Printemps 2009 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Points saillants

Objet

Une organisation dont la gestion financière est efficace possède l’information financière et l’information sur les risques nécessaires pour prendre de bonnes décisions, et ce, afin de planifier, d’exécuter, de surveiller et d’évaluer ses programmes et ses activités. La gestion financière est un aspect essentiel de la gestion; elle sert à gérer les risques et à évaluer ce qu’il en coûte pour atteindre les objectifs. Des systèmes d’information et de contrôle financiers pertinents sont essentiels pour que les gestionnaires disposent d’une information financière actuelle et fiable pour la prise de décision.

La Défense nationale dispose d’un budget annuel de près de 19 milliards de dollars et gère du matériel, des stocks et des biens immobiliers d’une valeur de plus de 33 milliards de dollars. Au cours des dernières années, le financement du Ministère a augmenté en termes réels — une tendance qui devrait se maintenir. Dans le cadre de la présente vérification, nous avons examiné si les méthodes de gestion financière de la Défense nationale appuyaient la prise de décision financière, la gestion des ressources, la planification et la gestion des risques. Nous nous sommes concentrés sur les activités des cadres supérieurs qui décident de la répartition des fonds du Ministère et des investissements majeurs à effectuer.

Pertinence

La Défense nationale est l’un des plus importants ministères du gouvernement : ses dépenses annuelles atteignent des milliards de dollars et ses opérations sont menées un peu partout dans le monde. Les décisions financières du Ministère ont des répercussions à long terme, non seulement sur son organisation, mais aussi sur la sûreté et la sécurité du pays. Le Ministère peut s’acquitter de ses obligations conformément aux politiques de défense du gouvernement dans la mesure où il est capable de gérer ses ressources financières. Une décision prise au cours d’une année — par exemple celle d’investir dans l’acquisition de matériel important dont les calendriers de livraison sont prolongés et la durée de vie utile est longue — peut avoir des répercussions financières pendant de nombreuses années à venir. Une bonne gestion financière est d’autant plus importante étant donné que le Ministère est actuellement autorisé à reporter l’équivalent de seulement 1 p. 100 de ses fonds excédentaires. La plupart des autres ministères ont, quant à eux, droit à un report de 5 p. 100. Bien que le budget et la somme que peut reporter la Défense nationale soient importants en termes réels, le Ministère doit gérer ses finances suivant des paramètres plus étroits.

La Défense nationale reconnaît, depuis plusieurs années, que la gestion financière est une priorité. Les vérifications menées par notre Bureau depuis le début des années 1990 ont aussi révélé que le Ministère devait améliorer la gestion et le contrôle financiers.

Constatations

• La Défense nationale a pris des mesures pour renforcer la gestion et le contrôle financiers. Le Ministère possède certains des éléments fondamentaux nécessaires à un bon contrôle financier. Entre autres, il respecte les exigences législatives et gouvernementales en matière de rapports financiers et ses dépenses annuelles ne dépassent pas le financement autorisé. Cependant, la structure de gouvernance de la Défense nationale ne met pas suffisamment l’accent sur la gestion financière. Nous avons aussi remarqué que l’ébauche de cadre de gouvernance du Ministère ne mentionnait pas les responsabilités et les obligations redditionnelles du dirigeant principal des finances. D’ailleurs, ce poste doit être pourvu en vertu de la nouvelle Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor du Canada.
• La Défense nationale consacre beaucoup de temps à la planification des activités, mais ne produit que des plans opérationnels à court terme pour chaque division. Le Ministère ne prépare pas de plan d’activités ministériel pour faire le lien entre la stratégie de défense et les objectifs et les risques connexes, les activités et les ressources ainsi qu’entre les résultats attendus et les plans à moyen et à long terme pour guider la prise de décision et la gestion des ressources dans l’ensemble du Ministère.
• La gestion financière et la surveillance des ressources du Ministère ne permettent peut-être pas à la haute direction de prendre des décisions éclairées. Le manque d’informations exactes et actuelles a contribué au fait que, sur les fonds qui lui avaient été accordés pour l’exercice 2007-2008, le Ministère n’a pas utilisé plus de 300 millions de dollars. La Défense nationale n’a plus droit à ces fonds.
• Le Ministère sait qu’il doit gérer les risques connexes à ses responsabilités. Cependant, son cadre de gestion intégrée du risque n’a pas encore été intégré aux analyses, aux recommandations et aux rapports utilisés par la haute direction. Par conséquent, celle-ci ne dispose pas de l’information nécessaire pour planifier et affecter les ressources afin de gérer les principaux risques qui peuvent avoir une incidence sur l’atteinte des objectifs de la Défense nationale.

Réaction du Ministère. Le Ministère accepte nos recommandations. Ses réponses détaillées suivent chaque recommandation dans le chapitre.

Introduction

5.1 La gestion financière est une activité essentielle qui permet à une organisation d’évaluer le coût de l’atteinte de ses objectifs, de gérer ses risques financiers, de déterminer ses responsabilités et d’appuyer la prise de décision stratégique et opérationnelle.

5.2 Dans le contexte gouvernemental, la gestion financière comprend les éléments suivants :

• le respect des lois, des règlements, des politiques et des procédures;
• la planification financière et les contrôles budgétaires;
• les systèmes et les contrôles internes;
• la délégation des pouvoirs et des responsabilités;
• le respect des normes;
• l’obligation qu’ont les personnes et les organisations de rendre compte de leur rendement;
• la gestion des risques.

5.3 La gestion financière comprend aussi toutes les activités nécessaires à l’adoption d’une saine gestion des ressources. Elle permet d’établir la gouvernance, les règles, les lignes directrices, les processus, l’information, les conseils, la surveillance et les obligations en matière de divulgation nécessaires pour protéger et préserver l’intégrité des ressources publiques. Les activités liées à la gestion financière comprennent la planification, la budgétisation, la comptabilité, la production de rapports, le contrôle interne et la surveillance, l’analyse, l’établissement des coûts, l’aide à la prise de décision et les conseils ainsi que la gestion des systèmes financiers.

5.4 La Loi sur la gestion des finances publiques régit le travail des fonctionnaires et établit le cadre de la gestion financière au sein du gouvernement du Canada. En vertu de cette loi, le Conseil du Trésor du Canada a la responsabilité de la gestion financière et d’autres questions liées à l’utilisation prudente et efficace des ressources publiques. Le Conseil du Trésor du Canada s’acquitte de cette tâche en approuvant les politiques financières et de gestion, en affectant les ressources financières, et en surveillant la gestion des ressources qui est assurée par les ministères.

5.5 Le Conseil du Trésor du Canada a établi son Cadre de responsabilité en matière de gestion financière en 1991. Ce Cadre, en vigueur au moment de notre vérification, a été remplacé par la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière le 1^er avril 2009. Ces documents fixent les attentes générales afin d’évaluer le caractère adéquat et le rendement de la gestion financière et des services à l’appui, y compris la gestion, l’information et les conseils, le contrôle, la reddition de comptes, la structure et le processus au sein des organisations du gouvernement fédéral.

