Automne 2010 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Chapitre 6 — L’achat d’hélicoptères militaires

Points saillants

Introduction

Le processus d’acquisition : gestion des projets et gestion des contrats
Objet de la vérification

Observations et recommandations

Le Projet d’hélicoptère maritime — Cyclone

Les modifications aux clauses contractuelles ne sont pas conformes à la stratégie d’acquisition établie
L’hélicoptère nécessitait des travaux de développement, ce qui a été sous-estimé
Le coût associé au cycle de vie complet, notamment au soutien en service, n’a pas encore été déterminé
Il y a des lacunes dans la surveillance exercée et les approbations octroyées par les comités supérieurs

Le Projet d’hélicoptère de transport moyen à lourd — Chinook

Les besoins précis et les spécifications de l’hélicoptère n’ont pas été définis suffisamment tôt
L’ampleur des modifications n’a pas été communiquée aux décideurs au début du projet
La planification détaillée liée au cycle de vie a commencé tard dans le processus
Le préavis d’octroi de contrat ne respectait ni le règlement ni la politique sur les marchés
Les comités supérieurs n’ont pas surveillé ni approuvé le projet aux moments décisionnels clés

Examen critique par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Il nous a été impossible de tirer des conclusions relativement à l’analyse et à l’examen critique effectués par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Conclusion

À propos de la vérification

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

6.1 — Organisations fédérales participant à l’acquisition de matériel militaire pour la Défense nationale

6.2 — Principales phases, étapes et approbations du processus de gestion des projets et des contrats du gouvernement

6.3 — Chronologie des principales annonces et approbations dans le cadre du Projet d’hélicoptère maritime — Cyclone

6.4 — Coûts estimatifs communiqués dans les présentations au Conseil du Trésor pour les hélicoptères maritimes

6.5 — Chronologie des principales annonces et approbations dans le cadre du Projet d’hélicoptère de transport moyen à lourd Chinook

6.6 — Coûts estimatifs communiqués dans les présentations au Conseil du Trésor pour les hélicoptères de transport moyen à lourd

Points saillants

Objet

La Défense nationale remplace et modernise sa flotte d’hélicoptères et compte dépenser près de 11 milliards de dollars pour acheter deux nouveaux modèles d’hélicoptère avec soutien en service à long terme. Le CH-148 Cyclone est un hélicoptère maritime qui remplacera l’hélicoptère Sea King. Le CH-147 Chinook est un hélicoptère de transport moyen à lourd. Ces hélicoptères modernes, équipés de technologies de pointe, devraient doter les Forces canadiennes de nouvelles capacités et enrichir les capacités existantes.

Si les deux projets d’achat sont très différents, ils ont néanmoins tous deux connu des augmentations de coûts considérables et des retards importants. Pour les deux projets, la Défense nationale a adopté une stratégie relativement nouvelle pour obtenir un soutien en service à long terme.

Nous avons examiné comment la Défense nationale a géré ces projets d’achat. Plus particulièrement, nous avons examiné si les travaux à exécuter avaient été décrits de manière claire et uniforme dans les principaux documents d’information et relevés de décisions; si les risques avaient été correctement évalués et gérés; si les plans et les coûts liés au cycle de vie étaient complets et établis en temps opportun; et si les comités ministériels supérieurs avaient surveillé et approuvé comme il se doit les deux projets. Nous avons également examiné la façon dont la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ont accordé les contrats dans le cadre de ces projets.

Nos conclusions ne visent que les méthodes de gestion et les actions des fonctionnaires. Nous n’avons pas vérifié les dossiers des entrepreneurs du secteur privé. Par conséquent, nos conclusions ne peuvent en aucun cas concerner leurs méthodes, ni leur rendement.

La consultation des documents confidentiels du Cabinet établis avant 2006 est régie par un décret émis en 1985 qui nous autorise à consulter uniquement certains types de renseignements confidentiels. Par conséquent, nous n’avons pas reçu d’information concernant des décisions prises avant 2006.

Les travaux de vérification dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 30 avril 2010.

Pertinence

En achetant les hélicoptères Cyclone et Chinook, la Défense nationale compte acquérir des capacités qui sont, à son avis, essentielles pour appuyer les opérations militaires canadiennes menées au pays et à l’étranger.

Le coût total du projet d’achat de 28 hélicoptères Cyclone, y compris les frais liés à l’installation initiale, à la formation du personnel, aux pièces de rechange et aux services d’entretien à long terme, est désormais évalué à 5,7 milliards de dollars. Le premier hélicoptère Cyclone doté de toutes les caractéristiques voulues, qui devait être livré à l’origine en 2005, puis en 2008, devrait finalement être livré en 2012. Le coût total du projet d’achat de 15 hélicoptères Chinook, y compris les frais liés à l’installation initiale, à la formation du personnel et aux services d’entretien à long terme, dépasse désormais les 4,9 milliards de dollars, selon les estimations. Le premier hélicoptère de ce type doté de toutes les caractéristiques voulues devrait être livré en 2013, soit cinq ans plus tard que prévu.

Étant donné le coût élevé et la complexité des projets d’achat d’équipement militaire, ceux-ci doivent être gérés selon certains règlements, politiques et contrôles qui visent à garantir que l’équipement et les services acquis répondent aux besoins établis, que les échéances et les budgets sont respectés et que le processus privilégie l’accès, la concurrence et l’équité. Il faut donc que ces projets soient soigneusement planifiés et que leurs coûts complets soient établis pour que tous les éléments des projets convergent, en temps voulu et de manière prévisible, et que des fonds suffisants soient disponibles à long terme. Ce processus d’achat rigoureux exige des cadres supérieurs des plusieurs ministères concernés qu’ils fassent preuve d’un leadership et d’une surveillance efficaces ainsi que de diligence raisonnable. Nous reconnaissons l’ampleur des efforts déployés par les nombreuses personnes qui ont participé à ces projets au fil des ans.

Constatations

  • La Défense nationale a sous-estimé et minimisé la complexité des deux modèles d’hélicoptère qu’elle comptait acheter, tout comme les travaux de développement dont ces hélicoptères devraient faire l’objet. De fait, les hélicoptères ont été décrits aux décideurs internes et au Conseil du Trésor comme des appareils qui n’étaient pas en phase de développement et qui étaient dotés de technologies immédiatement disponibles. À la lumière de ces renseignements, les risques liés aux projets dans leur ensemble ont été jugés faibles à moyens. Il faut cependant savoir que des modifications importantes ont été apportées à chacun des modèles de base. Dans le cas de l’hélicoptère maritime, ces modifications mèneront à la production d’un appareil n’ayant jamais existé auparavant. Dans le cas de l’hélicoptère de transport moyen à lourd, une nouvelle version du Chinook verra le jour. En fin de compte, ces changements ont entraîné des retards et des coûts supplémentaires par rapport aux plans originaux.
  • Les hélicoptères de transport moyen à lourd ont été acquis dans le cadre d’un marché prescrit avec la diffusion d’un préavis d’adjudication de contrat (PAC). La Défense nationale avait initialement prévu procéder rapidement à l’octroi du contrat, avant le printemps 2007; cependant, ses besoins et ses attentes n’avaient pas été clairement définis dès le début, ont évolué au cours du processus d’acquisition et n’ont pas été définitivement établis avant 2009. La façon dont Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a utilisé le PAC n’était conforme ni à la lettre ni à l’esprit des règlements et des politiques applicables. C’est donc dire que le processus d’octroi du contrat n’a pas été équitable, ouvert et transparent.
  • La Défense nationale n’a pas établi, en temps opportun, les plans et les coûts exhaustifs liés au cycle de vie complet des hélicoptères. De plus, le total des coûts estimatifs n’a pas été communiqué aux décideurs aux moments décisionnels clés. Certains coûts ne sont toujours pas entièrement évalués et certains des éléments nécessaires à la capacité militaire ne sont pas encore en place. Sans une information adéquate sur les coûts des projets, la Défense nationale ne peut s’assurer de disposer de fonds suffisants pour assurer le fonctionnement et l’entretien à long terme des hélicoptères. Par ailleurs, si la Défense nationale manque de fonds, elle pourrait devoir réduire les opérations et les exercices d’entraînement prévus.
  • La Défense nationale ne s’est pas entièrement conformée au cadre de surveillance et d’approbation défini dans son Guide d’approbation des projets. Pour le projet d’achat des hélicoptères maritimes, les comités supérieurs ont exercé une surveillance adéquate lors de l’approbation préliminaire et définitive de projet. Cependant, ni le Comité supérieur de révision, ni le Conseil de gestion du programme ne se sont rencontrés pour analyser de manière critique et approuver les renseignements fournis dans le document qui a servi à l’approbation définitive révisée du projet de 2008, lequel visait une modification contractuelle de 262 millions de dollars. Pour le projet d’achat des hélicoptères de transport moyen à lourd, il n’y a pas eu de réunion, en temps opportun, ni d’examen critique, ni d’approbation par les comités supérieurs compétents aux moments décisionnels clés du processus, ni avant le renvoi du projet au Conseil du Trésor pour le faire approuver.

Réaction des entités — Les entités acceptent toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre.

Introduction

6.1 La Défense nationale renouvelle et modernise sa flotte d’hélicoptères et prévoit consacrer près de 11 milliards de dollars à l’achat et à l’entretien de deux nouveaux modèles d’hélicoptère (tous les chiffres présentés dans le chapitre sont arrondis, sont en dollars canadiens et ne comprennent pas la TPS, sauf indication contraire). Ces hélicoptères modernes, équipés de technologies de pointe, devraient permettre de doter les Forces canadiennes de nouvelles capacités et d’améliorer les capacités existantes.

6.2 Un nouvel hélicoptère maritime remplacera les CH-124 Sea King qui sont entrés en service entre 1963 et 1969 pour mener des opérations de lutte anti-sous-marine à l’appui des navires de surface canadiens. C’est en 1975 que l’on s’est rendu compte, pour la première fois, qu’il fallait remplacer les Sea King. Les capacités d’un hélicoptère maritime sont essentielles pour permettre à une frégate de se protéger et de surveiller et contrôler le territoire bien au-delà de la portée de ses propres radars et de son artillerie. En 2004, dans le cadre d’un processus d’acquisition concurrentiel, deux contrats distincts à prix fixe ont été octroyés à la société Sikorsky International Operations Inc. : un contrat de 1,8 milliard de dollars pour la livraison de 28 hélicoptères maritimes et le réaménagement d’une frégate afin que celle-ci puisse accueillir les hélicoptères; et un second contrat de 3,2 milliards de dollars pour les coûts d’installation initiale et la prestation d’un soutien en service à long terme. Il est prévu que le personnel des Forces canadiennes continuera d’assurer l’entretien courant et la réparation des appareils stationnés sur les bases ou déployés. Le nouvel hélicoptère a été baptisé CH-148 Cyclone en 2004. La nouvelle flotte sera stationnée sur la base de la 12e Escadre de Shearwater, sur la côte est du pays, et à Patricia Bay, sur la côte ouest du pays.

6.3 Le nouvel hélicoptère de transport moyen à lourd (capable de transporter des charges utiles moyennes ou lourdes) devrait permettre aux Forces canadiennes d’héliporter leur personnel et leur équipement rapidement et efficacement dans de multiples contextes de risque, au Canada et à l’étranger. Le gouvernement a annoncé dans le budget de 2005 son intention d’acquérir ces nouveaux hélicoptères. Un processus officiel d’acquisition a été amorcé peu après. En 2009, un marché prescrit d’une valeur de 1,4 milliard de dollars a été octroyé à la société Boeing pour 15 hélicoptères Chinook « canadianisés ». Une modification devrait être apportée à ce contrat en 2013 en vue de prévoir la fourniture d’un soutien en service à long terme. La nouvelle flotte sera stationnée sur la base des Forces canadiennes de Petawawa.

6.4 L’achat d’hélicoptères ne constitue qu’une partie des mesures à prendre pour donner aux Forces canadiennes la capacité de réaliser les missions prévues. D’autres éléments doivent également être en place pour fournir cette capacité et entretenir l’équipement tout au long de sa vie utile. Il faut, entre autres, disposer d’effectifs qualifiés pour piloter et entretenir les aéronefs, prévoir des installations pour accueillir les hélicoptères et assurer la fourniture des pièces de rechange nécessaires tout au long de la vie utile des appareils. Dans le cas de l’hélicoptère maritime, il faut aussi rénover les frégates qui accueilleront les hélicoptères. Dans le présent chapitre, nous établissons une distinction, lorsque nécessaire, entre les coûts qui sont directement attribuables à l’acquisition des appareils (notamment, mais pas exclusivement, les contrats à des tiers) et les coûts totaux qui sont associés à cette capacité militaire.

6.5 Pour les deux modèles d’hélicoptère, la Défense nationale a adopté une stratégie relativement nouvelle pour le soutien en service à long terme. Même si le personnel des Forces canadiennes assurera l’entretien courant et les réparations mineures des appareils stationnés sur les bases ou déployés, la Défense nationale passera un contrat de sous-traitance avec le fabricant d’origine qui sera chargé de l’installation initiale ainsi que de la formation du personnel, de la fourniture des pièces de rechange et des réparations majeures. Cette nouvelle stratégie vise à centraliser la responsabilité de l’entretien et de la disponibilité de la flotte chez un seul fournisseur.

Le processus d’acquisition : gestion des projets et gestion des contrats

6.6 Les grands projets d’acquisition d’équipement militaire font intervenir divers ministères fédéraux (voir la pièce 6.1).

Pièce 6.1 — Organisations fédérales participant à l’acquisition de matériel militaire pour la Défense nationale

Organisation Rôles et responsabilités
Cabinet Constitue un forum où les ministres peuvent discuter et prendre des décisions.
Conseil du Trésor Approuve les autorisations de dépenser pour les projets qui dépassent les limites d’approbation des projets des ministères.

Approuve les demandes présentées par les ministères pour passer des contrats.

Peut autoriser des dérogations aux politiques du Conseil du Trésor.

