Automne 2010 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Chapitre 1 — Le Plan d’action économique du Canada

Points saillants

Introduction

Objet de la vérification

Observations et recommandations

Exécution en temps voulu

Les organismes centraux ont utilisé un processus accéléré pour la conception et l’approbation des programmes
Les ministères ont conçu leurs programmes de façon à favoriser une mise en œuvre rapide
La mise en œuvre de la plupart des programmes a débuté en temps voulu

Respect des critères d’admissibilité et des exigences législatives

Les projets financés satisfaisaient aux critères d’admissibilité selon l’information fournie dans les demandes
Certains projets ont subi des retards
Des évaluations environnementales stratégiques étaient obligatoires pour les programmes
Les décisions de ne pas soumettre certains projets à une évaluation environnementale étaient fondées sur des renseignements insuffisants

Évaluation et maîtrise des risques

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a contribué à l’évaluation et à la maîtrise des risques
Les vérificateurs internes des ministères ont fourni avis et assurance

Rapports au Parlement

Les rapports ont été publiés en temps opportun, mais l’information sur la création d’emplois était incomplète

Mise en œuvre rapide des mesures de stimulation

Conclusion

À propos de la vérification

Annexe A — Description des programmes vérifiés

Annexe B — Tableau des recommandations

Pièces :

1.1 — Entités et programmes du Plan d’action économique que nous avons vérifiés

1.2 — Il y a eu accélération des autorisations de principe et financières pour le Plan d’action économique

1.3 — Le nombre de demandes a dépassé le nombre de projets approuvés

Points saillants

Objet

À la fin de 2008 et au début de 2009, le Canada était plongé dans le ralentissement économique mondial. Le budget fédéral de janvier 2009, intitulé Le Plan d’action économique du Canada, visait à répondre à ce ralentissement en stimulant l’économie, notamment en augmentant les dépenses publiques dans les secteurs de l’économie et les régions du pays les plus touchés. Le Plan d’action économique visait à encourager les Canadiens à dépenser, à favoriser la construction domiciliaire et la construction d’infrastructures, et à soutenir les entreprises et les collectivités. En tout, ces initiatives représentaient quelque 40 milliards de dollars en aide du gouvernement fédéral, auxquels s’ajoutaient des fonds de 12 milliards de dollars provenant des provinces et des territoires. Ces montants ont ensuite été portés à environ 47 milliards de dollars pour le fédéral et à 14 milliards pour les provinces et les territoires. Le budget de 2009 prévoyait aussi des mesures qui devaient accroître la stabilité du secteur financier et rendre le financement plus accessible pour les consommateurs et les entreprises en fournissant jusqu’à 200 milliards de dollars en crédit.

Plus de 35 entités fédérales ont travaillé à mettre en œuvre près de 90 programmes pour appuyer le Plan d’action économique. Dans bien des cas, les programmes en place ont été bonifiés en injectant des fonds supplémentaires; dans d’autres, des programmes ont été modifiés en fonction de la conjoncture économique. Certains programmes étaient tout à fait nouveaux. Dans la plupart des cas, les fonds étaient disponibles pendant une période fixe de deux ans. Après cette échéance, le gouvernement fédéral ne financerait aucun des coûts engagés. Bon nombre de programmes ont été coordonnés et mis en place par l’entremise des provinces, des territoires, des municipalités, de tiers, d’organisations non gouvernementales et du secteur privé. Nous n’avons pas vérifié la façon dont ces parties ont mis en œuvre les programmes.

Nous avons vérifié le Plan d’action économique alors qu’il était en cours d’exécution. Nous avons examiné la conception et la mise en œuvre des programmes ainsi que les mesures prises pour s’assurer que seuls les projets admissibles recevaient du financement. Nous avons sélectionné 11 programmes aux fins de notre examen et nous nous sommes également penchés sur le rôle joué par les services de vérification interne. Notre vérification a porté sur le rôle joué par les organismes centraux – le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le ministère des Finances Canada. Nous avons également vérifié si les règles de gestion financière et les exigences environnementales avaient été respectées.

Les travaux de vérification dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 27 avril 2010. Nous comptons effectuer une deuxième vérification qui examinera la façon dont les fonds de stimulation ont été dépensés.

Pertinence

La récession mondiale a entraîné d’importantes pertes d’emplois dans des secteurs clés de l’économie, tels que ceux de la construction et de l’exploitation forestière. Comme le gouvernement était d’avis que le ralentissement de l’économie était temporaire, il a proposé des programmes provisoires et ciblés, destinés à injecter quelque 40 milliards de dollars dans l’économie canadienne grâce à des mesures de stimulation. Ce montant a ensuite été porté à quelque 47 milliards de dollars, soit environ 2,9 % du produit intérieur brut.

Une initiative aussi vaste et complexe que le Plan d’action économique a nettement alourdi la charge de travail des ministères fédéraux. La vitesse d’intervention étant au cœur du Plan, les fonctionnaires ont dû concevoir, mettre en œuvre et surveiller des programmes fédéraux nouveaux ou accélérés, et faire rapport à cet égard, tout en continuant d’assurer l’exécution des programmes déjà en vigueur. La combinaison de ces facteurs augmentait le risque que des erreurs ne surviennent. Parallèlement, on craignait qu’un retard dans l’attribution des fonds ou un octroi des fonds à une date trop rapprochée de la fin du délai de deux ans empêchent les mesures de stimulation de répondre aux besoins immédiats à court terme.

Constatations

  • Les organismes centraux et les ministères ont pris des mesures pour s’assurer que les programmes étaient conçus et les processus simplifiés de façon à ce que la sélection des projets et l’attribution des fonds se fassent rapidement. Par exemple, le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada se sont servis d’un processus particulier pour accélérer les autorisations de principe et financières nécessaires à la mise en place de nombreux programmes du Plan d’action économique, tels que le Programme d’infrastructure du savoir. Cela a permis de réduire à deux mois le temps total nécessaire à la conception, à l’examen et à l’approbation des programmes, alors que ce processus prend normalement environ six mois.
  • Tous les projets que nous avons vérifiés respectaient les critères d’admissibilité précisés dans les modalités des programmes. Pour être admissibles, les projets devaient satisfaire à deux conditions importantes, à savoir être prêts à démarrer rapidement et être terminés, pour l’essentiel, au plus tard le 31 mars 2011. Nous avons cependant constaté que certains projets avaient commencé en retard et on ne sait pas vraiment s’ils seront achevés à temps. De plus, la décision de soumettre certains projets à une évaluation environnementale a été prise à partir de renseignements insuffisants qui avaient été soumis par les demandeurs. Il est donc difficile d’établir si certains des projets approuvés auraient dû être soumis à une évaluation environnementale.
  • Les organismes centraux et les ministères ont tous porté une grande attention aux risques. Ceux-ci ont été évalués, et des contrôles et des mesures pour les atténuer ont été mis en place. Un risque sérieux auquel faisaient face les ministères découlait de l’exigence de réaliser le Plan d’action économique dans le court délai imparti, et les cadres supérieurs ont appliqué des contrôles supplémentaires pour gérer ce risque. En outre, pour aider à contrer les risques, le Bureau du contrôleur général du Canada a collaboré étroitement avec les services de vérification interne des ministères. Ceux-ci ont adapté leurs plans de vérification de façon à cibler les secteurs à risque élevé et à fournir aux cadres supérieurs des avis et une assurance appropriés.
  • Le gouvernement a présenté au Parlement, tel qu’exigé, des rapports d’étape trimestriels sur la mise en œuvre du Plan d’action économique. Toutefois, l’information sur les emplois à l’échelle des projets contenue dans ces rapports trimestriels était essentiellement empirique. Elle ne dressait pas un tableau complet de tous les emplois créés, pas plus qu’elle n’incluait de données sur les emplois créés ou préservés pour tous les programmes du Plan d’action économique. En raison de ces contraintes, le gouvernement a communiqué une estimation macroéconomique du nombre d’emplois créés ou préservés en date de janvier 2010. Le nombre total d’emplois créés ou préservés grâce au Plan d’action économique reste à mesurer. Le ministère des Finances Canada a indiqué qu’il fournirait une estimation macroéconomique de ces données une fois le Plan d’action achevé.

Réaction des entités — Les entités sont d’accord, ou généralement d’accord, avec nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre.

Introduction

1.1 À la fin de 2008 et au début de 2009, le Canada était fortement touché par la récession mondiale. Le budget de 2009, intitulé Le Plan d’action économique du Canada, visait à redresser cette situation en stimulant l’économie grâce, entre autres, à un accroissement des fonds gouvernementaux affectés à des projets publics. Le gouvernement a annoncé qu’il fallait agir immédiatement et qu’il simplifierait le processus d’approbation des projets d’infrastructure prêts à démarrer.

1.2 Le Plan d’action économique visait à stimuler la construction d’infrastructures, à encourager la consommation des ménages canadiens, à favoriser la construction domiciliaire et à soutenir les entreprises et les collectivités. Le budget total de l’ensemble de ces initiatives s’élevait à quelque 40 milliards de dollars sur la période de deux ans du Plan d’action économique, et était assorti d’un montant supplémentaire de 12 milliards de dollars fourni par les provinces et les territoires. Par la suite, les mesures de stimulation fédérales ont été portées à environ 47 milliards de dollars et celles des provinces et des territoires, à 14 milliards. Le budget de 2009 prévoyait aussi des mesures visant à accroître la stabilité du secteur financier, afin d’améliorer l’accès au financement pour les consommateurs et les entreprises, en fournissant jusqu’à 200 milliards de dollars en crédit.

1.3 L’initiative de relance économique était complexe. Le Plan d’action économique comportait près de 90 programmes mis en œuvre par plus de 35 entités fédérales ainsi que par les provinces, les territoires, les municipalités, des organisations non gouvernementales et le secteur privé. Les programmes visaient à stimuler l’activité économique au moyen de contributions, de subventions, de contrats, de dépenses en immobilisations et d’allégements fiscaux. La mise en œuvre de nouveaux programmes dans des délais serrés, associée au maintien des programmes déjà en vigueur, a créé ou augmenté divers risques.

Objet de la vérification

1.4 Nous avons vérifié certains programmes du Plan d’action économique du Canada au cours de leur mise en œuvre. Plus précisément, notre vérification visait à déterminer si les entités fédérales sélectionnées :

  • avaient, au moment de planifier l’exécution du Plan d’action économique, mis en œuvre un cadre de gestion approprié pour la surveillance et l’évaluation des risques;
  • avaient mis en place les contrôles nécessaires pour atténuer adéquatement les risques cernés par leur évaluation, y compris le risque de non-conformité aux exigences fédérales en matière d’évaluation environnementale;
  • avaient approuvé rapidement le versement des fonds du Plan d’action économique aux bénéficiaires admissibles, tout en respectant les autorisations pertinentes et les contrôles clés;
  • avaient mis en place des processus appropriés pour surveiller la progression du Plan d’action économique et faire rapport à ce sujet;
  • avaient demandé aux services ministériels de vérification interne de formuler, à l’intention des cadres supérieurs, des avis et une assurance appropriés quant au caractère adéquat des contrôles internes et des méthodes de gestion en place pour l’administration des dépenses effectuées dans le cadre du Plan d’action économique.

1.5 Au cours de notre vérification, nous avons examiné l’affectation de fonds en faveur des infrastructures par 12 ministères et organismes responsables de 11 programmes. Nous nous sommes également penchés sur les organismes centraux qui ont assuré l’orientation des programmes et formulé des lignes directrices (voir la pièce 1.1). En outre, nous avons examiné une vérification interne effectuée par Ressources humaines et Développement des compétences Canada.