5.6 La Défense nationale doit respecter les mêmes lois et la plupart des mêmes politiques, directives et normes que les autres ministères et entités du gouvernement fédéral, notamment celles que le Conseil du Trésor du Canada a établies en matière de gestion financière. Le Ministère doit aussi remplir le mandat qui lui a été conféré par la loi, mettre en œuvre des initiatives gouvernementales et rendre compte de son rendement au Parlement.

Le milieu dans lequel la Défense nationale œuvre pose des défis

5.7 Structure organisationnelle. La Loi sur la défense nationale a établi le ministère de la Défense nationale et les Forces canadiennes comme entités séparées qui fonctionnent ensemble sous l’autorité du ministre de la Défense nationale. Le Chef d’état-major de la Défense est responsable du contrôle et de l’administration des Forces canadiennes. Le sous-ministre de la Défense nationale est responsable, au nom du ministre, de la gestion du Ministère.

5.8 Étendue des activités. Le milieu dans lequel la Défense nationale œuvre est complexe. La disponibilité opérationnelle des Forces, le personnel, l’infrastructure et l’équipement sont les piliers de l’organisation. Les risques peuvent être grands pour le Ministère; le fait de ne pas atteindre ses objectifs peut avoir des répercussions sur la sûreté des Canadiens au pays et sur celle des soldats déployés à l’étranger. La Défense nationale œuvre partout au Canada et dans le monde, ce qui rend la gestion de ses ressources d’autant plus difficile.

5.9 La Stratégie de défense Le Canada d’abord, annoncée officiellement en mai 2008, est la politique actuelle en matière de défense de la Défense nationale. Cette stratégie réaffirme le rôle traditionnel des Forces canadiennes, qui est de défendre le Canada et l’Amérique du Nord et de contribuer à la paix et à la sécurité à l’échelle internationale.

5.10 Gestion des ressources financières. Pour remplir son mandat, la Défense nationale a reçu des crédits parlementaires de près de 19 milliards de dollars pour l’exercice terminé le 31 mars 2008. La pièce 5.1 présente une ventilation de l’utilisation de ces fonds par le Ministère. Le capital sert surtout à l’acquisition de machines, de matériel et d’infrastructure. Les dépenses de fonctionnement et d’entretien comprennent les coûts d’utilisation et d’entretien du matériel et de l’infrastructure, les transports, les communications, les services professionnels et divers éléments.

Pièce 5.1 — Dépenses de la Défense nationale pour l’exercice 2007-2008

5.11 Les coûts relatifs au personnel représentent la dépense la plus importante à la Défense nationale. Au cours de l’exercice 2007-2008, le Ministère employait plus de 90 000 personnes à temps plein et l’équivalent d’environ 25 000 réservistes (voir la pièce 5.2).

Pièce 5.2 — Les coûts du personnel représentent la dépense la plus importante à la Défense nationale

5.12 Le financement accordé à la Défense nationale augmente en termes réels conformément à la Stratégie de défense Le Canada d’abord (voir la pièce 5.3). La Défense nationale est l’un des plus importants ministères du gouvernement pour ce qui est des dépenses, du personnel et des actifs. Alors que la plupart des ministères sont autorisés à reporter au prochain exercice jusqu’à 5 p. 100 des fonds inutilisés de leur budget annuel de fonctionnement, une directive du gouvernement limite à 200 millions de dollars la somme que la Défense nationale peut reporter. Cette limite n’a pas changé depuis plusieurs années, même si le financement accordé au Ministère a augmenté. La somme que la Défense nationale peut reporter a donc en réalité diminué. Elle représentait à peine plus de 1 p. 100 de ses crédits totaux pour l’exercice 2007-2008. Cette situation force le Ministère à gérer son budget avec plus de précision que la plupart des autres organisations du gouvernement et à exercer un contrôle financier plus serré.

Pièce 5.3 — Financement à long terme de la Défense nationale

Objet de la vérification

5.13 Le Bureau du vérificateur général a mis au point une méthode pour évaluer la gestion et le contrôle financiers dans les ministères. Cette méthode repose sur trois principaux éléments :

• La gestion et le contrôle des risques. Une organisation doit cerner les risques auxquels elle s’expose pour atteindre ses objectifs et établir un cadre pour gérer et contrôler ces risques.
• L’information. Une organisation doit élaborer des procédures pour gérer et protéger l’intégrité de ses données. Elle doit aussi produire l’information dont les gestionnaires ont besoin pour effectuer leur travail et s’acquitter de leurs responsabilités.
• La gestion des ressources. Les ressources organisationnelles doivent être gérées et dirigées de manière économique et efficiente pour que les objectifs de l’organisation puissent être atteints. Cela est possible grâce à la planification stratégique, aux analyses et à l’appui à la prise de décision.

5.14 Cela dit, les objectifs de la gestion financière consistent notamment à appuyer la prise de décision; à s’assurer que l’organisation dispose d’une information financière et non financière exacte, actuelle et pertinente; à gérer les risques; à veiller à l’utilisation économique, efficiente et efficace des ressources; à définir les obligations redditionnelles et à évaluer le rendement; à établir un environnement de contrôle approprié; à respecter les autorisations et à protéger les actifs.

5.15 Nous avons utilisé cette méthode pour déterminer si la Défense nationale pouvait démontrer que ses méthodes de gestion financière appuient la gestion des ressources, la planification stratégique, la prise de décision et la gestion des risques financiers. Nous avons aussi vérifié si les autorisations étaient respectées. Nous avons examiné les principaux processus administratifs et de gestion financière utilisés par la haute direction du Ministère pour contrôler les ressources financières et les autres ressources. Enfin, nous avons vérifié si l’information financière fournie aux décideurs était pertinente.

5.16 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

Planification et gestion

5.17 Le cadre de planification et de gestion de la Défense est le moyen utilisé par la Défense nationale pour planifier, gérer et surveiller les ressources, et pour faire rapport à cet égard. Ce cadre vise à réunir, au sein d’une structure de gestion administrative décentralisée, les processus de planification stratégique, d’affectation des ressources, de planification des activités et de gestion par les cadres supérieurs.

5.18 Le sous-ministre est le principal responsable de la gestion des ressources et des politiques. Le Vice-chef d’état-major de la Défense est le gestionnaire des ressources du Ministère et est responsable du cadre de planification et de gestion de celui-ci. À ce titre, le Vice-chef d’état-major de la Défense élabore et surveille les processus de planification et de gestion stratégiques et attribue les ressources nécessaires à l’atteinte des objectifs en matière de défense.

La Défense nationale n’a pas de plan d’activités intégré

5.19 Pour que la gestion financière du Ministère soit efficace, il faut un cadre de planification intégrée qui comprend la planification opérationnelle et financière. Nous nous attendions à ce que la Défense nationale ait mis en place des procédures et des méthodes pour gérer et surveiller l’utilisation des ressources. Ce cadre doit comprendre la planification et la gestion des activités selon les priorités établies et les résultats attendus ainsi que le financement nécessaire pour atteindre les objectifs.