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada En tant qu’organe administratif du Conseil du Trésor, définit les politiques et les directives pour le gouvernement fédéral dans des domaines comme la gestion de projets et la passation de contrats.

Fournit des avis aux ministères et les aide à préparer leurs présentations au Conseil du Trésor et fait un examen critique du contenu des présentations.

Défense nationale Entreprend les projets d’acquisition et en assure la gestion.

Définit les exigences du projet.

Analyse les options et formule des recommandations.

Propose une stratégie d’acquisition.

Prépare les énoncés de travaux et planifie l’évaluation technique des soumissions.

Exécute les contrôles de la qualité, prend livraison des biens et autorise les paiements.

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada Assure la gestion du processus de passation de contrats.

Effectue des analyses de marché concernant la capacité de l’industrie et la disponibilité du bien.

Établit les stratégies d’acquisition définitives.

Prépare les documents de demande de soumissions et dirige le processus d’appel d’offres.

Octroie et gère les contrats.

6.7 Ces grands projets d’acquisition d’équipement sont par ailleurs assujettis à des lois et règlements, aux politiques du Conseil du Trésor et aux divers guides et manuels ministériels. Ensemble, ces textes officiels visent à garantir que les projets sont gérés avec efficacité et économie, que l’équipement et les services connexes sont acquis de façon à contribuer à accroître l’accès, la concurrence et l’équité, et que les acquisitions offrent le meilleur rapport qualité-prix possible. Ils décrivent les principales étapes qui doivent être suivies, les types de renseignements et les documents qui sont nécessaires ainsi que les approbations qui doivent être obtenues au cours de la gestion des projets et des contrats, à mesure que le processus d’acquisition progresse (voir la pièce 6.2). L’information clé qui fait l’objet d’une surveillance tout au long des diverses étapes du projet concerne notamment les besoins opérationnels, les coûts, les risques et le calendrier de livraison.

Pièce 6.2 — Principales phases, étapes et approbations du processus de gestion des projets et des contrats du gouvernement

Ordinogramme

[version textuelle]

Approbation préliminaire de projet — Au sein de la Défense nationale, approbation de principe interne de l’option privilégiée au coût estimatif, et autorisation de procéder à la phase de définition du projet. Au sein du Conseil du Trésor, pouvoir de dépenser pour la phase de définition du projet. Les présentations faites au cours de cette phase devraient contenir une estimation indicative du coût total du projet, notamment les coûts liés au cycle de vie.

Approbation définitive de projet — Au sein de la Défense nationale, approbation interne de l’option retenue et autorisation de procéder à la phase de mise en œuvre du projet. Au sein du Conseil du Trésor, pouvoir de dépenser pour la phase de mise en œuvre du projet. Les documents justificatifs devraient comprendre une estimation fondée du coût total du projet, qui repose sur des données plus fiables et de meilleure qualité.

Remarque : Cette pièce constitue une version adaptée du processus de gestion des projets utilisé par la Défense nationale et du processus de gestion des contrats utilisé par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour faire l’acquisition de matériel militaire. Les étapes du processus sont présentées séparément, mais certaines activités ont lieu en même temps.

6.8 Un certain nombre de comités et de conseils au sein de la Défense nationale participent à la surveillance et à l’approbation des projets.

  • Conseil de gestion du programme — Ce conseil est responsable, d’une manière générale, de l’approbation des projets et de la surveillance de leurs résultats.
  • Comité des capacités interarmées requises — Ce comité examine et approuve les exigences techniques et opérationnelles relatives aux projets.
  • Comité supérieur de révision — Ce comité est créé pour chaque grand projet afin de procéder à un examen rigoureux et critique du projet et d’assurer un examen et une surveillance en continu.

6.9 Pour les projets de plus de 100 millions de dollars, un comité interministériel, le comité consultatif supérieur de projet, est aussi mis sur pied afin de jouer le rôle d’un comité d’examen des acquisitions et d’examiner les objectifs du projet, les demandes de propositions et les autres instruments clés du projet, et d’en discuter.

6.10 L’acquisition par les Forces canadiennes de nouvelles technologies avancées et coûteuses constitue un défi de taille dans le cadre de l’octroi des marchés publics. Il faut faire appel à un processus d’acquisition rigoureux qui nécessite le leadership et la surveillance efficaces des cadres supérieurs de divers ministères ainsi que l’exercice d’une diligence raisonnable. Nous reconnaissons bien l’ampleur des efforts déployés par les nombreuses personnes qui ont participé à ces projets au fil des ans.

Objet de la vérification

6.11 Nous avons, au cours de la présente vérification, examiné si la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) avaient géré l’acquisition des hélicoptères maritimes et des hélicoptères de transport moyen à lourd conformément à certaines dispositions clés des règlements et politiques applicables. Ces règlements et politiques sont les suivants : le Règlement sur les marchés de l’État; la Politique sur la gestion des projets, la Politique sur l’approbation des projets, la Politique sur la gestion des grands projets de l’État et la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor; le Guide des approvisionnements de Travaux publics; et le Guide d’approbation des projets de la Défense nationale. Ces documents définissent les attentes à l’égard des processus, des étapes clés et des approbations qui sont requises pour assurer la gestion des grands projets de l’État et octroyer et gérer les contrats. Plus précisément, nous avons vérifié si :

  • les exigences techniques et opérationnelles avaient été clairement définies et systématiquement respectées;
  • les risques avaient été correctement évalués et gérés;
  • les plans et les coûts liés au cycle de vie de l’équipement avaient été déterminés;
  • les principales décisions étaient étayées par des renseignements complets et exacts;
  • les approbations avaient été obtenues en bonne et due forme et en temps opportun.

Nous avons porté une attention particulière au rôle de surveillance joué par les comités et les conseils supérieurs.

6.12 Même si le projet d’acquisition d’hélicoptères maritimes a débuté en 1995, les activités que nous avons vérifiées se sont déroulées entre 1999 et le 31 mars 2010. Nos travaux de vérification sur le projet d’aquisition d’hélicoptères de transport moyen à lourd ont porté sur les activités menées entre janvier 2005 et le 31 mars 2010.

6.13 La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de la vérification.

Observations et recommandations

6.14 Nos observations sur les deux projets d’acquisition d’hélicoptères, le Cyclone et le Chinook, sont présentées séparément. Nos recommandations sont présentées dans la partie consacrée à l’hélicoptère Chinook, mais elles s’appliquent aux deux projets.

Le Projet d’hélicoptère maritime — Cyclone

6.15 Le projet de remplacement des hélicoptères Sea King a été lancé il y a près de 25 ans. Une première tentative, amorcée en 1986, a abouti à un contrat d’achat d’hélicoptères EH-101. Le gouvernement a résilié ce contrat en 1993, au coût de 478 millions de dollars. Le processus d’acquisition a été relancé en 1995, sous le nom de Projet d’hélicoptère maritime. Comme l’indiquait le Livre blanc sur la Défense de 1994 : « Un besoin urgent de nouveaux hélicoptères embarqués, robustes et performants se fait sentir. Les appareils Sea King arrivent, en effet, rapidement au terme de leur vie utile ». Le processus d’acquisition est toujours en cours (voir la pièce 6.3).

Pièce 6.3 — Chronologie des principales annonces et approbations dans le cadre du Projet d’hélicoptère maritime — Cyclone

6.16 On retiendra de ce projet d’acquisition les éléments suivants : il y a eu recours à un appel d’offres concurrentiel, lequel a abouti à l’octroi de deux contrats à la société Sikorsky International; en 2008, on a annoncé un retard de 30 mois dans la livraison des hélicoptères; et une modification contractuelle importante a été négociée. Après nos travaux de vérification pour le présent chapitre, soit le 30 juin 2010, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a apporté une deuxième modification importante au contrat conclu avec Sikorsky (voir le paragraphe 6.34).

6.17 En 2000, le coût indicatif total des 28 hélicoptères maritimes se chiffrait, selon les estimations, à 2,8 milliards de dollars. Ce montant est passé à 3,1 milliards de dollars en 2003, exclusion faite du coût du soutien en service. Aujourd’hui, on estime qu’il en coûtera 5,7 milliards de dollars, sur 20 ans, pour acheter les hélicoptères, assurer le soutien en service et former le personnel. Cette estimation ne comprend pas les coûts liés à l’entretien des Sea King par des contractants, aux nouvelles infrastructures et au personnel des Forces canadiennes, ni les coûts d’exploitation permanents. Par ailleurs, le projet a connu des retards. En effet, la livraison du premier Cyclone doté de toutes les caractéristiques voulues, qui était prévue à l’origine pour 2005, a été reportée une première fois à 2008 et est désormais prévue pour 2012.

Les modifications aux clauses contractuelles ne sont pas conformes à la stratégie d’acquisition établie

6.18 La passation de marchés publics repose sur un principe fondamental selon lequel, pour garantir l’ouverture et l’équité du processus, il faut définir les exigences des projets de manière uniforme dans les principaux documents contractuels – énoncé des besoins opérationnels, spécifications techniques détaillées aux fins du processus de sélection du fournisseur, demande de propositions et modifications contractuelles – et ces exigences ne devraient pas changer de beaucoup au cours du processus de sélection, ni après l’octroi d’un contrat. Ces exigences sont d’autant plus valables dans le cas de ce projet d’acquisition, étant donné que la stratégie d’acquisition prévoyait accorder le contrat au soumissionnaire qui offrirait le plus bas prix tout en répondant à toutes les exigences énoncées. Nous avons examiné si les exigences relatives au projet avaient été décrites de la même manière dans les principaux documents d’information et relevés de décisions. Nous avons aussi examiné la nature de la modification contractuelle et les raisons qui la sous-tendaient. Enfin, nous avons examiné le fondement de la stratégie d’acquisition retenue; toutefois, nous n’avons pas été en mesure de tirer une conclusion à cet égard en raison des restrictions imposées à notre accès aux documents confidentiels du Cabinet établis avant 2006 (voir le paragraphe 6.96).

6.19 Entre 1995 et 1999, la Défense nationale a mené une analyse des différentes options possibles et recommandé l’acquisition de nouveaux hélicoptères pour combler l’insuffisance de capacités signalée en 1994. Un énoncé des besoins opérationnels a été approuvé en 1999. Les besoins recensés ont ensuite été traduits en spécifications détaillées aux fins du processus d’acquisition. Seuls les besoins jugés essentiels ont été intégrés aux spécifications définitives. Selon un examen indépendant mené pour le compte de la Défense nationale, les besoins opérationnels auraient été correctement transposés sous la forme de spécifications détaillées qui ont servi lors du processus de sélection. Nous avons atteint la même conclusion après avoir procédé à une analyse semblable de certains besoins opérationnels.

6.20 En 2000, deux stratégies d’acquisition étaient à l’étude. La première stratégie prévoyait le lancement d’un seul appel d’offres pour à la fois la cellule et les systèmes de mission des appareils. La seconde prévoyait le lancement de deux appels d’offres distincts, l’un pour la cellule et l’autre, pour les systèmes de mission. La Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) ont analysé les avantages et les inconvénients de chacune de ces stratégies. Le gouvernement a finalement décidé de lancer deux appels d’offres. À l’automne 2000, Travaux publics a publié une lettre d’intérêt en vue d’identifier les sociétés désirant présenter une soumission en vue de devenir le maître d’œuvre de la cellule ou des systèmes de mission.

6.21 À la fin de 2002, le ministre de la Défense nationale a annoncé un recadrage important de la stratégie d’acquisition : les hélicoptères seraient achetés dans le cadre d’un appel d’offres unique pour 28 hélicoptères entièrement équipés. Une deuxième lettre d’intérêt a donc été publiée. Dans les faits, le processus d’acquisition est reparti de zéro, ce qui a entraîné un retard de deux ans.

6.22 Un processus de présélection a été amorcé en mars 2003, en fonction des spécifications techniques détaillées énoncées. Deux fabricants qui répondaient aux exigences techniques ont pu présenter une soumission complète en réponse à la demande de propositions. Les soumissions ont été évaluées en fonction de leur conformité aux exigences techniques, ainsi qu’en fonction des retombées industrielles et régionales et de l’offre de prix total le plus bas. En juillet 2004, le gouvernement a indiqué que la société Sikorsky International Operations Inc. avait été retenue. Deux contrats lui ont été octroyés peu après pour l’acquisition et le service en soutien. Entre 2004 et 2007, la Défense nationale a régulièrement tenu des réunions avec Sikorsky sur l’état d’avancement du projet.

6.23 Au début de 2008, Sikorsky a avisé Travaux publics que la livraison des hélicoptères serait retardée de 30 mois en indiquant qu’elle devait, notamment, procéder aux travaux supplémentaires exigés ou causés par l’État (les ministères) et qu’il lui était difficile de faire homologuer une composante technique du nouvel hélicoptère. Le contrat a donc été modifié en 2008 afin de reporter la date de livraison du premier hélicoptère doté de toutes les caractéristiques voulues à juin 2012, soit 43 mois après la date de livraison prévue dans le contrat initial. Travaux publics a négocié avec la société en vue d’obtenir la livraison d’un maximum de 19 hélicoptères provisoires à compter de novembre 2010. Ces hélicoptères provisoires ne répondront pas à tous les besoins opérationnels établis, notamment pour ce qui est de l’autonomie de vol de 2 heures et 50 minutes, et ils devront être mis à niveau plus tard. Même si les hélicoptères provisoires pourront servir pour mener des tests et des évaluations et former le personnel, ils ne seront pas déployés sur les théâtres d’opérations. La modification contractuelle prolonge de deux ans la période de prestation du soutien en service et modifie les dispositions du contrat initial, qui prévoyaient des dommages-intérêts pour un retard de livraison, en fonction du nouveau calendrier de livraison.

6.24 La modification contractuelle prévoit également une « réserve de puissance » supplémentaire (des moteurs plus puissants) pour répondre à l’exigence relative à l’autonomie de vol et permettre un éventuel accroissement de cette autonomie. Selon Travaux publics, cette modification a fait augmenter le coût des contrats d’environ 84 millions de dollars.

