Automne 2009 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Chapitre 8 — L’amélioration de l’efficacité de l’aide — Agence canadienne de développement international

Points saillants

Introduction

L’organisme d’aide du Canada
L’Agence et l’efficacité de l’aide
Objet de la vérification

Observations et recommandations

Planification et soutien relatifs aux programmes-pays

L’alignement de l’aide géographique avec les besoins des pays bénéficiaires est en cours de réalisation
L’Agence s’efforce d’harmoniser ses activités avec celles d’autres donateurs
L’Agence n’a pas établi de cibles pour orienter son utilisation des approches-programmes
Un processus de planification rigoureux par pays fait défaut
Des priorités changeantes et définies de façon générale ont empêché une concentration sectorielle efficace
Le manque de concentration sectorielle nuit à la détermination des forces de l’Agence et à leur développement

Sélection et suivi des projets

Les projets répondent aux besoins des pays
L’Agence évalue les risques, mais elle doit normaliser son approche
L’Agence surveille les risques liés aux projets
La lourdeur des processus administratifs nuit à la prise de décision

Processus de gestion internes et surveillance

L’Agence doit se doter d’une stratégie globale pour assurer l’efficacité de l’aide

Conclusion

À propos de la vérification

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

8.1 — Organigramme de l’Agence canadienne de développement international et dépenses pour 2008-2009 (en millions de dollars)

8.2 — La participation de l’Agence canadienne de développement international à l’aide au développement dans les cinq pays examinés

8.3 — L’Agence canadienne de développement international fournit une aide aux pays sélectionnés dans le cadre d’approches traditionnelles et d’approches-programmes

8.4 — Les secteurs prioritaires de l’Agence canadienne de développement international ont changé au fil du temps

Points saillants

Objet

L’Agence canadienne de développement international administre la majeure partie du programme canadien d’aide publique au développement. Elle a pour mission de mener les efforts que déploie le Canada à l’échelle internationale pour venir en aide aux personnes qui vivent dans la pauvreté. Le mandat et le rôle de l’Agence ne sont pas prescrits par la loi.

Dans son Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace diffusé en 2002, l’Agence s’est engagée à aligner son aide sur les priorités et les besoins des pays bénéficiaires, à harmoniser ses actions avec celles des autres pays donateurs et à avoir recours à des nouvelles modalités d’aide appelées approches-programmes. Selon ces approches, les donateurs coordonnent leur aide en fonction des budgets des gouvernements bénéficiaires ou d’organisations locales pour obtenir un programme de développement qui tire parti des pratiques et des systèmes locaux. Ayant reconnu que ses programmes sont très dispersés, l’Agence a déclaré son intention de concentrer l’aide canadienne sur un moins grand nombre de secteurs afin d’en amplifier l’effet.

Nous avons examiné comment l’Agence remplit ces engagements. Nous avons passé en revue les méthodes de gestion en vigueur au sein de son administration centrale, qui visent à orienter la mise en œuvre de ses engagements et à y donner suite. Nous nous sommes aussi penchés sur cinq pays pour évaluer comment l’Agence planifie ses activités sur le terrain, choisit les projets qu’elle va financer et surveille les risques associés à chaque projet.

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 15 mai 2009.

Pertinence

L’aide au développement est l’un des principaux moyens d’aider les pays en développement à lutter contre la pauvreté. On estime que plus de 1,4 milliard de personnes dans le monde vivent avec moins de 1,25 $US par jour, le plus récent seuil de pauvreté établi par la Banque mondiale. Les engagements pris par l’Agence sont fidèles aux principes de l’efficacité de l’aide reconnus par les pays donateurs comme le moyen de parvenir à un développement durable, fondé sur l’autonomie.

En raison de sa nature, le développement international se doit d’être une entreprise à long terme reposant sur des programmes stables et prévisibles. L’Agence a fait de l’efficacité de l’aide sa priorité absolue tout en reconnaissant que ce changement de cap introduit des risques d’un autre type et degré et qu’il change profondément la façon dont elle doit travailler avec les autres donateurs et avec les gouvernements des pays bénéficiaires. Il faut absolument à l’Agence des mécanismes de gestion solides — y compris des plans d’action détaillés, des cibles de rendement, des responsabilités attribuées et un examen de la gestion — pour qu’elle puisse donner suite à ses engagements et respecter ses orientations à long terme.

Constatations

  • L’Agence collabore avec les autres pays donateurs pour aligner son aide au développement sur les besoins des pays bénéficiaires dans les pays visés par notre vérification. Elle travaille à harmoniser ses actions avec celles des autres donateurs et à avoir recours aux approches-programmes quand il y a lieu. Elle suit une logique conforme aux principes de l’efficacité de l’aide pour choisir les projets qu’elle va financer. On nous a dit que sur le terrain, l’Agence jouit d’une bonne réputation et que ses partenaires apprécient ses efforts. Par contre, les longues et complexes formalités administratives qui sont requises pour faire approuver le financement d’un projet par l’administration centrale sont critiquées depuis longtemps, tant à l’interne qu’à l’externe.
  • La haute direction n’a pas toujours accordé son appui aux approches-programmes et, quand elle l’a accordé, le moment n’était pas toujours propice. Dans les années qui ont suivi la diffusion par l’Agence en 2002 de son Énoncé de politique, la direction a fourni peu d’orientation claire aux agents sur le terrain sur la façon et le moment d’utiliser ces approches-programmes. De plus, elle n’a pas fixé de cibles quantitatives relatives à l’utilisation des approches-programmes. Les procédures internes ne stipulent pas clairement les conditions dans lesquelles l’Agence choisirait ou non de participer à une approche-programme, ni le type d’évaluation des risques à effectuer avant qu’elle consente à y participer. L’Agence avait cependant effectué une forme d’évaluation des risques à l’égard des approches-programmes dont nous avions fait l’examen ou elle s’était fiée aux analyses faites par les pays donateurs partenaires. Elle surveillait aussi les risques associés au projet.
  • Les documents de planification fondamentaux de l’Agence — soit les cadres de programmation-pays — ont expiré pour les pays que nous avons examinés, et le processus qui servait à les formuler et à les mettre à jour ne sert plus. L’Agence élabore actuellement un nouveau mécanisme de planification. Toutefois, au moment où s’est achevée notre vérification, l’avenir des nouveaux plans était incertain. Aucun d’eux n’avait été formellement approuvé ni diffusé à l’échelle de l’Agence, et pas un n’avait été rendu public. Par conséquent, les donateurs, les gouvernements des pays bénéficiaires et les agents de programmes comprennent mal l’orientation de l’Agence et son engagement à long terme envers certains pays ou certaines régions.
  • L’absence d’une orientation claire et de plans d’action, dans un contexte où les priorités par secteur changent souvent et où elles sont exprimées en termes généraux, empêche l’Agence de réaliser l’objectif qu’elle s’est fixé : amplifier l’effet de l’aide canadienne dans un pays donné ou une région donnée en concentrant davantage ses actions. Elle n’est guère plus avancée quant à savoir quelles sont ses forces par rapport à celles des autres pays donateurs, ni de quel type d’expertise elle a besoin pour appuyer ses secteurs prioritaires, ni comment la fournir. Le flou stratégique et les priorités changeantes ont miné la capacité de prévoir les interventions de l’Agence à long terme.
  • Nombre des faiblesses signalées dans ce chapitre sont liées au fait qu’il n’existe pas de processus de gestion pour guider et suivre le respect des engagements de l’Agence en matière d’efficacité de l’aide. L’Agence n’a pas accompagné ses intentions premières de plans d’action précis et d’un suivi. Elle n’a pas encore élaboré de stratégie d’ensemble pour respecter les engagements qu’elle a pris. De plus, les fréquents changements d’orientation stratégique qui ont marqué les dernières années, ainsi que le roulement élevé de personnel aux échelons supérieurs de l’Agence, ont beaucoup entravé la capacité de celle-ci à mettre en œuvre un programme d’aide efficace.

Réaction de l’Agence. L’Agence accepte nos recommandations. Les réponses détaillées de cette dernière figurent à la suite de chacune des recommandations dans le chapitre.

Introduction

L’organisme d’aide du Canada

8.1 L’Agence canadienne de développement international (l’ACDI ou l’Agence) est l’organisme d’aide du Canada. Elle a pour mission de diriger les activités que le Canada met en œuvre à l’échelle internationale pour venir en aide aux personnes affectées par la pauvreté. La pauvreté demeure un problème généralisé dans le monde. On estime que 1,4 milliard de personnes vivent avec moins de 1,25 $US par jour, le plus récent seuil de pauvreté international établi par la Banque mondiale.

8.2 La reconnaissance de cette pauvreté a donné lieu à l’un des plus grands rassemblements de dirigeants jamais vus : le Sommet du millénaire des Nations Unies, qui s’est tenu à New York en septembre 2000. Le Canada et 188 autres pays y ont adopté la Déclaration du millénaire des Nations Unies et les Objectifs du Millénaire pour le développement. Au nombre de huit, ces objectifs servent d’indicateurs pour mesurer les progrès, d’ici 2015, dans les secteurs les plus fondamentaux du développement humain.

8.3 L’aide au développement, qui peut prendre de nombreuses formes, est l’un des moyens qu’utilisent les donateurs pour aider les pays en développement à atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement. Selon le Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les décaissements au titre de l’aide publique au développement effectués par les pays membres (dont le Canada) ont augmenté pour passer d’environ 58 milliards de dollars américains en 2002 à plus de 120 milliards de dollars américains en 2008. Parmi les 22 pays membres, le Canada se classe 9e pour les décaissements totaux et 16e pour le pourcentage du revenu national brut. En 2008, le Canada a versé au total 4,7 milliards de dollars américains sous forme d’aide publique au développement.

8.4 Même si plusieurs ministères fédéraux fournissent une aide publique au développement (comme le ministère des Finances Canada et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international), l’Agence administre la plus grande part des contributions du Canada. Son budget a augmenté pour passer d’environ 2 milliards de dollars canadiens en 2002-2003 à près de 3 milliards de dollars canadiens en 2007-2008.

8.5 L’Agence canadienne de développement international rend compte au Parlement par l’intermédiaire du ministre de la Coopération internationale. Son effectif d’environ 1 800 personnes (équivalents temps plein) comprend des employés canadiens qui travaillent à l’administration centrale (la grande majorité) et dans les missions canadiennes à l’étranger. Les bureaux géographiques de l’Agence sont responsables des programmes d’aide bilatérale (de pays à pays). Ils ont à leur tête un directeur et sont normalement composés d’employés basés à l’administration centrale et dans les missions à l’étranger. Un chef de l’aide dirige les employés sur le terrain. Les bureaux géographiques bénéficient de l’appui de personnel recruté sur place ainsi que de celui d’experts de soutien technique engagés à contrat, y compris de conseillers techniques qui travaillent au sein d’unités d’appui sur le terrain. Ces employés contractuels se dénombrent par milliers.

8.6 À l’Agence, trois grandes directions générales fournissent l’aide au développement. Chacune a un mandat distinct :

  • La Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux fournit un financement de base à des institutions de développement multilatérales et à des programmes régionaux et mondiaux ciblés. Elle gère également l’aide humanitaire.
  • La Direction générale du partenariat canadien appuie des partenariats à coûts partagés avec des organisations de la société civile et du secteur privé aux fins de l’aide au développement.
  • La Direction générale des programmes géographiques est responsable de toutes les relations d’aide bilatérale.

8.7 À l’heure actuelle, l’Agence met en œuvre des programmes géographiques (bilatéraux) dans plus de 60 pays. Elle a admis disperser davantage son aide que la plupart des autres organismes d’aide. Au tournant du millénaire, elle s’est engagée à concentrer ses efforts dans un nombre restreint de pays en développement. Le 23 février 2009, l’Agence a annoncé officiellement, avec l’approbation du Cabinet, son intention de cibler son aide dans 20 pays. La pièce 8.1 montre la structure organisationnelle actuelle de l’Agence, présente les 20 pays ciblés (pays de concentration) et fait état des dépenses pour 2008-2009.