5.20 La Défense nationale utilise trois horizons de planification : à long terme (de 10 à 30 ans), à moyen terme (de 5 à 10 ans) et à court terme (l’exercice en cours plus 3 ans). Nous avons constaté que le Ministère disposait de plusieurs processus contribuant à la planification. Les processus les plus directement liés à la gestion financière sont, entre autres, la planification axée sur les capacités, la planification des investissements à moyen et à long terme, et la planification des activités à court terme.

5.21 Planification axée sur les capacités. La planification axée sur les capacités est le processus utilisé par la Défense nationale pour déterminer la capacité dont les Forces canadiennes auront besoin à l’avenir. Elle comprend l’analyse de scénarios fondée sur la politique de défense établie par le gouvernement et l’évaluation du contexte de sécurité actuel et futur. L’objectif de la Défense nationale est de cerner les capacités dont toutes les Forces ont besoin et de déterminer les pénuries auxquelles il faut remédier ou les excédents à supprimer en priorité. Il s’agit d’un processus important qui permet d’établir l’orientation stratégique nécessaire à la planification des ressources.

5.22 Même si le Ministère juge depuis de nombreuses années qu’il faut mettre en place une planification axée sur les capacités, nous avons constaté que ce processus était toujours en voie d’établissement. Au moment de notre vérification, le Ministère nous a informés qu’il avait réalisé l’analyse de 8 des 18 scénarios qui seront utilisés pour déterminer les capacités requises. Les représentants de la Défense nationale ont indiqué que ces 8 scénarios définissaient la majorité des capacités requises par les Forces canadiennes.

5.23 Nous avons cependant constaté que les analyses des scénarios ne tenaient pas compte de certaines des variables qui pourraient avoir des répercussions sur la capacité du Ministère d’acquérir les capacités requises ou de les utiliser une fois acquises, ou encore de l’en empêcher. Ainsi, les analyses ne tenaient pas compte des contraintes liées aux ressources humaines. Comme la Défense nationale prend actuellement des décisions concernant les ressources à long terme, elle a besoin d’un processus de planification axée sur les capacités. Ce processus lui permettrait d’analyser tous les scénarios et de tenir compte de tous les facteurs pouvant l’empêcher de se doter des capacités requises. La planification axée sur les capacités représente une source d’information essentielle pour orienter la prise de décision par la haute direction en matière de planification des investissements. L’omission d’éléments lors de l’analyse atténue la fiabilité de l’information servant à planifier les investissements.

5.24 Planification des investissements. La planification des investissements, qui est le processus adopté par le Ministère pour sa planification à long terme, est en phase de transition à la Défense nationale. Le Ministère utilisait le Plan stratégique d’investissement dans les capacités depuis sa mise en œuvre en 2003. Cependant, le Plan ne ciblait que les projets d’immobilisation et n’incluait pas les exigences ou les coûts additionnels de ces projets, comme l’infrastructure et le personnel.

5.25 Le Ministère participe actuellement à la première phase de la transition à la nouvelle Politique sur la planification des investissements — Actifs et services acquis du Conseil du Trésor du Canada. Après l’approbation, en novembre 2007, de son Cadre du plan d’investissement, la Défense nationale a élaboré un nouveau plan d’investissement. Il s’agit d’une entreprise complexe qui prend en considération les acquisitions d’immobilisations et de matériel annoncées dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord. L’objectif du Ministère est de concevoir un calendrier de projets et de dépenses échelonné sur 20 ans, qui comprend les immobilisations, la capacité opérationnelle, le personnel et les éléments d’infrastructure, afin de doter la Défense d’un plan à long terme plus complet pour guider la prise de décision. Lors de notre vérification, le Plan d’investissement du Ministère se trouvait à l’état d’ébauche. Toutefois, la politique étant encore nouvelle pour la Défense nationale et le gouvernement du Canada, certains processus et méthodes restent encore à définir. Le Ministère poursuit sa collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada en vue de préciser et de perfectionner ce processus de planification et les méthodes comptables connexes.

5.26 Planification des activités : Nous avons constaté que la Défense nationale avait un cycle de planification des activités bien défini qui répond à ses besoins opérationnels à court terme (voir la pièce 5.4). Le processus débute chaque année vers la fin du printemps lorsque le Vice-chef d’état-major de la Défense envoie une lettre d’appel aux gestionnaires de niveau 1. Cette lettre contient des directives sur la mise à jour des plans d’activités existants pour le prochain exercice. Les allocations de financement théoriques sont fournies séparément, comme point de départ pour la planification. De plus, les cadres supérieurs responsables de fonctions, comme la gestion de l’information, les ressources humaines civiles et militaires, le matériel et l’infrastructure, diffusent une directive fonctionnelle. Cette directive fonctionnelle pour la planification de niveau 1 vise à promouvoir des méthodes normalisées pour gérer ces fonctions à l’échelle du Ministère. Grâce au processus de planification des activités, les gestionnaires disposent au début de l’exercice de priorités opérationnelles et de budgets approuvés.

Pièce 5.4 — Cycle de planification des activités de la Défense nationale

5.27 Par contre, la gestion intégrée du risque ne fait pas encore partie du cycle de planification. Cela signifie que l’organisation n’est pas tenue de démontrer comment ses décisions en matière de planification et d’affectation des ressources contribueront à faire en sorte que les principaux risques qui pourraient l’empêcher d’atteindre les objectifs prévus seront pris en compte.

5.28 Plan d’activités du Ministère. Nous nous attendions à ce que la Défense nationale dispose d’un plan d’activités qui intègre dans un seul instrument stratégique les résultats de ces divers processus de planification et qui décrit les étapes à franchir pour atteindre les objectifs du Ministère. Or, nous avons constaté que les processus de planification du Ministère avaient permis d’élaborer un recueil de plans, mais n’avaient pas permis de créer un plan d’activités intégré.

5.29 Le Ministère a présenté le Plan de la Défense en direct comme étant son plan d’activités officiel. Ce plan donne un aperçu de l’exercice en cours et une orientation pour les trois prochains exercices. Le Plan précise les affectations financières pour chaque organisation de niveau 1, mais n’établit aucun lien entre ces affectations et les objectifs, les risques ou les résultats attendus au niveau du Ministère. De plus, même si des parties du Plan ont été mises à jour, nous avons constaté qu’il renvoyait encore au Livre blanc sur la défense de 1994 et à la Stratégie 2020 publiée en 1999. Le Plan ne fait pas mention de l’Énoncé de la politique de défense d’avril 2005, qui a amorcé la transformation de fond en comble des Forces canadiennes, ni des répercussions de plusieurs annonces faites par le gouvernement depuis 2006 qui ont atteint un point culminant en mai 2008 avec la Stratégie de défense Le Canada d’abord.

5.30 Le Plan de la Défense en direct n’est pas un plan d’activités. Compte tenu de l’environnement complexe et des différents horizons à long terme qui caractérisent le Ministère, ce dernier doit intégrer les éléments de planification existants dans un plan d’activités global afin d’orienter les décisions, de gérer les ressources et de communiquer les attentes dans l’ensemble de l’organisation.

5.31 Recommandation. La Défense nationale devrait élaborer un plan d’activités intégré qui établisse un lien entre la stratégie de défense et les objectifs, les risques, les activités, les ressources et les résultats attendus.

