Printemps 2009 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Le présent rapport porte sur plusieurs sujets d’importance pour les Canadiens. Avant de présenter les principales constatations de chacune des vérifications, je désire avant tout aborder une question qui a des répercussions sur tous nos travaux de vérification.

L’approche gouvernementale en matière de documentation de ses analyses ainsi que l’accessibilité de ces dernières me préoccupent de plus en plus. Cette question s’est posée tout récemment lors de notre vérification de la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes au sein du gouvernement fédéral. Nous avons demandé aux organismes centraux de nous fournir de l’information démontrant qu’ils ont examiné et remis en question les répercussions sur les sexes des initiatives stratégiques soumises par les ministères et les organismes.

Des représentants des organismes centraux — le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances Canada — nous ont dit que des discussions avaient eu lieu à ce sujet, mais qu’elles n’ont pas été consignées. Selon eux, un compte rendu de celles-ci pourrait toutefois se trouver dans les documents confidentiels du Cabinet que nous n’avons pas le droit de consulter. Cela est inacceptable. Les ministères et les organismes centraux doivent pouvoir démontrer qu’ils préparent et conservent des documents pertinents à l’appui du processus décisionnel.

Dans sa réponse à cette vérification, le gouvernement n’accepte pas notre recommandation voulant que les organismes centraux documentent la fonction de remise en question. Selon eux, cela se fait de vive voix lors de l’étude des initiatives en matière de dépenses et des propositions de politique soumises au Cabinet. Il considère que ce processus ne serait pas pratique, qu’il n’améliorerait pas la fonction d’examen critique et qu’il ne servirait qu’à détourner les ressources de leur but premier, soit de fournir aux décideurs l’information la plus précise et la plus pertinente possible. Je crois pour ma part que la documentation relative à une analyse pertinente est essentielle au processus de gestion. Autrement, le gouvernement ne peut prouver qu’il fait preuve de diligence raisonnable.

Dans sa réponse, le gouvernement allègue aussi que les résultats finals de la fonction d’examen critique sont documentés dans les avis aux ministres, lorsqu’il y a lieu. Nous respectons le principe de confidentialité des documents du Cabinet. Nous ne demandons pas de voir les avis et les recommandations qui ont été présentés aux ministres. En revanche, le gouvernement a modifié, en 2006, le décret qui m’autorise à consulter l’information clé; ce document indique clairement que je suis autorisée à obtenir les analyses effectuées par les fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, et ce, à partir de février 2006. Toutes les initiatives examinées au cours de notre vérification sur l’analyse comparative entre les sexes ont été élaborées après février 2006.

Je recommande fortement au gouvernement de veiller à ce que toute analyse pertinente soit documentée et conservée dans les systèmes d’information. Lorsqu’il n’est pas possible de consulter une analyse, je dois conclure qu’elle n’a pas été effectuée.

L’analyse comparative entre les sexes

L’analyse comparative entre les sexes est un outil qui peut servir à déterminer comment les initiatives en matière de dépenses et les propositions de politiques se répercutent différemment sur les femmes et sur les hommes. Le gouvernement fédéral s’est engagé en 1995 à instaurer l’analyse comparative entre les sexes dans tous les ministères et organismes. Depuis, un certain nombre d’organisations internationales comme le Conseil de l’Europe, les Nations Unies et l’Organisation mondiale de la santé ont fait remarquer que l’élaboration de politiques dans des domaines tels que l’immigration, l’agriculture et la prévention des maladies doit tenir compte des différences quant aux barrières et aux obstacles auxquels les hommes et les femmes peuvent se heurter. L’application de l’analyse comparative entre les sexes aux maladies cardiovasculaires, par exemple, montre que les risques, les symptômes et les résultats diffèrent entre les femmes et les hommes et qu’il y a lieu de prévoir ces différences dans l’élaboration des politiques et des programmes.

En avril 2008, le Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes a demandé que le Bureau se penche sur la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes au sein du gouvernement fédéral.

Nous avons constaté que malgré l’engagement du gouvernement à cet égard, il n’existait aucune politique obligeant les ministères et les organismes à effectuer de telles analyses. Notre examen de sept ministères dont les responsabilités peuvent avoir des répercussions différentes sur les hommes et les femmes a révélé une large gamme de pratiques. Ainsi, Affaires indiennes et du Nord Canada a mis en œuvre tous les principaux éléments d’un cadre d’analyse comparative acceptable, mais Transports Canada et Anciens Combattants Canada n’ont pas établi de cadre.