Pièce 1.1 — Entités et programmes du Plan d’action économique que nous avons vérifiés

Entités responsables Programmes vérifiés

Infrastructure Canada

  • Fonds de stimulation de l’infrastructure
  • Fonds Chantiers Canada – volet Collectivités*

Industrie Canada

  • Programme d’infrastructure du savoir
  • Programme des manifestations touristiques de renom

Affaires indiennes et du Nord Canada

  • Projets des écoles des Premières nations
  • Projets de gestion de l’eau et des eaux usées pour les collectivités des Premières nations
  • Programme de logements pour les Premières nations vivant dans les réserves

Organismes de développement régional

  • Agence de promotion économique du Canada atlantique
  • Agence canadienne de développement économique du Nord
  • Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec
  • Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario
  • Diversification de l’économie de l’Ouest Canada
  • Fonds Chantiers Canada – volet Collectivités*
  • Fonds d’adaptation des collectivités
  • Programme Infrastructure de loisirs du Canada

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

  • Investir dans les immeubles fédéraux

Agriculture et Agroalimentaire Canada

Transports Canada

Ressources naturelles Canada

  • Modernisation des laboratoires fédéraux

Organismes centraux

  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
  • Ministère des Finances Canada
  • Bureau du Conseil privé
  • Rôle des organismes centraux à l’appui des programmes ci-haut
  • Rapports au Parlement
*Infrastructure Canada est responsable du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada. Ce programme est offert par les agences de développement régionales.

1.6 Comme notre vérification a été réalisée avant la mise en œuvre complète du Plan d’action économique, nous comptons effectuer une deuxième vérification qui portera essentiellement sur l’exécution des programmes et évaluera si les projets financés ont été menés à terme comme prévu. Cette vérification pourrait comporter un examen plus poussé qui visera à déterminer si l’information recueillie sur les programmes et les projets aux fins de l’établissement des rapports et de la surveillance était suffisante pour permettre au gouvernement de mesurer les progrès accomplis afin d’atteindre les objectifs du Plan d’action économique. De plus, nous pourrions effectuer une vérification des questions environnementales liées au Plan.

1.7 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

1.8 L’objectif que poursuivait le gouvernement en instaurant le Plan d’action économique du Canada était de relancer l’économie sans tarder. Pour ce faire, il devait relever un certain nombre de défis, dont les principaux étaient de concevoir, mettre en œuvre et réaliser, en deux ans, des mesures de stimulation économique s’élevant à 40 milliards de dollars.

1.9 Lors de cette première vérification du Plan d’action économique, nous avons examiné la conception, l’approbation et l’exécution de certains programmes du Plan. Nous avons évalué si les programmes ont été mis en œuvre dans les meilleurs délais et si les exigences légales et les règles d’admissibilité ont été respectées. Nous avons aussi examiné si les ministères ont évalué les risques et pris des mesures pour les gérer, ainsi que les rapports au Parlement.

Exécution en temps voulu

1.10 L’objectif que s’était fixé le gouvernement pour l’exécution des projets du Plan d’action économique était inscrit dans le budget de 2009; il consistait à dépenser des fonds en vue de stimuler l’économie et avoir terminé les projets au plus tard le 31 mars 2011. Nous avons examiné les mesures prises par le gouvernement pour respecter cette échéance. Nous nous sommes concentrés sur les mesures prises pour accélérer les autorisations de principe et financières ainsi que pour simplifier les règles et les règlements. Nous avons examiné le rôle que les organismes centraux (Bureau du Conseil privé, ministère des Finances Canada et Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada) et 12 ministères et organismes ont joué pour contribuer à l’atteinte de cet objectif.

1.11 L’injection rapide de fonds de stimulation économique reposait sur de nombreux facteurs. Pour obtenir les approbations et les autorisations qu’exigeait le Plan d’action économique, les ministères, le Bureau du Conseil privé (BCP), le ministère des Finances Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) ont dû coordonner leurs efforts afin d’appuyer les comités du Cabinet, notamment le Conseil du Trésor. Pour chaque programme, il a fallu définir les modalités de mise en œuvre et déterminer comment celles-ci seraient appliquées. Le respect des dispositions législatives demeurait une obligation importante, comme pour tous les programmes.

Les organismes centraux ont utilisé un processus accéléré pour la conception et l’approbation des programmes

1.12 Au cours de notre vérification, nous avons examiné les efforts déployés par le BCP et le SCT pour accélérer les autorisations de principe et financières liées au Plan d’action économique. Généralement, la mise en œuvre de tout nouveau programme nécessite l’accord de principe du Cabinet, puis l’autorisation financière du Conseil du Trésor qui comprend l’autorisation des dépenses, du programme et du projet. Ce processus prend habituellement six mois. Un processus parallèle accéléré a été utilisé pour le Plan d’action économique (voir la pièce 1.2). (Pour les programmes déjà en vigueur qui bénéficient de fonds supplémentaires, une simple autorisation financière suffit.)

Pièce 1.2 — Il y a eu accélération des autorisations de principe et financières pour le Plan d’action économique

Le Bureau du Conseil privé (BCP) appuie les travaux des comités du Cabinet en examinant le contenu des ébauches de mémoires au Cabinet soumises par les ministères. Les ministères et le BCP préparent une analyse stratégique aux fins de discussion et d’approbation par les comités du Cabinet. Ce processus se déroule généralement avant de demander l’autorisation financière du Conseil du Trésor.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada examine également les ébauches de présentation des ministères avant qu’elles ne soient soumises au Conseil du Trésor pour l’obtention de l’approbation financière, qui comprend les autorisations de dépenses, de programme et de projet.

organigramme

[version textuelle]

1.13 Nous avons examiné la mesure dans laquelle le BCP a fourni aux ministères des conseils sur les présentations liées aux programmes du Plan d’action économique qui étaient soumises à l’étude des comités du Cabinet. Nous avons également examiné la mesure dans laquelle le SCT a étudié les ébauches de présentation des ministères en tenant compte des risques, des principes de saine gestion et de l’obligation de transparence et de reddition de comptes liés aux programmes. Au moyen d’entretiens et d’une étude de la documentation, nous avons examiné le rôle joué par le BCP et le SCT pour faciliter la conception et l’examen critique des 11 programmes décrits à la pièce 1.1.

1.14 Le BCP et le SCT ont réalisé plus rapidement leur évaluation des présentations soumises par les ministères au Cabinet et au Conseil du Trésor pour en vérifier la conformité aux lois, aux politiques et aux autorisations applicables. Nous avons constaté que, grâce au processus d’examen accéléré suivi par ces deux organismes, les travaux de construction des projets ont commencé dès l’été 2009. D’autres travaux ont été reportés, et des mesures qui sont habituellement prises l’une à la suite de l’autre se sont déroulées simultanément. Pour de nombreux programmes, l’examen des documents destinés aux comités du Cabinet et l’étude des présentations soumises à l’approbation financière du Conseil du Trésor ont eu lieu en même temps (voir la pièce 1.2). Le temps total nécessaire à la conception, à l’examen et à l’approbation des nouveaux programmes du Plan d’action économique a donc été réduit, passant d’environ six mois à deux mois.

1.15 Le budget de 2009 ayant été déposé à la fin de janvier, cela ne donnait pas assez de temps pour ajouter les postes correspondants dans le Budget principal des dépenses de chaque ministère avant le début de l’exercice 2009-2010. Afin d’accélérer l’affectation des fonds aux programmes du Plan d’action économique, un nouveau crédit central, le crédit 35 du Conseil du Trésor (CT), d’un montant de 3 milliards de dollars, a été inclus dans le Budget principal des dépenses de 2009-2010. Ce crédit se voulait une mesure temporaire pour affecter des fonds entre le 1er avril et le 30 juin 2009. Le pouvoir d’affecter les fonds du crédit 35 du CT aux ministères a été délégué par le Conseil du Trésor à son président. Autrement, ces fonds auraient dû être octroyés au moyen du Budget supplémentaire des dépenses. Plus précisément, cette délégation de pouvoirs a permis d’affecter les fonds avant l’adoption par le Parlement du premier Budget supplémentaire des dépenses à la fin de juin, ce qui constituait la première occasion d’ajuster le Budget principal des dépenses.

1.16 Entre le 1er avril et le 30 juin 2009, environ 2,1 milliards de dollars ont été alloués aux ministères à partir du crédit 35 du CT. Nous avons examiné l’utilisation faite par le gouvernement du crédit 35, tel qu’il a été administré par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

1.17 Le service de vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a réalisé une vérification interne de la gestion du crédit 35 du CT par le Secrétariat. La qualité de cette vérification nous a permis de faire confiance aux constatations des vérificateurs internes et d’utiliser leurs travaux. D’après notre examen de ces travaux, nous avons conclu que le Secrétariat avait établi et consigné en dossier des critères d’évaluation clairs et bien définis, qui ont été appliqués de manière uniforme. De plus, nous avons constaté que les affectations de fonds demandées par les ministères qui avaient été approuvées par le Conseil du Trésor avaient été correctement comptabilisées et présentées.

1.18 Afin d’amorcer les projets plus tôt, les programmes ont été conçus de manière à ce que les demandeurs puissent engager des dépenses, à leurs propres risques, dès l’annonce de leur projet par le ministre. Normalement, les demandeurs doivent attendre d’avoir obtenu toutes les approbations officielles, notamment la signature d’une entente de contribution, avant de pouvoir commencer les travaux de construction. Les demandeurs ont ainsi pu commencer leurs projets plus tôt, mais ils ont dû accepter d’assumer un certain risque puisque les dépenses engagées avant la signature ne pouvaient leur être remboursées qu’une fois l’entente officielle signée.

1.19 En outre, les ministres auxquels on avait délégué des pouvoirs accrus de dépenser ont pu signer des ententes sans avoir à solliciter d’autres autorisations du Conseil du Trésor. Ainsi, les organismes centraux ont consacré moins de temps à la surveillance et à l’examen critique des dépenses importantes, ce qui a permis une mise en œuvre plus rapide des projets. En raison des circonstances, le gouvernement a accepté de prendre plus de risques. Il a fondé sa décision, en partie, sur la connaissance des ministères qu’avait le Secrétariat et sur les évaluations antérieures des cadres de responsabilisation de gestion des ministères.

Les ministères ont conçu leurs programmes de façon à favoriser une mise en œuvre rapide

1.20 Les ministères chargés des nouveaux programmes de stimulation économique ont dû les concevoir de façon à favoriser une mise en œuvre rapide. En effet, des délais dans la mise en œuvre des programmes auraient retardé d’autant l’effet de relance du Plan d’action économique. Pour chaque nouveau programme de contribution, les ministères devaient définir les conditions d’admissibilité, les exigences en matière de financement et de paiement ainsi que les modes de prestation, de surveillance et de communication des résultats prévus pour les projets de chacun des programmes.

1.21 Afin de déterminer si les ministères avaient conçu leurs programmes de façon à respecter les objectifs du Plan d’action économique et les conditions approuvées, nous avons étudié les mémoires au Cabinet et les présentations au Conseil du Trésor associés aux 11 programmes figurant à la pièce 1.1.

1.22 Nous avons constaté que les programmes examinés étaient conçus de façon à favoriser une mise en œuvre rapide, tout en maintenant des contrôles adéquats. Ainsi, pour certains programmes de stimulation, des cadres existants ont été copiés ou utilisés, dans la mesure du possible, pour en accélérer la mise en œuvre. Pour d’autres, on a bonifié des programmes de développement régional en vigueur et fait appel au réseau d’employés régionaux qui pouvaient étudier les propositions et surveiller la réalisation des projets.

1.23 À titre d’exemple, mentionnons le Fonds d’adaptation des collectivités et le programme Infrastructure de loisirs du Canada, qui ont été mis en œuvre par les organismes de développement régional grâce à des modèles existants pour les programmes d’infrastructure. Infrastructure Canada, en collaboration avec les organismes de développement régional, a mis à exécution le volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, qui a accéléré la mise en œuvre des plans de restauration et de réparation des immeubles fédéraux, constitue un autre exemple.