Réponse du Ministère. La Défense nationale souscrit à cette recommandation. Au ministère de la Défense nationale, la planification exige la reconnaissance de multiples horizons temporels et l’intégration des capacités militaires dans une structure organisationnelle ministérielle. Dans ce contexte, il est essentiel que les principaux documents de planification, qui dictent l’établissement des objectifs, l’affectation des ressources et la mesure du rendement, soient parfaitement harmonisés. Ces documents comprennent une stratégie de défense du gouvernement du Canada intitulée Le Canada d’abord qui est échelonnée sur 20 ans, une architecture des activités de programmes, un plan d’investissement quinquennal prescrit par le Conseil du Trésor du Canada en fonction d’un contexte de 20 ans, et des plans d’activités de niveau 1. La Défense nationale ajoutera également à ce cadre un plan ministériel intégré de niveau 0 afin d’achever l’harmonisation des documents et de fournir une orientation stratégique et un contexte pour l’élaboration des plans d’activités de niveau 1.

L’information n’appuie pas adéquatement la gestion et la surveillance des ressources en cours d’exercice

5.32 Nous nous attendions à ce que de l’information exacte, actuelle et pertinente soit disponible tant pour la prise de décision que pour tenir la direction responsable de l’utilisation des ressources financières et non financières. La responsabilité de la gestion financière est partagée à l’échelle de l’organisation. Il est par conséquent essentiel que les cadres supérieurs participent activement à l’affectation et à la surveillance des ressources du Ministère afin de s’assurer que les principaux risques auxquels il s’expose sont pris en compte et que ses objectifs sont atteints.

5.33 Le Vice-chef d’état-major de la Défense a la responsabilité de prendre des décisions qui appuient la gestion des ressources au niveau supérieur du Ministère. Le Vice-chef d’état-major de la Défense préside le Conseil de gestion des programmes par lequel il est secondé. Ce Conseil, qui est un comité composé en grande partie de gestionnaires de niveau 1, prodigue des conseils et donne des directives sur la gestion des ressources. Un bref compte rendu mensuel des dépenses et des engagements du Ministère ainsi que de l’information plus détaillée sont transmis au Conseil à chaque trimestre. Nous avons constaté que cette information financière n’était pas intégrée au plan d’activités et aux résultats de niveau 1. Il n’y a pas non plus de processus officiel obligeant les gestionnaires de niveau 1 à produire des rapports réguliers sur les progrès réalisés en ce qui a trait à la mise en œuvre de leurs plans d’activités approuvés. Ces cadres supérieurs ne disposent donc pas de l’information dont ils ont besoin pour prendre des décisions au sujet de la gestion en cours d’exercice des affectations de ressources.

5.34 Nous avons constaté que la gestion des ressources au niveau de la haute direction mettait l’accent sur la surprogrammation — un niveau d’activité prévu par le Ministère qui exigerait un financement excédant le niveau accordé. Le sous-ministre adjoint des Finances et des Services du Ministère, de concert avec le Vice-chef d’état-major de la Défense, recommande le niveau annuel de surprogrammation au sous-ministre pour qu’il l’approuve. Le sous-ministre reçoit par la suite de l’information périodique, tandis que le Conseil de gestion des programmes reçoit tout au long de l’exercice des mises à jour régulières sur l’état des niveaux de surprogrammation. Chaque gestionnaire de niveau 1 est chargé de fournir de l’information sur ses dépenses courantes et prévues afin que le Ministère obtienne l’assurance d’une concordance entre la surprogrammation et les crédits parlementaires approuvés pour l’exercice.

5.35 Chaque trimestre, et plus souvent vers la fin de l’exercice, les cadres supérieurs doivent examiner les contraintes de financement et les excédents ainsi que les possibilités d’investissement au sein des niveaux de surprogrammation établis. Il n’existe toutefois pas d’information courante à l’échelle du Ministère qui précise ce qui a été accompli avec les sommes déjà dépensées.

5.36 Nous avons constaté que les activités de gestion et de surveillance en cours d’exercice de la Défense nationale ne suffisaient peut-être pas à assurer une surveillance efficace de la gestion des ressources.

5.37 À titre d’exemple, le rapport d’examen du quatrième trimestre du Ministère présenté au Conseil de gestion des programmes en février 2008 signalait que l’excédent, de l’ordre de 103 millions de dollars environ pour l’exercice 2007-2008, était gérable. Mais à la mi-mars, le Conseil a été informé que l’excédent prévu s’élèverait à 268 millions de dollars. À la fin d’avril 2008, il dépassait les 500 millions de dollars. Cet excédent s’ajoutait à une somme de plus de 700 millions de dollars que la Défense nationale a dit avoir reportée aux exercices futurs. Tel qu’il a été mentionné précédemment, le Ministère est autorisé à reporter un excédent d’au plus 200 millions de dollars de l’exercice courant à l’exercice suivant. Tout excédent supérieur à ce montant qui n’a pas été reporté aux exercices futurs — dans ce cas-ci 300 millions de dollars — constitue un crédit périmé de la Défense nationale.

5.38 Le Ministère a effectué une analyse pour déterminer la raison pour laquelle un excédent si élevé n’avait été confirmé qu’à la fin de l’exercice 2007-2008. La Défense nationale a établi que plusieurs facteurs étaient en cause, notamment un accroissement des fonds disponibles issus d’exercices précédents, un financement incertain qui n’a été confirmé qu’au milieu de l’exercice et une planification prudente pour l’exercice 2007-2008. Nous avons toutefois constaté que le Ministère avait initialement prévu utiliser une partie du financement incertain et qu’il n’avait déclaré d’importants excédents que trop tard au cours de l’exercice où ils devaient être utilisés.

5.39 Le fait que les décideurs ne disposaient pas d’information exacte et actuelle a contribué à la péremption de crédits de plus de 300 millions de dollars qui étaient disponibles au cours de l’exercice 2007-2008. Le Ministère ne pourra désormais plus utiliser ce financement pour répondre à ses besoins. Il s’agit d’une importante conséquence pour un ministère qui a affirmé avoir besoin de fonds additionnels pour remplir son mandat.

5.40 Lorsque nous avons examiné la situation financière de la Défense nationale à la fin des quatre exercices précédents, nous avons remarqué qu’elle n’avait généralement pas dépassé le seuil de 200 millions de dollars et qu’elle avait laissé périmer des fonds seulement une fois auparavant.

5.41 Le fait aussi que le Ministère compte un grand nombre de systèmes indépendants, dont certains alimentent le principal système financier de l’organisation, constitue un autre obstacle à la production d’information exacte et actuelle. Nous avons observé que bon nombre de ces systèmes étaient conçus pour appuyer les besoins opérationnels et non la gestion financière. Il est donc difficile pour le Ministère de fournir de l’information financière exacte et actuelle à la haute direction pour la prise de décision.

5.42 En 2005, la Défense nationale a lancé une initiative de rationalisation de la gestion de l’information et des technologies de l’information qui avait pour objet de simplifier la gestion de l’information et de la rendre plus efficiente et souple. Cette initiative progresse toutefois lentement. Au moment de notre vérification, le sous-ministre et le Chef d’état-major de la Défense avaient entrepris l’examen de la gestion de l’information afin d’évaluer les progrès relatifs aux changements en cours et d’aider la haute direction à harmoniser ses efforts avec la Stratégie de défense Le Canada d’abord.