Pièce 8.1 — Organigramme de l’Agence canadienne de développement international et dépenses pour 2008-2009 (en millions de dollars) (non vérifiés)

Organigramme

[version textuelle]

* Inclut les Ressources humaines, le bureau du dirigeant principal des finances, le bureau du dirigeant principal de l’information, les Communications ainsi que les Politiques stratégiques et rendement.

** Les autres dépenses incluent les dépenses de fonctionnement et les Fonds canadiens d’initiatives locales.

Source : Agence canadienne de développement international

8.8 Habituellement, l’Agence n’achemine pas elle-même l’aide. Elle finance plutôt d’autres organisations, comme des agents d’exécution canadiens (organismes d’envoi de bénévoles, organisations non gouvernementales, sociétés d’experts-conseils, universités) et diverses organisations des Nations Unies et organisations internationales; il arrive à l’occasion qu’elle finance directement les gouvernements des pays bénéficiaires.

8.9 L’Agence est considérée comme un ministère du gouvernement fédéral en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. La délégation des pouvoirs financiers détermine l’approbation des projets. Le ministre de la Coopération internationale a le pouvoir d’approuver des projets pouvant atteindre 20 millions de dollars, alors que le Conseil du Trésor approuve les projets qui excèdent ce montant. Le président et les vice-présidents de l’Agence ont le pouvoir d’approuver des projets pouvant totaliser 5 millions de dollars. Les directeurs de bureaux géographiques peuvent approuver des projets d’au plus 500 000 $.

8.10 Le mandat et le rôle de l’Agence ne sont pas prescrits par la loi. Une combinaison d’éléments influent sur les programmes de l’Agence, entre autres sur les modalités et les montants de l’aide au développement, les pays et les secteurs où concentrer les activités, les objectifs de ces activités et les moyens à prendre pour atteindre ces objectifs. Ces éléments comprennent entre autres les objectifs en matière de politiques du gouvernement du Canada, les priorités du ministre de la Coopération internationale et les politiques et stratégies opérationnelles de l’Agence.

8.11 Depuis 2000, cinq ministres de la Coopération internationale et quatre présidents ont été à la tête de l’Agence. Celle-ci a dû adapter ses programmes pour tenir compte des changements fréquents et importants apportés à l’orientation et aux politiques ministérielles et gouvernementales. Parmi ces changements, mentionnons les objectifs globaux de développement du Canada, les pays et régions que cible l’Agence, et les secteurs et enjeux mondiaux que le Canada et l’Agence ont jugés prioritaires. Les affectations de fonds ont également été modifiées pour tenir compte de ces changements. Le roulement important au niveau de la haute direction de l’Agence a posé un défi additionnel constant pour ce qui est de fournir un milieu opérationnel stable.

8.12 L’Agence n’agit pas seule. Elle fait partie d’une vaste communauté de partenaires du développement, à l’échelle mondiale et dans les différents pays, qui influencent eux aussi ses programmes. Cette communauté comprend entre autres des organismes d’aide d’autres pays donateurs, des banques de développement, des institutions des Nations Unies et d’autres institutions multilatérales, des organisations de la société civile et des organisations non gouvernementales ainsi que les gouvernements des pays bénéficiaires.

L’Agence et l’efficacité de l’aide

8.13 Les théories au sujet de ce qui constitue une aide efficace ont évolué au fil du temps. La publication par le Comité d’aide au développement de l’OCDE du document intitulé Le rôle de la coopération pour le développement à l’aube du XXIe siècle, en 1996, a été un point tournant. Ce document fait état d’un ensemble de principes fondamentaux pour un développement efficace, par exemple la nécessité de planifier l’aide en fonction des priorités des pays bénéficiaires et d’améliorer la coordination entre les donateurs. L’expérience sur le plan international a par ailleurs donné lieu à de nouvelles façons de concevoir et de financer les programmes d’aide, que l’on appelle communément des approches-programmes.

8.14 C’est dans ce contexte que l’Agence a publié en 2002 son Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace, lequel présente un cadre général pour l’affectation géographique et sectorielle de ses ressources, détermine les changements à apporter relativement à l’utilisation de l’aide liée et précise les mesures à prendre pour renforcer l’Agence en tant qu’institution. L’Énoncé de politique engage l’Agence à harmoniser ses actions avec celles d’autres donateurs, à aligner ses activités sur les stratégies de développement des pays bénéficiaires et à recourir aux approches-programmes, des engagements qui revêtent une importance particulière pour la présente vérification. Par ailleurs, en plus de s’engager à respecter ces principes sur l’efficacité de l’aide qui sont reconnus à l’échelle internationale, l’Agence s’est aussi engagée à concentrer son aide dans des secteurs particuliers, reconnaissant ainsi que, si les besoins des pays en développement sont incommensurables, ses ressources ne le sont pas. Parmi ces secteurs, mentionnons l’éducation, la santé, l’agriculture et la gouvernance démocratique. L’Agence a affirmé et réaffirmé ses engagements et d’autres aspects de son programme d’action en matière d’efficacité de l’aide dans les rapports successifs sur les plans et les priorités qu’elle a soumis au Parlement depuis 2001.

8.15 Les événements mondiaux continuent d’avoir une influence sur l’Agence. Dans le cadre d’une série de réunions internationales de haut niveau tenues à Rome (Italie 2003), à Marrakech (Maroc 2004) et à Paris (France 2005), le Canada, les pays donateurs et bénéficiaires ainsi que les institutions internationales ont élaboré plus à fond et entériné un ensemble de principes, d’actions précises et de cibles qui guideront la gestion de l’aide et qui sont définis dans la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (2005).

8.16 Même s’il est généralement reconnu que l’application de la Déclaration de Paris se confirme peu à peu dans les pays bénéficiaires, le Canada et d’autres donateurs se sont engagés récemment, lors d’une réunion de haut niveau à Accra (Ghana 2008), à prendre certaines mesures concrètes pour accélérer les progrès à l’égard de l’efficacité de l’aide. Conscients que l’aide au développement doit s’échelonner sur une longue période, ils se sont aussi engagés à fournir une aide plus prévisible et plus transparente qui s’échelonnerait sur plusieurs années.

Objet de la vérification

8.17 Dans le cadre de la vérification, nous avons examiné la façon dont l’Agence a respecté ses engagements à l’égard de l’efficacité de l’aide, pour ce qui est de l’alignement, de l’harmonisation, des approches-programmes et de la concentration de ses ressources. Nous nous sommes penchés sur trois fonctions distinctes mais connexes de l’Agence : la planification et le soutien relatifs aux programmes-pays; la sélection et le suivi des projets; et les processus de gestion et la surveillance au sein de l’Agence.

8.18 Au niveau des pays, nous avons examiné comment l’Agence élabore ses plans à long terme et dans quelle mesure ceux-ci sont conformes aux engagements qu’elle a pris à l’égard de l’efficacité de l’aide. Nous avons porté une attention particulière à la Direction générale des programmes géographiques et avons choisi cinq pays, dans la liste des pays que cible l’Agence, qui feraient l’objet d’un examen détaillé : le Bangladesh, l’Éthiopie, le Ghana, le Honduras et le Vietnam. Nous avons examiné cinq projets dans chaque pays pour déterminer si le choix des projets se basait sur des principes solides et si l’Agence évaluait et surveillait les risques au fur et à mesure de la mise en œuvre des projets. Nous avons également voulu savoir si l’Agence avait mis en place des processus de gestion internes pour guider la mise en œuvre de ses engagements et lui donner suite.

8.19 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

Planification et soutien relatifs aux programmes-pays

8.20 Les conditions qui ont cours dans les pays bénéficiaires ont une incidence majeure sur les programmes d’aide de l’Agence canadienne de développement international. Lorsqu’elle planifie ses interventions, l’Agence doit tenir compte des conditions sociales particulières des populations, des systèmes économique, juridique et politique de chaque gouvernement, ainsi que de la présence et des activités d’autres donateurs et institutions. Une planification réfléchie qui tient compte de ces conditions accroît la probabilité que l’aide soit efficace et que ses retombées soient durables. La pièce 8.2 fournit certaines statistiques au sujet de chacun des pays que nous avons sélectionnés aux fins de l’examen, de même que des indicateurs de l’aide au développement de l’Agence et du Canada dans ces pays.

Pièce 8.2 — La participation de l’Agence canadienne de développement international à l’aide au développement dans les cinq pays examinés

Certaines statistiques au sujet de chacun des pays sélectionnés aux fins de l’examen, de même que des indicateurs de l’aide au développement de l’Agence et du Canada dans ces pays

[version textuelle]

Sources :

  1. Banque mondiale
  2. Programme des Nations Unies pour le développement
  3. Nations Unies
  4. Organisation de coopération et de développement économiques
  5. Agence canadienne de développement international

8.21 Jusqu’à récemment, l’Agence se fondait sur des cadres de programmation-pays pour guider la sélection des divers projets (qui, pris dans leur ensemble, constituent le programme-pays) et le décaissement de millions de dollars d’aide selon un calendrier quinquennal. En décembre 2003, l’Agence a actualisé le guide pour les cadres de programmation afin qu’ils tiennent compte des principaux éléments de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002 et qu’ils soient fondés sur une analyse des plans et des priorités des gouvernements bénéficiaires, sur les activités des autres donateurs et sur les forces de l’Agence relativement aux autres donateurs. Les cadres devaient être mis à jour si, entre autres, des changements majeurs survenaient sur le plan politique ou économique dans un pays bénéficiaire.

8.22 Nous avons examiné la façon dont l’Agence planifie et appuie ses activités (y compris en recourant à des cadres officiels); nous avons étudié plus particulièrement la façon dont elle aligne son aide sur les besoins des pays bénéficiaires, dont elle coordonne et harmonise ses activités avec celles d’autres donateurs, dont elle gère l’utilisation des approches-programmes et dont elle continue de concentrer ses activités. Nous avons examiné les cadres de programmation pour le Bangladesh, l’Éthiopie et le Vietnam (lesquels couvraient les années ultérieures à la diffusion de l’Énoncé de politique de 2002 et avaient été préparés conformément au guide révisé de 2003), de même que les cadres du Ghana et du Honduras (lesquels étaient déjà en application au moment de la publication de l’Énoncé de politique).

L’alignement de l’aide géographique avec les besoins des pays bénéficiaires est en cours de réalisation

8.23 Le principe de l’alignement repose en grande partie sur l’hypothèse selon laquelle l’aide est plus efficace et ses retombées sont plus durables si les donateurs l’acheminent là où les pays en développement en ont besoin et le désirent. Les donateurs doivent donc être sensibles aux besoins des pays et non imposer leur façon de faire.

8.24 Les pays en développement énoncent habituellement leurs besoins dans un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté. Généralement, ce cadre :

  • définit les besoins du pays en développement;
  • décrit les politiques et les programmes macroéconomiques, structurels et sociaux du pays;
  • détermine les besoins en financement externe et les sources possibles du financement que le gouvernement du pays cherchera à obtenir pour favoriser la croissance économique et réduire la pauvreté.

Nous avons examiné la façon dont les cadres de programmation-pays de l’Agence avaient tenu compte des besoins et des priorités des pays bénéficiaires, tels que définis dans leurs cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté.

8.25 Nous avons constaté que les cadres de programmation de l’Agence tenaient compte des besoins des pays bénéficiaires au moment où ils ont été élaborés. Nous avons observé une grande correspondance entre ces cadres et les besoins des pays, malgré le fait que les cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté font généralement état de besoins immenses. Cela dit, les conditions et les priorités dans les pays bénéficiaires changent, ce qui constitue un défi pour l’Agence alors qu’elle tente d’aligner son aide sur les priorités de ces pays. Alors que le Bangladesh, l’Éthiopie, le Ghana et le Vietnam disposent de cadres stratégiques, celui du Honduras est en fait arrivé à échéance en 2007 et le gouvernement de ce pays ne l’a pas encore remplacé.