6.25 En principe, cette modification contractuelle est importante, car la stratégie d’acquisition du gouvernement, qui a été communiquée au secteur privé, prévoyait l’octroi du marché au soumissionnaire qui offrirait le plus bas prix tout en répondant aux exigences (essentielles) énoncées. Le processus n’a donc pas accordé de points aux soumissions ou aux parties de soumissions qui présentaient des éléments qui dépassaient les exigences énoncées. Or, la Défense nationale a, de fait, reconnu qu’il serait utile d’acquérir un hélicoptère doté d’une plus grande réserve de puissance et elle paie aujourd’hui pour obtenir une capacité plus grande que celle dont elle disait avoir besoin au moment de la signature du contrat. Il faut noter que le contrat relatif au soutien en service conclu avec le fabricant exige expressément que celui-ci préserve l’autonomie de l’hélicoptère au niveau souhaité durant toute la durée de vie de l’appareil et du contrat. Par conséquent, nous sommes d’avis que la modification contractuelle n’est pas conforme à la stratégie originale d’octroi du contrat au soumissionnaire qui offre le plus bas prix tout en répondant à toutes les exigences énoncées. Elle soulève aussi la question de savoir si pareille stratégie peut être appliquée lors de l’acquisition d’équipement militaire complexe qui exige des travaux de développement importants.

L’hélicoptère nécessitait des travaux de développement, ce qui a été sous-estimé

6.26 La Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor exige qu’un document sur le profil de projet et l’évaluation des risques soit établi dès le début d’un projet pour documenter le niveau de risque et définir une stratégie connexe d’atténuation des risques. Le niveau général de risque du projet doit être évalué comme étant élevé, moyen ou faible, selon la taille, l’étendue et la complexité du projet. Cette évaluation des risques doit être mise à jour à intervalles réguliers tout au long du projet. Nous avons examiné si la Défense nationale avait évalué comme il se doit les risques associés à l’acquisition de l’hélicoptère Cyclone et défini une stratégie pour les atténuer.

6.27 L’évaluation des risques associés aux éléments techniques, aux coûts et au calendrier d’exécution d’un projet est intimement liée à la complexité et au stade de développement de l’équipement que l’on prévoit acquérir. La terminologie employée à cet égard revêt donc une importance particulière, et il est utile de concevoir un éventail de produits et de technologies, allant de « disponibles sur le marché » à « en phase de développement ». Le matériel disponible sur le marché est généralement un produit qui existe déjà et est prêt à être livré tel quel. Un équipement en phase de développement n’existe généralement pas encore. Entre ces deux points extrêmes, on trouve le perfectionnement, à divers degrés, de produits existants ou l’intégration, à des degrés divers, de technologies existantes. Selon la Défense nationale, un projet d’acquisition est « simple » lorsqu’il vise un produit disponible sur le marché et peu coûteux, pour lequel des exigences ont été clairement définies et qui n’est pas délicat du point de vue politique; alors qu’un projet d’acquisition « complexe » comprend un énoncé de travaux complexe, vise de nombreux systèmes et éléments qui doivent être réunis, doit être réalisé en tenant compte de contraintes importantes en matière de ressources et en faisant des compromis, et touche de nombreux intervenants.

6.28 La Défense nationale a commencé à établir le profil de projet et l’évaluation des risques du Projet d’hélicoptère maritime en 2000. Le document a été soumis à son Comité supérieur de révision, même si rien dans les dossiers examinés ne prouve que le Comité l’ait approuvé en bonne et due forme. Dans le cadre de l’obtention des approbations préliminaires en 2003, une évaluation révisée a été préparée et approuvée au sein du Ministère, puis résumée en vue de sa présentation au Conseil de Trésor. Nous n’avons trouvé aucun élément prouvant qu’une évaluation officielle avait été établie pour étayer l’approbation définitive du projet en 2004 ou l’approbation définitive révisée du projet en 2008. Le niveau de risque général du projet a été évalué en 2000 comme étant faible à moyen. Cette évaluation a continué de servir lors de l’obtention d’approbations clés en 2003 et en 2004.

6.29 Dès 2000, l’information communiquée au Conseil de gestion du programme de la Défense nationale aux fins de l’approbation préliminaire de projet décrivait l’équipement proposé comme des appareils qui n’étaient pas en phase de développement et qui étaient dotés d’une cellule et de systèmes de mission d’un modèle commercial disponible sur le marché; il était d’ailleurs précisé que le Canada ne serait pas le premier acheteur de l’appareil. La lettre d’intérêt publiée en 2000 à l’intention des fournisseurs intéressés exigeait une utilisation maximale de matériel disponible sur le marché. En 2003, la présentation au Conseil du Trésor en vue d’obtenir l’approbation préliminaire de projet indiquait aux ministres que les besoins opérationnels avaient été définis pour tirer parti de technologies existantes et que les fabricants intéressés avaient confirmé qu’ils étaient en mesure de livrer, dans les délais prévus, un hélicoptère qui ne nécessitait pas de travaux de développement. En 2004, la présentation au Conseil du Trésor en vue d’obtenir l’approbation définitive du projet indiquait aux ministres que la cellule et les systèmes de mission ne devaient pas faire l’objet de travaux de développement, mais reconnaissait par ailleurs qu’il pourrait y avoir des difficultés techniques lors de la modification de l’hélicoptère même ou de l’intégration des systèmes de mission.

6.30 Il est cependant manifeste que ce projet d’acquisition allait s’avérer complexe. Les spécifications du projet comprenaient près de 3 000 exigences techniques. La soumission retenue, qui a été présentée par Sikorsky, consistait à adapter un modèle d’hélicoptère commercial (le S-92) en hélicoptère militaire prêt à mener des missions maritimes, et à intégrer diverses composantes de mission déjà existantes et de nouvelles technologies. Selon les représentants de la Défense nationale, ces travaux mèneront à la création d’un hélicoptère de pointe sans pareil. Le contrat d’acquisition initial tenait compte de la complexité du projet en prévoyant des coûts ponctuels de 612 millions de dollars au titre des services d’ingénierie. La Défense nationale et Travaux publics ont obtenu l’autorisation du Conseil du Trésor pour consacrer jusqu’à 659 millions de dollars à ce type de services dans le cadre de l’approbation définitive révisée du projet en 2008. À notre avis, la Défense nationale a, dans les faits, conclu un accord avec Sikorsky pour mettre au point un nouvel hélicoptère, ce qui aurait dû être pris en compte dans les évaluations des risques du projet et les renseignements fournis aux décideurs.

6.31 Dans le cadre du processus de présélection géré par Travaux publics, les soumissionnaires intéressés étaient tenus de présenter une « preuve de conformité » pour 476 des 3 000 exigences techniques qui étaient considérées comme pouvant présenter un risque élevé. Pour ce faire, ils devaient fournir des rapports, des plans ou des schémas décrivant en détail comment ils comptaient satisfaire à ces exigences. La mesure dans laquelle les propositions des soumissionnaires répondaient aux exigences énoncées a été évaluée. Dans le cadre de cette évaluation, aucune distinction n’a été établie entre les produits déjà disponibles sur le marché et ceux qui nécessitaient des modifications ou qui étaient en phase de développement. À notre avis, le processus de présélection n’a pas tenu compte comme il se doit des risques techniques importants qui découlent du fait que cet hélicoptère nécessitait des travaux de développement.

6.32 Or, le fait que l’hélicoptère Cyclone nécessite des travaux de développement et qu’il comporte de nouveaux dispositifs a aussi une incidence sur la certification de la navigabilité de l’appareil. Le processus de sélection exigeait que le modèle de base d’hélicoptère commercial ait reçu un certificat de navigabilité au moment de la passation du contrat, et que le nouvel hélicoptère soit certifié au moment de la livraison du premier appareil. Cependant, la complexité du nouvel appareil a entraîné des exigences imprévues en matière de certification et pourrait amener la Défense nationale à assumer un rôle imprévu à l’égard de certains volets de la certification.

6.33 À notre avis, la Défense nationale n’a pas évalué correctement le stade de développement de l’appareil, et les risques associés aux coûts et à la complexité des modifications techniques exigées ont été sous-estimés. De plus, la date de livraison établie au départ (48 mois après la passation du contrat) et le risque déterminé de retards possibles ne tenaient pas compte du fait que l’appareil acquis nécessitait des travaux de développement. (voir nos recommandations à cet égard aux paragraphes 6.64 et 6.65)

6.34 Comme nous l’avons indiqué au paragraphe 6.16, après les travaux de vérification effectués pour le présent chapitre, le contrat conclu avec la société Sikorsky a été modifié une deuxième fois, le 30 juin 2010, afin de prévoir la livraison d’hélicoptères provisoires « tels qu’ils ont été redéfinis ». Ces hélicoptères provisoires ne respecteront pas entièrement les exigences relatives à certains éléments, comme le logiciel du système de mission et la capacité d’échange de données tactiques entre le navire et l’aéronef; cela illustre bien les difficultés découlant de la nature même d’un produit en voie de développement. Travaux publics nous a informés de cette modification contractuelle en juillet 2010.

Le coût associé au cycle de vie complet, notamment au soutien en service, n’a pas encore été déterminé

6.35 La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor indique ce qui suit : « Inhérente à la notion de meilleure valeur est la prise en considération de tous les coûts pertinents que suppose la vie utile de l’acquisition, pas seulement du coût initial ou du coût contractuel de base ». De plus, aux termes du Guide d’approbation des projets de la Défense nationale, il est nécessaire d’établir une estimation du coût indicatif total du projet en vue d’obtenir l’approbation préliminaire de projet et de faire une estimation fondée du coût total pour obtenir l’approbation définitive du projet. Nous sommes conscients des difficultés liées à l’estimation des coûts dans le cadre d’acquisitions importantes, surtout à l’étape de l’approbation préliminaire, et nous savons que l’information sur les coûts est en général appelée à se préciser avec le temps. Il faut cependant planifier soigneusement un projet et calculer tous les coûts au complet pour faire en sorte que tous les éléments nécessaires pour assurer la capacité militaire requise convergent, en temps opportun et de manière prévisible, et que des fonds suffisants soient disponibles pour assurer le fonctionnement de l’équipement à long terme. Dans le cas des hélicoptères maritimes, l’installation initiale et la livraison des Cyclone doivent être coordonnées avec le réaménagement des frégates et le délaissement progressif des Sea King.

6.36 Nous avons examiné si l’information communiquée aux décideurs était complète et exacte et si les approbations avaient été accordées conformément aux dispositions législatives importantes et aux politiques et lignes directrices de la Défense nationale et du gouvernement. Notre vérification a visé notamment l’information sur les coûts fournie dans les présentations au Conseil du Trésor et les renseignements communiqués au Conseil de gestion du programme de la Défense nationale.

6.37 Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas rapidement évalué le coût associé au cycle de vie complet et que certains éléments qui font partie de ce coût n’ont pas encore été entièrement déterminés. En 2000, le coût indicatif total des 28 hélicoptères maritimes se chiffrait, selon les estimations, à 2,8 milliards de dollars. Ce montant est passé à 3,1 milliards de dollars en 2003, exclusion faite du coût du soutien en service. Aujourd’hui, on estime qu’il en coûtera 5,7 milliards de dollars, sur 20 ans, pour acheter les hélicoptères, assurer le soutien en service et former le personnel. Cette estimation ne comprend pas les coûts liés à l’entretien des Sea King par des contractants, aux nouvelles infrastructures et au personnel des Forces canadiennes, ni les coûts d’exploitation permanents. Par conséquent, le coût associé au cycle de vie complet n’a pas été communiqué aux décideurs aux moments décisionnels clés – et certains éléments de ce coût ne leur ont toujours pas été présentés (voir la pièce 6.4). Or, sans cette information, la Défense nationale ne peut pas prévoir des budgets suffisants pour assurer le fonctionnement et l’entretien à long terme des hélicoptères. Si elle manque de fonds, la Défense nationale pourrait par ailleurs devoir réduire ses activités de formation et ses opérations prévues.

Pièce 6.4 — Coûts estimatifs communiqués dans les présentations au Conseil du Trésor pour les hélicoptères maritimes

  Approbation préliminaire de projet
Juin 2003
Approbation définitive de projet
Novembre 2004
Approbation définitive révisée de projet
Décembre 2008
(en millions de dollars canadiens*)
Coûts des immobilisations  
Hélicoptères maritimes 1 850 1 690 1 529
Modification des navires et autre équipement 191 193 282
Installation initiale (y compris ingénierie, pièces de rechange, centres de formation) 819 838 815
Gestion du projet 158 156 210
Réserves de prévoyance et indexation / inflation 98 297 130
Infrastructure exclue exclue exclue
Possibilité d’accroissement de la capacité et autres coûts s.o. s.o. 208
Total des coûts au titre des immobilisations 3 116 3 174 3 174
Coûts au titre du personnel, de l’exploitation et de l’entretien  
Soutien en service assuré par un contractant exclu 2 346 2 495
Personnel de la Défense nationale exclu exclu exclu
Coûts d’exploitation de la Défense nationale note 1 note 2 exclus
Total des coûts au titre du personnel, de l’exploitation et de l’entretien 2 346 2 495
Total des coûts 3 116 5 520 5 669
Notes :

1. La présentation au Conseil du Trésor indiquait que le concept du soutien en service devait être plus clairement défini.

2. La présentation au Conseil du Trésor indiquait que le fonctionnement et l’entretien des Cyclone coûterait, en tout, 900 millions de dollars de plus entre 2011-2012 et 2022-2023 que les Sea King.

* Les montants ont été arrondis.