5.43 Recommandation. La Défense nationale devrait faire en sorte que la haute direction reçoive de l’information plus complète, actuelle et exacte, y compris qu’elle dispose de mesures et d’indicateurs pertinents liés aux plans, aux objectifs et aux risques connexes. Elle devrait également encourager activement tous les secteurs du Ministère à communiquer régulièrement l’information requise pour la gestion financière à l’échelle de l’organisation.

Réponse du Ministère. La Défense nationale souscrit à cette recommandation. Elle reconnaît qu’elle a besoin d’améliorer sa capacité de produire une information financière et non financière intégrée sur le rendement qui soit complète, opportune, exacte et pertinente et qui appuie entièrement la structure de gestion, des ressources et des résultats du Ministère. En collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, la Défense nationale est en train d’élaborer une nouvelle architecture des activités de programmes afin de mieux refléter la façon dont elle gère ses ressources. Cette structure inclura un solide cadre de gestion du rendement pour faire en sorte que les gestionnaires à tous les niveaux aient l’information requise, et ce, en temps opportun.

Gestion du risque

5.44 Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada définit le risque comme toute incertitude qui pourrait avoir une incidence sur la réalisation des objectifs d’une organisation. En 2001, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a adopté le Cadre de gestion intégrée du risque, selon lequel la gestion intégrée du risque est un « processus systématique, proactif et continu pour comprendre, gérer et communiquer le risque du point de vue de l’ensemble de l’organisation ». La gestion intégrée du risque fait appel au leadership des cadres supérieurs afin que les priorités et les dépenses soient axées sur les principaux risques susceptibles d’influencer l’atteinte des objectifs stratégiques de l’organisation.

L’introduction des éléments de la gestion intégrée du risque se fait lentement

5.45 Nous nous attendions à ce que la Défense nationale ait une approche bien définie pour la gestion du risque au niveau du Ministère, notamment un cadre conforme au Cadre de gestion intégrée du risque du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Nous avons constaté que le Ministère n’avait adopté officiellement qu’en 2007 un cadre comprenant sa politique de gestion du risque, ses lignes directrices et un plan de mise en œuvre.

5.46 Le Cadre de gestion intégrée du risque du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada précise que les ministères doivent établir un profil de risque qui cerne les principaux risques que la haute direction doit gérer pour que l’organisation soit en mesure d’atteindre ses objectifs et d’obtenir les résultats attendus. Nous avons constaté que la Défense nationale avait établi la première partie de son profil de risque en janvier 2007 en précisant ses secteurs de risque stratégique. La deuxième partie de son profil, rédigée en mars 2008, décrivait les risques particuliers liés à ses objectifs et les stratégies visant à les réduire. Cependant, lors de notre vérification, le Ministère n’avait pas encore approuvé officiellement l’utilisation du profil de risque pour établir ses priorités et ses plans.

5.47 Nous avons constaté que le Vice-chef d’état-major de la Défense dirigeait les activités de gestion du risque et qu’il en était le principal responsable. De plus, des directives ont déjà été communiquées sur l’utilisation de la gestion intégrée du risque pour la planification et la gestion des activités. Mais, lors de la vérification, le Vice-chef d’état-major de la Défense disposait de ressources restreintes pour assumer ses responsabilités en ce qui concerne la promotion de la mise en œuvre complète d’un cadre de gestion intégrée du risque au sein du Ministère.

La gestion intégrée du risque ne fait pas partie de la planification et de la gestion financière au sein du Ministère

5.48 Le Cadre de gestion intégrée du risque du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada stipule qu’un ministère doit élaborer un processus de gestion du risque uniforme à tous les niveaux de l’organisation pour la prise de décision et l’établissement des priorités. Selon le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, un processus de gestion du risque uniforme est important, car il permet à l’organisation de discuter, de comparer et d’évaluer efficacement des risques très différents.

5.49 Nous avons examiné certains documents stratégiques, de planification et de prise de décision, y compris le profil de risque du Ministère, afin de déterminer s’il y avait uniformité des méthodes, de la terminologie et des mentions en matière de gestion du risque.

5.50 Nous avons constaté que les documents stratégiques de la Défense nationale n’utilisaient pas toujours les mêmes termes pour désigner les risques ni les mêmes systèmes de notation et de classement du risque. Les documents ne faisaient pas toujours mention uniformément des éléments de la gestion intégrée du risque, notamment du profil de risque de l’organisation. À titre d’exemple, des échelles d’évaluation et des termes différents sont utilisés dans le Cadre du plan d’investissement et l’ébauche du Plan d’investissement du Ministère, et aucun des deux ne correspond complètement aux lignes directrices sur la gestion intégrée du risque du Ministère. De telles différences font qu’il est difficile de gérer et d’atténuer les risques de manière uniforme au sein du Ministère.

5.51 Lors de la planification annuelle de leurs activités, les gestionnaires de niveau 1 doivent cerner les risques pouvant avoir une incidence sur l’atteinte de leurs objectifs. Ils doivent ensuite les présenter dans le contexte du profil de risque du Ministère ainsi que dans celui de la politique et des lignes directrices sur la gestion intégrée du risque. Nous avons demandé au Ministère d’expliquer comment cette information était utilisée dans l’analyse de chaque demande de ressources faite par les gestionnaires de niveau 1 et comment la gestion intégrée du risque était appliquée. Le Ministère n’a pas pu démontrer que ses processus d’évaluation et d’affectation des ressources à l’égard des plans d’activités respectaient sa politique de gestion intégrée du risque.

5.52 Ainsi, nous nous attendions à ce que la Défense nationale se serve de sa méthode et de sa terminologie en matière de gestion intégrée du risque pour noter et classer chaque risque figurant dans les plans d’activités annuels des gestionnaires de niveau 1. Cette approche permettrait de comprendre les principaux risques auxquels l’organisation s’expose en ce qui concerne l’atteinte de ses objectifs stratégiques ainsi que leurs répercussions possibles. Or, nous avons constaté que les risques cernés par chaque gestionnaire de niveau 1 et les demandes de financement connexes étaient résumés séparément par différents analystes qui n’utilisaient pas une terminologie uniforme en matière de gestion intégrée du risque. La Défense nationale n’a pas fourni d’éléments probants attestant qu’elle avait établi un ordre de priorité pour les risques cernés ou qu’elle avait résumé ces derniers afin que la haute direction les prenne en considération pour l’affectation des ressources.

5.53 Nous avons constaté que les risques financiers recensés par le Ministère et les processus et procédures pour les gérer portaient essentiellement sur la conformité aux autorisations ainsi que sur la protection et l’utilisation adéquate des ressources financières du Ministère. Ces risques ne sont toutefois pas notés ni présentés dans le contexte du profil de risque de l’organisation.