8.26 Il est donc important de continuellement rechercher l’alignement et il est essentiel de toujours disposer de données actuelles et détaillées sur le contexte des pays. Le personnel de l’Agence et les spécialistes recrutés sur place que nous avons interrogés connaissaient le contexte et les priorités du pays auquel ils étaient affectés. Ils avaient établi des moyens systématiques d’échanger de l’information avec les gouvernements bénéficiaires (souvent par l’entremise de comités conjoints formés de représentants du gouvernement et des donateurs), de même que des réseaux non officiels pour se tenir au fait.

L’Agence s’efforce d’harmoniser ses activités avec celles d’autres donateurs

8.27 De nombreux donateurs sont présents dans les pays en développement, ce qui peut mener à un morcellement de leurs activités et ce qui représente un lourd fardeau administratif pour le gouvernement, qui doit respecter les règlements et les exigences de nombreux organismes. En faisant appel au partage de renseignements et à la collaboration, l’harmonisation peut mener à une simplification des procédures et à des ententes conjointes pour l’élaboration, la gestion et la mise en œuvre de programmes d’aide, y compris l’utilisation d’approches-programmes. L’harmonisation peut non seulement réduire le fardeau administratif imposé aux pays bénéficiaires, mais aussi accroître les avantages pour ces pays par l’entremise des activités communes et complémentaires des donateurs.

8.28 En 2004, l’Agence a lancé le Plan d’action pour promouvoir l’harmonisation afin d’intensifier ses efforts en faveur de la coordination entre les donateurs. Le document a permis d’établir une gamme d’initiatives visant à répondre aux défis et aux besoins qui existaient au moment de sa rédaction. Il comprenait aussi un certain nombre d’indicateurs pour mesurer le rendement de l’Agence à cet égard et confiait la responsabilité de la mise en œuvre à plusieurs des directions générales de l’Agence. Toutefois, au fil du temps, cette dernière a délaissé la mise en œuvre du plan. Nous n’avons pas pu obtenir les rapports de suivi et d’étape requis par le plan d’action; par conséquent, l’Agence n’a pas pu démontrer quel était son rendement par rapport aux cibles et aux indicateurs prévus. Le Comité de direction n’a pas donné suite à une proposition interne visant à renouveler le plan d’action.

8.29 Les cadres de programmation-pays pour les pays que nous avons étudiés faisaient état, dans une certaine mesure, de l’objectif consistant à accroître l’harmonisation. Ils comprenaient de brèves descriptions des activités d’autres donateurs (comme les niveaux de financement et les secteurs de programmes), mais aucune analyse approfondie des forces de chacun des donateurs. Sans cette analyse, il est difficile pour l’Agence de déterminer la meilleure façon pour elle de contribuer.

8.30 Les moyens par lesquels l’Agence concrétise l’harmonisation sur le terrain sont importants. De plus en plus, les donateurs ont recours à des groupes de coordination pour harmoniser leurs activités, ce qui leur permet de discuter des façons dont chacun peut contribuer au développement d’un pays. Ces groupes permettent aussi aux donateurs d’unir leurs voix et de nouer le dialogue avec les gouvernements pour discuter des programmes. La structure, la complexité et la composition de ces groupes varient d’un pays à l’autre. Habituellement, un certain nombre de sous-comités sectoriels ou techniques appuient un comité de coordination global.

8.31 Ces groupes de coordination en sont à des étapes de développement différentes. Par exemple, le groupe de coordination au Honduras a du mal à demeurer efficace à la suite du départ de donateurs importants. Au Vietnam, les relations ont évolué à un point tel que des programmes conjoints ont été mis sur pied. Au Ghana, les donateurs, les gouvernements et d’autres parties prenantes ont entériné une stratégie globale officielle visant la collaboration, tandis qu’au Bangladesh on s’est engagé à en élaborer une. En Éthiopie, les donateurs ont commencé à organiser leurs projets et leurs programmes respectifs en collaborant à un objectif commun, celui d’une division du travail. La division du travail, selon laquelle les donateurs se partagent les projets et les responsabilités suivant leurs forces et leurs champs d’intérêt respectifs, représente un objectif à long terme en matière d’harmonisation et fait de plus en plus l’objet de discussions au sein des groupes de coordination.

8.32 En fin de compte, la nature et l’efficacité de pareils groupes dépendent de la volonté et de l’effort de tous les donateurs. Le personnel de l’Agence sur le terrain a déployé des efforts considérables pour appuyer ces groupes. Des employés canadiens et des spécialistes recrutés sur place représentent l’Agence au sein d’un certain nombre de comités et de groupes de travail et y jouent parfois un rôle prépondérant. Les gens œuvrant dans le domaine du développement que nous avons rencontrés dans les pays que nous avons visités ont décrit l’Agence comme un partenaire précieux et un participant actif.

L’Agence n’a pas établi de cibles pour orienter son utilisation des approches-programmes

8.33 Les approches-programmes diffèrent radicalement des façons traditionnelles de procéder. Dans le passé, les projets d’aide traditionnels étaient souvent menés de façon isolée plutôt que dans le cadre d’un ensemble plus vaste. Par exemple, la construction d’une école était le produit final et non pas une partie intégrante d’un système d’éducation global. De plus, dans le cas des projets traditionnels, la mise en œuvre s’appuie généralement sur les systèmes et les procédures des donateurs, plutôt que sur ceux du pays bénéficiaire, ce qui a pour effet d’entraver le renforcement des capacités du pays. Enfin, l’effet cumulatif de la mise en œuvre de projets distincts par de nombreux donateurs représente un lourd fardeau administratif pour le pays bénéficiaire, qui doit respecter d’innombrables règles et procédures imposées par les donateurs.

8.34 Les approches-programmes appellent de nouvelles formes de financement; elles peuvent viser un soutien budgétaire général (les donateurs transfèrent des fonds au trésor d’un gouvernement qui les utilisera en fonction de ses objectifs de développement et de réduction de la pauvreté) et un soutien budgétaire sectoriel (des fonds sont transférés, mais ciblent des ministères choisis pour l’exécution de programmes particuliers). Dans certains cas, les donateurs versent d’abord les fonds dans un compte commun ou un fonds fiduciaire, qui est géré par une organisation, comme une banque de développement, qui les transfère ensuite à un gouvernement ou à une organisation. Nous avons examiné la mesure dans laquelle l’Agence avait appuyé l’utilisation d’approches-programmes et la mesure dans laquelle elle en avait tenu compte dans ses processus et ses documents de planification.

8.35 Les cadres de programmation-pays pour le Bangladesh, l’Éthiopie et le Vietnam comprennent des commentaires généraux au sujet des approches-programmes. Les commentaires mettent en relief la façon dont ces approches pourraient permettre de faire face à certains risques qui se présentent dans le pays ou la mesure dans laquelle elles seraient touchées par ces risques; ils indiquent que l’Agence cherchera des occasions d’y avoir recours. Aucun des cadres ne contient de cibles précises quant au niveau d’utilisation souhaité ou à l’agencement d’approches traditionnelles et d’approches-programmes recherché. En fait, au cours des premières années qui ont suivi la publication de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace en 2002, la direction a fourni peu de conseils précis et aucune cible quantitative aux bureaux géographiques pour leur indiquer comment et quand utiliser les approches-programmes. Sans ces objectifs, l’Agence ne peut pas déterminer dans quelle mesure elle respecte son propre engagement et ses attentes à cet égard.

8.36 Néanmoins, les approches-programmes sont actuellement utilisées dans tous les pays que nous avons examinés, bien que le niveau d’utilisation varie beaucoup d’un pays à l’autre. En Éthiopie et au Ghana, par exemple, les approches-programmes faisant intervenir plusieurs donateurs représentent la grande majorité du financement de l’Agence. Au Honduras, par contre, l’Agence n’a financé qu’un seul projet du genre. Le niveau d’utilisation de ces approches au Bangladesh et au Vietnam se situait entre ces deux extrêmes. Il en est ainsi en partie à cause des différences dans la nature et la capacité des gouvernements bénéficiaires, du rôle que jouent les autres donateurs et du soutien accordé à l’utilisation de ces approches au sein de l’Agence. La pièce 8.3 fournit un aperçu de l’agencement entre les approches traditionnelles et les approches-programmes dans les cinq pays que nous avons sélectionnés de même qu’un exemple de projet pour chacun de ces pays.

Pièce 8.3 — L’Agence canadienne de développement international fournit une aide aux pays sélectionnés dans le cadre d’approches traditionnelles et d’approches-programmes

Bangladesh

La majorité des dépenses engagées par l’Agence le sont au moyen d’approches-programmes.

Profil d’un projet

Le projet « Programme d’éducation – BRAC » permet de financer à concurrence de 24,8 M$CAN (sur quatre ans, à partir de 2005) un volet du programme d’éducation de BRAC (Building Resources Across Communities), une grande organisation non gouvernementale, d’une valeur supérieure à 200 M$CAN. Ce projet représente la participation de l’Agence à une approche-programme multidonateurs qui prévoit une structure de gestion, de suivi et de présentation de rapports conjointe. Le programme d’éducation de BRAC aide à assurer un enseignement extra-scolaire à 1,3 million d’enfants pauvres et défavorisés dans des régions isolées où le gouvernement n’est pas en mesure actuellement d’offrir des services.

Éthiopie

La majorité des dépenses engagées par l’Agence le sont au moyen d’approches-programmes.

Profil d’un projet

Le projet « Protection des actifs pour la sécurité alimentaire en Éthiopie » a permis de fournir 20 M$CAN en 2007 au Programme de protection des moyens de production (PPMP) du gouvernement éthiopien, auquel l’Agence a accordé 133 M$CAN au total depuis 2005. Ce projet représente la participation de l’Agence à une approche-programme multidonateurs d’une valeur totale de 1 milliard de dollars américains. Cette contribution de l’Agence est versée dans un premier temps dans un fonds en fiducie, puis les fonds sont acheminés au programme du gouvernement. Le PPMP permet de fournir de l’argent ou des vivres aux Éthiopiens en échange de leur participation à des projets de construction et de renouvellement d’infrastructure communautaire qui visent, par exemple, des routes de desserte et des ouvrages de conservation de l’eau et de protection des sols. Le programme devrait améliorer la sécurité alimentaire de cinq millions de personnes par année.

Ghana

La majorité des dépenses engagées par l’Agence le sont au moyen d’approches-programmes.

Profil d’un projet

Le « Projet de gestion environnementale du Ghana » permet de fournir 7,25 M$CAN à certains ministères du gouvernement du Ghana (sur cinq ans, à partir de 2007); il se caractérise par une approche-programme. Le but du projet est de renforcer les institutions et les collectivités rurales dans trois régions du nord du pays pour permettre à ces régions d’inverser les tendances à la dégradation des sols et à la désertification. Le projet vise aussi à faire adopter des systèmes durables de gestion des sols et de l’eau, qui amélioreront la sécurité alimentaire et atténueront la pauvreté. L’Agence appuie des projets dans le secteur de l’eau dans le nord du Ghana depuis de nombreuses années.

Honduras

La majorité des dépenses engagées par l’Agence le sont dans le cadre de projets traditionnels.

Profil d’un projet

Le projet « PASOS III » est un projet traditionnel réalisé par un agent d’exécution canadien, CARE Canada. Ce projet de 5 M$CAN (sur cinq ans à partir de 2006) est la troisième phase d’un projet amorcé en 1996. Il vise à fournir un approvisionnement en eau salubre ainsi que des services d’assainissement et à améliorer les micro-bassins hydrographiques dans le nord du pays. Il inclut également le renforcement de la capacité des collectivités locales de gérer leur eau. D’ici la fin de la phase en cours, en 2011, l’Agence s’attend à ce que près de 20 000 personnes bénéficient d’un accès amélioré à l’approvisionnement en eau et aux services d’assainissement.

Vietnam

La majorité des dépenses engagées par l’Agence le sont dans le cadre de projets traditionnels.