La mise en œuvre de la plupart des programmes a débuté en temps voulu

1.24 En raison de l’examen accéléré du SCT et du BCP et des mesures prises par les ministères, la mise en œuvre a pu démarrer plus tôt. Nous avons examiné si les ministères sélectionnés avaient exécuté, en temps opportun, les programmes du Plan d’action économique. Nous avons vérifié la date de réception des demandes et le temps pris pour les traiter et les approuver.

1.25 Un certain nombre d’outils ont été utilisés pour accélérer la sélection et la réalisation de certains programmes. Ainsi, nous avons constaté qu’Infrastructure Canada avait amélioré une base de données électronique déjà en place pour appuyer la mise en œuvre du Fonds de stimulation de l’infrastructure et du volet Collectivités du Fonds Chantiers Canada. Les demandes ont été soumises directement en ligne et acheminées à la base de données, qui a été élargie pour permettre aux bénéficiaires de soumettre leurs rapports périodiques sur les projets et les demandes de remboursement des coûts admissibles. Si un projet du Fonds de stimulation de l’infrastructure était en retard, le système, tel qu’il était conçu, resserrait la surveillance. D’autres programmes, par exemple Infrastructure de loisirs du Canada et le Fonds d’adaptation des collectivités (FAC), qui étaient exécutés par des organismes de développement régional, recevaient également les demandes en ligne de façon à accélérer la sélection des projets.

1.26 Le Programme d’infrastructure du savoir, administré par Industrie Canada, constitue un autre exemple de mise en œuvre rapide. Il s’agit d’un programme à frais partagés mis en place pour financer des projets d’infrastructure dans les universités et les collèges communautaires. Le financement de contrepartie a été essentiellement versé dans le cadre d’ententes de financement fédérales-provinciales. Afin d’accélérer la présentation des demandes, le gouvernement fédéral, avec l’accord de la plupart des provinces et des territoires, a communiqué directement avec les établissements d’enseignement postsecondaire. Dans le cas des ententes fédérales-provinciales, les projets prioritaires ont alors été recensés de concert avec les provinces et approuvés par les ministres fédéral et provinciaux, de façon à accélérer l’approbation conjointe des projets.

1.27 Nous avons également relevé des exemples où la mise en œuvre des programmes a été retardée par rapport à l’échéance de 120 jours fixée au départ dans le budget de 2009. Ainsi, trois programmes d’Affaires indiennes et du Nord Canada – le Programme de logements pour les Premières nations vivant dans les réserves, les projets de gestion de l’eau et des eaux usées pour les collectivités des Premières nations et les projets des écoles des Premières nations – ont mis plus de temps à démarrer. En fonction de l’évaluation des risques effectuée par la direction, le Ministère a mis en place des contrôles supplémentaires pour ces projets. Afin de réduire les risques, le Ministère a accepté, pour la plupart des projets, que les travaux de construction commencent seulement après la signature des ententes de contribution entre le gouvernement fédéral et les Premières nations. Ces ententes ayant été signées à compter d’août 2009, certains projets n’ont pu bénéficier de la saison de construction de l’été 2009. Selon le Ministère, ce retard n’aura pas d’effet sur le respect de l’échéance du 31 mars 2011 fixée pour les travaux de construction.

1.28 Nous avons constaté que le gouvernement avait utilisé un éventail d’outils et de méthodes qui ont permis de répondre au besoin d’accélérer le processus de manière à ce que les programmes du Plan d’action économique soient réalisés dans la période prévue de deux ans.

Respect des critères d’admissibilité et des exigences législatives

1.29 Les critères d’admissibilité des programmes de stimulation économique étaient souples et généraux, et ciblaient des secteurs de l’économie et des régions du pays qui avaient besoin d’aide. Le gouvernement a déclaré qu’il était important que les mesures de stimulation favorisent les secteurs qui en profiteraient le plus. Le Plan d’action économique repose sur trois grands principes : les mesures de stimulation doivent être rapides, ciblées et temporaires.

1.30 Parmi les aspects importants des critères d’admissibilité des projets, mentionnons les suivants : les travaux de construction devaient être prêts à commencer, et les projets devaient être mis en œuvre rapidement de façon à respecter l’échéance du 31 mars 2011 et être conformes aux exigences des lois, règlements et politiques en vigueur. Nous avons examiné un échantillon de 410 projets, mis en œuvre dans le cadre de 9 programmes, et évalué si ces projets approuvés respectaient les critères d’admissibilité établis. Voici les neuf programmes :

  • Fonds Chantiers Canada – volet Collectivités;
  • Fonds de stimulation de l’infrastructure;
  • Fonds d’adaptation des collectivités;
  • Programme Infrastructure de loisirs du Canada;
  • Programme d’infrastructure du savoir;
  • Programme des manifestations touristiques de renom;
  • Programme de logements pour les Premières nations vivant dans les réserves;
  • Investir dans les immeubles fédéraux;
  • Modernisation des laboratoires fédéraux.

De plus, nous avons passé en revue 12 projets d’écoles dans des réserves des Premières nations et 18 projets de gestion de l’eau et des eaux usées qui étaient mentionnés dans le budget de 2009.

1.31 Lorsque nous avons effectué notre vérification, la valeur totale des demandes présentées dépassait les fonds disponibles pour tous les programmes pour lesquels il fallait présenter une demande (voir la pièce 1.3). Dans le cas de programmes tels que le Programme des manifestations touristiques de renom, les demandes ont tout d’abord été acceptées pour des manifestations prévues en 2009 et, dans un deuxième temps, pour des manifestations devant avoir lieu en 2010. D’autres programmes, tels que le Fonds de stimulation de l’infrastructure, ont fait appel à un processus continu de traitement des demandes.

Pièce 1.3 — Le nombre de demandes a dépassé le nombre de projets approuvés

Programmes du Plan d’action économique du Canada Nombre de demandes de projet soumises Nombre de demandes de projet approuvées
Fonds Chantiers Canada – volet Collectivités 2 802 537
Fonds d’adaptation des collectivités 2 519 800
Programme de logements pour les Premières nations vivant dans les réserves 11 647 2 756
Fonds de stimulation de l’infrastructure 7 244 4 015
Programme d’infrastructure du savoir 944 536
Programme des manifestations touristiques de renom1 165 60
Modernisation des laboratoires fédéraux 116 89
Programme Infrastructure de loisirs du Canada 3 764 1 939

1 Seuls les projets de l’année civile 2009 ont été passés en revue dans le cadre de la présente vérification.

Source : Ministères et organismes responsables des programmes, en date du 27 avril 2010

Les projets financés satisfaisaient aux critères d’admissibilité selon l’information fournie dans les demandes

1.32 Les demandeurs devaient remplir et soumettre une demande dans laquelle ils montraient, preuves à l’appui, que leur projet satisfaisait aux modalités de chaque programme. Le critère d’admissibilité le plus important, commun à tous les programmes, était que les projets soient terminés avant l’échéance du 31 mars 2011 ou, dans le cas de certains programmes, qu’ils soient en majeure partie terminés à cette date. Pour la plupart des programmes, ce critère était basé sur une attestation signée par le demandeur. Les fonctionnaires des ministères ont évalué les demandes afin de déterminer si les projets satisfaisaient aux critères d’admissibilité et si leur approbation pouvait être recommandée. Dans le cas de tous les programmes de contribution, à l’exception du Programme de logements pour les Premières nations vivant dans les réserves, les ministres ont effectué le choix définitif parmi les projets admissibles. Dans le cas du Programme de logements, les fonctionnaires des régions étaient responsables de l’examen, de la sélection et de l’approbation des projets. Nous avons constaté que tous les projets de notre échantillon répondaient aux critères d’admissibilité selon l’information fournie dans les demandes. Les paragraphes qui suivent offrent des précisions sur quelques-uns des programmes que nous avons vérifiés.

1.33 Fonds de stimulation de l’infrastructure — Ce fonds doté de 4 milliards de dollars visait des projets de rénovation, prêts à démarrer, des infrastructures des provinces, des territoires et des municipalités. Pour pouvoir bénéficier du Fonds, les demandeurs devaient attester que leur projet était prêt à démarrer et qu’il n’aurait pu être réalisé au plus tard le 31 mars 2011 sans les fonds fédéraux demandés. Les demandeurs devaient également indiquer si leur plan de projet était achevé et s’ils avaient en main tous les permis et toutes les approbations nécessaires. Tous les projets soumis à nos tests répondaient aux critères d’admissibilité du Fonds de stimulation de l’infrastructure.

1.34 Programme d’infrastructure du savoir — Ce programme a permis d’affecter 2 milliards de dollars sur deux ans à des projets d’entretien, de réparation et d’agrandissement reportés dans les établissements d’enseignement postsecondaire de l’ensemble du pays. Le programme et les fonds visaient à améliorer la qualité de la recherche-développement et la capacité des établissements à offrir des connaissances avancées et une formation professionnelle. Pour pouvoir bénéficier de ce programme, les demandeurs étaient tenus d’attester que leur projet était une priorité pour leur établissement et qu’il serait substantiellement achevé au plus tard le 31 mars 2011. Ils devaient également fournir des renseignements sur l’état de préparation de leur projet, notamment la date d’approbation par le conseil d’administration de l’établissement et la date d’achèvement des études d’ingénierie. Pour tous les projets financés dans le cadre du Programme d’infrastructure du savoir que nous avons soumis à nos tests, ces critères étaient respectés.

1.35 Programme des manifestations touristiques de renom — Ce programme a permis d’affecter 100 millions de dollars sur deux ans pour la tenue d’événements de renommée mondiale, annuels et bien établis, dont les gestionnaires possédaient une expérience considérable de la programmation de manifestations réussies. Les demandeurs devaient attester que sans l’aide financière du gouvernement fédéral, l’organisation n’aurait pas les ressources nécessaires pour réaliser le projet proposé et que toutes les dépenses engagées serviraient à améliorer l’événement touristique. Entre autres exigences, les demandeurs devaient fournir des états financiers vérifiés et prouver que la manifestation existait depuis au moins trois ans. Nous avons constaté que tous les projets du Programme des manifestations touristiques de renom soumis à nos tests respectaient les critères d’admissibilité.

1.36 Programmes financés dans le cadre du Plan d’action économique au sein de Ressources humaines et Développement des compétences Canada — Le Ministère met en œuvre, dans l’ensemble du pays, divers programmes en faveur du marché du travail ou du développement social. Il a effectué une vérification interne de ses cadres de contrôle visant l’admissibilité aux programmes mis en œuvre dans le cadre du Plan d’action économique. Les critères d’admissibilité ainsi que les processus d’évaluation et d’approbation ont été établis de façon claire et communiqués en temps opportun aux parties prenantes internes et externes. Notre examen des travaux de vérification a étayé ces conclusions, ce qui nous a permis d’utiliser les travaux de cette vérification interne. Les dossiers montraient que tous les projets de l’échantillon étaient admissibles et que les critères et les processus d’évaluation et d’approbation avaient été appliqués de façon adéquate et uniforme.

1.37 Modernisation des laboratoires fédéraux — Dans le cadre de ce programme, des fonds de 250 millions de dollars ont été alloués sur deux ans. Des investissements ont été effectués dans des laboratoires qui appuient les principales responsabilités fédérales en matière de réglementation, renforcent la capacité en sciences et en technologie ou contribuent à améliorer la santé et la sécurité des Canadiens. Nous avons examiné les projets visant des laboratoires de Ressources naturelles Canada, d’Agriculture et Agroalimentaire Canada ainsi que de Transports Canada. Nous avons vérifié si les ministères avaient conçu et mis en place des cadres de contrôle de gestion appropriés pour réaliser cette initiative. Dans le cas des projets entrepris par Ressources naturelles Canada, nous nous sommes fiés aux constatations d’une vérification interne de son Programme accéléré d’infrastructures. Nous avons constaté que tous les projets de l’échantillon étaient admissibles et que les ministères avaient mis en place des contrôles clés dont la conception était efficace.