5.54 Même si le Ministère a commencé à mettre en œuvre la gestion intégrée du risque, la haute direction n’a pas jusqu’ici exigé qu’elle soit appliquée uniformément aux activités de gestion financière et des ressources. Ainsi, l’organisation du Vice-chef d’état-major de la Défense est chargée d’appuyer l’élaboration d’outils et de processus de gestion intégrée du risque à l’échelle du Ministère. Nous avons toutefois constaté que peu d’outils et de processus de gestion intégrée du risque avaient été utilisés pour appuyer la prise de décision en ce qui a trait à la gestion des ressources. De plus, les rapports régulièrement présentés à la haute direction ne renferment pas d’information sur les progrès réalisés quant à la prise en compte, à la mesure et à la surveillance des risques cernés dans le profil de risque de l’organisation. La Défense nationale ne peut donc démontrer ni garantir que des plans sont établis pour gérer les risques importants pour l’organisation et que des ressources sont affectées à cette fin. Cette situation pourrait compromettre l’atteinte des objectifs stratégiques.

5.55 Recommandation. La Défense nationale devrait mettre en œuvre la gestion intégrée du risque et intégrer activement des méthodes et des rapports de gestion du risque uniformes à ses activités de gestion financière et des ressources.

Réponse du Ministère. La Défense nationale souscrit à cette recommandation. Il est reconnu que l’adoption de la gestion intégrée des risques dans un ministère aussi grand et complexe que la Défense nationale constitue une entreprise exigeante. Bien que tous les éléments exigés par le Conseil du Trésor du Canada à l’égard d’un cadre de la gestion intégrée des risques soient théoriquement en place, le Ministère reconnaît qu’il reste encore du travail à faire pour intégrer effectivement les considérations liées aux risques dans les activités de planification et de gestion. À cette fin, le profil de risque du Ministère est en voie de révision, les risques cernés dans le plan d’investissement de 20 ans et les plans d’activités de niveau 1 seront ajoutés aux risques ministériels, et la gestion des risques sera davantage intégrée dans le processus décisionnel de tous les organes de gouvernance de niveau stratégique.

Conformité aux autorisations

5.56 Tous les ministères sont tenus de se conformer aux exigences législatives de même qu’aux politiques et aux directives du gouvernement en matière de gestion financière. Plus particulièrement, les ministères ne sont pas autorisés à dépasser les crédits qui leur sont accordés pour l’exercice et doivent présenter pour chaque exercice un rapport au Parlement sur leurs plans et leurs activités. Dans le cadre de la présente vérification, nous avons examiné si les dépenses de la Défense nationale étaient conformes à son autorisation de financement et si le Ministère avait présenté l’information financière requise au Parlement.

Les dépenses de la Défense nationale n’ont pas excédé les fonds autorisés

5.57 La Défense nationale a reçu au total près de 19 milliards de dollars en financement au cours de l’exercice 2007-2008. Lors de l’examen de cet exercice et des quatre exercices précédents, nous avons constaté que le Ministère avait respecté les limites du financement autorisé. Nous avons aussi observé que l’excédent de 500 millions de dollars à la fin de l’exercice 2007-2008 était beaucoup plus élevé que pour la plupart des autres exercices. Comme nous l’avons déjà soulevé, la Défense nationale a reporté 200 millions de dollars de cet excédent à l’exercice 2008-2009 et a perdu les crédits non utilisés d’environ 300 millions de dollars.

Les exigences en matière de production de rapports externes sont respectées

5.58 Les ministères présentent régulièrement au gouvernement des rapports obligatoires. Nous avons constaté que la Défense nationale préparait l’information financière annuelle requise pour les Comptes publics du Canada et qu’elle publiait des états financiers ministériels depuis l’exercice 2006-2007. Le Ministère produit également chaque année le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport ministériel sur le rendement. Il travaille en étroite collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada à la révision de son Architecture des activités de programmes afin de mieux montrer le lien entre ses processus de gestion des ressources et les résultats communiqués. Enfin, le Ministère communique de l’information pour le Cadre de responsabilisation de gestion annuel, qui décrit les attentes et présente les résultats obtenus aux gestionnaires du secteur public.

Gouvernance

5.59 La gouvernance peut se définir comme l’exercice du pouvoir d’établir les orientations, d’entreprendre, de coordonner et de régir les activités qui permettent de suivre ces orientations, et d’obtenir les résultats attendus. Il s’agit également de la manière dont les attentes et les obligations redditionnelles de la direction sont définies, dont les pouvoirs et les responsabilités sont attribués et dont la structure hiérarchique et le leadership d’une organisation sont établis.

5.60 Le cadre de gouvernance d’une organisation doit comprendre les moyens qui permettent d’établir, de mettre en œuvre et de communiquer la structure, les politiques et les principes qui guident l’organisation. Pour ce faire, il faut, entre autres, définir précisément les fonctions, les responsabilités et les obligations redditionnelles au sein de l’organisation. Nous nous attendions à ce que le Ministère ait instauré des méthodes pour tenir la direction responsable de l’établissement des priorités, du recensement et de la gestion des risques, de l’élaboration des plans et des budgets nécessaires pour atteindre les objectifs, de la communication de ces éléments au personnel ainsi que de la surveillance et de la communication des résultats.

La structure de gouvernance de la Défense nationale n’est pas axée sur la gestion financière

5.61 La Défense nationale a défini sa structure de gouvernance. Le sous-ministre, le Chef d’état-major de la Défense et le Vice-chef d’état-major de la Défense sont les principaux décideurs en ce qui concerne l’utilisation des ressources du Ministère. En matière de gestion financière, ils reçoivent l’appui du Comité de gestion de la Défense et du Conseil de gestion des programmes (voir la pièce 5.5).

Pièce 5.5 — La Défense nationale a une structure de gouvernance définie

5.62 Le sous-ministre et le Chef d’état-major de la Défense coprésident le Comité de gestion de la Défense. Le mandat du Comité ne porte pas précisément sur la gestion des ressources, mais consiste plutôt à conseiller les coprésidents sur les questions de politique et sur d’autres enjeux liés à la gestion stratégique de la Défense nationale, y compris ceux qui influencent les décisions en matière d’affectation des ressources.

5.63 Le Vice-chef d’état-major de la Défense préside le Conseil de gestion des programmes, qui constitue le principal organe de gestion des ressources du Ministère. Le Conseil est composé de cadres supérieurs qui fournissent un appui et des conseils pour la prise des décisions relatives à la planification des activités, à l’affectation des ressources de gestion en cours d’exercice et à l’approbation des projets. Le Conseil se veut une tribune de discussion entre les services sur les questions ayant trait aux ressources du Ministère.

5.64 Lors de notre examen des comptes rendus des réunions du Comité de gestion de la Défense et du Conseil de gestion des programmes, nous avons constaté que ni le Comité ni le Conseil ne mettaient l’accent sur l’affectation stratégique des ressources. La plupart des points à l’ordre du jour des réunions du Comité de gestion de la Défense visaient à rendre compte de situations particulières, alors que la plupart des points présentés au Conseil de gestion des programmes concernaient l’approbation de projets et les rapports de gestion périodiques. Nous n’avons trouvé aucun élément probant confirmant l’existence d’un processus officiel permettant de faire rapport régulièrement à la haute direction sur les directives générales et particulières énoncées dans les lettres d’approbation des plans d’activités, dans le but de s’assurer que le Ministère atteint ses objectifs et utilise ses ressources financières aux fins prévues.