Profil d’un projet

Le projet « Développement et contrôle de la qualité des aliments et produits agricoles » est un projet traditionnel dont l’agent d’exécution principal est l’Université de Montréal. Ce projet de 18 M$CAN (sur cinq ans, à partir de 2007) vise à améliorer la qualité et la salubrité des produits agricoles et alimentaires. Des activités particulières visent à améliorer la production alimentaire et la transformation des aliments, le contrôle de la qualité et les méthodes de certification. Ces améliorations renforceraient le secteur alimentaire et agricole du pays et réd uiraient donc la pauvreté grâce à la hausse des revenus.

Source : Agence canadienne de développement international

8.37 Les approches-programmes qu’utilise l’Agence varient beaucoup sur le plan de la conception et des ententes de financement. L’Agence a recours à diverses formes de soutien budgétaire sectoriel dans tous les pays que nous avons examinés; elle offre un soutien budgétaire général seulement au Ghana et au Vietnam. Le personnel de l’Agence qui travaille dans les pays que nous avons examinés recherche les occasions de maintenir ou d’accroître leur utilisation des approches-programmes, principalement par l’entremise des mécanismes de coordination entre les donateurs qui existent dans chacun des pays.

8.38 L’Agence utilise des approches-programmes depuis maintenant près d’une décennie et a acquis une grande expérience de leur conception et de leur utilisation. Nous croyons qu’il serait maintenant opportun pour l’Agence d’évaluer cette expérience afin de déterminer si, en réalité, de telles approches génèrent les retombées et les résultats prévus et si elles conviennent à l’Agence.

8.39 Recommandation. Pour appuyer l’utilisation d’approches-programmes, l’Agence canadienne de développement international devrait établir des cibles de rendement précises à l’égard de la part de son aide qui devrait être acheminée par l’entremise de ces approches.

Réponse de l’Agence. Recommandation acceptée. L’Agence a finalisé son Plan d’action pour accroître l’efficacité de l’aide en juillet 2009. Ce document recense les actions mesurables et les cibles qui s’y rattachent pour les engagements au chapitre de l’efficacité de l’aide, y compris les approches-programmes. Comme elle l’indique dans son plan d’action, l’Agence cherchera à atteindre la cible qu’elle s’est fixée (50 %) en ce qui a trait à l’utilisation des approches-programmes, lorsque les conditions prévues dans la politique sur les approches-programmes sont réunies.

8.40 Recommandation. L’Agence canadienne de développement international devrait entreprendre une évaluation complète de son utilisation des approches-programmes en vue de déterminer si ces approches permettent d’atteindre les objectifs de l’Agence.

Réponse de l’Agence. Recommandation acceptée. Comme le lui a demandé le Conseil du Trésor, l’Agence réalisera un examen de ses approches-programmes pour en évaluer l’efficacité. Elle dévoilera les résultats de cet examen d’ici le 31 mars 2010. En prévision de cet examen, l’Agence procède actuellement à l’évaluation des programmes-pays qui comportent une importante composante approche-programme.

Un processus de planification rigoureux par pays fait défaut

8.41 À notre avis, les cadres de programmation-pays que nous avons examinés ont servi de documents de planification utiles au moment de leur rédaction. Les analyses des besoins des pays bénéficiaires et les consultations poussées avec des parties prenantes externes et au sein de l’Agence sont à la base de l’orientation des programmes. Les cadres ont influencé la sélection des projets financés par l’Agence, y compris l’utilisation d’approches-programmes. Ces documents publics ont fait connaître les plans de l’Agence et ont servi de fondement aux discussions sur l’alignement et l’harmonisation avec les gouvernements et les autres donateurs.

8.42 Toutefois, le processus d’élaboration des cadres n’a jamais été maintenu comme prévu. Par exemple, les cadres pour le Ghana et le Honduras, qui ont été élaborés avant la publication de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002, sont arrivés à échéance en 2004 et en 2007 respectivement. Dans les deux cas, le personnel de l’Agence affecté à ces pays a mené de nouvelles analyses et consultations, a rédigé de nouvelles ébauches de plans et a présenté ces plans à l’interne pour approbation. Les plans n’ont jamais été approuvés. Le cadre de l’Éthiopie n’a pas été mis à jour pour tenir compte des changements importants qui ont eu lieu dans ce pays en 2005, changements qui ont considérablement modifié les programmes de l’Agence. Les intervenants au Ghana, au Honduras et en Éthiopie ne disposaient donc pas de plans qui présentaient officiellement l’orientation de l’Agence.

8.43 À la fin de notre vérification, les cadres pour les cinq pays que nous avons examinés étaient arrivés à échéance et aucun n’avait été remplacé par un document comparable. Certains hauts fonctionnaires et représentants des donateurs que nous avons rencontrés dans les pays que nous avons visités ont fait remarquer que l’Agence ne possédait pas de plan à long terme pour ces pays. En fait, l’Agence a cessé d’utiliser les cadres de programmation-pays quelques années seulement après leur mise en place.

8.44 En outre, même s’ils ont été préparés par la Direction générale des programmes géographiques, les cadres de programmation-pays étaient censés être des documents organisationnels qui rendraient compte de l’ensemble des programmes de la Direction générale des programmes géographiques, de la Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux, et de la Direction générale du partenariat canadien de l’Agence. Dans les pays que nous avons examinés, l’Agence fournit un soutien par l’entremise de ces trois directions générales. À notre avis, une harmonisation avec des organisations de l’extérieur nécessite une coordination et une cohésion au sein de l’Agence. Les cadres que nous avons examinés comportent une courte description des activités de ces autres directions générales, mais ne mettent pas en évidence une approche cohérente et coordonnée à l’égard des programmes de chaque direction générale. De plus, l’Agence n’a pas conçu les outils qui pourraient fournir à ses gestionnaires, ou aux intervenants, un aperçu de tous les projets et programmes en cours financés par l’Agence dans un pays donné, à un moment donné. Les bureaux géographiques de l’Agence se voient donc obligés de reconstituer, à partir de diverses sources internes, une perspective intégrée de l’aide globale fournie par l’Agence.

8.45 Un nouveau processus de planification et un nouveau type de document de planification par pays, maintenant appelé stratégie-pays, ont vu le jour au milieu de l’année 2008. Au moment de la vérification, l’Agence élaborait toujours ce nouveau processus. Nous avons remarqué qu’il constituait une source de confusion et de frustration pour le personnel. Le but, le format, le contenu requis — et même le titre — de ces documents de planification ont souvent été modifiés. Le personnel a eu peu de temps pour mener des consultations utiles ou une analyse sectorielle rigoureuse qui appuieraient l’orientation stratégique des nouveaux plans. À la fin de notre vérification, l’état d’avancement des nouveaux plans était incertain parce qu’aucun d’entre eux n’avait été officiellement approuvé ni n’avait été communiqué à l’ensemble de l’Agence. Aucun plan n’avait été rendu public. Entre-temps, les propositions de projets soumises aux fins d’approbation au sein de l’Agence tenaient compte de facteurs tels que l’orientation stratégique et les priorités de l’Agence établies précédemment, ainsi que les conditions, les besoins et les possibilités émergentes dans le pays bénéficiaire.

8.46 L’absence d’un processus de planification bien défini et transparent et de plans approuvés officiellement et rendus publics nuit à la communication avec les donateurs et les gouvernements des pays bénéficiaires et laisse ces derniers perplexes quant à l’orientation et à l’engagement à long terme de l’Agence dans les différents pays ou régions. Il est donc difficile pour l’Agence d’harmoniser ses activités avec celles des autres donateurs ou d’assurer un quelconque niveau de prévisibilité à ses partenaires gouvernementaux. En outre, elle ne fournit pas au personnel une orientation claire pour l’amener à proposer des projets de façon stratégique.

8.47 Recommandation. Pour assurer une planification transparente et prévisible à long terme, l’Agence canadienne de développement international devrait :

  • achever la mise au point du nouveau processus de planification pour tous les pays qui relèvent de sa Direction générale des programmes géographiques;
  • faire en sorte qu’à l’avenir la planification soit fondée sur une analyse rigoureuse, qu’elle tienne compte des besoins et des capacités du pays bénéficiaire ainsi que des forces de l’Agence, et qu’elle témoigne d’une perspective globale pour l’ensemble de l’Agence;
  • assurer une surveillance continue de l’application du processus et renouveler les plans pour les pays, selon des conditions définies et contrôlées;
  • communiquer les plans approuvés pour les pays aux partenaires du développement, y compris aux gouvernements des pays bénéficiaires, s’il y a lieu.

Réponse de l’Agence. Recommandation acceptée. Un nouveau processus de planification pour les programmes géographiques a été établi. Les stratégies-pays pour chacun des 20 pays de concentration, qui fournissent l’orientation stratégique pour les programmes, ont fait l’objet de directives ministérielles. Le résumé de ces stratégies sera affiché sur le site Web de l’Agence d’ici la fin de l’année 2009.

Les stratégies-pays proposent une analyse des besoins des pays bénéficiaires que ces derniers ont définis dans leur stratégie de réduction de la pauvreté et leur plan national de développement. La valeur ajoutée que le Canada apporte en répondant à ces besoins est basée sur des facteurs tels que l’expérience passée de l’Agence dans le pays concerné et ses forces relatives (comparées à celles des autres donateurs et partenaires) au chapitre de la programmation. L’approche globale visant l’ensemble de l’Agence est également prise en compte, s’il y a lieu.

L’orientation proposée dans les stratégies-pays est mise en œuvre par le programme responsable au moyen de cadres quinquennaux de programmation et de planification, ou cadres de programmation-pays. Ces cadres, qui doivent être terminés d’ici mars 2010, seront basés sur les nouvelles lignes directrices relatives aux cadres de programmation-pays, qui seront en vigueur d’ici la fin d’octobre 2009.

Les stratégies-pays seront passées en revue chaque année pour évaluer tout changement significatif au contexte de développement du pays ou au rendement du programme. Au besoin, des ajustements seront effectués et des changements apportés aux cadres de programmation-pays ainsi qu’aux stratégies-pays affichées sur le site Web de l’Agence.

Des priorités changeantes et définies de façon générale ont empêché une concentration sectorielle efficace

8.48 L’Agence a reconnu que ses programmes sont très dispersés. Au fil des ans, elle a tenté de mieux cibler ses programmes en définissant clairement des secteurs prioritaires. L’énoncé de politique étrangère du Canada de 1995 a établi six secteurs prioritaires pour le programme de développement de l’Agence. Selon l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002, ces priorités tenaient davantage d’un vaste ensemble d’options thématiques que d’un programme ciblé. Cet énoncé de politique visait à cibler les investissements de l’Agence de manière plus stratégique. De plus, comme en témoignent les rapports sur les plans et les priorités qu’elle a présentés au Parlement, l’Agence a entrepris de concentrer ses ressources dans un plus petit nombre de secteurs afin d’apporter une contribution plus significative dans les pays où elle œuvre, compte tenu de la taille de son budget d’aide. Nous avons examiné la mesure dans laquelle l’Agence avait atteint cet objectif à l’interne et dans ses programmes-pays. Au fil du temps, l’Agence a eu recours à diverses expressions pour décrire ces priorités, y compris des termes comme « secteurs », « thèmes » et « secteurs de concentration ». Aux fins du présent chapitre, nous emploierons le terme « secteurs prioritaires ».

8.49 Comme l’illustre la pièce 8.4, les politiques sectorielles et les secteurs prioritaires de l’Agence ont changé maintes fois entre 2001 et 2009. L’Agence a souvent annoncé de nouvelles politiques et priorités, mais sans annuler les précédentes. Dans certains cas, ces changements ont donné lieu à une toute nouvelle orientation pour l’Agence (comme lorsque l’agriculture est devenue une priorité en matière de financement en 2003). Dans d’autres cas, ces changements représentaient plutôt une élaboration ou une reformulation de priorités annoncées antérieurement. Puisque cela peut prendre des années pour concevoir et réaliser adéquatement des projets et encore plus de temps pour que les changements d’orientation soient appliqués, au fil du temps, ces modifications fréquentes ont nui à la capacité des bureaux géographiques de l’Agence de planifier à long terme. Aussitôt que l’organisation commence à modifier la nature de ses programmes, un changement d’orientation a lieu ou un nouveau projet est amorcé et le personnel doit s’adapter à nouveau.