Source : Principaux documents d’approbation; données non vérifiées

6.38 Ainsi, dans la présentation au Conseil du Trésor préparée en 2003 en vue d’obtenir l’approbation préliminaire de projet, la Défense nationale aurait dû indiquer les coûts estimatifs au titre des infrastructures, du personnel, des opérations et de l’entretien ou du soutien en service faisant l’objet d’un contrat. De fait, en étudiant le projet de présentation, le Conseil de gestion du programme de la Défense nationale a relevé l’absence de ces renseignements et exprimé des inquiétudes au sujet des sources de financement des opérations et des activités d’entretien futures ainsi que de l’évaluation des coûts liés aux infrastructures. Ces inquiétudes ont suscité des discussions sur le caractère abordable du Cyclone et les moyens de faire baisser les coûts, y compris la possibilité de réduire le nombre d’heures de vol.

6.39 Il a été particulièrement difficile d’estimer les coûts du soutien en service à long terme. Jusqu’en 2003, la Défense nationale présumait que les coûts au titre du personnel, des opérations et de l’entretien seraient compensés en totalité ou en partie par une baisse des dépenses au titre des Sea King. Aucun coût supplémentaire ou différentiel n’avait donc été inscrit dans les documents présentés aux fins de l’approbation préliminaire de projet. À la lumière de la soumission présentée par Sikorsky, des coûts estimatifs de 2,3 milliards de dollars, sur 16 ans, au titre du soutien en service attribué par contrat (fondés sur 10 000 heures de vol par an) ont été communiqués aux fins de l’approbation définitive du projet en 2004. La Défense nationale s’était alors rendu compte que les coûts associés au personnel, aux opérations et à l’entretien des nouveaux appareils dépasseraient les dépenses liées aux Sea King, et ce, d’un montant de 1,1 milliard de dollars sur 20 ans. Ce point est important, car la Défense nationale n’a pas sollicité de fonds supplémentaires pour la fourniture du soutien en service; ces coûts différentiels devront donc être payés à même son budget actuel de fonctionnement et d’entretien. La Défense nationale a fait savoir qu’elle devrait peut-être prendre des mesures pour alléger les pressions exercées sur son budget d’entretien, qui est fixe, notamment en réduisant le nombre d’heures de vol prévues.

6.40 Pour ce qui est des infrastructures terrestres, la Défense nationale avait d’abord présumé qu’en dépit des lacunes connues, les hangars et les autres installations qui servaient aux Sea King pourraient être utilisés pour les nouveaux hélicoptères. Elle n’a donc pas présenté d’estimation des coûts à cet égard dans le cadre des approbations préliminaire, définitive et définitive révisée du projet. En 2005, cependant, la Défense nationale a déterminé qu’elle devrait consacrer des sommes importantes au renouvellement de ses infrastructures. Elle a depuis lancé des projets d’entretien, d’entreposage de pièces de rechange, de formation et d’aménagement des installations pour les escadrons. Ces projets, d’une valeur d’environ 340 millions de dollars, ont été soumis à un processus distinct de présentation et d’approbation au sein du Ministère et du Conseil du Trésor, qui soulignait le lien avec la livraison des hélicoptères Cyclone.

6.41 Par ailleurs, la nécessité de prolonger la vie utile des hélicoptères Sea King au-delà de ce qui était prévu au départ, en raison des retards dans le projet Cyclone, a entraîné des coûts supplémentaires. Plus particulièrement, la Défense nationale a signé un contrat avec une tierce partie en 2003 pour la réparation et la remise en état des Sea King jusqu’en mars 2008. L’option de prolonger cette période jusqu’en 2014 a été exercée en novembre 2007, pour un montant supplémentaire de 168 millions de dollars. Cette prolongation a coïncidé avec l’annonce du retard dans la livraison des hélicoptères Cyclone.

6.42 En tenant compte de tous les coûts directs et connexes liés aux Cyclone, nous estimons que le coût total de ce projet se chiffre à environ 6,2 milliards de dollars, sans compter les coûts liés au personnel de la Défense nationale ni les coûts de fonctionnement (voir nos recommandations à cet égard aux paragraphes 6.74, 6.75 et 6.76).

Il y a des lacunes dans la surveillance exercée et les approbations octroyées par les comités supérieurs

6.43 La Défense nationale doit approuver les grands projets d’acquisition d’immobilisations en respectant son propre Guide d’approbation des projets et la Politique sur l’approbation des projets du Conseil du Trésor afin de s’assurer que les risques sont réduits au minimum et que les acquisitions répondent aux exigences énoncées. Nous avons axé nos efforts de vérification sur l’information qui a été présentée à l’interne et au Conseil du Trésor – de même que sur le rôle joué par certains comités clés au sein de la Défense nationale – en vue d’obtenir les approbations importantes pour le projet, en l’occurrence au cours des phases d’identification, d’approbation préliminaire et d’approbation définitive de projet et d’approbation du contrat. Nos travaux ont porté notamment sur les documents, les relevés de décisions et les comptes rendus de réunion qui ont servi aux fins de l’approbation du projet. Nous sommes conscients que la surveillance au sein de la Défense nationale est exercée à la fois par de hauts fonctionnaires et par des comités désignés (auxquels peuvent siéger ces fonctionnaires).

6.44 Dans le cadre du processus d’approbation d’un grand projet de l’État, nous avons constaté que les comités de la Défense nationale avaient exercé une surveillance adéquate au cours des moments décisionnels clés que sont l’approbation préliminaire et l’approbation définitive de projet. Cependant, ni le Comité supérieur de révision, ni le Conseil de gestion du programme ne se sont réunis pour faire un examen critique de l’information présentée lors de l’approbation définitive révisée du projet en 2008 concernant la demande de modification contractuelle de 262 millions de dollars, et l’approuver. Même si des éléments probants obtenus nous permettent de croire que des cadres supérieurs ont signé les principaux relevés de décisions, le manque de participation des comités est une question importante, car des modifications importantes ont été apportées aux coûts, à l’étendue et au calendrier du projet sans un examen critique de la part des comités, comme le prévoit le Guide d’approbation des projets. De plus, alors que le projet progressait dans la phase de mise en œuvre, la surveillance exercée par le Comité supérieur de révision sur les résultats du projet entre mai 2007 et mars 2010 présentait des lacunes.

6.45 Par ailleurs, rien n’indique non plus dans les dossiers que le Comité supérieur de révision s’est réuni pour procéder à l’examen critique d’autres documents clés, comme la charte de projet, l’énoncé des besoins opérationnels et le profil de projet et l’évaluation des risques, et les approuver. Or, l’information contenue dans ces documents a été intégrée plus tard aux documents soumis pour faire approuver le projet par la Défense nationale et le Conseil du Trésor. Il est important, pour assurer une gestion efficace des projets, que les décideurs internes et externes aient une vision d’ensemble du projet et disposent d’un forum pour discuter et évaluer les risques du projet et les résultats.

6.46 Faute d’une surveillance continue des comités et en l’absence d’une approbation en bonne et due forme du projet par ceux-ci, le Projet d’hélicoptère maritime n’est pas géré conformément au Guide d’approbation des projets, ni à la Politique sur l’approbation des projets du Conseil du Trésor (voir notre recommandation au paragraphe 6.92).

Le Projet d’hélicoptère de transport moyen à lourd — Chinook

6.47 L’hélicoptère Chinook de Boeing est bien connu et utilisé par les forces armées du monde entier. Le Canada a déjà possédé et utilisé une flotte de Chinook, mais ces appareils ont été vendus dans les années 1990. Avec ce projet, la Défense nationale s’emploie à créer de toutes pièces une nouvelle capacité d’hélitransport moyen à lourd. Il lui manque notamment des installations adaptées pour accueillir la flotte, des pilotes et du personnel pour entretenir les appareils. Il faut souligner, à l’égard de cette acquisition, le lancement rapide du processus d’acquisition et l’établissement d’un calendrier très serré à la suite de l’annonce faite dans le budget de 2005; le fait qu’un marché prescrit ait été octroyé à la société Boeing; la publication d’un préavis d’adjudication de contrat (PAC); et le fait qu’il n’y ait pas encore de dispositions précises concernant le soutien en service, ni de coûts estimatifs connexes. La pièce 6.5 présente une chronologie des principaux événements qui ont marqué le projet.

Pièce 6.5 — Chronologie des principales annonces et approbations dans le cadre du Projet d’hélicoptère de transport moyen à lourd Chinook

6.48 En 2006, au cours de l’approbation préliminaire de projet, le coût indicatif total de l’acquisition de 16 hélicoptères de transport moyen à lourd se chiffrait à 2 milliards de dollars, exclusion faite du soutien en service à long terme. Les coûts liés à l’acquisition et au soutien en service de 15 hélicoptères ainsi qu’à la formation du personnel atteindrait aujourd’hui, selon les estimations, 4,9 milliards de dollars, sur 20 ans. Cette estimation ne comprend pas les coûts d’exploitation permanents ni les coûts associés aux quelque 500 membres des Forces canadiennes qui seront nécessaires pour piloter et entretenir la flotte. De même, la date de livraison du premier Chinook canadianisé doté de toutes les caractéristiques voulues a été retardée, d’abord de 2008 à 2010 et ensuite à 2013, et le nombre d’hélicoptères achetés est passé de 16 à 15.

Les besoins précis et les spécifications de l’hélicoptère n’ont pas été définis suffisamment tôt

6.49 Comme nous l’avons mentionné pour le Projet d’hélicoptère maritime, les exigences relatives à un projet devraient être définies de manière uniforme dans tous les documents contractuels clés et ne devraient pas évoluer de beaucoup au cours du processus de passation de marché. Nous avons examiné si les travaux qui devaient être exécutés avaient été décrits clairement et uniformément dans les principaux documents d’information et relevés de décisions. Il faut savoir qu’à la suite de l’annonce faite dans le cadre du budget, la Défense nationale avait prévu procéder rapidement aux phases d’analyse des options et de définition pour cette acquisition afin de pouvoir octroyer le contrat dès l’automne 2006. Nous avons constaté que les besoins et les priorités de la Défense nationale n’avaient pas été définis avec précision dès le début du projet et qu’ils avaient évolué au cours du processus d’acquisition. En effet, ce n’est qu’en 2009, à la signature du contrat avec Boeing, qu’ils ont été définitivement établis.

6.50 L’annonce faite dans le cadre du budget de février 2005 soulignait la nécessité de doter le pays d’hélicoptères capables de transporter des équipes et du matériel sur les théâtres d’opérations et dans le cadre de diverses situations à l’échelle nationale et internationale. La phase d’analyse des options du projet a été amorcée en juillet 2005, à la suite de l’approbation par la Défense nationale d’un énoncé d’insuffisance en capacité, au libellé très général, tenant en un seul paragraphe. Cet énoncé signalait une lacune dans le soutien hélicoptère des Forces terrestres au cours de missions comme celle menée en Afghanistan et constatait également la nécessité d’appuyer la nouvelle structure de la Force opérationnelle qui était alors envisagée. Dès le début, la Défense nationale a affirmé que les hélicoptères étaient destinés à remplir de multiples missions. Celles-ci devaient d’abord consister à appuyer des « opérations à haute altitude, importantes et difficiles », notamment en Afghanistan, mais, à terme, en sont venues à englober des missions au pays, dans l’Arctique.

6.51 Peu après la publication du budget de 2005, la Défense nationale a rencontré la société Boeing afin d’obtenir des renseignements détaillés sur son modèle Chinook, notamment sur les configurations disponibles, les options techniques et leurs coûts. Tout au long de 2005 et de 2006, des réunions supplémentaires ont été organisées avec Boeing, et les échanges d’information sur les éléments techniques et les coûts se sont poursuivis. Au cours de cette période, le Ministère a aussi procédé à une analyse de marché pour laquelle il a recueilli des renseignements sur d’autres modèles d’hélicoptère, surtout tirés de publications spécialisées.

6.52 En juin 2006, la Défense nationale a approuvé l’énoncé des besoins opérationnels. Cet énoncé décrivait les sept exigences obligatoires de haut niveau suivantes :

  • capacité de chargement interne : capacité de transporter 30 soldats avec leur équipement de combat complet, soit un poids total d’au moins 4 763 kg;
  • capacité de chargement externe : capacité de lever de multiples charges, soit un poids total minimum de 5 443 kg;
  • autonomie de vol permettant d’assurer un rayon d’opération minimum de 100 km, avec la charge utile interne ou externe décrite ci-dessus, à la température et à l’altitude précisées ci-dessous;
  • capacité d’assurer le chargement et de fournir l’autonomie précisés ci-dessus à une température de 35o C et à une altitude de 1 220 m au-dessus du niveau de la mer;
  • certificat de navigabilité de l’aéronef conforme aux normes reconnues par le Canada à la date d’attribution du marché;
  • flotte comprenant au moins 16 aéronefs, qui seront stationnés sur deux grandes bases d’opérations;
  • livraison du premier aéronef au plus tard 36 mois après la date d’attribution du contrat, et livraison du dernier aéronef au plus tard 60 mois après la date d’attribution du contrat.

Il s’agissait des exigences minimales qu’un hélicoptère devait respecter; elles devaient servir de critères permettant d’identifier les sociétés capables de répondre aux besoins recensés, dans le cadre du processus de passation du marché. Cet énoncé contenait également 136 exigences « cotées » qui, selon la Défense nationale, réduiraient de beaucoup les capacités opérationnelles si elles n’étaient pas satisfaites. L’énoncé prévoyait un calendrier de livraison assez serré, en soulignant l’importance de trouver une solution immédiatement disponible pour répondre aux besoins recensés. Les nouveaux hélicoptères devaient être stationnés sur deux grandes bases d’opérations. L’énoncé des besoins opérationnels n’a pas été revu ni adopté avant octobre 2006 par le Comité supérieur de révision ou par le Comité des capacités interarmées requises. Le document n’a donc pas pu bénéficier de l’examen critique et rigoureux que ces comités sont censés effectuer.

6.53 En juin 2006, à la lumière des réunions et des discussions avec Boeing et de l’analyse de marché, la Défense nationale a officiellement conclu que le Chinook de Boeing était le seul hélicoptère certifié déjà en fabrication dans le monde occidental à même de répondre à ses besoins. Elle a par la suite recommandé au Comité consultatif supérieur de projet, un comité interministériel, de publier un préavis d’adjudication de contrat (PAC). Le Comité a donné son appui à cette stratégie d’acquisition avant la présentation au Conseil du Trésor en vue d’obtenir l’approbation préliminaire de projet, tout en exprimant des inquiétudes au sujet de la capacité à respecter les calendriers serrés établis.