Certains projets ont subi des retards

1.38 Les responsables des programmes se sont fiés aux renseignements fournis dans les demandes de projet pour confirmer que les travaux de construction des projets étaient prêts à commencer. Or, nous avons constaté que, malgré ces renseignements, un grand nombre de projets d’infrastructure n’avaient pas démarré à la date indiquée dans la demande de financement. Un éventail de raisons explique ces retards, notamment le fait que les projets n’étaient pas vraiment prêts à démarrer ou que les ministères n’avaient donné leur approbation qu’après la date de début des travaux soumise par le demandeur. Les retards accroissent le risque que les projets ne soient pas terminés à l’échéance fixée, soit le 31 mars 2011. Les responsables du Fonds de stimulation de l’infrastructure à Infrastructure Canada nous ont indiqué qu’ils avaient pris des mesures à cet égard en renforçant leur surveillance de la progression des travaux pour les projets affichant du retard, ce qui leur a permis de mieux déterminer si les projets seraient terminés à la date d’échéance établie. De plus, les ententes de contribution permettent de supprimer ou de remplacer des projets au besoin.

Des évaluations environnementales stratégiques étaient obligatoires pour les programmes

1.39 Plusieurs des nouveaux programmes exécutés en vertu du Plan d’action économique appuyaient des projets d’infrastructure qui pouvaient comporter des risques pour l’environnement. Or, selon une directive du Cabinet, les nouveaux programmes qui doivent être approuvés par un ministre ou par le Cabinet sont assujettis à une évaluation environnementale stratégique (EES) à l’étape de la planification afin d’évaluer les effets environnementaux possibles.

1.40 Nous avons examiné si des EES avaient été réalisées pour les nouveaux programmes du Plan d’action économique, conformément à la directive du Cabinet. Nous avons évalué les EES effectuées dans le cadre du Programme d’infrastructure du savoir, du Programme des manifestations touristiques de renom, du Fonds de stimulation de l’infrastructure ainsi que du programme Infrastructure de loisirs du Canada. Nous avons constaté que des EES avaient été menées et qu’elles englobaient les éléments requis par la directive du Cabinet. Toutefois, nous n’avons pas vérifié l’analyse sous-jacente présentée par les ministères dans leurs EES.

Les décisions de ne pas soumettre certains projets à une évaluation environnementale étaient fondées sur des renseignements insuffisants

1.41 Un autre facteur pris en compte lors de la sélection d’un projet était la nécessité ou non d’effectuer une évaluation environnementale. En effet, pour bénéficier d’une aide financière fédérale, des projets d’infrastructure peuvent devoir faire l’objet d’une évaluation environnementale. Dans son budget de 2009, le gouvernement avait affirmé que de telles évaluations risquaient de retarder la mise en œuvre des projets. Nous avons constaté que les ministères avaient donné la priorité, entre autres, aux projets d’infrastructure ne nécessitant pas d’évaluation environnementale ou, lorsqu’une telle évaluation était obligatoire, qu’elle n’empêchait pas le demandeur d’avoir achevé les travaux au plus tard le 31 mars 2011.

1.42 Certains projets d’infrastructure peuvent être menés sans qu’il y ait d’évaluation environnementale. Dans le cadre du Plan d’action économique, le gouvernement a instauré d’autres exclusions, éliminant ainsi la nécessité de procéder à des évaluations environnementales pour une gamme de projets plus large. Pour ce faire, il a modifié le Règlement sur la liste d’exclusion de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale. Afin d’accélérer l’instauration des modifications, l’ébauche des modifications réglementaires n’a pas été publiée pour recueillir les commentaires du public avant leur entrée en vigueur. Comme l’indique le Règlement, les nouvelles exclusions devaient être temporaires et venir à échéance le 31 mars 2011. Aux termes de la loi d’exécution du budget de 2010, ces exclusions sont devenues permanentes pour certains programmes d’infrastructure. La plupart des nouvelles exclusions étaient assujetties à des conditions. Ainsi, les autorités fédérales doivent déterminer si les projets proposés seront mis en œuvre à 250 mètres ou moins d’une zone écosensible locale, régionale, provinciale ou fédérale, avant de les soustraire à l’évaluation environnementale fédérale prévue. Les projets qui sont près de zones écosensibles locales, régionales ou provinciales peuvent encore être exemptés de l’évaluation environnementale fédérale, à condition d’être conformes aux lois applicables et au plan d’aménagement approuvé pour ces zones.

1.43 Infrastructure Canada nous a indiqué que 93 % des propositions de projet qu’il avait examinées dans le cadre du Fonds de stimulation de l’infrastructure avaient été soustraites à l’évaluation environnementale. Le Ministère a utilisé les renseignements fournis par les autres ordres de gouvernement et les organisations dans leurs demandes de financement pour déterminer si un projet pouvait ou non être exempté d’une évaluation environnementale. Il n’a effectué qu’une vérification supplémentaire minime. Le formulaire de demande du Fonds de stimulation de l’infrastructure requiert de l’information sur les terres écosensibles fédérales pour les projets, mais ne requiert d’information sur les zones écosensibles provinciales, régionales et locales que pour les immeubles et non pour les autres types de projet. Pour avoir l’assurance que les projets présentés en vue d’obtenir une aide financière respectaient les lois pertinentes et les plans d’aménagement applicables aux diverses zones écosensibles provinciales, régionales et locales, le Ministère se fiait aux pouvoirs publics pertinents. Par conséquent, il était essentiel que le formulaire de demande soit conçu afin de pouvoir obtenir des renseignements complets et exacts sur les projets et leur lieu de mise en œuvre, y compris les zones écosensibles avoisinantes.

1.44 Après avoir soumis à des tests un échantillon de 52 projets approuvés, nous avons constaté que tous les projets avaient été soustraits à une évaluation environnementale aux termes du nouveau Règlement, et ce, même si 35 de ces 52 projets n’étaient pas assortis de renseignements suffisants pour déterminer si une exclusion pouvait être accordée. Ces lacunes étaient dues au fait que le formulaire de demande du Fonds de stimulation de l’infrastructure comportait des points faibles.

1.45 Après nos travaux de vérification, et pour donner suite à nos constatations, Infrastructure Canada a procédé à des analyses supplémentaires des 35 projets sans visiter les sites. Résultat : le Ministère est à présent d’avis que les 35 projets répondent tous au critère selon lequel ils sont exemptés de l’évaluation environnementale. Nous n’avons pas vérifié cette information. En raison du manque d’information pouvant appuyer les déterminations initiales du Ministère, nous pourrions examiner, dans le cadre de futurs travaux du commissaire à l’environnement et au développement durable, si les projets d’infrastructure mis en œuvre en vertu du Plan d’action économique ont eu des effets sur l’environnement.

Évaluation et maîtrise des risques

1.46 Le gouvernement a reconnu que le peu de temps alloué pour concevoir et mettre en œuvre des programmes nouveaux et accélérés avait accru le risque que des erreurs soient commises dans la prestation des programmes du Plan d’action économique, par exemple une conception erronée des programmes ou le remboursement de coûts de projet non admissibles. Nous avons examiné les contrôles exercés par la direction pour maîtriser ces risques, notamment la fonction d’examen et d’analyse critique dont le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada s’acquitte à l’égard des demandes soumises par les ministères pour des programmes. Nous avons examiné la capacité des ministères d’accélérer la mise en œuvre des programmes. Enfin, nous nous sommes penchés sur le rôle joué par le Bureau du contrôleur général du Canada et les services de vérification interne en vue d’aider les gestionnaires à recenser et à maîtriser les risques.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a contribué à l’évaluation et à la maîtrise des risques

1.47 Dans le cadre de notre vérification du processus d’examen des présentations des ministères par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), nous avons étudié la mesure dans laquelle celui-ci donnait aux ministères des avis et des commentaires sur leurs ébauches de présentation. En règle générale, les analystes du SCT examinent le contenu des présentations soumises par les ministères pour s’assurer qu’elles sont complètes et que les ministères y ont joint une analyse approfondie du programme proposé, notamment les modalités de mise en œuvre, les autorisations financières, les exigences de la politique et la capacité d’exécution. Nous avons constaté que le SCT avait effectué un examen adéquat des ébauches de présentation des ministères et qu’il avait fourni à ceux-ci une orientation et un appui.

1.48 Un grand défi pour les ministères consistait à exécuter le Plan d’action économique dans les courts délais impartis. Les moyens administratifs limités des ministères fédéraux représentaient un risque, car ils auraient pu retarder la mise en œuvre du Plan d’action économique et entravé ses effets de stimulation sur l’économie. Nous avons vérifié si le SCT avait intégré l’évaluation de la capacité des ministères à son examen critique des présentations soumises au Conseil du Trésor.

1.49 Nous avons constaté que le SCT avait collaboré avec les ministères afin d’évaluer les moyens administratifs dont ils disposaient pour exécuter les programmes du Plan d’action économique. Dans certains ministères, cette évaluation a servi de justification à l’affectation de ressources supplémentaires pour l’administration des programmes. Nous avons constaté que dix des ministères que nous avons vérifiés avaient reçu des ressources supplémentaires pour l’exécution des programmes.

1.50 Afin de combler des lacunes en matière de capacité, nous avons observé que de nombreux ministères ont réaffecté du personnel et engagé du personnel temporaire dans le but de gérer le nombre élevé de demandes de financement de projet. Dans un ministère, un quart de travail a été ajouté pour répondre à la lourde charge de travail. Des efforts considérables ont été déployés, mais plusieurs représentants des ministères nous ont indiqué qu’ils ne pourraient pas soutenir de tels efforts à long terme.

1.51 De même, des comités de surveillance composés de cadres supérieurs ont été mis sur pied au sein des ministères afin d’évaluer et de gérer les risques liés au Plan d’action économique, y compris les problèmes associés à la capacité et au pouvoir accru de dépenser. Nous avons notamment constaté qu’Infrastructure Canada, Affaires indiennes et du Nord Canada et Industrie Canada ont eu recours à des comités de cadres supérieurs pour surveiller les éléments suivants :

  • À Infrastructure Canada, un groupe d’examen des projets, composé du sous-ministre délégué et de sous-ministres adjoints, a revu tous les projets du Fonds de stimulation de l’infrastructure recommandés par le personnel chargé des programmes avant de les soumettre au ministre pour l’approbation finale.
  • À Affaires indiennes et du Nord Canada, un comité des opérations ministérielles a examiné de façon continue les projets du Ministère découlant du Plan d’action économique et visant les réserves.
  • Industrie Canada a évalué et atténué de façon continue les risques associés à ses programmes du Plan d’action économique, et a présenté régulièrement des rapports à cet égard à la haute direction.

1.52 La fonction de vérification interne doit jouer un rôle important dans les ministères en appuyant leurs activités pour les aider à évaluer et à gérer les risques. La vérification interne peut offrir une plus-value en fournissant des avis indépendants et en garantissant que les contrôles de gestion en place permettent d’atteindre de façon efficace les objectifs établis. Le contrôleur général du Canada est chargé d’exercer un leadership fonctionnel soutenu et ciblé en vérification interne à l’échelle du gouvernement afin de développer et de renforcer la capacité, de garantir des niveaux suffisants de personnel compétent et d’assurer le respect des normes professionnelles et la rigueur des méthodes lors des vérifications internes.

1.53 En février 2009, le Bureau du contrôleur général du Canada a lancé une série de réunions trimestrielles avec les dirigeants principaux de la vérification travaillant dans les entités fédérales les plus concernées par le Plan d’action économique. Il a organisé des séances pour discuter de l’évaluation des risques et de stratégies d’atténuation de ces risques. En collaboration avec les vérificateurs internes, le Bureau du contrôleur général du Canada a déterminé les principes de la vérification interne s’appliquant au Plan d’action économique. Ces principes englobent la communication d’une information crédible à l’aide d’un éventail d’outils et la présentation de résultats en temps opportun pour permettre de corriger le tir au cours de la mise en œuvre des projets tout en maintenant l’indépendance et l’objectivité des vérificateurs. Nous avons constaté qu’un dialogue constant et des orientations en continu avaient favorisé la diffusion de pratiques exemplaires en vérification et le recensement des risques potentiels associés au Plan d’action économique.