Pièce 8.4 — Les secteurs prioritaires de l’Agence canadienne de développement international ont changé au fil du temps

Année Document source Secteurs prioritaires

1995

Le Canada dans le monde : énoncé du gouvernement

  • Besoins humains fondamentaux : soins de santé primaires, éducation de base, planification familiale, nutrition, eau et assainissement, logement
  • Intégration de la femme au développement
  • Services d’infrastructure
  • Droits de la personne, démocratie et bonne gouvernance
  • Développement du secteur privé
  • Environnement

2001

Les priorités de développement social de l’Agence : Un cadre d’action

  • Santé et nutrition
  • Éducation de base
  • VIH/sida
  • Protection des enfants

2002

Le Canada contribue à un monde meilleur — Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace; Agence canadienne de développement international

  • Quatre priorités de développement social : santé et nutrition, VIH/sida, éducation de base et protection des enfants, l’égalité des sexes étant un thème transversal
  • Agriculture et développement rural
  • Développement du secteur privé

2003

L’agriculture au service du développement rural durable; politique de l’Agence

  • Capacité nationale
  • Savoir au service du développement
  • Sécurité alimentaire, productivité agricole et revenu
  • Viabilité de l’agriculture et gestion des ressources naturelles
  • Marchés efficaces

2005

Énoncé de politique internationale du Canada — Fierté et influence : notre rôle dans le monde — Développement

  • Gouvernance
  • Santé (accent sur le VIH/sida)
  • Éducation de base
  • Développement du secteur privé
  • Viabilité de l’environnement
  • Thème transversal : égalité entre les sexes

2009

Communiqué de l’Agence — Aide internationale : le Canada met de l’avant une nouvelle approche efficace

  • Sécurité alimentaire
  • Croissance économique durable
  • Enfants et jeunes

8.50 Les secteurs prioritaires de l’Agence ont toujours été définis de façon générale, ce qui a rendu encore plus difficile la concentration de l’aide. Les priorités établies, comme la santé, la gouvernance ou le développement du secteur privé, peuvent englober un large éventail de secteurs de programmes qui se chevauchent (aussi appelés sous-secteurs ou activités). Par exemple, le secteur prioritaire qu’est le développement du secteur privé comprend plus de 100 différents secteurs de programmes possibles. Il est difficile de comprendre comment une définition aussi large des secteurs peut déboucher sur une plus grande concentration de l’aide.

8.51 Dans les années qui ont suivi la publication de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002, l’Agence n’a pas élaboré de plan d’action précis pour l’aider à cibler son aide dans des secteurs en particulier. Elle n’a pas non plus fixé de cibles précises et mesurables pour les bureaux géographiques. En 2005, l’Agence a lancé une initiative visant à évaluer ses interventions dans un certain nombre de secteurs, en commençant par un bilan de la situation. À la fin de mars 2006, elle avait produit des ébauches de documents qui devaient fournir une orientation stratégique claire et cohérente pour six secteurs prioritaires. L’initiative dans son ensemble n’a jamais été menée à terme. Nous avons constaté qu’un autre bilan de la situation était en cours d’établissement au moment de la présente vérification.

8.52 Notre analyse des données que nous a fournies l’Agence n’a pas permis de révéler des tendances marquées qui pourraient indiquer que l’Agence cible davantage son aide depuis 2002. De plus, notre analyse des portefeuilles de projets dans les pays que nous avons examinés dans le cadre de cette vérification a révélé que, depuis 2002, dans quatre des cinq pays sélectionnés, la concentration n’avait pas été accrue de façon importante dans les secteurs prioritaires. Les portefeuilles de projets en cours couvrent toujours une vaste gamme de sujets. L’Agence ne nous a pas fourni sa propre analyse qui permettrait de prouver le contraire.

8.53 À notre avis, l’absence d’une orientation claire et de plans d’action, combinée à des priorités changeantes et définies de façon générale, a fait que l’Agence ne récolte pas le fruit de l’objectif qu’elle s’est fixé en tentant de cibler davantage son aide. Cet objectif est de faire en sorte que la contribution canadienne dans une région ou un pays donné soit plus significative. L’absence d’orientation a plutôt créé de l’incertitude chez le personnel de l’Agence, les gouvernements des pays bénéficiaires et les autres donateurs; elle a en fait réduit la prévisibilité à long terme de l’aide de l’Agence. Les changements dans les priorités ont peu de répercussions sur les projets qui sont déjà en cours; ils se sont souvent traduits par des changements dans la façon dont les projets sont formulés, mais non dans leur conception, pour correspondre aux priorités de l’heure.

8.54 Recommandation. Pour réaliser une meilleure concentration sectorielle, l’Agence canadienne de développement international devrait :

  • clarifier, pour chacun de ses secteurs prioritaires, quels secteurs de programmes précis bénéficieront de son soutien à l’avenir et quels secteurs n’en bénéficieront pas;
  • fixer des attentes et des cibles mesurables pour les programmes-pays;
  • suivre les progrès par rapport à ces attentes et à ces cibles, et en faire rapport.

Réponse de l’Agence. Recommandation acceptée. Pour arriver à une plus grande concentration sectorielle, la ministre de la Coopération internationale a annoncé, en mai 2009, les nouvelles priorités thématiques : accroître la sécurité alimentaire, favoriser une croissance économique durable et assurer aux jeunes et aux enfants un avenir meilleur.

Les stratégies pays pour 2009 reflètent la place plus grande donnée à ces priorités thématiques dans le cadre des programmes. À l’issue de consultations menées au Canada et dans les pays de concentration, l’Agence élaborera des stratégies ministérielles pour chacune de ces priorités thématiques d’ici le début de 2010.

Des objectifs mesurables et des indicateurs de rendement seront fixés dans des cadres de programmation détaillés, s’il y a lieu. L’Agence fera le suivi des résultats escomptés et produira des rapports à cet égard. Les rapports annuels sur le rendement des programmes permettront d’établir dans quelle mesure les principaux résultats escomptés ont été atteints. Ces résultats contribueront à la formulation des plans et rapports ministériels, comme le Rapport sur les plans et priorités et le Rapport sur le rendement de l’Agence.

Le manque de concentration sectorielle nuit à la détermination des forces de l’Agence et à leur développement

8.55 À notre avis, cette situation a aussi nui à la capacité de l’Agence de déterminer ses forces par rapport à celles des autres donateurs et d’en tirer parti, ainsi que de définir les connaissances sectorielles spécialisées dont elle a besoin pour la prise de décision et la conception des projets et d’en favoriser l’acquisition. Les employés des bureaux géographiques tiennent généralement le rôle de gestionnaires de projets et de généralistes du développement plutôt que de spécialistes sectoriels. Les spécialistes sectoriels ne sont pas nécessairement affectés à un programme-pays de sorte que leurs connaissances correspondent aux priorités du pays. Au besoin, l’Agence a recours à d’autres spécialistes au sein de son personnel ou à des spécialistes locaux, canadiens ou d’autres pays. Alors que l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002 visait à favoriser le renouvellement du personnel technique et scientifique de l’Agence, celle-ci a fait peu de progrès pour ce qui est de déterminer ou de fournir le type de connaissances spécialisées dont elle a besoin pour appuyer ses secteurs prioritaires. Cette situation se répercute sur sa capacité de définir ses forces et donc de favoriser une division du travail entre les donateurs.

8.56 Recommandation. Pour favoriser la concentration sectorielle et le développement de ses forces, l’Agence canadienne de développement international devrait :

  • déterminer les compétences et les connaissances spécialisées dont elle a besoin pour appuyer ses secteurs prioritaires et des secteurs de programmes précis;
  • déterminer et mettre en œuvre des mesures pour fournir les compétences et les connaissances spécialisées en question.

Réponse de l’Agence. Recommandation acceptée. L’Agence est en train d’établir les compétences et l’expertise nécessaires pour appuyer la programmation et la prestation des initiatives en fonction de ces priorités thématiques. L’Agence veillera à constituer un solide noyau de spécialistes par le recrutement, la formation et le développement professionnel. Ce travail sera terminé d’ici mars 2010.

Sélection et suivi des projets

8.57 Les avantages que procure l’aide canadienne aux pays en développement dépendent des projets que l’Agence canadienne de développement international finance. Ces projets portent sur une vaste gamme de secteurs de programmes. Même s’il peut s’agir de projets ponctuels de courte durée, les projets s’échelonnent habituellement sur plusieurs années. En tout temps, le portefeuille des projets de l’Agence dans un pays donné inclut des projets qui viennent d’être lancés, des projets à mi-parcours et d’autres qui sont sur le point de s’achever. Pour maintenir un niveau d’investissement ciblé dans un pays donné, l’Agence planifie constamment de nouveaux projets.

8.58 Nous avons examiné si l’Agence choisissait ses projets en se basant sur des principes solides, c’est-à-dire si les projets retenus tenaient compte des principes que sont l’alignement et l’harmonisation, s’ils concordaient avec le cadre de programmation-pays et s’ils étaient fondés sur les forces de l’Agence par rapport à celles des autres donateurs. Nous avons choisi 5 projets dans chacun des 5 pays, donc 25 projets au total (dont la moitié faisaient appel, selon l’Agence, à des approches-programmes).

Les projets répondent aux besoins des pays

8.59 Les raisons pour lesquelles l’Agence a retenu les projets que nous avons sélectionnés varient considérablement. Tous les projets répondent aux besoins exprimés par le pays; cependant, comme il a été indiqué plus tôt dans ce chapitre, les besoins sont immenses. Dans la plupart des cas, les projets concordent avec les priorités énoncées dans les cadres de programmation-pays de l’Agence au moment où celle-ci a décidé de les financer. Plusieurs projets sont la continuation de projets antérieurs que l’Agence a jugé concluants et qui font souvent appel à des partenaires de confiance. L’Agence sélectionne d’autres projets en réponse à des demandes explicites des pays. D’autres encore découlent d’invitations lancées par d’autres donateurs à participer à des activités harmonisées. Et bien que les projets basés sur des approches-programmes soient — de par leur nature — harmonisés avec ceux d’autres donateurs, nous avons constaté que l’Agence faisait également des efforts pour harmoniser ses projets avec ceux d’un ou de plusieurs donateurs et pour promouvoir une certaine prise en charge locale des projets traditionnels.

8.60 Cela étant dit, la documentation sur les projets que nous avons examinée ne montrait pas généralement que l’Agence choisissait ses projets en fonction d’une analyse de ses forces — ou de celles du Canada — dans un domaine particulier. Il n’est pas toujours évident d’établir quel avantage particulier (autre que l’argent) l’Agence a à offrir. À notre avis, tant que la concentration sectorielle ne sera pas définie avec plus de précision, il sera difficile de choisir des projets en fonction des forces relatives de l’Agence. En outre, étant donné que les cadres de programmation-pays de l’Agence sont périmés, que les priorités changent et que les plans par pays ne sont pas à jour, les critères que l’Agence appliquera à la sélection des futurs projets nous préoccupent.

L’Agence évalue les risques, mais elle doit normaliser son approche

8.61 Tant pour les projets traditionnels que pour les approches-programmes, les processus décisionnels et les processus d’approbation de l’Agence exigent que celle-ci détermine les risques au début du projet et prenne des mesures pour surveiller ces risques et, au besoin, les atténuer. Nous avons vérifié si l’Agence déterminait et évaluait les risques associés à un projet donné avant que celui-ci ne soit lancé, et si elle assurait une surveillance de ces risques une fois le projet en cours. Nous avons privilégié les projets qui sont axés sur des approches-programmes en raison des risques liés à l’utilisation des systèmes nationaux et à la fourniture d’un soutien budgétaire aux gouvernements bénéficiaires. Dans ces cas, des analyses spéciales s’imposent, dont certaines sont décrites dans le guide sur les approches-programmes préparé par l’Agence en 2005 (et mis à jour en 2007) et dans la politique sur l’évaluation des risques fiduciaires instaurée par l’Agence en 2007.