6.54 En juin 2006, la Défense nationale a également sollicité et obtenu l’approbation préliminaire de projet du Conseil du Trésor, ce qui a permis d’amorcer la phase de définition du projet. Elle a fait savoir au Conseil du Trésor qu’un contrat devrait être octroyé entre l’automne 2006 et l’hiver 2007. Le PAC affiché en juillet 2006 prévoyait une nouvelle date prévue d’attribution du contrat, à savoir juillet 2007. Après la clôture de la période d’affichage du PAC, la Défense nationale a collaboré avec Boeing en vue d’établir un énoncé des travaux détaillé qui servirait de fondement à la demande de propositions pour laquelle Boeing présenterait sa soumission. Pour respecter des échéances aussi serrées, il aurait fallu que la Défense nationale connaisse précisément les types de mission qui seraient appuyées par cet hélicoptère, ses attentes à l’égard de l’appareil et les spécifications techniques nécessaires.

6.55 Comme ces renseignements précis n’étaient pas connus à l’époque, cela a nui par la suite au processus de définition détaillée des besoins et des priorités particuliers. Selon les éléments probants consignés dans les dossiers, il y avait des incertitudes, avant et après juin 2006, au sujet du type d’opérations visées (terrestres, maritimes ou spéciales), des systèmes de mission nécessaires et du nombre minimal d’hélicoptères requis, ainsi que sur la question de savoir si les hélicoptères seraient stationnés sur une seule ou deux bases d’opérations principales.

6.56 Par ailleurs, la configuration prévue du Chinook canadianisé a évolué au fil des décisions qui étaient prises au sujet des opérations visées ainsi que du nombre et de l’emplacement des bases d’opérations. Cette configuration a aussi évolué au fur et à mesure que les coûts associés aux modifications demandées pour répondre aux besoins opérationnels énoncés se sont précisés dans le cadre des discussions avec Boeing. Il existe divers modèles d’hélicoptère Chinook, qui sont dotés de caractéristiques et de capacités différentes. Selon la Défense nationale, les sept exigences obligatoires de haut niveau auraient pu être satisfaites par un modèle Chinook de base. Cependant, dans le cadre du processus visant à définir de façon détaillée les spécifications, mené en collaboration avec Boeing, la Défense nationale a aussi retenu une série d’exigences opérationnelles cotées. Dans les faits, elle a considéré comme des exigences obligatoires les exigences relatives à un réservoir de carburant de grande autonomie, à un système électrique amélioré et à l’ajout de matériel de survie, même si ces exigences n’avaient pas été présentées comme étant obligatoires dans l’énoncé initial. Ces modifications supplémentaires ont entraîné un remodelage important du modèle Chinook de base et ont aussi eu des répercussions sur le déroulement et la complexité du processus de délivrance du certificat de navigabilité.

6.57 En mars 2007, Boeing a fait savoir à la Défense nationale que ses exigences supplémentaires retarderaient la livraison de l’hélicoptère. Les modifications demandées par les autorités canadiennes ont aussi entraîné une augmentation des coûts. En vue de tenter de respecter l’autorisation de dépenser accordée pour le projet par le Conseil du Trésor, la Défense nationale a par la suite revu ses besoins afin de réduire l’étendue du projet. Le processus lié à la définition d’un énoncé des travaux détaillé pour la demande de propositions a prolongé de plus de deux ans le processus d’acquisition qui avait été prévu au départ et avait été présenté au Conseil du Trésor pour approbation en 2006. En définitive, les exigences de la Défense nationale n’ont pas été établies de façon définitive avant 2009, lors de la signature du contrat avec Boeing. Au moment de l’octroi du contrat en 2009, une des sept exigences obligatoires de haut niveau avait été modifiée (taille minimale de la flotte) et deux autres ne seraient pas respectées (obtention du certificat de navigabilité et date de livraison du premier hélicoptère canadianisé, exigences qui ont toutes deux été reportées).

L’ampleur des modifications n’a pas été communiquée aux décideurs au début du projet

6.58 Comme nous l’avons indiqué au paragraphe 6.27 pour le Projet d’hélicoptère maritime, l’évaluation des risques liés aux éléments techniques, aux coûts et au calendrier est intimement liée à la complexité et au stade de développement du produit faisant l’objet de l’acquisition. À notre avis, la Défense nationale a sous-estimé la complexité de la configuration de l’hélicoptère. Dans les faits, le Canada achète une nouvelle version du Chinook qui nécessite des modifications importantes pour répondre aux exigences et aux besoins de la Défense nationale.

6.59 En 2006, la Défense nationale a décrit le projet à l’interne ainsi qu’au Cabinet et au Conseil du Trésor comme l’acquisition d’un appareil déjà disponible sur le marché, qui tirait parti d’un hélicoptère déjà en production et de l’intégration de technologies existantes. Les modifications demandées par les autorités canadiennes devaient être apportées uniquement si elles étaient jugées essentielles. Les renseignements sur les risques, les coûts et le calendrier présentés dans le cadre de l’approbation préliminaire de projet reposaient sur ce principe. Les risques ont été évalués, dans leur ensemble, comme étant « faibles » à « moyens », même si le document sur le profil de projet et l’évaluation des risques n’était pas définitif et n’avait pas été officiellement approuvé à ce moment-là. Ce document n’a en fait été approuvé à aucune des trois étapes clés d’approbation du projet, même si c’était requis.

6.60 Nous ne sommes pas d’accord avec l’énoncé selon lequel cet hélicoptère était « disponible sur le marché ». Il est évident que, dès le début, la Défense nationale n’avait pas l’intention de se procurer un Chinook déjà commercialisé, mais bien une version modifiée comprenant notamment des réservoirs de carburant de grande autonomie, un système électrique amélioré et du matériel de survie. Même si ces éléments faisaient déjà partie d’autres modèles Chinook, ils n’avaient jamais été intégrés au modèle canadianisé que voulait le Ministère. Les documents produits au sein de la Défense nationale décrivent l’ajout de réservoirs de carburant de grande autonomie comme nécessitant des changements structurels importants. D’autres modifications étaient aussi uniques au modèle canadianisé. Des renseignements techniques détaillés et une aide technique ont été nécessaires pour comprendre les répercussions des modifications demandées par les autorités canadiennes.

6.61 En mars 2007, Boeing a fait savoir à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) et à la Défense nationale que les dates de livraison devraient être reportées de 12 mois afin de permettre l’obtention des certificats de navigabilité et de sécurité pour l’aéronef. Les modifications apportées au modèle de base du Chinook étaient tellement importantes que l’estimation établie par Boeing comprenait des frais ponctuels de près de 360 millions de dollars américains pour des services d’ingénierie. La clause prévoyant que le Canada recouvrerait certains coûts si l’hélicoptère canadianisé devait éventuellement être acheté par un autre client, qui est inscrite dans le contrat final conclu avec Boeing, atteste aussi de l’ampleur des modifications demandées.

6.62 La Défense nationale savait, avant de demander l’approbation préliminaire de projet au Conseil du Trésor et d’afficher le PAC, qu’elle souhaitait et prévoyait faire apporter des modifications importantes au modèle Chinook de base. La Défense nationale savait également que ces modifications augmenteraient les risques liés aux coûts et au calendrier de livraison. Cela n’a cependant pas été communiqué au Conseil du Trésor lors de l’approbation préliminaire de projet. Nous avons noté que l’information transmise au Conseil du Trésor pour obtenir l’approbation définitive de projet, en 2009, décrivait avec plus de clarté et d’exhaustivité la nature des modifications demandées et les risques connexes. À terme, les modifications demandées par les autorités canadiennes ont fait augmenter de 70 % le coût de chaque appareil par rapport au prix soumis initialement par Boeing au début 2006, ce qui a prolongé la négociation du contrat de plus de deux ans et a retardé la livraison de l’appareil.

6.63 Les projets d’acquisition des hélicoptères Chinook et Cyclone nous amènent à nous demander s’il est réaliste d’espérer pouvoir acquérir des pièces d’équipement militaire complexes qui répondent aux besoins particuliers du Canada en utilisant uniquement des technologies déjà commercialisées et en appliquant une stratégie d’octroi de contrat au soumissionnaire offrant le plus bas prix. Il faut reconnaître que l’achat de matériel d’une telle complexité pose des risques et des défis particuliers, qui doivent être correctement recensés et gérés dans le cadre d’une stratégie d’acquisition appropriée.

6.64 Recommandation — La Défense nationale devrait examiner et appliquer les leçons tirées lors de l’acquisition de ces hélicoptères pour avoir l’assurance que, dans le cadre d’autres grands projets d’acquisition d’équipement à l’avenir, l’ampleur des modifications ou des travaux de développement nécessaires sera entièrement prise en compte dans les documents d’approbation – dans l’évaluation des risques, le calendrier et les coûts du projet – et que les stratégies d’acquisition seront adaptées à la complexité de l’équipement faisant l’objet de l’acquisition.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale s’efforce continuellement de mettre à profit les leçons tirées des acquisitions complexes. Dans ce contexte, elle entreprendra un examen portant sur les projets visés par le présent rapport. De plus, elle examinera les politiques, procédures et processus connexes et les révisera au besoin.

6.65 Recommandation — Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devrait examiner et appliquer les leçons tirées lors de l’acquisition de ces hélicoptères pour avoir l’assurance que, dans le cadre d’autres grands projets d’acquisition d’équipement à l’avenir, l’ampleur des modifications ou des travaux de développement nécessaires sera entièrement prise en compte dans les documents d’approbation ainsi que dans l’évaluation des risques et que les stratégies d’acquisition et les contrats seront adaptés à la complexité de l’équipement faisant l’objet de l’acquisition.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) consent à procéder à l’examen des leçons apprises dans le cadre de l’acquisition de ces hélicoptères pour s’assurer que, lors des prochains achats importants de biens d’équipement, l’ampleur des activités de modification et de conception est totalement prise en compte dans les documents d’approbation et dans l’évaluation des risques. Travaux publics veillera aussi à s’assurer que les stratégies d’achat et les contrats sont adaptés à la complexité de l’équipement à acquérir. Les leçons apprises seront terminées d’ici la fin de mars 2011.

La planification détaillée liée au cycle de vie a commencé tard dans le processus

6.66 Tel que noté au paragraphe 6.35 pour le Projet d’hélicoptère maritime, il faut établir le coût lié au cycle de vie complet de l’équipement et procéder à une planification soigneuse afin de faire en sorte que tous les éléments nécessaires pour assurer la capacité militaire requise convergent, en temps opportun et de manière prévisible, et que des fonds suffisants soient disponibles à long terme. Cela était particulièrement important dans le cas des hélicoptères de transport moyen à lourd, car la Défense nationale créait une nouvelle capacité en partant de zéro. Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas effectué de planification détaillée ni de détermination précise des coûts pour le projet d’acquisition des hélicoptères de transport moyen à lourd de manière exhaustive et en temps opportun, comme elle aurait dû le faire.

6.67 Au début du projet, la Défense nationale a reconnu, en principe, les éléments dont elle aurait besoin, outre les hélicoptères, pour avoir une capacité opérationnelle complète, notamment le personnel, la formation, les infrastructures, les opérations et le soutien en service à long terme. Lorsqu’elle a demandé au Cabinet, en juin 2006, d’approuver l’acquisition en principe, la Défense nationale a estimé que le coût total du projet à long terme se chiffrait à 6,9 milliards de dollars.

6.68 Cependant, ce côut total estimatif n’a pas été communiqué au Conseil du Trésor. Les coûts présentés étaient incomplets et sous-estimés, surtout à l’étape de l’approbation préliminaire de projet (voir la pièce 6.6). Plus particulièrement, les coûts liés à des éléments clés comme le soutien en service et le personnel, ont été omis. De plus, les coûts d’acquisition des hélicoptères et les coûts liés aux infrastructures ont au départ été sous-estimés. Nous avons constaté que l’information sur les coûts présentée au Conseil du Trésor lors de l’approbation définitive du projet en 2009 était plus complète.

Pièce 6.6 — Coûts estimatifs communiqués dans les présentations au Conseil du Trésor pour les hélicoptères de transport moyen à lourd

  Approbation préliminaire de projet
Juin 2006
Approbation définitive de projet
Novembre 2009
(en millions de dollars canadiens*)
Coûts des immobilisations  
Hélicoptères de transport moyen à lourd 1 025 1 245
Installation initiale (y compris ingénierie, pièces de rechange, centres de formation) 457 496
Gestion du projet 48 122
Réserves de prévoyance et indexation / inflation 430 232
Infrastructure 62 218
Total des coûts au titre des immobilisations 2 022 2 313
Coûts au titre du personnel, de l’exploitation et de l’entretien  
Soutien en service assuré par un contractant exclu 2 573
Personnel de la Défense nationale exclu exclu
Coûts d’exploitation de la Défense nationale exclus exclus
Total des coûts au titre du personnel, de l’exploitation et de l’entretien 2 573
Total des coûts 2 022 4 886
* Les montants ont été arrondis

Source : Principaux documents d’approbation; données non vérifiées

6.69 En 2007, la Défense nationale et Travaux publics ont appris que le coût de chacun des hélicoptères serait beaucoup plus élevé que l’estimation originale. À cette époque, des négociations détaillées avec Boeing étaient toujours en cours. La Défense nationale s’est par la suite rendu compte que les coûts liés aux infrastructures seraient aussi beaucoup plus élevés que ce qui était prévu au départ. Ces augmentations de coûts ont donné lieu à une série de réunions et de discussions sur les exigences concernant les hélicoptères qui étaient essentielles et sur la manière de réduire l’étendue du projet dans le souci de ne pas dépasser le coût estimatif initial.