Les vérificateurs internes des ministères ont fourni avis et assurance

1.54 Les vérificateurs internes des ministères ont fourni des avis et une assurance, à savoir si des cadres de contrôle de gestion étaient en place et s’ils fonctionnaient comme prévu. Pour certains programmes du Plan d’action économique, les vérificateurs internes ont apporté leur concours en formulant des avis à la direction dès le début de la mise en œuvre des programmes et en établissant des plans détaillés pour fournir une assurance de vérification au cours des dernières étapes d’exécution des programmes.

1.55 Pour évaluer les incidences et les risques potentiels de la mise en œuvre des initiatives associées au Plan d’action économique, il était essentiel de tenir compte de ces nouveaux risques dans les plans de vérification axée sur les risques des ministères. De tels plans permettent de cerner les risques pour que la haute direction et le comité de vérification ministériel puissent les atténuer grâce à un calendrier détaillé des activités de vérification prévues ainsi qu’un aperçu des secteurs potentiels d’examen. Nous avons remarqué que les programmes du Plan d’action économique inclus dans les plans de vérification axée sur les risques des ministères avaient régulièrement fait l’objet de discussions lors des réunions des comités ministériels de vérification auxquelles nous avons assisté.

1.56 Dans dix ministères (voir la section À propos de la vérification pour obtenir un complément d’information), nous avons vérifié si la direction avait recensé les nouveaux risques associés à la mise en œuvre du Plan d’action économique et, au besoin, si les vérificateurs internes avaient adapté leurs plans de vérification axée sur les risques. Nous avons vérifié si l’on avait prévu, en temps opportun et de façon proactive, de nouveaux services-conseils ou travaux de certification liés au Plan d’action économique. Nous avons constaté que, sans exception, tous les plans de vérification axée sur les risques avaient tenu compte, le cas échéant, des incidences et des risques associés à la mise en œuvre du Plan d’action économique.

1.57 Nous avons vérifié si à Industrie Canada, Infrastructure Canada, Affaires indiennes et du Nord Canada, Ressources naturelles Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, le service de vérification interne avait fourni des services-conseils à la haute direction pour ce qui est de maîtriser les risques associés à la mise en œuvre du Plan d’action économique. Nous avons constaté que les vérificateurs internes avaient fourni à la direction, en temps opportun, des renseignements et des services-conseils adéquats. Ainsi, la direction de Ressources naturelles Canada avait demandé au service de vérification interne de lui fournir des conseils sur la conception de son cadre de contrôle de gestion. Elle nous a indiqué que les avis reçus avaient été utiles pour combler les lacunes cernées dans le cadre de contrôle, à mesure que le programme était mis en œuvre.

1.58 La haute direction des ministères a ainsi pu voir si les programmes liés au Plan d’action économique étaient sur la bonne voie et corriger le tir au cours de leur mise en œuvre, au besoin. Les sous-ministres et les membres externes des comités ministériels de vérification se sont dits satisfaits des avis et des assurances fournis par la vérification interne.

1.59 Outre les services-conseils, les vérificateurs internes fournissent aux ministères une assurance sous forme de vérifications. Nous avons sélectionné trois de ces vérifications, dont nous avons pu utiliser les travaux et les conclusions (voir la section À propos de la vérification pour obtenir un complément d’information). Nous avons constaté que les services de vérification interne des trois ministères étaient indépendants, que les vérifications effectuées avaient les ressources nécessaires, étaient bien planifiées et bien exécutées, et que les résultats avaient été communiqués comme il se doit. Nous avons intégré leurs constatations et leurs conclusions à nos propres travaux de vérification. Ces vérifications internes étaient étroitement liées à nos propres objectifs et aux éléments considérés. Elles ont été exécutées et achevées avant la fin de nos travaux sur place et ont fourni un degré élevé d’assurance de vérification.

Rapports au Parlement

1.60 Dans les rapports ministériels sur le rendement présentés chaque année au Parlement par le président du Conseil du Trésor, les ministères fédéraux sont tenus de faire rapport sur leurs résultats stratégiques ainsi que sur les résultats et réalisations associés à leurs activités de programme. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada donne aux ministères des directives pour les aider à rédiger et à produire leurs rapports sur le rendement. L’obligation de communiquer de l’information annuelle sur le rendement englobe les programmes mis en œuvre dans le cadre du Plan d’action économique. Les premiers rapports ministériels sur le rendement contenant de l’information sur la mise en œuvre du Plan d’action économique doivent être présentés à l’automne 2010.

Les rapports ont été publiés en temps opportun, mais l’information sur la création d’emplois était incomplète

1.61 Selon la motion modifiée du budget de 2009 à la Chambre des communes, le gouvernement devait présenter au Parlement des rapports complémentaires axés sur le Plan d’action économique. La motion, telle que modifiée, indiquait qu’en 2009 ces rapports seraient déposés tous les trimestres au Parlement et comporteraient des renseignements sur la mise en œuvre du Plan ainsi qu’une mise au point sur la situation économique et les effets réels du budget pour ce qui est de réduire au minimum les pertes d’emplois existants et de créer des possibilités d’emplois.

1.62 Nous avons examiné si l’information sur les programmes du Plan d’action économique et l’information financière connexe recueillie et communiquée au Parlement, pour les programmes que nous avons vérifiés, étaient à jour et fournissaient des renseignements exacts sur les emplois créés ou préservés, conformément à la motion modifiée du budget. Nous avons constaté que le gouvernement présentait au Parlement des rapports d’étape tous les trimestres en mettant l’accent sur les fonds de stimulation engagés après l’annonce de nouveaux projets. En outre, il fournissait une estimation macroéconomique du nombre total d’emplois créés ou préservés. Toutefois, l’information sur les emplois obtenue des programmes du Plan d’action économique n’avait pu être recueillie de façon uniforme. Par conséquent, l’information communiquée au Parlement sur les emplois à l’échelle des projets était en grande partie empirique.

1.63 Afin d’appuyer la rédaction des rapports trimestriels au Parlement, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a établi des modèles standardisés qui permettent de saisir l’information sur les emplois créés, les dépenses et les progrès réalisés à l’égard des différents programmes du Plan d’action économique. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a regroupé l’information sur les dépenses et les progrès réalisés présentée dans les modèles par les ministères et l’a transmise au ministère des Finances Canada et au Bureau du Conseil privé. Le ministère des Finances Canada était chargé de rédiger les rapports trimestriels, alors que le Bureau du Conseil privé était le principal responsable, à titre d’organisme central, des communications concernant le Plan d’action économique.

1.64 Dans leurs rapports au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, nous avons constaté que, pour les programmes d’infrastructure vérifiés, les ministères avaient utilisé des unités de mesure et des méthodes différentes pour estimer le nombre d’emplois créés ou préservés grâce aux fonds de stimulation accordés. Ainsi, certains ministères ont décrit les types de professions pour lesquelles les programmes du Plan d’action économique ont créé des débouchés, comme les métiers de la construction et de la fabrication. D’autres ministères ont quant à eux indiqué le nombre d’emplois créés et préservés dans le cadre des projets de construction et de rénovation, sans préciser comment ils avaient établi ces estimations. Dans un ministère, on a calculé et communiqué le nombre d’heures travaillées. Dans l’ensemble, les estimations à l’égard des emplois créés ou préservés grâce au Plan d’action économique, fournies par les ministères au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, manquaient de cohérence d’un programme à l’autre. Afin d’obtenir l’information la plus à jour sur la mise en œuvre du Plan d’action économique aux fins de l’établissement des rapports trimestriels, des représentants du ministère des Finances Canada ont communiqué directement avec les ministères pour obtenir des exemples de projets annoncés ou pour lesquels des fonds avaient été engagés.

1.65 Ainsi, dans la section de chaque rapport trimestriel intitulée « Bâtir l’infrastructure pour créer des emplois », le gouvernement décrit un certain nombre de projets d’infrastructure qui ont été financés, le pourcentage des fonds de stimulation qui leur ont été alloués et, dans le cas de certains de ces projets, le nombre estimatif d’emplois créés ou préservés. Les rapports n’expliquent toutefois pas la raison pour laquelle l’information était fournie pour certains projets seulement. Des représentants du ministère des Finances Canada nous ont fait savoir que les exemples concernant le nombre d’emplois créés ou préservés par projet présentés dans les rapports trimestriels n’étaient fournis qu’à titre indicatif et visaient à compléter l’analyse macroéconomique. Force nous est donc de constater que les rapports donnaient un tableau incomplet des emplois créés ou préservés.

1.66 En décembre 2009, des représentants du ministère des Finances Canada et d’Infrastructure Canada ont indiqué au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires que de l’information en vue d’estimer la création d’emplois n’était pas recueillie pour tous les programmes du Plan d’action économique, car les données n’étaient pas considérées comme fiables. En raison de cette contrainte, le ministère des Finances Canada a utilisé une analyse macroéconomique fondée sur un modèle afin d’estimer le nombre d’emplois créés ou préservés. Cette estimation comprenait tant les emplois directs qu’indirects créés ou préservés, et ce, pour tous les programmes du Plan d’action économique. Cette analyse a été présentée dans le budget de 2010, qui comportait une estimation selon laquelle, grâce au Plan d’action économique, 130 000 emplois avaient été créés ou préservés en date de janvier 2010. En outre, le ministère des Finances Canada a indiqué qu’il continuerait à surveiller les répercussions économiques du Plan et à faire rapport à cet égard. Les méthodes appliquées par le Ministère afin d’élaborer l’analyse macroéconomique utilisée pour estimer les répercussions sur les emplois ne faisaient pas partie de la présente vérification.

1.67 Au cours de la première année de mise en œuvre du Plan d’action économique, une quantité considérable d’information sur les emplois créés ou préservés à l’échelle des projets a été recueillie auprès des ministères, dont une partie a été communiquée au Parlement. Nous avons constaté que le ministère des Finances Canada se fiait à une analyse macroéconomique pour mesurer et communiquer les répercussions du Plan d’action économique sur les emplois et l’économie canadienne, car l’information sur les emplois à l’échelle des projets n’était pas fiable et ne donnait pas un tableau complet des emplois créés ou préservés. Compte tenu de l’importance du Plan d’action économique, il importe que les rapports ministériels sur le rendement présentent une analyse approfondie de chacun des programmes ministériels et de la manière dont ils ont contribué à l’atteinte des objectifs du Plan d’action économique.

1.68 Recommandation — Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait demander aux ministères qui mettent en œuvre des programmes dans le cadre du Plan d’action économique du Canada de communiquer au Parlement, dans une partie distincte de leurs rapports annuels sur le rendement, les dépenses et les résultats associés à leurs programmes.

Réponse du Secrétariat — Recommandation acceptée. En mai 2010, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a envoyé aux ministères des directives qui portent expressément sur la présentation des données sur les dépenses et les résultats des programmes du Plan d’action économique du Canada dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) de 2009-2010. Les directives exigent que les ministères présentent un résumé des initiatives découlant du Plan d’action économique dans la section 1 et fournissent des détails sur les dépenses et les résultats des programmes du Plan d’action dans la section 2. Les directives qui seront données aux ministères pour le RMR de 2010-2011 insisteront davantage sur l’obligation de rendre compte des résultats des programmes du Plan d’action économique.

1.69 Recommandation — Une fois la mise en œuvre du Plan d’action économique du Canada terminée, le ministère des Finances Canada et le Bureau du Conseil privé devraient préparer un rapport sommaire destiné au Parlement, qui renfermerait un compte rendu détaillé des répercussions du Plan sur l’économie.

Réponse des entités — Recommandation généralement acceptée. Le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances Canada sont résolus à aider le gouvernement à faire rapport sur l’exécution et les retombées économiques du Plan d’action économique du Canada, et ce, à la suite des cinq rapports publiés à ce jour à l’intention des Canadiens. Le ministère des Finances Canada est chargé de surveiller les résultats du Plan d’action économique et de préparer un rapport final à cet égard.