8.62 Dans le cas des projets que nous avons examinés (dont la plupart avaient été amorcés avant 2007), les donateurs participants ont déterminé ensemble les types d’évaluations dont ils avaient besoin. Ils ont réalisé divers types d’analyses, en examinant les systèmes de passation de contrats et de gestion des finances publiques, le niveau de corruption du pays et la capacité de ce dernier de mettre en œuvre le programme. Les analyses réalisées et les outils analytiques utilisés variaient d’un projet à l’autre. Dans certains cas, l’Agence a embauché elle-même des experts pour évaluer les projets; mais le plus souvent, elle s’est fiée à des évaluations menées à la demande d’autres organisations (comme des banques de développement). L’Agence a utilisé l’information fournie par ces évaluations pour faciliter sa prise de décision concernant les projets. À l’Agence même, une équipe de spécialistes fonctionnels a également été mise sur pied, dont le rôle était d’aider le personnel responsable de pays donnés à définir et à mettre en œuvre cette approche de programmes en Afrique. À l’époque, c’est dans cette région que la majorité des approches-programmes étaient utilisées.

8.63 Bien que diverses évaluations des risques aient été réalisées par l’Agence et d’autres organisations, l’Agence n’a pas établi clairement dans ses processus internes les types d’évaluations devant être effectuées systématiquement avant qu’elle n’accepte de participer à une approche-programme quelconque, pas plus qu’elle n’a établi de critères ou de conditions régissant sa participation à une telle approche. Au début de la vérification, nous avons été informés qu’une nouvelle politique sur les approches-programmes — qui comblerait les lacunes mentionnées — était en cours de préparation depuis plusieurs années. À la fin de la vérification, ce document n’avait pas encore été approuvé. À notre avis, l’Agence doit maintenant clarifier ses critères de décision et ses attentes pour ce qui est de l’évaluation des risques et des capacités des pays.

8.64 Recommandation. Pour faciliter le recours aux approches-programmes, l’Agence canadienne de développement international devrait :

  • définir les conditions précises qui régiront sa participation à de telles approches;
  • préciser les types d’évaluations des systèmes nationaux, des capacités des pays et des risques liés aux projets qui doivent être réalisées, par elle seule ou en collaboration avec d’autres donateurs, avant qu’elle n’accepte d’utiliser une approche-programme;
  • mettre en place des processus visant à garantir la réalisation cohérente et systématique de ces évaluations.

Réponse de l’Agence. Recommandation acceptée. L’Agence a présenté la version définitive de sa Politique sur les approches-programmes en juillet 2009, politique qui précise dans quelles circonstances il convient d’utiliser ces approches. Cette politique va dans le sens du Guide opérationnel de l’ACDI sur les approches-programmes et de la Politique de l’ACDI sur l’évaluation du risque fiduciaire (partie 1). Ces documents fournissent des indications sur l’évaluation de la capacité des systèmes nationaux et proposent des outils d’évaluation, comme l’évaluation diagnostique des dépenses publiques et de la responsabilité financière. Ces outils permettent à l’Agence de mieux déterminer et gérer les risques liés aux projets.

L’Agence a récemment apporté des précisions sur l’approche et les outils servant à évaluer et à atténuer les risques liés aux projets dans le cadre des approches-programmes en mettant à jour la Carte routière des processus opérationnels et le guide sur la stratégie de gestion du risque pour les présentations au Conseil du Trésor. L’Agence mettra également en place un processus en vue d’assurer l’utilisation systématique et uniforme des outils d’évaluation d’ici la fin de 2009.

L’Agence surveille les risques liés aux projets

8.65 Dans les documents de planification des projets que nous avons examinés, l’Agence avait précisé les risques potentiels associés au projet, les moyens qu’elle prendrait pour surveiller ces risques (ainsi que la mise en œuvre du projet dans son ensemble) et les mesures qu’elle appliquerait pour atténuer les risques s’ils se concrétisaient. Nous avons constaté que l’Agence avait réalisé des activités pour surveiller les risques recensés. Cette surveillance peut prendre diverses formes :

  • rapports d’étape périodiques;
  • missions sur le terrain;
  • évaluations externes;
  • participation à divers comités spécialisés;
  • communications officieuses avec les agents d’exécution.

Les agents d’exécution sont généralement tenus de réaliser des examens périodiques à certaines étapes des projets. L’Agence peut également réaliser des vérifications de projet afin d’évaluer le respect des conditions habilitantes.

8.66 Il est particulièrement important d’assurer le suivi des projets s’inscrivant dans le cadre d’approches-programmes, vu les risques associés à l’utilisation des systèmes des pays hôtes. Dans de tels cas, l’Agence assure un suivi conjointement avec les autres donateurs et le gouvernement hôte. En plus de s’appuyer sur les rapports des agents d’exécution, les donateurs se fient aux rapports produits par l’organisation gouvernementale concernée. Nous avons relevé des cas où l’Agence avait contribué à définir des moyens d’assurer le suivi de projets s’inscrivant dans le cadre d’approches-programmes et avait participé à des activités de suivi harmonisées.

8.67 À la fin de chaque exercice, les agents de projets de l’Agence doivent préparer un rapport annuel sur le rendement de chaque projet. Ces rapports fournissent des renseignements sur les montants décaissés, les résultats escomptés et réels, la gestion des risques et les leçons apprises. Toutefois, dans bien des cas, les rapports ne font que reprendre la liste des risques et des mesures d’atténuation énoncés dans les documents de planification. À notre avis, les rapports pourraient être améliorés en incluant systématiquement des renseignements à jour sur chacun des risques potentiels recensés au début du projet ainsi que sur les mesures d’atténuation connexes.

La lourdeur des processus administratifs nuit à la prise de décision

8.68 Les projets financés par l’Agence sont assujettis à des processus décisionnels et administratifs complexes. En ce qui touche les projets traditionnels mis en œuvre par un agent d’exécution, la première étape consiste à préparer une proposition ou un document de conception. Puis, suivent un document d’approbation de projet et une analyse du cadre logique qui présentent le contexte de développement, le projet et les résultats escomptés, un budget estimatif du projet, les risques anticipés et les stratégies d’atténuation connexes. Ensuite, l’Agence et l’agent d’exécution doivent signer un accord de contribution ou une entente de subvention. L’Agence et le gouvernement bénéficiaire signent également un protocole d’entente. Une fois que ce document est signé, un des partenaires ou le groupe des partenaires qui collaborent au projet établit un plan de mise en œuvre pour le projet, qui fournit des renseignements additionnels sur la façon dont le projet sera réalisé. Ce n’est qu’après cette étape que les décaissements pour le projet peuvent commencer.

8.69 Les processus décisionnels de l’Agence ont été très critiqués, et l’Agence a reconnu qu’il existait des problèmes. L’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002 indiquait ce qui suit : « Avec le temps, les processus opérationnels de l’Agence sont devenus inutilement complexes; les employés consacrent trop de temps à gérer les processus au lieu d’optimiser les connaissances sur le développement ». L’Agence pensait que l’intégration des processus opérationnels et l’application de nouvelles connaissances à la mise en œuvre des projets d’aide au développement règleraient ce problème. Toutefois, ce problème de longue date persiste toujours.

8.70 En 2007, l’Agence a réalisé une étude interne pour améliorer l’efficience de ses processus opérationnels. Cette étude a confirmé que le fardeau administratif restait lourd et était une source de frustration. Elle a révélé qu’en moyenne 28 documents différents étaient requis à partir de la conception jusqu’à l’achèvement du plan final de mise en œuvre d’un projet et que le personnel avait parfois créé ses propres outils pour se retrouver dans les dédales du processus. Le personnel a consacré beaucoup d’effort à un processus d’approbation de projet qui a pris en moyenne 43 mois avant d’aboutir. Pendant ce temps, le personnel change et ce ne sont pas les mêmes agents de projets qui pilotent la majorité des projets du début à la fin du processus. De plus, les gestionnaires et les spécialistes sectoriels changent aussi de poste, les politiques changent et les plans peuvent être modifiés. L’Agence nous a informés que, en réponse à l’étude interne, elle avait établi à titre d’essai un nouveau processus d’approbation de projet, processus qu’elle est en train d’évaluer. Nous encourageons vivement l’Agence à terminer cette évaluation en temps utile et à prendre les mesures voulues pour rationaliser ses processus opérationnels.

8.71 Dans le Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2008, 88 % du personnel de la Direction générale des programmes géographiques de l’Agence a indiqué qu’un « trop grand nombre de stades d’approbation » compromettait souvent ou presque toujours la qualité de leur travail. Selon le sondage, 62 % du personnel estimait que les délais « déraisonnables » avaient le même effet. Ces chiffres représentent plus de deux fois la moyenne générale pour la fonction publique : en effet, 41 % des fonctionnaires estiment qu’un trop grand nombre d’étapes d’approbation nuit à la qualité de leur travail, alors que 27 % d’entre eux pensent que les délais déraisonnables ont le même effet.

8.72 La grande majorité des employés de l’Agence que nous avons interviewés et divers membres de la communauté du développement nous ont également dit que les processus administratifs continuaient d’être un fardeau pour l’Agence. De nombreuses personnes ont également fait des remarques sur l’absence de pouvoirs délégués au personnel sur le terrain. Les niveaux de pouvoirs délégués sont essentiellement les mêmes depuis des décennies. Ces personnes ont affirmé que le personnel de l’Agence sur le terrain ne pouvait prendre aucun engagement à l’égard de projets ou de mesures sans consulter l’administration centrale, ce qui entraîne des retards. Effectivement, en ce qui concerne l’approbation des projets, nous constatons que tous les projets inclus dans les stratégies-pays de 2008 pour les pays que nous avons sélectionnés nécessitaient des pouvoirs supérieurs à ceux actuellement délégués aux directeurs de pays. En fait, la majorité des projets requéraient l’approbation de la ministre de la Coopération internationale ou du Conseil du Trésor. Nous n’avons pas déterminé la mesure dans laquelle ces exigences contribuent à rallonger le processus décisionnel, mais nous sommes conscients qu’elles doivent être prises en compte au moment de la planification de projets d’envergure. Un processus décisionnel qui prend beaucoup de temps peut avoir des répercussions négatives sur les efforts d’harmonisation sur le terrain.

Processus de gestion internes et surveillance

8.73 Depuis de nombreuses années, l’environnement dans lequel opère l’Agence canadienne de développement international est en constante évolution : modification des objectifs des politiques gouvernementales, accent mis sur la concentration géographique, changements dans les secteurs prioritaires et les affectations budgétaires. Selon le Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2008, le personnel de la Direction générale des programmes géographiques de l’Agence a indiqué que le fait que « les priorités changent constamment » (74 %) et le « manque de stabilité » (75 %) compromettaient souvent ou presque toujours la qualité de leur travail. Ces chiffres sont considérablement plus élevés que la moyenne observée pour l’ensemble de la fonction publique, soit respectivement 41 % et 34 %. En outre, d’une année à l’autre, des changements importants surviennent au sein de la haute direction de l’Agence. Depuis 2002, à la Direction générale des programmes géographiques, le taux de roulement est en moyenne d’environ 30 % par an et à la Direction générale des politiques (qui élabore les politiques pour l’Agence), d’environ 45 %.