6.70 Pour ce qui est de la planification du cycle de vie pour cet hélicoptère, étant donné le calendrier serré établi et la volonté d’octroyer le contrat dès 2007 et de prendre livraison du premier hélicoptère d’ici 2010, nous nous attendions à ce que la planification ait été aussi stricte à l’égard de tous les éléments requis pour obtenir la capacité du Chinook. Or, ce n’est qu’en juin 2009 que le Conseil de gestion du programme a commandé des plans détaillés pour le recrutement et la formation du personnel nécessaire à l’établissement d’un nouvel escadron, aux infrastructures et à l’atténuation des risques associés au contrat de soutien en service prévu.

6.71 Les détails et les coûts liés à la prestation du soutien en service n’ont pas encore été déterminés, et une modification au contrat signé avec Boeing est prévue pour 2013. De telles dispositions comportent des risques potentiels importants sur le plan financier et contractuel. Il est également prévu que les dispositions relatives au soutien en service seront revues et modifiées tous les cinq ans. Selon la Défense nationale et Boeing, cela devrait leur permettre d’évaluer les coûts en fonction de l’expérience acquise et des données accumulées à la date de chaque revue et ainsi contribuer à réduire les risques.

6.72 En décembre 2006, le gouvernement a décidé que la formation des équipages serait supprimée de l’étendue des travaux prévus avec Boeing. Dans le cadre d’un processus distinct et d’une présentation séparée au Conseil du Trésor, un contrat pour la formation a été octroyé à une autre société. Cette façon de faire contrevient au principe adopté par la Défense nationale, consistant à centraliser la responsabilité chez le fabricant d’origine, et diffère de la stratégie adoptée pour les hélicoptères Cyclone. Le coût estimatif pour ce service de formation, associé à la prestation d’un soutien en service durant 20 ans, se chiffrait à 320 millions de dollars (incluant la TPS).

6.73 À la fin de notre vérification, la Défense nationale n’avait pas encore fini de planifier le cycle de vie complet dans le cadre du projet. Il n’avait pas non plus entièrement estimé tous les coûts liés au cycle de vie dans le cadre de cette acquisition. Sans cette information, la Défense nationale ne peut pas prévoir, comme il se doit, des fonds suffisants pour assurer le fonctionnement et l’entretien à long terme des hélicoptères. Qui plus est, si elle ne dispose pas de suffisamment de fonds, la Défense nationale pourrait devoir réduire ses opérations et ses activités de formation prévues.

6.74 Recommandation — La Défense nationale devrait commencer à estimer les coûts liés au cycle de vie complet lors de la phase d’analyse des options de son processus de gestion des projets et présenter ces coûts aux décideurs lors des étapes ultérieures du processus, au fur et à mesure que les estimations évoluent. Le fondement des estimations devrait être inclus dans les documents d’approbation. La Défense nationale devrait commencer à planifier le cycle de vie complet dans le cadre de l’option privilégiée lors de la phase de définition de son processus de gestion des projets. L’établissement des plans devrait commencer lors de l’approbation préliminaire de projet.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale suit des processus bien établis pour élaborer et préciser progressivement les estimations des coûts complets du cycle de vie, en commençant par des estimations indicatives lors de la détermination des besoins, suivies d’estimations plus fondées qui sont confirmées au moyen d’une analyse approfondie lors de la phase de définition. La Défense nationale cherche constamment à améliorer ses estimations de coûts et, en réponse à la présente vérification, elle entreprendra un autre examen des outils disponibles et des instructions en vigueur pour fournir aux décideurs les meilleures estimations possibles à chaque étape du processus d’approbation des projets. De plus, elle veillera à ce que les instructions et directives pertinentes indiquent clairement la nécessité de décrire le fondement des estimations de coûts dans les dossiers de projets. Enfin, bien que soit déjà établie la nécessité d’entreprendre la planification complète du cycle de vie de l’option privilégiée avant la phase d’approbation préliminaire de projet, la Défense nationale examinera les instructions, outils et mécanismes de conformité connexes pour s’assurer que cette exigence est bien communiquée et respectée.

6.75 Recommandation — La Défense nationale devrait procéder à un examen des leçons apprises relativement au recours à des contrats pour le soutien en service à long terme avant de modifier, en 2013, le contrat conclu avec Boeing, afin de veiller à ce que les risques soient correctement recensés et gérés, que les coûts soient consciencieusement déterminés et que des solutions rechange pour la prestation de services soient examinées.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale continuera de recueillir les leçons tirées de l’utilisation des contrats à long terme de soutien en service avant de modifier le contrat avec Boeing en 2013. II s’agira notamment d’examiner les contrats existants de soutien en service pour le Projet de capacité de transport aérien – Tactique, le Projet d’hélicoptère maritime et le Projet d’hélicoptère de transport moyen à lourd, de discuter des leçons retenues avec les administrateurs de projets des trois éléments (Air, Terre et Mer), de valider les modèles de coûts du soutien en service et de communiquer les constatations aux responsables de la politique sur le soutien en service afin que cette dernière soit modifiée. L’objectif consiste à faire en sorte que les risques soient bien cernés et gérés, que les coûts soient correctement déterminés et que des solutions de rechange soient envisagées.

6.76 Recommandation — Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devrait procéder à un examen des leçons apprises relativement au recours à des contrats pour le soutien en service à long terme avant de modifier, en 2013, le contrat conclu avec Boeing, afin de veiller à ce que les risques soient correctement recensés et gérés, que les coûts soient consciencieusement déterminés et que des solutions rechange pour la prestation de services soient examinées.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) examinera, en consultation avec la Défense nationale, les leçons apprises en ce qui concerne les contrats de soutien en service à long terme avant de modifier le contrat avec Boeing en 2013 et continuera d’identifier correctement les risques dans ses documents d’approbation. Travaux publics demandera également à la Défense nationale de confirmer que les coûts sont correctement évalués et que d’autres formes de prestation de services ont été envisagées. Les leçons apprises seront terminées d’ici la fin de mars 2011.

Ces leçons apprises, qui seront appliquées à la modification du contrat de soutien en service du Projet d’hélicoptère de transport moyen à lourd, prévue en 2013, s’ajouteront à celles qui ont déjà été apprises dans le cadre du processus d’acquisition du Projet d’hélicoptère maritime. Au nombre de ces leçons apprises, citons la gestion de l’approvisionnement de façon à générer des retombées industrielles et régionales et à réduire les coûts d’administration du contrat, ainsi que le fait d’encourager le fabricant à intégrer des mesures de soutien au processus de conception.

Le préavis d’octroi de contrat ne respectait ni le règlement ni la politique sur les marchés

6.77 La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor permet à l’autorité contractante de conclure un marché prescrit uniquement si au moins une des quatre exceptions qui sont décrites avec précision dans le Règlement sur les marchés de l’État s’applique. L’exception dont le Ministère s’est prévalu pour octroyer ce contrat prescrit est le cas où le marché ne peut être exécuté que par un seul fournisseur. Dans ces cas-là, la Politique sur les marchés exige que le recours à cette exception soit pleinement justifié. De plus, elle encourage les autorités contractantes à annoncer l’octroi de contrat proposé par l’affichage d’un préavis d’adjudication de contrat (PAC), lorsque cela est possible. Ce préavis vise à informer les fournisseurs potentiels qu’un marché prescrit est sur le point d’être octroyé et à leur donner l’occasion de contester cet octroi. Nous avons examiné le fondement qui sous-tend la stratégie d’acquisition retenue et vérifié si celle-ci avait été approuvée et mise en œuvre en bonne et due forme.

6.78 L’acquisition des hélicoptères Chinook canadianisés a été faite dans le cadre d’un marché prescrit. Il est manifeste, à la lecture des dossiers, que la Défense nationale a conclu très rapidement, au cours du processus d’acquisition, que l’hélicoptère Chinook était le seul à même de répondre à ses besoins. Dès le début de l’automne 2005, la Défense nationale envisageait de recourir à un contrat à fournisseur unique octroyé à Boeing. Comme nous l’avons déjà indiqué, la Défense nationale a rencontré les représentants de la société Boeing peu de temps après l’annonce faite dans le budget de 2005 et elle a participé à diverses autres réunions et échangé des renseignements sur les éléments techniques et les coûts avec Boeing en 2005 et jusqu’au milieu de 2006. D’autres fabricants d’hélicoptères n’ont pas eu droit au même traitement. De plus, la Défense nationale et Travaux publics ont rencontré les représentants de Boeing pour planifier les prochaines étapes du processus au cours de la période d’affichage du PAC, laissant ainsi entrevoir la possibilité d’un parti pris ressenti ou réel ou d’un manque d’équité de la part des ministères. Ce n’est qu’après qu’une autre société a répondu au PAC (voir le paragraphe 6.82) que les communications avec Boeing ont été interrompues.

6.79 Le PAC affiché par Travaux publics indiquait que la Défense nationale avait l’intention de ne demander de proposition qu’à la société Boeing et de ne négocier qu’avec elle, parce que « des recherches indiquent que le Chinook CH-47 fabriqué par Boeing est le seul aéronef qui répond aux exigences obligatoires de haute priorité établies ». Cette évaluation était fondée sur une analyse de marché préparée par la Défense nationale. Les dossiers de Travaux publics ne contenaient pas de justification pour le recours à une des exceptions prévues dans le Règlement sur les marchés de l’État. Par contre, les représentants de Travaux publics nous ont informés qu’ils avaient utilisé l’analyse de marché établie par la Défense nationale comme justification. Nous avons constaté que cette justification n’était pas complète : elle comprenait une évaluation des hélicoptères choisis par rapport aux quatre exigences techniques obligatoires, mais ne portait pas sur les exigences liées à la certification et à la livraison. Nous n’avons pas non plus lieu de croire que Travaux publics a évalué la capacité de Boeing de satisfaire à toutes les exigences obligatoires avant d’afficher le PAC en 2006. À notre avis, Travaux publics a approuvé l’affichage du PAC en s’appuyant sur des arguments inadéquats. En 2007, bien après l’affichage du PAC, Travaux publics a demandé à la Défense nationale de lui soumettre par écrit les motifs du recours à un contrat à fournisseur unique pour ses dossiers, mais elle ne l’a jamais fait.

6.80 Nous avons constaté que l’affirmation faite dans le PAC selon laquelle Boeing pouvait satisfaire aux exigences relatives à la certification et à la livraison n’était pas réaliste. Le PAC indiquait que l’État prévoyait attribuer le contrat à Boeing au plus tard en juillet 2007 et accepter la livraison du premier hélicoptère 36 mois plus tard, c’est-à-dire en 2010. Cette affirmation aurait pu être respectée uniquement si le Canada avait acheté le modèle Chinook de base de la série F en fabrication. Or, la Défense nationale n’avait pas l’intention d’acquérir un appareil qui était déjà sur le marché. Au contraire, au moment de l’affichage du PAC, la Défense nationale négociait toujours avec Boeing et était encore en train de définir ses besoins et les spécifications techniques des appareils. Nous n’avons trouvé aucun élément probant nous permettant d’établir que Travaux publics avait évalué la capacité de Boeing à livrer le premier hélicoptère canadianisé dans les 36 mois suivant la date d’attribution du contrat prévue. Plus tard, un examen mené par Travaux publics de la réponse de Boeing à la demande de propositions de mars 2008 a permis de confirmer que la société n’était pas en mesure de satisfaire à certaines des exigences. À notre avis, il est manifeste que la Défense nationale et Travaux publics n’étaient prêts ni à solliciter des propositions, ni à négocier et à attribuer un contrat dans un délai d’un an, comme le prévoyait le PAC affiché.

6.81 Aux termes de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et du Guide pour les gestionnaires — pratiques exemplaires liées aux préavis d’adjudication de contrat qui s’y rattache, pour être considéré équitable, ouvert et transparent, un PAC doit fournir suffisamment d’information pour permettre à d’autres fournisseurs que le fournisseur visé de déterminer s’ils possèdent les capacités requises pour satisfaire aux exigences établies; il devrait aussi donner un bon aperçu des travaux qui seront réalisés dans le cadre du contrat. Le Guide des approvisionnements de Travaux publics exige que l’information pertinente, notamment un énoncé des travaux, les exigences techniques et les critères d’évaluation, soit inscrite dans une demande de soumission (qui, par définition, comprend un PAC). À notre avis, ce n’était pas le cas : le PAC ne contenait que les sept exigences obligatoires de haut niveau, tirées de l’énoncé des besoins opérationnels, mais aucune des exigences cotées. De plus, même si le PAC prévoyait également que Boeing devait fournir un soutien en service pendant 20 ans, aucune précision n’a été donnée sur les éléments que ce service devait comprendre.

6.82 Par ailleurs, une société a répondu au PAC et présenté un énoncé des capacités pour son modèle d’hélicoptère. Sa soumission a été officiellement évaluée par Travaux publics et la Défense nationale par rapport aux sept exigences obligatoires de haut niveau et une série de critères établis expressément aux fins de cette évaluation. Or, les critères servant à évaluer les fournisseurs intéressés doivent être communiqués au moment de l’affichage du PAC. Dans le cas présent, cependant, les critères ont été définis au cours de la période d’affichage du PAC, à la suite de la lettre de réponse de la société, et n’étaient donc pas disponibles à des fins d’examen par les soumissionnaires intéressés dès l’affichage du PAC, comme l’exige la Politique sur les marchés. La proposition de la société a été jugée non conforme, en partie parce que les documents fournis ne démontraient pas clairement comment la société répondait aux critères. Le PAC lui-même n’indiquait pas les documents qui devaient être présentés. Rien ne nous permet de croire que Boeing a été soumise à la même évaluation, en fonction des mêmes critères et des mêmes exigences documentaires, comme l’exigent la Politique sur les marchés et le Guide pour les gestionnaires.