Nous avons aussi constaté que très peu de ministères qui produisent des analyses comparatives entre les sexes peuvent démontrer que celles-ci sont utilisées dans l’élaboration des politiques publiques. En outre, leurs présentations au Cabinet et au Conseil du Trésor renfermaient peu de renseignements sur les répercussions des politiques sur les hommes et les femmes. Le Guide pour la préparation de présentations au Conseil du Trésor, qui a été révisé en 2007, rappelle aux ministères et aux organismes que cette information doit être communiquée. Par contre, le nouveau guide de 2008 ne précise ni quand ni comment il faut tenir compte des répercussions sur les hommes et les femmes, et en faire état dans les propositions de politiques soumises au Cabinet.

Afin que le gouvernement respecte son engagement à l’égard de l’analyse comparative entre les sexes, nous avons recommandé que Condition féminine Canada, après avoir consulté le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé, précise les attentes, établisse un plan pour faciliter la mise en œuvre de l’analyse comparative et communique mieux aux ministères et aux organismes leurs responsabilités dans ce domaine.

La propriété intellectuelle

La propriété intellectuelle comprend les droits protégés par la loi découlant de l’activité intellectuelle dans les domaines industriel, scientifique, littéraire ou artistique. Qu’elle serve à l’élaboration de politiques, à la prise de décisions, à l’avancement des connaissances ou à la sécurité nationale, la propriété intellectuelle est un actif précieux qui peut aider le gouvernement fédéral à mieux servir les intérêts des Canadiens. Si elle est bien gérée, la propriété intellectuelle peut procurer des avantages économiques et sociaux et contribuer à l’innovation au Canada.

Nous avons constaté que le gouvernement fédéral ne peut pas déterminer la proportion de propriété intellectuelle qu’il détient, ni si celle-ci est gérée de manière satisfaisante. Sur les trois organismes à vocation scientifique que nous avons examinés, et dont les activités devraient générer une propriété intellectuelle, deux ne possédaient pas de mécanismes ni de savoir-faire adéquats pour identifier la propriété intellectuelle produite à l’interne par leurs propres activités, ou à l’extérieur dans le cadre de travaux effectués à contrat.

Selon la politique gouvernementale, lorsqu’il est prévu que la propriété intellectuelle découle d’activités contractuelles, c’est l’organisation fédérale qui en détermine la propriété. Sauf dans quelques cas particuliers, les droits sur la propriété intellectuelle appartiennent à l’entrepreneur, et ce, afin d’accroître les possibilités de commercialisation. Nous avons constaté que l’État avait gardé la propriété intellectuelle dans plus de la moitié de tous les contrats que nous avons examinés, et souvent sans aucune justification. Nous avons aussi constaté qu’Industrie Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada n’avaient pas surveillé comme il se doit l’application de la politique.

Nous avons constaté que les données sur la propriété intellectuelle du gouvernement comportaient des erreurs importantes. Si elles ne sont pas corrigées, ces erreurs compromettront l’évaluation de la politique concernant les droits sur la propriété intellectuelle découlant de la sous-traitance, qui est prévue en 2011.

La santé et la sécurité dans les immeubles à bureaux fédéraux

Le gouvernement fédéral compte environ 230 000 employés qui travaillent dans plus de 1 400 immeubles administrés par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) dans l’ensemble des régions du Canada. Le gouvernement doit se conformer aux politiques et aux normes conçues pour protéger la santé et la sécurité des employés. TPSGC a la responsabilité de voir à ce que les immeubles qu’il administre demeurent sécuritaires. Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC), par l’intermédiaire de son Programme du travail, est chargé d’administrer et de mettre en vigueur la politique de protection contre les incendies dans ces immeubles. Il incombe à chaque ministère d’assurer la santé et la sécurité de ses propres employés.

Nous avons constaté que même si les ministères sont tenus de mener des exercices annuels d’évacuation en cas d’incendie, ils n’ont pas pu démontrer, dans 33 p. 100 des immeubles visés par notre vérification, qu’ils menaient ces exercices. De plus, dans presque tous les immeubles où des exercices d’évacuation supplémentaires sont requis, les ministères ne procédaient pas à de tels exercices. Aussi, pour la plupart des immeubles visés par la vérification, les ministères n’avaient pas soumis les plans de sécurité en cas d’incendie au Programme de travail de RHDCC, contrairement à ce qui est prévu dans la Norme pour le plan d’évacuation d’urgence et l’organisation des secours en cas d’incendie du Conseil du Trésor. Nous avons remarqué, au cours de notre vérification et dans les réponses faisant suite aux lettres que nous avons fait parvenir aux ministères pour leur signaler ces graves lacunes, que ceux-ci avaient commencé à prendre des mesures correctives.