8.74 À la lumière de ce qui précède, il est particulièrement important de disposer de processus de gestion qui permettent de poursuivre la mise en œuvre des engagements et des orientations. Nous avons vérifié si la direction avait :

  • établi des plans d’action précis assortis de cibles quantifiables et d’indicateurs de rendement;
  • attribué clairement la responsabilité et l’obligation de rendre compte au regard de la mise en œuvre;
  • assuré le suivi de la mise en œuvre et des résultats obtenus par rapport aux résultats escomptés;
  • apporté des ajustements lorsque les résultats obtenus ne répondaient pas aux attentes.
L’Agence doit se doter d’une stratégie globale pour assurer l’efficacité de l’aide

8.75 Tel qu’indiqué dans les sections précédentes du présent chapitre, l’Agence a appliqué les principes de l’alignement, de l’harmonisation avec les donateurs et des approches-programmes aux programmes des pays qui ont fait l’objet de notre examen. À notre avis, la publication de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002 y est pour quelque chose, compte tenu du fait que l’Agence travaille dans un milieu où la communauté des donateurs dans son ensemble a souscrit à ces mêmes principes.

8.76 Après avoir mis en place cet énoncé de politique, l’Agence a pris des mesures pour faire en sorte que ses programmes dans les différents pays cadrent avec les principes de l’efficacité de l’aide. Cependant, il s’agissait de mesures ponctuelles qui n’étaient accompagnées d’aucune stratégie globale. Dans certains cas, l’Agence a lancé des initiatives mais sans jamais en assurer le suivi jusqu’à leur achèvement. Dans d’autres cas, elle n’a jamais élaboré de plan d’action. La majorité des directives reçues de la direction étaient de nature qualitative. L’Agence n’a pas défini de cibles quantitatives ni de mesures, même pour les secteurs où il aurait été logique de le faire, à l’égard par exemple, du niveau de concentration sectorielle qu’elle voulait atteindre ou de la part des projets qu’elle devrait financer au moyen d’approches-programmes. Peu d’éléments probants indiquent que les cadres supérieurs ont examiné systématiquement la mise en œuvre de l’Énoncé de politique.

8.77 L’appui apporté par l’Agence aux approches-programmes, en particulier, n’a pas été uniforme et n’a pas été fourni en temps opportun. Même si l’Agence a pris certaines initiatives pour guider l’utilisation accrue de ces approches, au moment de la vérification, d’autres éléments de base que nous considérons essentiels à la mise en œuvre efficace de cette nouvelle orientation en matière d’acheminement de l’aide en étaient encore à l’étape préliminaire ou n’avaient jamais été élaborés. Les exigences administratives et celles liées à l’approbation des projets pour ces nouvelles approches n’ont pas été actualisées.

8.78 À notre avis, bon nombre des faiblesses décrites dans ce chapitre peuvent être attribuées à l’absence d’un plan directeur visant à donner suite aux engagements de l’Agence en matière d’efficacité de l’aide d’une part et à l’absence des processus de gestion nécessaires pour assurer la continuité de la mise en œuvre au fil du temps d’autre part. Au moment de la vérification, l’Agence nous a informés qu’un effort renouvelé de la direction était en cours pour assurer la mise en œuvre de la politique, et notamment l’élaboration d’une version préliminaire d’un plan de mise en œuvre sur l’efficacité de l’aide. L’Agence devra faire en sorte de maintenir les pratiques de gestion établies et veiller à ce que cette nouvelle mesure puisse résister à certaines des difficultés que nous avons observées au cours de cette vérification.

8.79 Recommandation. L’Agence canadienne de développement international devrait établir et mettre en œuvre une stratégie globale pour donner suite à ses engagements à l’égard de l’efficacité de l’aide. Pour faire en sorte que pareille stratégie puisse résister aux changements de personnel et au passage du temps, l’Agence devrait :

  • clairement consigner par écrit les plans d’action, les cibles et les indicateurs de rendement;
  • désigner qui sera responsable de leur mise en œuvre;
  • évaluer les progrès et réaliser un suivi de ceux-ci en regard des cibles et des indicateurs de rendement, et ce, sur une base annuelle;
  • rendre sa stratégie publique et faire rapport sur sa mise en œuvre à l’extérieur de l’Agence, s’il y a lieu.

Réponse de l’Agence. Recommandation acceptée. Le Plan d’action pour accroître l’efficacité de l’aide, approuvé par l’Agence en juillet 2009, regroupe des conseils visant à remplir les engagements de l’Agence au chapitre de l’efficacité de l’aide. Ce plan d’action s’applique à tous les programmes de l’Agence, de même qu’aux fonctions stratégiques et organisationnelles. Des lignes directrices en matière de suivi et de responsabilités accompagnent ce plan d’action et précisent les responsabilités et les méthodes de suivi pour chacune des mesures et chacune des cibles du plan. Par conséquent, le suivi se fera sur une base annuelle, dans le cadre du processus normal de suivi des programmes. Les principaux éléments du plan et les progrès réalisés à cet égard figureront dans les rapports annuels sur le rendement de l’Agence et seront affichés sur le site Web de l’Agence.

Conclusion

8.80 L’Agence canadienne de développement international n’a pas mis en place les processus de gestion nécessaires pour donner suite à ses engagements à l’égard de l’alignement, de l’harmonisation, de l’utilisation des approches-programmes et de la concentration sectorielle dans les pays ciblés, et pour assurer le suivi à cet égard. Elle a introduit certaines mesures pour faire cadrer ses programmes géographiques avec les principes de l’efficacité de l’aide, mais ces mesures sont limitées et ne s’inscrivent pas dans une stratégie globale. L’Agence n’a pas établi de critères ni de cibles de rendement qui lui permettraient de déterminer la mesure dans laquelle elle respecte les engagements pris. Peu d’éléments probants indiquent que les cadres supérieurs ont examiné systématiquement la mise en œuvre de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace (2002).

8.81 Les principaux documents utilisés par l’Agence pour planifier les programmes géographiques — les cadres de programmation-pays — tenaient compte des principes de l’efficacité de l’aide au moment de leur rédaction. Cependant, les cadres établis pour les pays visés par notre vérification ont expiré et le processus de préparation et de mise à jour de ces cadres a été interrompu. L’Agence a beaucoup de mal à élaborer un nouveau processus de planification. Étant donné que le nouveau processus est en transition et que la situation au regard des plans provisoires est incertaine, nous n’avons pas pu déterminer si le processus permettrait à l’Agence de donner suite à ses engagements à l’égard de l’efficacité de l’aide.

8.82 La sélection et la mise en œuvre sur le terrain des projets de l’Agence tenaient compte des besoins des pays bénéficiaires. Par ailleurs, le personnel de l’Agence encourage activement l’harmonisation entre les donateurs. L’agencement des approches de programme traditionnelles et des nouvelles approches-programmes varie d’un pays à l’autre. Le personnel de l’Agence sur le terrain recherche des occasions de maintenir ou d’accroître l’utilisation des nouvelles approches de programme, suivant le cas. Bien que l’Agence puisse justifier les projets qu’elle finance, ses choix ne sont pas fondés sur une évaluation de ses forces par rapport à celles des autres donateurs. L’Agence a dressé la liste des risques potentiels et des mesures d’atténuation dans ses documents de planification de projet et a réalisé diverses activités de surveillance de ces risques.

8.83 Le développement international étant un processus à long terme, il nécessite une prévisibilité et une stabilité au niveau des programmes. À notre avis, au cours des dernières années, la fréquente réorientation des politiques et le roulement important au niveau de la haute direction ont grandement compliqué la tâche de l’Agence lorsqu’il s’est agi de mettre en œuvre son programme d’action sur l’efficacité de l’aide.

À propos de la vérification

Tous les travaux de vérification dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses vérifications, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

L’objectif de la vérification était de déterminer si l’Agence canadienne de développement international avait appliqué les grands principes et les principales approches de programme associés à l’efficacité de l’aide qu’elle s’était engagé à mettre en œuvre au moment de fournir une aide aux pays de concentration sélectionnés. Nous nous attendions à ce que l’Agence ait :

  • mis en place des processus de gestion adéquats pour guider la mise en œuvre de ses engagements et en assurer le suivi;
  • tenu compte de ses engagements dans la planification des programmes-pays;
  • sélectionné les projets en se fondant sur des principes solides et sur leur degré d’actualité;
  • assuré le suivi de la mise en œuvre des projets.

Étendue et méthode

Les grands principes et les principales approches de programme que nous avons retenus pour la vérification ont été tirés de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace (2002) et des rapports sur les plans et les priorités de l’Agence. Ils comprennent :

  • l’alignement de l’aide sur les besoins et les priorités du pays;
  • l’harmonisation avec les autres donateurs et entre les directions générales de l’Agence;
  • le recours accru à de nouvelles approches-programmes;
  • la concentration sectorielle accrue.

La vérification a été menée tant à l’administration centrale de l’Agence, à Gatineau (Canada), que dans les missions à l’étranger.

Pour ce qui est des examens liés à la vérification de la planification par pays et des projets, nous avons concentré nos efforts principalement sur les bureaux géographiques du Bangladesh, de l’Éthiopie, du Ghana, du Honduras et du Vietnam, à la Direction générale des programmes géographiques. Ces cinq pays font partie de la liste des vingt pays de concentration de l’Agence. Comparativement à la situation que l’on trouve dans des États fragiles ou des pays frappés par une crise, comme l’Afghanistan, le Soudan et Haïti, nous considérions que les conditions dans ces pays étaient représentatives du contexte dans lequel l’Agence fournit son aide. Lorsque nous avons sélectionné les pays, nous avons également pris en considération la dispersion géographique, la taille du programme d’aide et l’utilisation de divers outils de planification de programme. Nous avons vérifié les cinq programmes-pays à l’administration centrale de l’Agence, au Canada, et avons également visité les missions au Bangladesh, en Éthiopie et au Honduras. Nous avons examiné la façon dont l’Agence élabore ses plans à long terme, en tenant compte de la situation particulière des pays dans lesquels elle réalise des activités. Nous avons examiné divers documents de planification et de projet. Nous avons réalisé des entrevues avec les chefs de l’aide et les gestionnaires de programme-pays, des cadres supérieurs et des employés de l’Agence, des membres des unités d’appui aux programmes, des représentants des gouvernements bénéficiaires ainsi que d’autres donateurs et parties prenantes.

Nous avons sélectionné 5 projets dans chacun des 5 pays, donc 25 projets au total. Le choix reposait sur l’information fournie par l’Agence en fonction du critère suivant : le premier décaissement au titre de chaque projet devait avoir été fait au cours de l’année civile 2003 ou des années suivantes — après la publication de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace (2002). Nous avons choisi des projets dont la taille variait, dans différents secteurs, et pour lesquels on avait eu recours à des approches-programmes et à des approches traditionnelles. Notre examen des projets incluait l’étude et l’analyse de documents, des discussions avec les agents de projet et, dans le cas des projets visités, les observations des parties prenantes aux projets et les discussions avec ces parties, y compris les agents d’exécution, les représentants gouvernementaux, les autres donateurs et les bénéficiaires.

Nous avons exclu de la vérification certains éléments du programme d’action sur l’efficacité de l’aide de l’Agence, y compris, par exemple, l’engagement de l’Agence à accroître sa présence sur le terrain (décentralisation), à délier l’aide et à concentrer l’aide dans un nombre restreint de pays.

Nous n’avons pas vérifié les résultats des projets, en raison du temps qui s’écoule avant qu’ils ne se concrétisent et des problèmes liés à l’évaluation lorsqu’il s’agit d’attribuer les résultats à des initiatives en particulier. Ces problèmes sont représentatifs de la nature de l’aide au développement et ne sont pas nécessairement propres à l’Agence.

Critères

Voici les critères qui ont permis de mener cette vérification ainsi que leurs sources :

Critères Sources
Mise en œuvre de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002 de l’Agence
  • Nous nous attendions à ce que l’Agence canadienne de développement international ait défini des mesures, des cibles et des indicateurs de rendement pour donner suite aux engagements pris dans l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace (2002).
  • Nous nous attendions à ce que l’Agence ait attribué clairement les responsabilités et les obligations de rendre compte.
  • Nous nous attendions à ce que l’Agence ait mis en place des méthodes pour assurer le suivi des progrès et de la mise en œuvre.
  • Nous nous attendions à ce que l’Agence ait fait les ajustements nécessaires à son approche de mise en œuvre, selon les besoins.
  • Cadre de responsabilisation de gestion, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
  • Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002 de l’Agence
Planification par pays

Nous nous attendions à ce que les plans par pays de l’Agence aient pris en considération les principaux principes et engagements relatifs à l’efficacité de l’aide :

  • alignement;
  • harmonisation;
  • nouvelles approches-programmes;
  • concentration sectorielle accrue.
  • Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002 de l’Agence
  • Guide de préparation d’un cadre de programmation-pays de l’Agence
Sélection et suivi des projets

Nous nous attendions à ce que la sélection des projets de l’Agence cadre avec les stratégies par pays et les principes de l’efficacité de l’aide.

  • Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de 2002 de l’Agence
  • Cadres de programmation-pays

Nous nous attendions à ce que l’Agence ait assuré un suivi adéquat et en temps voulu, et ait fait les ajustements nécessaires.

Cadres de mesures du rendement, y compris les accords relatifs aux projets

La direction a examiné les critères de vérification et elle a reconnu leur validité.

Période visée par la vérification

La période visée par la présente vérification s’échelonne de septembre 2002, date d’entrée en vigueur de l’Énoncé de politique en faveur d’une aide internationale plus efficace de l’Agence, au 15 mai 2009. L’examen des différents projets s’est fondé sur un ensemble de projets qui étaient en cours d’exécution entre janvier 2003 et décembre 2008.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 15 mai 2009.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Richard Flageole
Directeur principal : John Reed
Premier directeur : Dusan Duvnjak
Directrice : Sharon Clark

Robert Anderson
Anthony Levita
Catherine Martin
Charlotte Stange

Pour obtenir de l’information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 8 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Planification et soutien relatifs aux programmes-pays

8.39 Pour appuyer l’utilisation d’approches-programmes, l’Agence canadienne de développement international devrait établir des cibles de rendement précises à l’égard de la part de son aide qui devrait être acheminée par l’entremise de ces approches. (8.33-8.38)

Recommandation acceptée. L’Agence a finalisé son Plan d’action pour accroître l’efficacité de l’aide en juillet 2009. Ce document recense les actions mesurables et les cibles qui s’y rattachent pour les engagements au chapitre de l’efficacité de l’aide, y compris les approches-programmes. Comme elle l’indique dans son plan d’action, l’Agence cherchera à atteindre la cible qu’elle s’est fixée (50 %) en ce qui a trait à l’utilisation des approches-programmes, lorsque les conditions prévues dans la politique sur les approches–programmes sont réunies.

8.40 L’Agence canadienne de développement international devrait entreprendre une évaluation complète de son utilisation des approches-programmes en vue de déterminer si ces approches permettent d’atteindre les objectifs de l’Agence. (8.33-8.38)

Recommandation acceptée. Comme le lui a demandé le Conseil du Trésor, l’Agence réalisera un examen de ses approches-programmes pour en évaluer l’efficacité. Elle dévoilera les résultats de cet examen d’ici le 31 mars 2010. En prévision de cet examen, l’Agence procède actuellement à l’évaluation des programmes-pays qui comportent une importante composante approche-programme.

8.47 Pour assurer une planification transparente et prévisible à long terme, l’Agence canadienne de développement international devrait :

  • achever la mise au point du nouveau processus de planification pour tous les pays qui relèvent de sa Direction générale des programmes géographiques;
  • faire en sorte qu’à l’avenir la planification soit fondée sur une analyse rigoureuse, qu’elle tienne compte des besoins et des capacités du pays bénéficiaire ainsi que des forces de l’Agence, et qu’elle témoigne d’une perspective globale pour l’ensemble de l’Agence;
  • assurer une surveillance continue de l’application du processus et renouveler les plans pour les pays, selon des conditions définies et contrôlées;
  • communiquer les plans approuvés pour les pays aux partenaires du développement, y compris aux gouvernements des pays bénéficiaires, s’il y a lieu. (8.41-8.46)

Recommandation acceptée. Un nouveau processus de planification pour les programmes géographiques a été établi. Les stratégies-pays pour chacun des 20 pays de concentration, qui fournissent l’orientation stratégique pour les programmes, ont fait l’objet de directives ministérielles. Le résumé de ces stratégies sera affiché sur le site Web de l’Agence d’ici la fin de l’année 2009.

Les stratégies-pays proposent une analyse des besoins des pays bénéficiaires que ces derniers ont définis dans leur stratégie de réduction de la pauvreté et leur plan national de développement. La valeur ajoutée que le Canada apporte en répondant à ces besoins est basée sur des facteurs tels que l’expérience passée de l’Agence dans le pays concerné et ses forces relatives (comparées à celles des autres donateurs et partenaires) au chapitre de la programmation. L’approche globale visant l’ensemble de l’Agence est également prise en compte, s’il y a lieu.

L’orientation proposée dans les stratégies-pays est mise en œuvre par le programme responsable au moyen de cadres quinquennaux de programmation et de planification, ou cadres de programmation-pays. Ces cadres, qui doivent être terminés d’ici mars 2010, seront basés sur les nouvelles lignes directrices relatives aux cadres de programmation-pays, qui seront en vigueur d’ici la fin d’octobre 2009.

Les stratégies-pays seront passées en revue chaque année pour évaluer tout changement significatif au contexte de développement du pays ou au rendement du programme. Au besoin, des ajustements seront effectués et des changements apportés aux cadres de programmation-pays ainsi qu’aux stratégies-pays affichées sur le site Web de l’Agence.

8.54 Pour réaliser une meilleure concentration sectorielle, l’Agence canadienne de développement international devrait :

  • clarifier, pour chacun de ses secteurs prioritaires, quels secteurs de programmes précis bénéficieront de son soutien à l’avenir et quels secteurs n’en bénéficieront pas;
  • fixer des attentes et des cibles mesurables pour les programmes-pays;
  • suivre les progrès par rapport à ces attentes et à ces cibles, et en faire rapport. (8.48-8.53)

Recommandation acceptée. Pour arriver à une plus grande concentration sectorielle, la ministre de la Coopération internationale a annoncé, en mai 2009, les nouvelles priorités thématiques : accroître la sécurité alimentaire, favoriser une croissance économique durable et assurer aux jeunes et aux enfants un avenir meilleur.

Les stratégies pays pour 2009 reflètent la place plus grande donnée à ces priorités thématiques dans le cadre des programmes. À l’issue de consultations menées au Canada et dans les pays de concentration, l’Agence élaborera des stratégies ministérielles pour chacune de ces priorités thématiques d’ici le début de 2010.

Des objectifs mesurables et des indicateurs de rendement seront fixés dans des cadres de programmation détaillés, s’il y a lieu. L’Agence fera le suivi des résultats escomptés et produira des rapports à cet égard. Les rapports annuels sur le rendement des programmes permettront d’établir dans quelle mesure les principaux résultats escomptés ont été atteints. Ces résultats contribueront à la formulation des plans et rapports ministériels, comme le Rapport sur les plans et priorités et le Rapport sur le rendement de l’Agence.

8.56 Pour favoriser la concentration sectorielle et le développement de ses forces, l’Agence canadienne de développement international devrait :

  • déterminer les compétences et les connaissances spécialisées dont elle a besoin pour appuyer ses secteurs prioritaires et des secteurs de programmes précis;
  • déterminer et mettre en œuvre des mesures pour fournir les compétences et les connaissances spécialisées en question. (8.55)

Recommandation acceptée. L’Agence est en train d’établir les compétences et l’expertise nécessaires pour appuyer la programmation et la prestation des initiatives en fonction de ces priorités thématiques. L’Agence veillera à constituer un solide noyau de spécialistes par le recrutement, la formation et le développement professionnel. Ce travail sera terminé d’ici mars 2010.

Sélection et suivi des projets

8.64 Pour faciliter le recours aux approches-programmes, l’Agence canadienne de développement international devrait :

  • définir les conditions précises qui régiront sa participation à de telles approches;
  • préciser les types d’évaluations des systèmes nationaux, des capacités des pays et des risques liés aux projets qui doivent être réalisées, par elle seule ou en collaboration avec d’autres donateurs, avant qu’elle n’accepte d’utiliser une approche-programme;
  • mettre en place des processus visant à garantir la réalisation cohérente et systématique de ces évaluations. (8.59-8.63)

Recommandation acceptée. L’Agence a présenté la version définitive de sa Politique sur les approches-programmes en juillet 2009, politique qui précise dans quelles circonstances il convient d’utiliser ces approches. Cette politique va dans le sens du Guide opérationnel de l’ACDI sur les approches-programmes et de la Politique de l’ACDI sur l’évaluation du risque fiduciaire (partie 1). Ces documents fournissent des indications sur l’évaluation de la capacité des systèmes nationaux et proposent des outils d’évaluation, comme l’évaluation diagnostique des dépenses publiques et de la responsabilité financière. Ces outils permettent à l’Agence de mieux déterminer et gérer les risques liés aux projets. L’Agence a récemment apporté des précisions sur l’approche et les outils servant à évaluer et à atténuer les risques liés aux projets dans le cadre des approches-programmes en mettant à jour la Carte routière des processus opérationnels et le guide sur la stratégie de gestion du risque pour les présentations au Conseil du Trésor. L’Agence mettra également en place un processus en vue d’assurer l’utilisation systématique et uniforme des outils d’évaluation d’ici la fin de 2009.

Processus de gestion internes et surveillance

8.79 L’Agence canadienne de développement international devrait établir et mettre en œuvre une stratégie globale pour donner suite à ses engagements à l’égard de l’efficacité de l’aide. Pour faire en sorte que pareille stratégie puisse résister aux changements de personnel et au passage du temps, l’Agence devrait :

  • clairement consigner par écrit les plans d’action, les cibles et les indicateurs de rendement;
  • désigner qui sera responsable de leur mise en œuvre;
  • évaluer les progrès et réaliser un suivi de ceux-ci en regard des cibles et des indicateurs de rendement, et ce, sur une base annuelle;
  • rendre sa stratégie publique et faire rapport sur sa mise en œuvre à l’extérieur de l’Agence, s’il y a lieu. (8.75-8.78)

Recommandation acceptée. Le Plan d’action pour accroître l’efficacité de l’aide, approuvé par l’Agence en juillet 2009, regroupe des conseils visant à remplir les engagements de l’Agence au chapitre de l’efficacité de l’aide. Ce plan d’action s’applique à tous les programmes de l’Agence, de même qu’aux fonctions stratégiques et organisationnelles. Des lignes directrices en matière de suivi et de responsabilités accompagnent ce plan d’action et précisent les responsabilités et les méthodes de suivi pour chacune des mesures et chacune des cibles du plan. Par conséquent, le suivi se fera sur une base annuelle, dans le cadre du processus normal de suivi des programmes. Les principaux éléments du plan et les progrès réalisés à cet égard figureront dans les rapports annuels sur le rendement de l’Agence et seront affichés sur le site Web de l’Agence.

 


Définitions :

Objectifs du Millénaire pour le développement

  1. Éliminer l’extrême pauvreté et la faim
  2. Assurer l’éducation primaire pour tous
  3. Promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes
  4. Réduire la mortalité des enfants de moins de cinq ans
  5. Améliorer la santé maternelle
  6. Combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies
  7. Assurer un environnement durable
  8. Mettre en place un partenariat mondial pour le développement (Retourner)

Contrairement à l’approche « traditionnelle », qui se traduit par des projets autonomes, l’approche-programme repose sur la coordination du soutien qu’accordent les donateurs au programme de développement du gouvernement bénéficiaire ou d’une organisation locale. Cette approche vise à générer un développement plus durable et plus autonome. Elle comporte quatre grands volets :

  • le leadership du pays ou de l’organisation hôte;
  • un seul programme et cadre budgétaire;
  • la coordination entre les donateurs et l’harmonisation des procédures;
  • la volonté d’accroître l’utilisation des procédures locales pour ce qui est de la conception, de la mise en œuvre, de la gestion financière, du suivi et de l’évaluation des programmes. (Retourner)

 

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