6.83 Dans l’ensemble, à notre avis, la manière dont Travaux publics a utilisé le PAC en 2006 ne respecte ni la lettre ni l’esprit de la réglementation et des politiques applicables. Par conséquent, le processus d’octroi du contrat n’a pas été équitable, ouvert et transparent. De plus, nous sommes d’avis qu’un deuxième PAC aurait dû être diffusé en 2009, décrivant les exigences et les spécifications définitives des hélicoptères, le calendrier révisé de livraison et de certification, une mention de la volonté de payer des frais ponctuels pour des services d’ingénierie liés aux travaux de développement de l’appareil et les autres modifications importantes apportées à l’étendue du projet. Tous ces éléments modifient grandement l’information concernant le projet par rapport à l’information publiée dans le PAC en 2006. Même si l’affichage d’un deuxième PAC n’aurait peut-être pas influé sur le résultat, il aurait permis d’accroître l’équité, l’ouverture et la transparence du processus.

6.84 Pour sa part, Travaux publics est d’avis que le processus a été équitable, ouvert et transparent, car le PAC donnait la possibilité aux fournisseurs intéressés de contester l’affirmation qu’un seul fournisseur pouvait faire le travail.

Les comités supérieurs n’ont pas surveillé ni approuvé le projet aux moments décisionnels clés

6.85 La Défense nationale se doit de respecter son propre Guide d’approbation des projets lors de l’approbation d’acquisition d’immobilisations importantes. Nous avons constaté qu’il y avait un manque de conformité avec le Guide ainsi qu’avec la Politique sur l’approbation des projets du Conseil du Trésor, notamment le fait que les comités supérieurs ne s’étaient pas réunis, en temps opportun, pour procéder à un examen critique du projet et accorder les approbations nécessaires aux moments décisionnels clés du processus d’acquisition des hélicoptères Chinook canadianisés.

6.86 Au cours de la phase d’identification, le Comité supérieur de révision a examiné l’énoncé d’insuffisance des capacités, avant de l’approuver en juillet 2005. Cependant, le Comité des capacités interarmées requises, qui est chargé de diriger le processus de planification fondée sur les capacités du Ministère et d’approuver les projets d’immobilisations stratégiques, n’a pas examiné ni approuvé le document, contrairement à ce qu’exige le Guide d’approbation des projets de la Défense nationale.

6.87 Les documents d’approbation internes qui sont nécessaires pour obtenir l’approbation préliminaire et l’approbation préliminaire révisée de projet n’ont pas été achevés ou revus par le Comité supérieur de révision ni le Conseil de gestion du programme. Qui plus est, ni le Comité ni le Conseil ne se sont réunis pour procéder à l’examen critique de l’information contenue dans l’approbation préliminaire de projet soumise au Conseil du Trésor, ni pour discuter de cette information et l’approuver avant que le Ministère ne présente cette approbation préliminaire de projet. Le Conseil de gestion du programme s’est réuni après coup, en mars 2007, pour approuver rétroactivement le document. Le Comité supérieur de révision s’est quant à lui réuni pour discuter d’une ébauche de la présentation visant l’approbation préliminaire révisée de projet, mais aucun relevé de décisions n’indique qu’il l’a approuvée. Le Conseil de gestion du programme ne s’est pas réuni pour discuter de cette présentation et ne l’a pas approuvée. Ces lacunes dans la surveillance exercée sont notables, car des modifications importantes ont été apportées au budget, à l’étendue et au calendrier du projet au cours de cette période, sans la surveillance ni l’approbation des comités supérieurs compétents. Le Comité supérieur de révision et le Conseil de gestion du programme se sont réunis pour discuter du projet de présentation au Conseil du Trésor en vue de l’approbation définitive de projet de 2009, mais leur décision finale ou leur appui n’ont pas été consignés en dossier.

6.88 Alors que le projet en était à la phase de définition, entre juin 2006 et juin 2009, le Comité supérieur de révision ne s’est pas réuni pour surveiller la progression du projet. Cette constatation est importante, car la Défense nationale s’était engagée auprès du Conseil du Trésor, dans sa présentation pour l’approbation préliminaire de projet, à ce que ce comité se réunisse une fois par an pour assurer une gestion adéquate du projet.

6.89 Par ailleurs, nous n’avons trouvé aucun document indiquant que le Comité supérieur de révision aurait approuvé d’autres documents clés, comme la charte du projet, l’énoncé des besoins opérationnels ou le profil de projet et l’évaluation des risques. L’information présentée dans ces documents a par la suite été intégrée aux documents soumis pour obtenir les approbations nécessaires au sein de la Défense nationale ainsi que dans les présentations au Conseil du Trésor.

6.90 Des représentants de la Défense nationale nous ont fait savoir que même si ces comités et conseils ne s’étaient pas toujours réunis comme il se doit, les cadres supérieurs ont été associés à tous les volets de la gestion du projet, comme cela est exigé. La Défense nationale reconnaît que les écarts par rapport aux exigences du Guide d’approbation des projets et les décisions prises hors des processus décisionnels normaux n’ont pas été bien documentés.

6.91 Nous avons remarqué que, dans le cadre des deux projets d’acquisition – hélicoptères maritimes et hélicoptères de transport moyen à lourd – des exigences clés établies dans le Guide d’approbation des projets de la Défense nationale n’avaient pas été respectées. Le Guide est un outil important, car il définit un cadre de surveillance et de processus décisionnel pour la direction et garantit l’application de bons principes de gestion de projets et le respect des politiques du Conseil du Trésor.

6.92 Recommandation — La Défense nationale devrait veiller à ce que les comités clés s’acquittent de leur mission en temps opportun. Elle devrait préciser le processus et les documents qui sont requis pour déroger au Guide d’approbation des projets et à la Politique sur l’approbation des projets du Conseil du Trésor lorsqu’elle juge que des mécanismes spéciaux sont nécessaires dans le cadre de projets complexes ou sensibles. Toutes les décisions prises dans le cadre d’un projet d’acquisition devraient être documentées intégralement.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Les attributions de chacun des conseils de gouvernance clés au sein du Ministère sont en voie d’être précisées et parachevées. La Défense nationale compte les faire approuver et les mettre en place d’ici janvier 2011, et chaque conseil sera présidé par le décideur responsable (niveau de sous-ministre adjoint ou sous-ministre).

Dans le cadre de la mise à jour prévue du Guide d’approbation des projets, les directives seront modifiées pour tenir compte de la souplesse nécessaire à l’approbation des projets de nature complexe et délicate. Plus précisément, au cas où il serait impossible de convoquer officiellement un conseil supérieur d’examen (comme le Comité supérieur de révision, le Conseil de gestion du programme ou des organes similaires), les dossiers de projet devront faire l’objet des mêmes autorisations, approbations et signatures, même si cela se fait par échange de correspondance ou par rencontre avec chaque gestionnaire compétent qui siège au conseil en question.

Examen critique par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Il nous a été impossible de tirer des conclusions relativement à l’analyse et à l’examen critique effectués par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

6.93 Conformément au Guide pour la préparation de présentations au Conseil du Trésor, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat) procède à l’examen critique des présentations pour s’assurer qu’elles ont été analysées avec rigueur relativement à certaines considérations, notamment les autorisations, le caractère abordable, l’efficacité, l’exécution des programmes, la protection des fonds publics, la mesure du rendement, les coûts et le financement, ainsi que les risques.

6.94 Notre intention était d’examiner l’analyse et l’examen critiques effectués par le Secrétariat des propositions de projet et de contrat soumises à l’approbation du Conseil du Trésor. Nous avons demandé au Secrétariat de nous fournir de la documentation qui aurait permis d’établir qu’il avait procédé à l’examen critique des deux projets d’acquisition d’hélicoptère de la Défense nationale visés par notre vérification.

6.95 Cependant, il nous a été impossible de tirer des conclusions dans le cadre de ce volet de notre vérification. Pour six des huit présentations au Conseil du Trésor pour lesquelles nous avions demandé de l’information, nous n’avons reçu pratiquement aucune documentation. Pour ce qui est des deux autres présentations, nous avons reçu 270 courriels qui avaient été en grande partie censurés, car il s’agissait de documents confidentiels du Cabinet. Par ailleurs, même si nous avions reçu les courriels non censurés, des représentants du Secrétariat nous ont informés que leur examen critique s’effectuait en grande partie verbalement. Il n’y avait donc pas de documents justificatifs pour ces examens.

6.96 L’accès que nous devrions avoir aux documents confidentiels du Cabinet établis avant 2006 est régi par un décret publié en 1985 qui nous autorise uniquement à consulter certains types de renseignements confidentiels. Un nouveau décret, publié en 2006, visait à clarifier notre droit d’accès aux documents confidentiels du Cabinet, notamment aux documents qui illustrent la fonction d’examen critique exercée par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada après février 2006. Vers la fin de nos travaux de vérification, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et le Bureau du Conseil privé ont conjointement rédigé de nouvelles directives en vue de clarifier le droit d’accès du BVG aux analyses et autres documents confidentiels. En dépit du nouvel accord conclu sur l’accès, trop de temps s’était écoulé pour nous permettre de tenir compte de nouvelles informations dans le cadre de notre vérification. Nous n’avons donc pas été en mesure de tirer de conclusions à l’égard de l’examen critique effectué par le Conseil du Trésor avant ou après 2006.

Conclusion

6.97 La Défense nationale n’a pas géré les projets d’acquisition des deux types d’hélicoptère militaire visés par notre vérification en se conformant entièrement aux dispositions clés de la Politique sur la gestion des projets, de la Politique sur l’approbation des projets et de la Politique sur la gestion des grands projets de l’État du Conseil du Trésor et de son propre Guide d’approbation des projets. Plus particulièrement, nous avons relevé plusieurs lacunes relativement au caractère complet de l’information présentée aux décideurs ainsi qu’aux approbations données et à la surveillance exercée par les comités supérieurs aux moments décisionnels clés.

6.98 Pour ce qui est de la gestion des contrats, dans le cadre du Projet d’hélicoptère maritime, nous avons conclu que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et la Défense nationale avaient généralement respecté les dispositions du Règlement sur les marchés de l’État et de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Nous avons cependant conclu que, dans le cadre du projet d’acquisition des hélicoptères de transport moyen à lourd, la façon dont Travaux publics a utilisé le préavis d’adjudication de contrat n’était pas conforme à la lettre ni à l’esprit des règlements et des politiques applicables et que, par conséquent, le processus d’octroi du marché n’avait été pas équitable, ouvert et transparent.

6.99 Nous n’avons été en mesure de tirer de conclusions à l’égard de l’examen critique effectué par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada lors de la réception des propositions de projet et de contrat pour aucun des deux projets d’acquisition d’hélicoptère vérifiés.

À propos de la vérification

Tous les travaux de vérification dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses vérifications, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

La vérification avait pour objectif global de déterminer si la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) avaient géré l’acquisition des hélicoptères militaires retenus conformément aux principales dispositions des lois, des règlements et des politiques applicables à la passation de marchés publics et aux grands projets d’immobilisations et si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait procédé à un examen critique de ces projets.

Les objectifs de notre vérification pour les deux secteurs d’examen étaient les suivants :

  • déterminer si la Défense nationale a géré l’acquisition des hélicoptères militaires retenus conformément aux principales dispositions de la Politique sur la gestion des projets, de la Politique sur la gestion des grands projets de l’État et de la Politique sur l’approbation des projets du Conseil du Trésor;
  • déterminer si Travaux publics et la Défense nationale ont attribué et géré les contrats d’acquisition des hélicoptères militaires en question conformément aux principales dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques, du Règlement sur les marchés de l’État et de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor.

Étendue et méthode

Nous avons axé nos travaux de vérification sur les projets d’acquisition d’hélicoptères maritimes et d’hélicoptères de transport moyen à lourd, lancés par la Défense nationale en vue d’appuyer ses opérations militaires.

Dans le cadre de la vérification, nous avons examiné comment la Défense nationale avait géré les projets pour avoir l’assurance que les acquisitions étaient conformes aux politiques du gouvernement sur la gestion des projets et que les hélicoptères acquis pourraient répondre aux besoins des Forces canadiennes d’une manière efficace par rapport aux coûts. Plus particulièrement, nous avons examiné si la Défense nationale avait comblé la lacune relevée dans ses capacités avec les nouveaux hélicoptères afin de répondre aux besoins opérationnels établis. Nous avons aussi examiné comment le Ministère avait géré le calendrier d’exécution, les risques et les coûts du projet. Nous avons aussi vérifié s’il y avait des documents appropriés pour étayer les décisions clés prises, notamment si le coût total avait été estimé et confirmé. Enfin, nous avons vérifié si les projets avaient été approuvés aux moments décisionnels clés par les personnes compétentes, conformément aux pouvoirs qui leur avaient été conférés.

Nous avons aussi, dans le cadre de notre vérification, examiné si la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) avaient adjugé les contrats d’acquisition et de soutien en service conformément aux pouvoirs contractuels. Nous avons évalué si Travaux publics avait attribué les contrats de manière équitable, ouverte et transparente, conformément aux pouvoirs contractuels.

Nous avons examiné les documents et la correspondance consignés dans les dossiers de projet de la Défense nationale et les dossiers des achats de Travaux publics. Nous avons également eu des entretiens avec les fonctionnaires de la Défense nationale et de Travaux publics qui ont participé aux projets retenus.

Il faut savoir que nos conclusions sur les méthodes et les activités de gestion ne s’appliquent qu’aux fonctionnaires fédéraux. En effet, les règles et règlements que nous citons s’appliquent uniquement aux fonctionnaires, non aux entrepreneurs. Nous n’avons pas vérifié les dossiers des entrepreneurs du secteur privé. Par conséquent, nos conclusions ne peuvent en aucun cas concerner leurs méthodes, ni leur rendement.

La vérification n’a pas évalué les retombées industrielles et régionales des projets, ni le rôle connexe joué par Industrie Canada dans le processus d’acquisition.

En 2008, le gouvernement a approuvé un financement de plus de 400 millions de dollars en vue de l’achat de six hélicoptères usagés Chinook de série D de l’armée américaine pour les missions en Afghanistan et des services de soutien, dans le cadre d’un contrat d’achat de matériel militaire à l’étranger. Cette acquisition n’a pas été examinée dans le cadre de la présente vérification.