Mise en œuvre rapide des mesures de stimulation

1.70 Comme la conception et la mise en œuvre du Plan d’action économique étaient une priorité absolue de la haute direction des ministères, ceux-ci ont pu garder à l’esprit l’objectif du gouvernement consistant à relancer l’économie.

1.71 La décision d’utiliser dans la mesure du possible les programmes et les mécanismes d’exécution en vigueur a contribué à accélérer la mise en œuvre du Plan d’action économique. Les efforts déployés par les organismes centraux afin de simplifier les processus d’examen des programmes ont aussi constitué un facteur important pour favoriser l’accélération du processus dans son ensemble.

1.72 Grâce à une collaboration étroite entre les ministères et le Bureau du contrôleur général du Canada, les équipes de vérification interne des ministères ont accordé aux risques une attention accrue et plus ciblée.

1.73 La confiance accordée aux attestations des demandeurs a aussi contribué à accélérer l’examen et la sélection des projets. Cela signifie cependant que les décisions ont été prises sur la foi d’une information fragmentaire. Il faudra attendre que les projets soient terminés pour savoir dans quelle mesure il y aura des conséquences imprévues, notamment des effets néfastes sur l’environnement.

1.74 Recommandation — Le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le ministère des Finances Canada devraient, en tenant compte des observations des ministères chargés de la mise en œuvre des programmes du Plan d’action économique du Canada, évaluer les pratiques instaurées dans le cadre du Plan afin de déterminer celles qui pourraient au besoin être mises en œuvre pour accroître la rapidité et l’efficience des processus de conception et de mise en œuvre d’initiatives et de programmes actuels et futurs.

Réponse des entités — Recommandation acceptée. Le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le ministère des Finances Canada acceptent d’évaluer les pratiques mises en œuvre dans le cadre du Plan d’action économique du Canada, avec la participation des ministères chargés d’exécuter les programmes découlant du Plan d’action économique, afin de déterminer lesquelles pourraient être mises en place, au besoin, pour disposer de processus plus efficaces et plus pertinents pour l’établissement et l’application d’initiatives semblables à l’avenir.

Conclusion

1.75 Le budget fédéral de janvier 2009, intitulé Le Plan d’action économique du Canada, visait à contrer la récession économique mondiale grâce à des mesures de relance, notamment en augmentant les dépenses publiques. Le budget prévoyait des initiatives dotées d’environ 40 milliards de dollars, ainsi que des fonds supplémentaires de 12 milliards de dollars en provenance des provinces et des territoires. Ces montants ont par la suite été augmentés, pour se chiffrer à environ 47 milliards de dollars de fonds fédéraux et à 14 milliards de dollars octroyés par les provinces et les territoires. Plus de 35 entités fédérales ont participé à la mise en œuvre de près de 90 programmes, y compris des programmes d’infrastructure, à l’appui du Plan d’action économique.

1.76 Notre vérification de certains programmes du Plan d’action économique nous a permis de constater que le gouvernement les avait gérés adéquatement en mettant en œuvre des méthodes de gestion appropriées et en exécutant, en temps opportun, les programmes au profit des bénéficiaires admissibles.

1.77 Les organismes centraux et les ministères ont pris des mesures pour s’assurer que les programmes étaient conçus et les processus simplifiés de façon à permettre une mise en œuvre rapide du Plan d’action économique. Les processus d’examen et d’approbation des organismes centraux ont été menés plus rapidement que d’habitude. Des mécanismes ont été établis et adaptés pour que les projets soient sélectionnés rapidement et que les fonds soient alloués sans tarder.

1.78 Le gouvernement avait pour objectif d’affecter les fonds du Plan d’action économique aux secteurs de l’économie et aux régions du pays qui en avaient besoin. Nous avons constaté que, sur la foi des renseignements fournis dans les demandes, tous les projets que nous avons vérifiés respectaient les critères d’admissibilité, tels qu’ils étaient précisés dans les modalités des programmes. Pour être admissibles, les projets devaient satisfaire à deux conditions importantes, c’est-à-dire pouvoir démarrer rapidement et être pour l’essentiel terminés au plus tard le 31 mars 2011. Toutefois, nous avons constaté que les travaux de certains projets avaient commencé en retard; il est donc difficile de savoir s’ils pourront être achevés à temps. De plus, étant donné que l’information recueillie était incomplète, il se pourrait que certains projets approuvés nécessitaient une évaluation environnementale.

1.79 Nous avons constaté que les organismes centraux et les ministères avaient tous accordé une attention spéciale aux risques. Ceux-ci ont été évalués, et des mesures de contrôle et d’atténuation ont été instaurés. Un grand risque auquel faisaient face les ministères était le fait de devoir réaliser le Plan d’action économique dans le court délai imparti. La haute direction a toutefois mis en œuvre des contrôles supplémentaires pour gérer ce risque. En outre, le Bureau du contrôleur général du Canada a collaboré étroitement avec les services de vérification interne de ces ministères pour les aider à maîtriser les risques. Les services de vérification interne des ministères ont adapté leurs plans de vérification de façon à cibler les secteurs à risque élevé et à fournir à la direction des avis et une assurance appropriés.

1.80 Le gouvernement a respecté son engagement de présenter au Parlement tous les trimestres des rapports d’étape à jour. Le ministère des Finances Canada s’est servi d’une estimation macroéconomique du nombre total d’emplois créés ou préservés, car l’information recueillie sur les emplois à l’échelle des projets n’était pas fiable et ne donnait pas une tableau complet de l’effet des emplois découlant du Plan d’action économique. Le Ministère a estimé le nombre d’emplois créés ou préservés, en date de janvier 2010, grâce au Plan d’action économique, et il a indiqué qu’il continuerait à surveiller les répercussions du Plan sur l’économie et à faire rapport à cet égard.

À propos de la vérification

Tous les travaux de vérification dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses vérifications, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectif

Déterminer si les entités fédérales sélectionnées ont géré adéquatement des programmes choisis du Plan d’action économique du Canada en mettant en œuvre des méthodes de gestion appropriées et en exécutant, en temps opportun, les programmes au profit des bénéficiaires admissibles.

Étendue et méthode

Nos travaux de vérification ont surtout porté sur la conception et la mise en œuvre par le gouvernement fédéral du Plan d’action économique. Nous avons limité l’étendue de notre vérification principalement aux programmes liés aux infrastructures. Trois grands ministères ont été soumis à des travaux de vérification détaillés : Industrie Canada, Infrastructure Canada et Affaires indiennes et du Nord Canada. Nous avons aussi examiné la possibilité d’utiliser les travaux de vérification interne de ces ministères. De plus, pour certains volets de notre vérification, nous avons examiné les ministères et organismes fédéraux suivants : l’Agence canadienne de développement économique du Nord, l’Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec, l’Agence de promotion du Canada atlantique, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario, Agriculture et Agroalimentaire Canada, Diversification de l’économie de l’Ouest Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Ressources naturelles Canada, Transports Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. La vérification a porté également sur le rôle des organismes centraux (le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le ministère des Finances Canada).

Nous avons intégré dans notre vérification les constatations et les conclusions de trois vérifications internes. Nous avons retenu ces vérifications, car elles étaient plus étroitement liées à notre propre objectif et aux éléments considérés. Nous avons aussi pu utiliser les travaux de vérification exécutés par les ministères conformément aux normes de vérification de l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Les trois vérifications dont nous avons utilisé les travaux sont les suivantes :

  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada : vérification de la gestion du crédit 35 du Conseil du Trésor;
  • Ressources humaines et Développement des compétences Canada : vérification du programme d’admissibilité;
  • Ressources naturelles Canada : vérification du Programme accéléré d’infrastructures.

Nous avons prélevé, de façon aléatoire, des échantillons distincts statistiquement significatifs des programmes suivants du Plan d’action économique : Fonds Chantiers Canada – volet Collectivités, Fonds d’adaptation des collectivités, Programme de logements pour les Premières nations vivant dans les réserves, Fonds de stimulation de l’infrastructure, Investir dans les immeubles fédéraux, Programme de l’infrastructure du savoir, Programme des manifestations touristiques de renom, et programme Infrastructure de loisirs du Canada. Dans chaque cas, la taille de l’échantillon était suffisante pour nous permettre d’extrapoler les résultats à la population de chaque programme, avec un intervalle de confiance de plus 10 % et un niveau de confiance de 90 %.

Pour le programme Investir dans les immeubles fédéraux, nous avons procédé à un échantillonnage en deux étapes, c’est-à-dire que nous avons d’abord prélevé pour chaque immeuble fédéral un projet de rénovation ou d’amélioration de l’accessibilité, puis que nous avons prélevé des échantillons au sein des immeubles mêmes.

Tous les projets visant les écoles et la gestion de l’eau et des eaux usées pour les Premières nations ont été vérifiés, sauf un projet visant une école qui a été annulé. Tous les projets d’Agriculture et Agroalimentaire Canada, de Ressources naturelles Canada et de Transports Canada pour le programme Modernisation des laboratoires fédéraux ont été vérifiés.

Les dates de coupure des projets visés par la vérification coïncidaient avec les dates où l’information sur les programmes a été communiquée au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada aux fins de l’établissement du Quatrième rapport aux Canadiens du gouvernement du Canada.

Comme nous l’avons mentionné dans ce chapitre, les 10 ministères et organismes retenus pour nos tests visant à cerner les nouveaux risques associés à la mise en œuvre du Plan d’action économique du Canada sont Affaires indiennes et du Nord Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada, Industrie Canada, Infrastructure Canada, le ministère des Finances Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Ressources naturelles Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Transports Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Les tailles des échantillons et des populations correspondantes sont présentées dans le tableau suivant.

Programme Échantillon Population Stratégie d’échantillonnage
Fonds Chantiers Canada – volet Collectivités 43 645 Échantillonnage aléatoire simple
Fonds d’adaptation des collectivités 51 568 Échantillonnage aléatoire simple
Programme de logements pour les Premières nations vivant dans les réserves 55 2 804 Échantillonnage aléatoire simple
Fonds de stimulation de l’infrastructure 56 3 420 Échantillonnage aléatoire simple
Programme d’infrastructure du savoir 51 424 Échantillonnage aléatoire simple
Programme des manifestations touristiques de renom 33 57 Échantillonnage aléatoire simple
Programme Infrastructure de loisirs du Canada 51 1 658 Échantillonnage aléatoire simple
Projets de gestion de l’eau et des eaux usées pour les collectivités des Premières nations 18 18 Tous les projets
Projets liés aux écoles des Premières nations 12 13 Tous les projets (à noter qu’un projet a été annulé)
Modernisation des laboratoires fédéraux 19 19 Échantillon reposant sur notre jugement : tous les projets d’Agriculture et Agroalimentaire Canada, de Ressources naturelles Canada et de Transports Canada
Investir dans les immeubles fédéraux 21 3 390 projets
(351 immeubles)
Échantillonnage aléatoire en deux étapes
Total 410    

Critères

Pour déterminer si les entités fédérales ont un cadre de gestion approprié pour la surveillance et l’évaluation des risques aux fins de la planification de la mise en œuvre du Plan d’action économique du Canada, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

Les entités fédérales retenues tiennent adéquatement compte des risques associés à la mise en œuvre du Plan d’action économique du Canada.

  • Conseil du Trésor, Cadre de gestion intégrée des risques (CGIR), 2001

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada évalue les présentations des ministères soumises au Conseil du Trésor pour en vérifier la conformité aux lois, aux politiques et aux autorisations applicables du Conseil du Trésor et des ministères, tout en tenant compte des risques évalués, des principes de saine gestion, de transparence et de reddition de comptes.

