenue lors de la mise en œuvre de la phase I de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO). Nous avons également examiné les mesures que Passeport Canada a retenues et mis en œuvre pour faire face à la prochaine forte augmentation de la demande de passeports qui devrait avoir lieu lors de la phase II de l’IVHO. La vérification ne portait pas sur la sécurité, l’admissibilité ou d’autres questions qui avaient été traitées dans le rapport d’avril 2005 et dans le rapport Le Point de février 2007.

Nous avons mené des entrevues auprès des membres de la direction et des employés à l’Administration centrale de l’organisme et examiné des documents en vue de recueillir des données sur les mesures prises pour répondre à la prochaine forte augmentation prévue des demandes de passeport.

Critères

Voici les critères qui ont permis de mener cette vérification ainsi que leurs sources.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 19 septembre 2008.

Équipe de vérification

Vérificatrice générale adjointe : Wendy Loschiuk
Directeur principal : John Reed
Directeur : Patrick Polan

Mathieu Tremblay

Pour obtenir de l’information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 5 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Définitions :

Organisme de service spécial — Un organisme, au sein d’un ministère, qui jouit d’une plus grande liberté d’action en matière de gestion en contrepartie de certains niveaux de rendement et de certains résultats. (Retourner)

Fonds renouvelable — Un fonds institué pour une fin particulière, périodiquement renfloué par des transferts en provenance d’autres fonds ou, en l’occurrence, par des frais d’utilisation. (Retourner)

Processus de délivrance des passeports — Un processus qui comprend les sept étapes nécessaires suivantes : examen préliminaire, entrée de données, admissibilité, vérification des données, production, contrôle de la qualité et mise en circulation. (Retourner)