Quant au Programme de travail de RHDCC, il n’a pas établi de systèmes de gestion permettant d’assurer que les plans de sécurité en cas d’incendie de tous les immeubles à bureaux fédéraux sont examinés et approuvés. Le Programme ne peut pas non plus démontrer qu’il administre adéquatement la Norme pour le plan d’évacuation d’urgence et l’organisation des secours en cas d’incendie; il a examiné les plans de seulement 19 des 54 immeubles visés par notre vérification et 10 seulement de ces plans étaient conformes aux exigences et avaient été approuvés. De plus, le Programme de travail ne dispose pas de l’information dont il a besoin pour faire rapport sur le respect de la Norme à l’échelle du gouvernement.

Nous avons constaté que bien que TPSGC ait établi des politiques et des directives internes claires pour gérer l’état et l’exploitation des immeubles à bureaux dont il a la charge, il n’a pas pu démontrer qu’elles sont appliquées de manière uniforme. Il ne corrige pas non plus systématiquement toutes les défectuosités hautement prioritaires qu’il a relevées en vue de réduire les risques pour la santé et la sécurité des occupants des immeubles.

L’intérêt sur les acomptes versés par les sociétés — Agence du revenu du Canada

Lors de nos vérifications annuelles des états financiers de l’Agence du revenu du Canada, nous avons constaté qu’un certain nombre de sociétés maintenaient à l’Agence, d’année en année, des comptes importants qui totalisent plus de 4 milliards de dollars. Ces impôts payés en trop ont rapporté entre 5 et 7 p. 100 d’intérêts au cours des trois dernières années. Nous avons examiné si l’Agence administre correctement les acomptes versés aux termes de la Loi de l’impôt sur le revenu et du Règlement de l’impôt sur le revenu et aussi comment elle surveille et gère les comptes pour lesquels elle pourrait devoir payer de l’intérêt.

Nous avons constaté que l’Agence savait depuis 1991 que certaines sociétés déposaient et laissaient d’importants soldes dans leurs comptes. L’Agence s’est demandé si ces sociétés ne cherchaient pas ainsi à profiter de taux d’intérêt favorables. Récemment, l’Agence a conclu que la majeure partie de ces soldes étaient remboursables aux sociétés et que, dans de nombreux cas, le remboursement comprendra l’intérêt accumulé. Le gouvernement paiera donc un taux d’intérêt plus élevé qu’il ne lui en coûte pour emprunter. En nous fondant sur un nombre limité de comptes, nous avons estimé de manière prudente que la différence entre le taux d’emprunt et le taux d’intérêt sur ces dépôts représentait des frais d’intérêt injustifiés d’au moins 90 millions de dollars au total pour les trois dernières années.

Au fil des ans, l’Agence a tenté de rembourser le plus grand nombre de comptes possible, mais sans trop de succès. Elle n’a pas discuté de cette question avec le ministère des Finances Canada bien qu’elle l’informe généralement de toute difficulté liée à l’observation de la loi.

La gestion et le contrôle financiers — Défense nationale

La Défense nationale dispose d’un budget annuel de près de 19 milliards de dollars et gère du matériel, des stocks et des biens immobiliers d’une valeur de plus de 33 milliards de dollars. Les décisions financières du Ministère ont des répercussions à long terme non seulement sur son organisation, mais aussi sur la sûreté et la sécurité du pays. La mesure dans laquelle le Ministère s’acquitte de ses obligations conformément aux politiques de défense du gouvernement dépend de sa capacité de gérer ses ressources financières.

Nos vérifications menées depuis le début des années 1990 ont révélé que la gestion et le contrôle financiers posaient problème à la Défense nationale; le Ministère a lui-même reconnu que l’amélioration de ces fonctions était prioritaire. Nous avons constaté que le Ministère avait pris des mesures en ce sens. Il possède certains des éléments fondamentaux permettant d’assurer un bon contrôle financier et il respecte notamment les exigences législatives et gouvernementales en matière de rapports financiers. Ses dépenses annuelles ne dépassent pas le financement autorisé.