  • Conseil du Trésor, Politique sur les paiements de transfert, sections 6.1, 6.2, 6.4, 6.6.2, 7.2 et 7.3, 2008
  • Conseil du Trésor, Politique sur la surveillance active, 2001
Pour déterminer si les entités fédérales ont mis en place les contrôles nécessaires pour atténuer adéquatement les risques évalués, y compris le risque de non-conformité aux exigences fédérales en matière d’évaluation environnementale, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

Les entités fédérales retenues conçoivent et mettent en œuvre des cadres de contrôle appropriés pour atténuer les risques évalués tout en permettant l’exécution en temps opportun des programmes du Plan d’action économique au profit des bénéficiaires admissibles.

  • Conseil du Trésor, Politique sur la surveillance active, 2001
  • Conseil du Trésor, Politique sur le contrôle interne, sections 6.1, 6.2 et 7, 2009
  • Conseil du Trésor, Cadre de gestion intégrée des risques (CGIR), 2001

Les entités fédérales retenues disposent des contrôles nécessaires pour le Plan d’action économique afin d’atténuer adéquatement les risques évalués, notamment le risque de non-conformité aux exigences des évaluations environnementales du gouvernement fédéral.

  • Bureau du Conseil privé et Agence canadienne d’évaluation environnementale, Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, 2004
  • Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, 1992
Pour déterminer si les entités fédérales sélectionnées ont fourni, en temps voulu, les fonds prévus dans le Plan d’action économique aux bénéficiaires admissibles, tout en respectant les autorisations pertinentes et les principaux contrôles admissibles, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

Les entités fédérales retenues qui mettent en œuvre le Plan d’action économique appliquent avec uniformité des critères d’admissibilité et de sélection clairs et bien définis tout en respectant les autorisations et les contrôles clés.

  • Conseil du Trésor, Politique sur les paiements de transfert, sections 3.6, 3.7 et 5.2, 2008
  • Conseil du Trésor, Directive sur les paiements de transfert, section 5.1 et annexes B, E et G, 2008
  • Conseil du Trésor, Politique sur le contrôle interne, sections 3.1 et 5.2, 2009
  • Conseil du Trésor, Politique sur les marchés, section 2, 2001

Les entités fédérales retenues approuvent et gèrent, en temps opportun, des programmes choisis du Plan d’action économique à l’intention des bénéficiaires admissibles.

  • Le budget de 2009, chapitre 3 « Aperçu », p. 75
Pour déterminer si les entités fédérales ont en place des processus adéquats pour surveiller les progrès réalisés dans la mise en œuvre du Plan d’action économique et les résultats obtenus et faire rapport à ce sujet, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

Les entités fédérales retenues ont en place des processus adéquats pour surveiller et recueillir de l’information exacte et complète, en temps opportun, sur les progrès réalisés à l’égard de la mise en œuvre du Plan d’action économique afin de pouvoir prendre des mesures correctives au besoin.

  • Conseil du Trésor, Politique sur les paiements de transfert, sections 6.5.2 à 6.5.5 et 6.6.1, 2008
  • Conseil du Trésor, Politique sur la surveillance active, 2001

Les données sur les programmes et les finances concernant l’état d’avancement de la mise en œuvre, de l’approbation et de l’exécution des programmes du Plan d’action économique que nous avons choisis sont exactes, complètes et à jour, et elles sont pertinentes pour l’analyse des objectifs du Plan d’action économique.

  • Conseil du Trésor, Politique sur la structure de la gestion, des ressources et des résultats, sections 5.1 à 5.2.3, 2010
  • Conseil du Trésor, Politique sur les paiements de transfert, sections 6.5.2 à 6.5.5, 2008
Pour déterminer si les services de vérification interne des entités fédérales sélectionnées chargées de mettre en œuvre le Plan d’action économique ont fourni des conseils et une assurance appropriés à la direction pour indiquer que les contrôles internes et les méthodes de gestion en vigueur permettent de gérer adéquatement les dépenses effectuées dans le cadre du Plan, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

Les plans de vérification axée sur les risques des entités fédérales sélectionnées prennent en compte et évaluent les éléments clés du Plan d’action économique.

  • Conseil du Trésor, Directive sur les dirigeants principaux de la vérification, plans de vérification interne et soutien au contrôleur général, 2009
  • Bureau du contrôleur général du Canada, Principes de la vérification interne : budget de 2009
  • Institut des vérificateurs internes

La fonction de vérification interne des entités fédérales sélectionnées fournit à la haute direction une assurance de niveau approprié quant à l’efficacité du cadre de contrôle de gestion en place pour atténuer les risques associés à la mise en œuvre du Plan d’action économique.

  • Conseil du Trésor, Politique sur la vérification interne, 2009
  • Institut des vérificateurs internes

La fonction de vérification interne des entités fédérales sélectionnées assure des services-conseils adéquats à la haute direction sur la façon de maîtriser les risques associés à la mise en œuvre du Plan d’action économique.

  • Bureau du contrôleur général du Canada, Principes de la vérification interne : budget de 2009
  • Conseil du Trésor, Politique sur la vérification interne, 2009

Dans les cas où nous comptons utiliser les travaux des vérificateurs internes des entités fédérales sélectionnées, leurs travaux étaient conformes aux normes de l’Institut des vérificateurs internes ainsi qu’aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.

  • Normes de l’Institut Canadien des Comptables Agréés – chapitre 5050.10(a) – Utilisation des travaux de vérification interne
  • Conseil du Trésor, Politique sur la vérification interne, 2009
  • Conseil du Trésor, Directive sur les dirigeants principaux de la vérification, plans de vérification interne et soutien au contrôleur général, 2009
  • Conseil du Trésor, Directive sur les comités ministériels de vérification, 2009
  • Institut des vérificateurs internes

Chaque direction a examiné les critères de vérification et elle en a reconnu la validité.

Période visée par la vérification

Les travaux d’examen dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 27 avril 2010.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Ronnie Campbell
Directeurs principaux : Gordon Stock, John Affleck
Directeurs : Patricia Bégin, Marc Gauthier

Roger Hillier
Jenna Lindley
Robyn Roy
Adrienne Scott
Diana Thibeault
Stacey Wowchuk

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe A — Description des programmes vérifiés

Nom du programme Fonds Chantiers Canada – volet Collectivités
Ministères responsables de l’exécution du programme Ministère responsable :

Infrastructure Canada

Organismes de mise en œuvre :

  • Agence de promotion économique du Canada atlantique
  • Agence canadienne de développement économique du Nord
  • Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec
  • Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario
  • Diversification de l’économie de l’Ouest Canada
Montant total alloué (budget de 2009) 500 millions de dollars sur deux ans
Nombre de demandes reçues et de demandes approuvées au moment de notre vérification Demandes reçues : 2 802

Demandes approuvées : 537

Critères d’admissibilité du programme (en plus de l’achèvement du projet exigé au plus tard le 31 mars 2011)

  • Le projet doit se dérouler dans une collectivité de 100 000 habitants ou moins.
  • Tout montant actuel du volet Collectivités remis à une province devait être entièrement réservé à des projets avant que les municipalités de cette province ne puissent accéder au montant supplémentaire alloué en vertu du Plan d’action économique.

Projets admissibles

  • Aéroports locaux et régionaux
  • Atténuation des effets des catastrophes
  • Connectivité et services à large bande
  • Eau potable
  • Énergie verte
  • Gestion des déchets solides
  • Infrastructure de traitement des eaux usées
  • Installations récréatives
  • Lignes ferroviaires sur courtes distances
  • Remise en valeur d’un site contaminé
  • Réseau routier national de base
  • Routes et ponts
  • Sport et culture
  • Tourisme
  • Transport maritime à courte distance
  • Transports en commun

 

Nom du programme Fonds d’adaptation des collectivités (FAC)
Organismes responsables de l’exécution du programme Agence canadienne de développement économique du Nord (CanNor)

Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec (DECQ)

Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA)

Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario (FedDev Ontario)

Diversification de l’économie de l’Ouest Canada (DEO)

Initiative fédérale de développement économique pour le Nord de l’Ontario (FedNor)

Montant total alloué (budget de 2009) 1 milliard de dollars sur deux ans
Nombre de demandes reçues et de demandes approuvées au moment de notre vérification Entité Demandes reçues Demandes approuvées
APECA 275 165
CanNor 19 6
DECQ 293 197
FedDev Ontario 597 91
FedNor 234 55
DEO 1 101 286
TOTAL 2 519 800

Critères d’admissibilité du programme (en plus de l’achèvement du projet exigé au plus tard le 31 mars 2011)

  • Les projets doivent être complémentaires (les fonds dans le cadre du FAC ne peuvent pas remplacer un financement déjà disponible).
  • Les fonds sont disponibles pour les collectivités comptant 250 000 habitants ou moins qui ont connu des mises à pied majeures et :
    • qui ont un manque de débouchés;

      OU
    • dont l’augmentation sur 12 mois du nombre de demandeurs de prestations d’assurance-emploi est égale ou supérieure à 20 %.
  • Les projets admissibles en vertu d’autres programmes d’infrastructure ne sont pas admissibles au financement du FAC.
Projets admissibles Les projets admissibles varient selon la région et l’organisme de développement régional (comme une catégorie pour l’exploitation forestière en Colombie-Britannique et la pêche aux homards dans le Canada atlantique et au Québec). Les projets devraient :
  • créer immédiatement des emplois;
  • créer le plus d’emplois à court terme pour chaque dollar investi par le gouvernement fédéral;
  • favoriser l’obtention de fonds additionnels des provinces ou des territoires et d’autres partenaires;
  • mettre à profit les accords de coopération déjà en place (ententes fédérales-provinciales et programmes existants, par exemple);
  • créer des bienfaits à long terme pour l’environnement ou l’économie.

 

Nom du programme Programme de logements pour les Premières nations vivant dans les réserves
Ministère responsable de l’exécution du programme Affaires indiennes et du Nord Canada
Montant total alloué (budget de 2009) 150 millions de dollars sur deux ans (cela ne comprend pas une aide de 250 millions de dollars accordée sur deux ans par la Société canadienne d’hypothèques et de logement)
Nombre de demandes reçues et de demandes approuvées au moment de notre vérification Demandes reçues : 11 647

Demandes approuvées : 2 756

Critères d’admissibilité du programme (en plus de l’achèvement du projet exigé au plus tard le 31 mars 2011)

  • Logements dans les réserves
  • Plans de logement communautaire
  • Création d’emplois, possibilités de contrats ou de sous-traitance

Projets admissibles

  • Construction de logements à unités multiples
  • Raccordements aux services publics
  • Rénovations
  • Transition de logements appartenant à des Premières nations vers des logements axés sur les mécanismes de marché

 

Nom du programme Projets liés aux écoles des Premières nations
Projets de gestion de l’eau et des eaux usées pour les collectivités des Premières nations
Ministère responsable de l’exécution du programme Affaires indiennes et du Nord Canada
Montant total alloué (budget de 2009) 365 millions de dollars sur deux ans

Le montant total alloué pour les projets de gestion de l’eau et des eaux usées est passé de 165 millions à 179 millions de dollars; cette augmentation sera compensée par une réduction du financement des projets dans les écoles.

Nombre de projets présélectionnés 13 écoles (un projet a été annulé par la suite) et 18 projets de gestion de l’eau et des eaux usées
Critères d’admissibilité du programme (en plus de l’achèvement du projet exigé au plus tard le 31 mars 2011) S.O. – Les projets ont été présélectionnés pour une affectation de fonds dans le cadre du budget de 2009.
Projets admissibles Les projets doivent pouvoir démarrer immédiatement et être terminés au plus tard le 31 mars 2011.