5.65 Recommandation. La Défense nationale devrait examiner et modifier la structure des comités de la haute direction afin de garantir qu’une surveillance stratégique de la gestion et du contrôle financiers est effectuée au sein du Ministère.

Réponse du Ministère. La Défense nationale souscrit à cette recommandation. La Défense nationale examine actuellement l’intégration des divers éléments du cadre dans lequel le ministère de la Défense nationale et les Forces canadiennes planifient et gèrent le Programme des services de la Défense, depuis la politique gouvernementale jusqu’aux plans d’activités. Dans cette optique, le Ministère a entrepris un vaste examen de ses principaux organes de gouvernance qui sera terminé d’ici l’automne 2009. Cet examen vise à améliorer la surveillance stratégique de la gestion et du contrôle financiers au sein du Ministère et à tenir pleinement compte des responsabilités du sous-ministre.

La Défense nationale doit modifier sa structure de gouvernance pour respecter la politique du Conseil du Trésor du Canada

5.66 La nouvelle Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor du Canada est entrée en vigueur le 1^er avril 2009. Cette politique établit les responsabilités relatives à la gouvernance et aux capacités en matière de gestion financière. « Elle vise à assurer une gestion financière solide des ressources publiques, à renforcer les principes de probité et de prudence, et à favoriser la prise de décisions éclairées. » Elle définit clairement les attentes à l’endroit de l’administrateur général, du dirigeant principal des finances (anciennement, l’agent financier supérieur) et des autres cadres supérieurs d’un ministère.

5.67 Selon la nouvelle Politique, l’administrateur général d’un ministère assume les responsabilités globales de gérance visant à assurer l’intégrité des compétences de l’organisation en matière de gestion financière. En consultation avec le contrôleur général du Canada, l’administrateur général nomme le dirigeant principal des finances et établit clairement les responsabilités et les attentes en matière de rendement à son égard.

5.68 Au moment de notre vérification, la Défense nationale n’avait pas créé de poste de dirigeant principal des finances. Le sous-ministre adjoint des Finances et des Services du Ministère agissait à titre d’agent financier supérieur, alors que le Vice-chef d’état-major de la Défense était le gestionnaire des ressources.

5.69 Nous avons constaté que la Défense nationale revoyait sa structure de gouvernance. Son ébauche du modèle de gouvernance précise que la responsabilité de la gestion des ressources au Ministère incombe au sous-ministre, qui est l’administrateur général du ministère de la Défense nationale. Il n’y a toutefois aucune mention du nouveau rôle de dirigeant principal des finances ainsi que des responsabilités et obligations redditionnelles connexes. Selon la nouvelle Politique du Conseil du Trésor du Canada, le dirigeant principal des finances doit s’occuper de tous les aspects de la gestion financière, du financement des programmes et des rapports financiers. Le Vice-chef d’état-major de la Défense a rempli, dans le passé, certaines de ces fonctions en prenant des décisions à propos des ressources financières et en communiquant les principales informations financières nécessaires à la prise de décision à l’échelle du Ministère. L’ébauche du modèle de gouvernance de la Défense nationale ne règle pas la question du chevauchement entre les responsabilités actuelles du Vice-chef d’état-major de la Défense et les responsabilités conférées au nouveau dirigeant principal des finances par la Politique du Conseil du Trésor.

5.70 Recommandation. La Défense nationale devrait inclure le poste de dirigeant principal des finances dans son cadre de gouvernance. Elle devrait aussi mieux définir les fonctions, les responsabilités et les obligations redditionnelles du sous-ministre, du Vice-chef d’état-major de la Défense et du dirigeant principal des finances à l’égard de la gestion des ressources financières.

Réponse du Ministère. La Défense nationale souscrit à cette recommandation. L’examen mentionné en réponse à la recommandation 5.65 portera sur les rôles et les responsabilités du sous-ministre à titre d’agent comptable du Ministère, du Vice-chef d’état-major de la Défense et du sous-ministre adjoint des Finances et des Services du Ministère à titre de dirigeant principal des finances, pour veiller à ce que le cadre de gouvernance soit entièrement conforme à la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor du Canada, qui est entrée en vigueur le 1^er avril 2009.

Problèmes de gestion financière persistants

La Défense nationale n’a pas encore rempli son engagement d’améliorer la gestion financière

5.71 La Défense nationale reconnaît, depuis plusieurs années, que la gestion financière est une priorité. En 1999, le Ministère a recensé les problèmes et les possibilités à examiner à l’égard de son cadre de gestion et de contrôle financiers lors d’une vérification des capacités relatives à la fonction de contrôle. Les résultats obtenus ont servi de fondement au plan d’action de la fonction moderne de contrôle (juin 2000) du Ministère, qui établissait les principales mesures à prendre pour favoriser une saine gestion des ressources et une prise de décision efficace.

5.72 En 2004, le Ministère a publié le rapport intitulé Renforcer la responsabilisation et la fonction de contrôleur à la Défense nationale. Le plan d’action présenté dans ce rapport misait sur une stratégie de retour aux éléments fondamentaux pour assurer la conformité aux autorisations, et sur des valeurs et des normes d’éthique pour appuyer une bonne conduite. Il mettait l’accent sur la mesure du rendement, la production de rapports, la mise à niveau des systèmes financiers et la modernisation des stratégies et des politiques financières.

5.73 La Défense nationale a reconnu l’importance de la gestion financière et s’est fixé des objectifs pour s’améliorer en ce sens. Néanmoins, nous continuons de constater des faiblesses dans ce secteur.

5.74 Constatations faites lors de nos vérifications antérieures. Depuis le début des années 1990, nous signalons que la Défense nationale doit améliorer la gestion et le contrôle financiers. À titre d’exemple, nous avons constaté au cours de nos vérifications antérieures que la planification à l’échelle du Ministère ne permettait pas de bien superviser l’affectation des ressources, que, souvent, les décideurs ne disposaient pas de l’information dont ils avaient besoin, que le Ministère n’avait pas suffisamment de données sur les résultats et le rendement, et que l’établissement d’entrepôts de données progressait lentement.

5.75 De plus, lors de la vérification annuelle des états financiers, nous avons constaté plusieurs problèmes en matière de responsabilisation et de contrôles à la Défense nationale. Parmi ceux-ci, mentionnons :

• l’incapacité de démontrer que la délégation des pouvoirs financiers est à jour;
• la difficulté de produire des documents pour étayer adéquatement l’information financière;
• la difficulté de respecter les délais établis pour la production de l’information;
• l’absence de descriptions adéquates des systèmes et de rapprochement entre le principal système financier du Ministère et les systèmes opérationnels qui l’alimentent;
• l’absence de lien entre les politiques financières et les méthodes de gestion de la Défense nationale dans les secteurs opérationnels connexes.