Cependant, la Défense nationale ne peut démontrer que ses systèmes et ses pratiques de gestion financière appuient la gestion des ressources, la planification et la prise de décision, en particulier à moyen et à long terme. Le Ministère consacre beaucoup de temps à la planification des activités, mais il n’en résulte que des plans opérationnels à court terme pour chaque division. Le Ministère ne prépare pas de plan d’activités ministériel pour faire le lien entre la stratégie de défense, d’une part, et les objectifs et les risques connexes, les activités, les ressources et les résultats attendus d’autre part. Un tel plan est nécessaire pour guider la prise de décision et la gestion des ressources dans l’ensemble du Ministère.

De plus, la plupart des systèmes qui alimentent le système financier principal du Ministère ne sont pas conçus pour appuyer la gestion financière, mais plutôt pour appuyer les besoins opérationnels. De surcroît, comme les décideurs ne disposaient pas d’information financière exacte ni actuelle, le Ministère n’a appris qu’à la fin de l’exercice 2007-2008 que des fonds d’une valeur de 300 millions de dollars, accordés pour cet exercice, n’avaient pas été utilisés et ne pouvaient être reportés.

Le Ministère n’intègre pas encore la gestion des risques à ses activités de planification et de gestion financière. Nous n’avons trouvé aucun élément prouvant que les hauts fonctionnaires chargés de prendre des décisions sont informés régulièrement des principaux risques au sein de l’organisation. Il s’ensuit un manque d’information pour planifier et affecter les ressources à la gestion des principaux risques, ce qui peut nuire à l’atteinte des objectifs de la Défense nationale.

Certains accords de contribution — Ressources naturelles Canada

Ressources naturelles Canada administre un certain nombre de programmes de contribution. Les vérifications internes de cinq accords de contribution réalisées par le Ministère ont permis de constater des violations importantes des modalités des accords; la direction de Ressources naturelles Canada a porté les constatations de la vérification interne à notre attention en août 2006.

Nous avons constaté un conflit d’intérêts grave. Le consultant qui a fourni au Ministère des services se rattachant aux programmes de contribution travaillait aussi pour les organisations avec lesquelles le Ministère avait signé les cinq accords. En plus d’avoir élaboré les ébauches des propositions de financement que les organisations ont soumises au Ministère, le consultant a été engagé à contrat par ces dernières après la signature des accords. Il est aussi devenu président de l’une des organisations bénéficiaires. Ressources naturelles Canada était au courant de la situation, mais n’a pas signalé de conflit d’intérêts.

Nous pensons que les changements apportés par Ressources naturelles Canada pour donner suite aux constatations de sa vérification interne sur la gestion des accords de contribution ne sont pas suffisants pour empêcher à coup sûr que ces problèmes se reproduisent.

Les examens spéciaux des sociétés d’État — 2008

Les parlementaires nous ont demandé des éclaircissements sur le mode de fonctionnement des sociétés d’État. Le dernier chapitre du Rapport constitue le deuxième sommaire annuel des examens spéciaux des sociétés d’État que nous avons exécutés au cours de l’année précédente.

Entre le 31 mars et le 31 décembre 2008, nous avons produit des rapports d’examen spécial sur huit sociétés d’État. Les points saillants de ces rapports sont présentés dans le chapitre :

• Conseil des arts du Canada
• Construction de Défense (1951) Limitée
• La Société des ponts fédéraux Limitée
• Administration de pilotage des Grands Lacs
• Centre de recherches pour le développement international
• Administration de pilotage du Pacifique
• Parc Downsview Park Inc.
• VIA Rail Canada Inc.

Nous avons noté une ou plusieurs lacunes importantes pour trois de ces sociétés :

• Le rapport sur la Société des ponts fédéraux Limitée signalait des lacunes importantes quant à l’obtention des fonds et à la surveillance exercée par le Conseil d’administration.
• Le rapport sur l’Administration de pilotage des Grands Lacs a permis de relever une lacune importante liée aux activités de la Société.
• Le rapport sur VIA Rail Canada Inc. a permis de constater une lacune importante au regard de la capacité de la Société à relever ses défis stratégiques.

Nous avons informé les ministres responsables des lacunes importantes notées dans les trois sociétés.

Les sociétés d’État étaient jusqu’à tout récemment obligées de se soumettre à un examen spécial au moins une fois tous les cinq ans. Au début de 2009, la Loi d’exécution du budget a modifié le cycle des rapports en l’établissant à au moins une fois tous les dix ans. Il s’agit d’une modification que nous appuyons entièrement. D’autres modifications apportées à la Loi exigent que les rapports d’examen spécial soient présentés au ministre de tutelle et au président du Conseil du Trésor dans les 30 jours suivant l’envoi, par le Bureau du vérificateur général, des rapports au conseil d’administration de la société et qu’ils soient publiés dans les 60 jours.