 

Nom du programme Fonds de stimulation de l’infrastructure
Ministère responsable de l’exécution du programme Infrastructure Canada
Montant total alloué (budget de 2009) 4 milliards de dollars sur deux ans
Nombre de demandes reçues et de demandes approuvées au moment de notre vérification Demandes reçues : 7 244

Demandes approuvées : 4 015

Critères d’admissibilité du programme La complémentarité du projet; la construction ne pourrait être terminée pour le 31 mars 2011 sans le financement; l’état de préparation du projet et son mérite.
Projets admissibles Actifs provinciaux ou territoriaux

Infrastructures pour :

  • les grandes routes
  • les routes locales
  • le transport en commun régional
  • l’atténuation des effets des catastrophes
  • la remise en valeur d’un site contaminé
  • les activités culturelles
  • les ports et les navires de croisière
  • les parcs et sentiers

Actifs d’une administration locale

Infrastructures pour :

  • la gestion de l’eau et des eaux usées
  • le transport en commun
  • les routes locales
  • l’atténuation des effets des catastrophes
  • la gestion des déchets solides
  • la remise en valeur d’un site contaminé
  • les activités culturelles
  • les aéroports
  • les ports et les navires de croisière
  • les immeubles municipaux
  • les parcs et sentiers

Actifs d’organisations à but non lucratif

Infrastructures pour :

  • les habitations et refuges temporaires
  • les centres et services communautaires
  • la remise en valeur d’un site contaminé
  • les activités culturelles
  • les ports et les navires de croisière

Actifs d’organisations du secteur privé

Infrastructures pour :

  • le transport ferroviaire sur courtes distances
  • les ports et les navires de croisière

 

Nom du programme Programme des manifestations touristiques de renom
Ministère responsable de l’exécution du programme Industrie Canada
Montant total alloué (budget de 2009) 100 millions de dollars sur deux ans
Nombre de demandes reçues et de demandes approuvées au moment de notre vérification Demandes reçues : 165

Demandes approuvées : 60

Critères d’admissibilité du programme (en plus de l’achèvement du projet exigé au plus tard le 31 mars 2011) Volet pour les manifestations touristiques de renom de l’été 2009
  • Les manifestations doivent débuter entre le 1er avril 2009 et le 30 septembre 2009.
  • Les manifestations doivent répondre aux critères des projets de niveau 2 (voir ci-dessous) et doivent avoir :
    • des répercussions réelles et possibles sur les dépenses en tourisme au Canada;
    • des répercussions réelles et possibles pour ce qui est de promouvoir le Canada en tant que destination touristique internationale de choix;
    • une représentation régionale.

Projets de niveau 1 

  • participation d’au moins 250 000 personnes;
  • pourcentage de touristes par rapport au nombre des participants : au moins 10 %;
  • budget de fonctionnement d’au moins 2 millions de dollars;
  • nombre minimum d’années d’existence de la manifestation ou de l’organisation : au moins trois ans;
  • programmation qui dure au moins trois jours consécutifs;
  • stratégie de marketing international en place intégrant des forfaits pour des séjours de plus de 24 heures.
Projets de niveau 2
  • participation d’au moins 50 000 personnes;
  • pourcentage de touristes par rapport au nombre des participants : au moins 10 %;
  • budget de fonctionnement d’au moins 500 000 dollars;
  • nombre minimum d’années d’existence de la manifestation ou de l’organisation : au moins trois ans;
  • programmation qui dure au moins trois jours consécutifs;
  • stratégie de marketing national en place et stratégie de marketing international proposée intégrant des forfaits pour des séjours de plus de 24 heures.
Projets admissibles Manifestations annuelles de calibre mondial qui sont bien établies et qui ont une longue tradition de programmation et d’excellence en gestion.

 

Nom du programme Programme d’infrastructure du savoir
Ministère responsable de l’exécution du programme Industrie Canada
Montant total alloué (budget de 2009) 2 milliards de dollars
Nombre de demandes reçues et de demandes approuvées au moment de notre vérification Demandes reçues : 944

Demandes approuvées : 536

Critères d’admissibilité du programme (en plus de l’achèvement du projet exigé au plus tard le 31 mars 2011) Ouvert à tous les établissements d’enseignement postsecondaire publics et privés sans but lucratif, y compris les établissements d’enseignement postsecondaire administrés par les Autochtones ou le gouvernement du Canada.
Projets admissibles Les projets qui soutiennent les travaux d’entretien, de réparation et d’agrandissement reportés dans les établissements d’enseignement postsecondaire qui améliorent la qualité de la recherche-développement et la capacité d’offrir des connaissances avancées et une formation professionnelle.

 

Nom du programme Programme Infrastructure de loisirs du Canada
Ministères et organismes responsables de l’exécution du programme Agence canadienne de développement économique du Nord

Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec

Agence de promotion économique du Canada atlantique

Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario

Diversification de l’économie de l’Ouest Canada

Montant total alloué (budget de 2009) 500 millions de dollars sur deux ans
Nombre de demandes reçues et de demandes approuvées au moment de notre vérification Demandes reçues : 3 764

Demandes approuvées : 1 939

Critères d’admissibilité du programme (en plus de l’achèvement substantiel de la construction avant le 31 mars 2011) Les projets doivent :
  • se classer dans l’une des catégories de projets admissibles;
  • prévoir la rénovation ou la réparation d’installations récréatives, notamment la construction de nouvelles installations qui s’ajouteront ou se substitueront à l’infrastructure de loisirs actuelle;
  • être complémentaires; ils n’auraient jamais été réalisés sans l’appui du programme.

Projets admissibles

  • Arénas
  • Gymnases
  • Piscines
  • Terrains de sports
  • Terrains de tennis, de basketball, de volley-ball ou d’autres disciplines sportives particulières
  • Parcs, sentiers pédestres et pistes cyclables
  • Autres installations de sport polyvalentes

 

Nom du programme Investir dans les immeubles fédéraux
Principal ministère responsable de l’exécution du programme Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
Montant total alloué (budget de 2009) 264 millions de dollars sur deux ans pour financer les projets admissibles énumérés ci-dessous
Nombre de demandes reçues et de demandes approuvées au moment de notre vérification Les fonds ont été utilisés pour accélérer les projets qui étaient déjà approuvés (aucune demande n’a donc été soumise pour ce programme).

Nombre de projets approuvés : 1 623

Critères d’admissibilité du programme (en plus de l’achèvement du projet exigé au plus tard le 31 mars 2011)

  • Les projets admissibles sont recensés grâce à la Stratégie d’investissement nationale (étayée par les plans de gestion des immeubles et les plans de gestion des biens immobiliers).
  • Tous les fonds du programme permanent doivent être dépensés avant que l’on ait accès aux fonds du Plan d’action économique.

Projets admissibles (visés par l’étendue de notre vérification)

  • Réparation et rénovation des immeubles
  • Amélioration de l’accessibilité
  • Sites contaminés
  • Ponts fédéraux
  • Manège militaire

 

Nom du programme Modernisation des laboratoires fédéraux
Ministère responsable de l’exécution du programme Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada assure la gestion du processus de sélection; le Conseil du Trésor affecte les montants aux ministères gardiens pour les projets, qui sont pour la plupart mis en œuvre par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.
Montant total alloué (budget de 2009) 250 millions de dollars sur deux ans
Nombre de demandes reçues et de demandes approuvées au moment de notre vérification Demandes reçues : 116

Demandes approuvées : 89

Critères d’admissibilité du programme (en plus de l’achèvement du projet exigé au plus tard le 31 mars 2011) Des laboratoires fédéraux qui :
  • soutiennent les principales responsabilités fédérales en matière de réglementation;
  • renforcent la capacité en sciences et en technologie;
  • contribuent à améliorer la santé et la sécurité des Canadiens.

Projets admissibles

  • Les projets doivent viser à régler les problèmes d’entretien dans les laboratoires fédéraux.
  • Les laboratoires doivent soutenir les principales responsabilités fédérales en matière de réglementation, renforcer la capacité en sciences et en technologie et contribuer à améliorer la santé et la sécurité des Canadiens.
  • Les projets doivent stimuler l’économie.

 

Annexe B — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 1 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Rapports au Parlement

1.68 Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait demander aux ministères qui mettent en œuvre des programmes dans le cadre du Plan d’action économique du Canada de communiquer au Parlement, dans une partie distincte de leurs rapports annuels sur le rendement, les dépenses et les résultats associés à leurs programmes. (1.61-1.67)

Réponse du Secrétariat — Recommandation acceptée. En mai 2010, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a envoyé aux ministères des directives qui portent expressément sur la présentation des données sur les dépenses et les résultats des programmes du Plan d’action économique du Canada dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) de 2009-2010. Les directives exigent que les ministères présentent un résumé des initiatives découlant du Plan d’action économique dans la section 1 et fournissent des détails sur les dépenses et les résultats des programmes du Plan d’action dans la section 2. Les directives qui seront données aux ministères pour le RMR de 2010-2011 insisteront davantage sur l’obligation de rendre compte des résultats des programmes du Plan d’action économique.

1.69 Une fois la mise en œuvre du Plan d’action économique du Canada terminée, le ministère des Finances Canada et le Bureau du Conseil privé devraient préparer un rapport sommaire destiné au Parlement, qui renfermerait un compte rendu détaillé des répercussions du Plan sur l’économie. (1.61-1.67)

Réponse des entités — Recommandation généralement acceptée. Le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances Canada sont résolus à aider le gouvernement à faire rapport sur l’exécution et les retombées économiques du Plan d’action économique du Canada, et ce, à la suite des cinq rapports publiés à ce jour à l’intention des Canadiens. Le ministère des Finances Canada est chargé de surveiller les résultats du Plan d’action économique et de préparer un rapport final à cet égard.

Mise en œuvre rapide des mesures de stimulation

1.74 Le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le ministère des Finances Canada devraient, en tenant compte des observations des ministères chargés de la mise en œuvre des programmes du Plan d’action économique du Canada, évaluer les pratiques instaurées dans le cadre du Plan afin de déterminer celles qui pourraient au besoin être mises en œuvre pour accroître la rapidité et l’efficience des processus de conception et de mise en œuvre d’initiatives et de programmes actuels et futurs. (1.8-1.73)

Réponse des entités — Recommandation acceptée. Le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le ministère des Finances Canada acceptent d’évaluer les pratiques mises en œuvre dans le cadre du Plan d’action économique du Canada, avec la participation des ministères chargés d’exécuter les programmes découlant du Plan d’action économique, afin de déterminer lesquelles pourraient être mises en place, au besoin, pour disposer de processus plus efficaces et plus pertinents pour l’établissement et l’application d’initiatives semblables à l’avenir.

 


Définitions :

Contributions — Paiements de transfert conditionnels à un particulier ou à un organisme, qui sont destinés à une fin précise. Ces paiements, versés conformément à une entente de contribution, sont soumis à une obligation redditionnelle et à des vérifications. (Retourner)

Budget principal des dépenses — Ce budget présente les autorisations de dépenser (appelées aussi crédits) des ministères et des organismes pour lesquels le gouvernement doit obtenir chaque année l’approbation du Parlement. Un crédit est un poste distinct du Budget principal des dépenses qui indique le montant des fonds que le gouvernement demande pour des activités ou des programmes donnés. (Retourner)

Crédit central — Crédit (autorisation de dépenser) approuvé par le Parlement, qui donne au Conseil du Trésor l’autorisation d’affecter des fonds du crédit directement aux ministères une fois les montants et les modalités approuvés. (Retourner)

Budget supplémentaire des dépenses — Ce budget présente les autorisations de dépenser (crédits) ainsi que les sommes et les ajustements qui ne sont pas inclus dans le Budget principal des dépenses. L’autorisation du Parlement est requise afin que le gouvernement puisse mettre en application ses plans de dépenses. Les budgets supplémentaires des dépenses sont généralement déposés trois fois par an – à la fin du printemps, à la fin de l’automne et au début du printemps. (Retourner)

Zone écosensible — « Région ou zone que protègent, pour des motifs environnementaux, les plans locaux ou régionaux d’utilisation des terres ou tout organisme public local, régional, provincial ou fédéral » (aux termes de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale). Voici des exemples de zones écosensibles : les zones humides désignées, les parcs nationaux ou provinciaux, les réserves d’espèces sauvages et les aires de conservation, les aires d’une importance critique pour l’habitat des espèces en péril, les rivières ou les fleuves du patrimoine et les zones d’intérêt naturel ou scientifique. (Retourner)

 

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