Critères

Pour déterminer si la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada avaient géré l’acquisition des hélicoptères maritimes et des hélicoptères de transport moyen à lourd conformément aux principales dispositions des lois, des règlements et des politiques applicables, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

La Défense nationale respecte les principales dispositions de ses politiques de gestion de projets et des politiques du Conseil du Trésor pour les étapes suivantes du processus d’acquisition des hélicoptères militaires :

  • identification des problèmes;
  • analyse des options;
  • définition;
  • mise en œuvre.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada procède à un examen critique des projets pour faire en sorte que les présentations soient correctement analysées et examinées par ses gestionnaires.

  • Conseil du Trésor, Politique sur la gestion des projets, 1994
  • Conseil du Trésor, Politique sur l’approbation des projets, 1994 et 2005
  • Conseil du Trésor, Politique sur la gestion des grands projets de l’État, 1994
  • Défense nationale, Guide d’approbation des projets, 1998
  • Défense nationale, Manuel d’administration des achats, 2007

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) attribue les contrats d’acquisition des hélicoptères militaires retenus aux fins de la vérification conformément aux principales dispositions des lois, des règlements, des politiques et des directives applicables pour les étapes suivantes du processus d’octroi des marchés :

  • stratégie d’acquisition;
  • sollicitation;
  • évaluation / négociation;
  • approbation des contrats.

La Défense nationale et Travaux publics administrent les contrats d’acquisition des hélicoptères militaires retenus aux fins de la vérification conformément aux principales dispositions des lois, des règlements, des politiques et des directives applicables.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada procède à un examen critique des projets pour faire en sorte que les présentations soient correctement analysées et examinées par ses gestionnaires.

  • Loi sur la gestion des finances publiques, articles 32, 33 et 34
  • Règlement sur les marchés de l’État
  • Conseil du Trésor, Politique sur les marchés, 2008
  • Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Guide des approvisionnements, 1994 et 2005
  • Défense nationale, Manuel d’administration des achats, 2007
  • Conseil du Trésor, Guide pour les gestionnaires — pratiques exemplaires liées aux préavis d’adjudication de contrat, 2004

Chaque direction a examiné les critères de vérification et elle en a reconnu la validité.

Période visée par la vérification

Même si le projet d’acquisition d’hélicoptères maritimes a débuté en 1995, les activités que nous avons vérifiées se sont déroulées entre 1999 et le 31 mars 2010. Nos travaux de vérification concernant le projet d’aquisition d’hélicoptères de transport moyen à lourd ont porté sur les activités menées entre janvier 2005 et le 31 mars 2010.

Les travaux de vérification dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 30 avril 2010.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Jerome Berthelette
Directeur principal : John Reed
Directrice : Joyce Ku

Sarah Crain
Marie-Ange Massunken
Kathryn Nelson
Jeff Stephenson
Hugues-Albert Sully

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 6 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse

6.64 La Défense nationale devrait examiner et appliquer les leçons tirées lors de l’acquisition de ces hélicoptères pour avoir l’assurance que, dans le cadre d’autres grands projets d’acquisition d’équipement à l’avenir, l’ampleur des modifications ou des travaux de développement nécessaires sera entièrement prise en compte dans les documents d’approbation – dans l’évaluation des risques, le calendrier et les coûts du projet – et que les stratégies d’acquisition seront adaptées à la complexité de l’équipement faisant l’objet de l’acquisition. (6.18-6.33 et 6.49-6.63)

Recommandation acceptée. La Défense nationale s’efforce continuellement de mettre à profit les leçons tirées des acquisitions complexes. Dans ce contexte, elle entreprendra un examen portant sur les projets visés par le présent rapport. De plus, elle examinera les politiques, procédures et processus connexes et les révisera au besoin.

6.65 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devrait examiner et appliquer les leçons tirées lors de l’acquisition de ces hélicoptères pour avoir l’assurance que, dans le cadre d’autres grands projets d’acquisition d’équipement à l’avenir, l’ampleur des modifications ou des travaux de développement nécessaires sera entièrement prise en compte dans les documents d’approbation ainsi que dans l’évaluation des risques et que les stratégies d’acquisition et les contrats seront adaptés à la complexité de l’équipement faisant l’objet de l’acquisition. (6.18-6.33 et 6.49-6.63)

Recommandation acceptée. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) consent à procéder à l’examen des leçons apprises dans le cadre de l’acquisition de ces hélicoptères pour s’assurer que, lors des prochains achats importants de biens d’équipement, l’ampleur des activités de modification et de conception est totalement prise en compte dans les documents d’approbation et dans l’évaluation des risques. Travaux publics veillera aussi à s’assurer que les stratégies d’achat et les contrats sont adaptés à la complexité de l’équipement à acquérir. Les leçons apprises seront terminées d’ici la fin de mars 2011.

6.74 La Défense nationale devrait commencer à estimer les coûts liés au cycle de vie complet lors de la phase d’analyse des options de son processus de gestion des projets et présenter ces coûts aux décideurs lors des étapes ultérieures du processus, au fur et à mesure que les estimations évoluent. Le fondement des estimations devrait être inclus dans les documents d’approbation. La Défense nationale devrait commencer à planifier le cycle de vie complet dans le cadre de l’option privilégiée lors de la phase de définition de son processus de gestion des projets. L’établissement des plans devrait commencer lors de l’approbation préliminaire de projet. (6.35-6.42 et 6.66-6.73)

Recommandation acceptée. La Défense nationale suit des processus bien établis pour élaborer et préciser progressivement les estimations des coûts complets du cycle de vie, en commençant par des estimations indicatives lors de la détermination des besoins, suivies d’estimations plus fondées qui sont confirmées au moyen d’une analyse approfondie lors de la phase de définition. La Défense nationale cherche constamment à améliorer ses estimations de coûts et, en réponse à la présente vérification, elle entreprendra un autre examen des outils disponibles et des instructions en vigueur pour fournir aux décideurs les meilleures estimations possibles à chaque étape du processus d’approbation des projets. De plus, elle veillera à ce que les instructions et directives pertinentes indiquent clairement la nécessité de décrire le fondement des estimations de coûts dans les dossiers de projets. Enfin, bien que soit déjà établie la nécessité d’entreprendre la planification complète du cycle de vie de l’option privilégiée avant la phase d’approbation préliminaire de projet, la Défense nationale examinera les instructions, outils et mécanismes de conformité connexes pour s’assurer que cette exigence est bien communiquée et respectée.

6.75 La Défense nationale devrait procéder à un examen des leçons apprises relativement au recours à des contrats pour le soutien en service à long terme avant de modifier, en 2013, le contrat conclu avec Boeing, afin de veiller à ce que les risques soient correctement recensés et gérés, que les coûts soient consciencieusement déterminés et que des solutions rechange pour la prestation de services soient examinées. (6.35-6.42 et 6.66-6.73)

Recommandation acceptée. La Défense nationale continuera de recueillir les leçons tirées de l’utilisation des contrats à long terme de soutien en service avant de modifier le contrat avec Boeing en 2013. II s’agira notamment d’examiner les contrats existants de soutien en service pour le Projet de capacité de transport aérien – Tactique, le Projet d’hélicoptère maritime et le Projet d’hélicoptère de transport moyen à lourd, de discuter des leçons retenues avec les administrateurs de projets des trois éléments (Air, Terre et Mer), de valider les modèles de coûts du soutien en service et de communiquer les constatations aux responsables de la politique sur le soutien en service afin que cette dernière soit modifiée. L’objectif consiste à faire en sorte que les risques soient bien cernés et gérés, que les coûts soient correctement déterminés et que des solutions de rechange soient envisagées.

6.76 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devrait procéder à un examen des leçons apprises relativement au recours à des contrats pour le soutien en service à long terme avant de modifier, en 2013, le contrat conclu avec Boeing, afin de veiller à ce que les risques soient correctement recensés et gérés, que les coûts soient consciencieusement déterminés et que des solutions rechange pour la prestation de services soient examinées. (6.35-6.42 et 6.66-6.73)

Recommandation acceptée. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) examinera, en consultation avec la Défense nationale, les leçons apprises en ce qui concerne les contrats de soutien en service à long terme avant de modifier le contrat avec Boeing en 2013 et continuera d’identifier correctement les risques dans ses documents d’approbation. Travaux publics demandera également à la Défense nationale de confirmer que les coûts sont correctement évalués et que d’autres formes de prestation de services ont été envisagées. Les leçons apprises seront terminées d’ici la fin de mars 2011.

Ces leçons apprises, qui seront appliquées à la modification du contrat de soutien en service du Projet d’hélicoptère de transport moyen à lourd, prévue en 2013, s’ajouteront à celles qui ont déjà été apprises dans le cadre du processus d’acquisition du Projet d’hélicoptère maritime. Au nombre de ces leçons apprises, citons la gestion de l’approvisionnement de façon à générer des retombées industrielles et régionales et à réduire les coûts d’administration du contrat, ainsi que le fait d’encourager le fabricant à intégrer des mesures de soutien au processus de conception.

6.92 La Défense nationale devrait veiller à ce que les comités clés s’acquittent de leur mission en temps opportun. Elle devrait préciser le processus et les documents qui sont requis pour déroger au Guide d’approbation des projets et à la Politique sur l’approbation des projets du Conseil du Trésor lorsqu’elle juge que des mécanismes spéciaux sont nécessaires dans le cadre de projets complexes ou sensibles. Toutes les décisions prises dans le cadre d’un projet d’acquisition devraient être documentées intégralement. (6.43-6.46 et 6.85-6.91)

Recommandation acceptée. Les attributions de chacun des conseils de gouvernance clés au sein du Ministère sont en voie d’être précisées et parachevées. La Défense nationale compte les faire approuver et les mettre en place d’ici janvier 2011, et chaque conseil sera présidé par le décideur responsable (niveau de sous-ministre adjoint ou sous-ministre).

Dans le cadre de la mise à jour prévue du Guide d’approbation des projets, les directives seront modifiées pour tenir compte de la souplesse nécessaire à l’approbation des projets de nature complexe et délicate. Plus précisément, au cas où il serait impossible de convoquer officiellement un conseil supérieur d’examen (comme le Comité supérieur de révision, le Conseil de gestion du programme ou des organes similaires), les dossiers de projet devront faire l’objet des mêmes autorisations, approbations et signatures, même si cela se fait par échange de correspondance ou par rencontre avec chaque gestionnaire compétent qui siège au conseil en question.

 


Définitions :

Soutien en service — Activités qui sont nécessaires pour assurer le fonctionnement d’un hélicoptère pendant toute la durée de sa vie utile, notamment services d’ingénierie, cours de formation, inspections, services d’entretien et de réparation de l’équipement et fourniture de pièces de rechange. Le soutien en service des hélicoptères stationnés sur les bases ou déployés peut être assuré par le personnel des Forces canadiennes ou des sous-traitants. (Retourner)

Marché prescrit — Marché fédéral adjugé à un entrepreneur présélectionné par une autorité contractante qui peut justifier de se soustraire à l’obligation de lancer un appel d’offres. Le marché doit être visé par au moins l’une des exceptions prévues dans le Règlement sur les marchés de l’État relativement à l’obligation de lancer un appel d’offres. Les autorités contractantes sont fortement encouragées à annoncer publiquement ces marchés en donnant un préavis d’adjudication de contrat (PAC). Une fois le marché annoncé, si personne ne conteste le PAC de façon valable, le marché prescrit est jugé concurrentiel. (Retourner)

Coût indicatif total — Prévisions approximatives des coûts qui servent à des fins de planification budgétaire aux premières étapes de l’élaboration d’un projet. Le coût indicatif se fonde généralement sur les exigences opérationnelles, une évaluation du marché des produits, la disponibilité des technologies et les coûts liés au cycle de vie. (Retourner)

Énoncé des besoins opérationnels — Document qui précise les caractéristiques qu’il est essentiel d’obtenir pour que le projet puisse répondre aux exigences en matière de capacité. Il renferme les critères de rendement essentiels permettant d’évaluer les options techniques. (Retourner)

Cellule — Composants structurels d’un aéronef, qui comprennent le fuselage, l’empennage, les ailes, le train d’atterrissage et le support réacteur, mais excluent des éléments tels que l’électronique et d’autres pièces pouvant devoir être remplacées de temps en temps. (Retourner)

Systèmes de mission — Ensemble de capteurs électroniques intégrés qui appuient le rôle opérationnel de l’aéronef; il peut inclure la surveillance et le contrôle de la navigation. (Retourner)

Profil de projet et évaluation des risques — Document qui décrit les risques associés aux éléments techniques, aux coûts et au calendrier d’exécution du projet et indique la stratégie adoptée par la direction pour y faire face. (Retourner)

Certificat de navigabilité — Document délivré par un organisme public, qui certifie que la conception de type du produit aéronautique respecte les normes applicables au produit. Un certificat de navigabilité est délivré lorsque l’aéronef est conforme à sa conception de type certifiée et qu’il peut être utilisé en toute sécurité dans l’espace aérien canadien. (Retourner)

Estimation fondée du coût total — Prévisions de coûts dont la qualité et la fiabilité sont suffisantes pour justifier l’approbation des résultats visés par le projet et du calendrier d’exécution du projet. (Retourner)

Préavis d’adjudication de contrat (PAC) — Avis affiché par un ministère ou organisme pendant au moins quinze jours civils, pour faire savoir à la collectivité des fournisseurs qu’il a l’intention d’attribuer un marché pour un bien, un service ou des travaux de construction à un entrepreneur sélectionné d’avance. Si aucun autre fournisseur ne soumet, pendant la période d’affichage, un énoncé de capacités répondant aux exigences précisées dans le PAC, les exigences visant la concurrence contenues dans la Politique sur les marchés du gouvernement sont satisfaites. Une fois que les fournisseurs non retenus ont été informés par écrit que leur énoncé de capacités ne répondait pas aux exigences précisées dans le PAC, le marché peut être octroyé. (Retourner)

 

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