5.76 Le sous-ministre adjoint des Finances et des Services du Ministère gère les documents financiers et assure le suivi des constatations que nous faisons lors de nos vérifications annuelles des états financiers. Toutefois, bon nombre des problèmes soulevés exigent une attention et une action concertées dans l’ensemble de l’organisation. Nous avons constaté qu’aucune séance d’information sur les préoccupations du Ministère n’était organisée pour la haute direction. La Défense nationale nous a informés que les constatations résultant des vérifications des états financiers étaient habituellement gérées à un niveau inférieur de l’organisation et que seuls quelques gestionnaires de niveau 1 étaient mis au courant des problèmes soulevés et de leurs répercussions.

5.77 Compte tenu de l’accroissement des dépenses en matière de défense et des nombreux engagements pris par le Ministère, nous nous attendions à ce que la Défense nationale dispose maintenant d’un cadre financier robuste. Ce cadre lui permettrait de planifier, de gérer et de surveiller ses ressources, de faire rapport sur leur utilisation et d’en prendre la responsabilité.

Conclusion

5.78 La Défense nationale possède les éléments de base d’une gestion et d’un contrôle financiers. Le Ministère ne dépasse pas ses budgets et il respecte les exigences en matière de production de rapports externes. De plus, il applique un cycle de planification des activités bien défini pour ses besoins opérationnels à court terme.

5.79 La Défense nationale ne peut démontrer que sa gestion et ses contrôles financiers appuient la gestion financière des ressources, la planification globale et la prise de décision, en particulier à moyen et à long terme. Les processus financiers et opérationnels à l’échelle du Ministère ne sont pas intégrés et ne permettent pas de brosser un tableau global de la gestion financière pour l’ensemble de l’organisation.

5.80 Bien que la Défense nationale ait établi un cadre de gestion intégrée des risques, elle ne peut démontrer qu’elle utilise ce cadre et gère les risques financiers de manière uniforme. Par ailleurs, l’information sur les risques qui est fournie aux décideurs n’aide pas le Ministère à analyser et à atténuer les principaux risques auxquels il s’expose, ce qui pourrait avoir une incidence sur sa capacité d’atteindre ses objectifs.

À propos de la vérification

Tous les travaux de vérification dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses vérifications, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

La vérification avait pour objectifs de déterminer si la Défense nationale pouvait démontrer que ses méthodes de gestion financière :

• appuient la gestion des ressources, la planification stratégique et la prise de décision;
• permettent de gérer les risques financiers.

Étendue et méthode

La vérification a mis l’accent sur les principales activités de gestion financière réalisées sous la gouverne de deux fonctionnaires — le Vice-chef d’état-major de la Défense et le sous-ministre adjoint des Finances et des Services du Ministère.

Le Vice-chef d’état-major de la Défense coordonne et dirige les activités qui permettent de garantir le respect de la politique en matière de défense et l’atteinte des objectifs stratégiques du Ministère. Au nom du sous-ministre et du Chef d’état-major de la Défense, le Vice-chef d’état-major de la Défense agit comme principal gestionnaire des activités pour la Défense nationale et est responsable de la définition d’une vision stratégique, de la planification, de l’établissement des priorités relatives aux ressources, de la gestion du rendement et du développement des Forces. À titre de membre ou de président des principaux comités de la haute direction, le Vice-chef d’état-major de la Défense dirige ou influence les décisions et les activités en matière de gestion financière du Ministère.

Le sous-ministre adjoint des Finances et des Services du Ministère, qui est l’agent financier supérieur du Ministère, assure les services de contrôleur et de gestion financière ainsi que les autres services généraux dont ont besoin le Ministère et les Forces canadiennes. Bien que ce poste relève directement du sous-ministre, son titulaire travaille étroitement avec le Vice-chef d’état-major de la Défense et d’autres personnes au sein de la Défense nationale pour ce qui est des activités de gestion financière et des ressources.

La vérification portait notamment sur les activités de budgétisation et de planification à l’échelle de l’organisation qui sont réalisées par les autres sous-ministres adjoints et chefs du Ministère. Elle comprenait aussi l’examen des processus de production de rapports et de reddition de comptes en vigueur. Les travaux de vérification visaient principalement l’exercice 2007-2008, mais se fondaient sur des données de l’exercice précédent et de l’exercice courant quand cela permettait d’étayer et de mener à bien les travaux.

La Défense nationale a répertorié un grand nombre de systèmes et d’applications de base dans l’ensemble du Ministère. Il n’a donc pas été possible d’inclure tous ces systèmes et toutes ces applications dans l’étendue de notre vérification. Cependant, nous avons examiné la démarche stratégique et les plans d’activités utilisés pour la gestion de l’information afin de pouvoir comprendre comment les activités réalisées dans ce secteur appuient la gestion et le contrôle financiers au sein du Ministère.

La vérification se situait au niveau stratégique et examinait la gestion financière et les activités connexes à l’échelle du Ministère.

Critères

Voici les critères qui ont permis de mener cette vérification ainsi que leurs sources.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 28 novembre 2008.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Hugh McRoberts
Directeur principal : Jérôme Berthelette
Directrice principale : Dale MacMillan

Mary Lamberti
Craig Millar
Kathryn Nelson
Jeff Stephenson
François Toulouse

Pour obtenir de l’information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 5 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Définitions :

Capacité — la capacité d’obtenir un effet souhaité dans un contexte donné à un moment précis, et de maintenir cet effet pendant une période déterminée. (Retourner)

Gestionnaires de niveau 1 — les cadres supérieurs qui relèvent directement du sous-ministre ou du Chef d’état-major de la Défense, lesquels détiennent le pouvoir d’affecter et de modifier les tâches, les buts et les ressources. Tout au long du présent chapitre, le terme cadre supérieur renvoie à ces gestionnaires de niveau 1 ainsi qu’au sous-ministre et au Chef d’état-major de la Défense. (Retourner)

Allocations de financement théoriques — les niveaux de financement accordés aux cadres supérieurs aux fins de la planification. (Retourner)

Gestion en cours d’exercice — les activités centrales de gestion et de modification des ressources au cours de l’exercice. (Retourner)

Surprogrammation — Selon l’expérience de la Défense nationale, les travaux prévus ne sont pas tous achevés au cours de l’exercice. Lorsque des retards d’exécution sont constatés, il peut être trop tard pour affecter les fonds disponibles à une autre activité. Le Ministère prévoit donc plus de travaux que le financement ne le permet parce qu’il s’attend à ce que certaines activités ne soient pas terminées à la date prévue. Ce genre de planification exige une surveillance des flux de trésorerie afin de garantir que le Ministère ne dépense trop ou qu’il ne laisse périmer des crédits approuvés par le Parlement. (Retourner)

Possibilités d’investissement — les activités qui n’ont pas déjà été financées, mais qui ont été désignées par les cadres supérieurs comme des secteurs où les fonds peuvent être réellement utilisés pour atteindre les objectifs et, en définitive, pour réduire la demande de fonds pour les prochains exercices. (Retourner)

Report — le processus par lequel des fonds initialement approuvés par le Parlement et destinés à un ministère pour un exercice donné sont transférés à un exercice futur (ou des exercices futurs). (Retourner)

Architecture des activités de programmes — une structure d’information exigée par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, qui présente l’ensemble des programmes et des activités d’une organisation en établissant les liens entre chacun d’eux et avec les résultats stratégiques auxquels ils contribuent. (Retourner)