2010 décembre — Rapport de la vérificatrice générale

Avant-propos

Le présent rapport communique les résultats de notre vérification sur les allégations ayant trait à la conduite de l’ancienne commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada à titre d’administratrice générale. Le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (le Commissariat) a été établi en avril 2007 pour offrir aux fonctionnaires fédéraux et aux membres du public un moyen de divulguer des actes répréhensibles présumés dans le secteur public fédéral. En vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (la Loi), si un fonctionnaire ou un membre du public souhaite divulguer un acte répréhensible qui concerne le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada, il peut le faire en s’adressant au vérificateur général du Canada. Dans le cadre d’une enquête sur une divulgation de cette nature, le vérificateur général a les mêmes attributions que le commissaire à l’intégrité du secteur public. J’ai récemment exercé ces attributions à la suite de divulgations qui ont été portées à mon attention en vertu de la Loi.

À la lumière des exigences législatives qui prévoient, en avril 2012, un examen de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, je souhaite attirer l’attention du Parlement sur deux questions liées à la Loi qui sont ressorties dans le cadre de nos travaux. La première concerne le fait que la Loi ne permet pas d’obtenir des renseignements à l’extérieur du secteur public au cours d’une enquête menée en vertu de celle-ci, et la deuxième, qu’elle ne prévoit pas de mécanisme indépendant pour donner suite aux allégations de représailles au sein du Commissariat. Cela étant dit, nous n’avons pas examiné toutes les dispositions de la Loi.

Dans le cadre d’une enquête relative à un acte répréhensible visé par la Loi, le commissaire peut obtenir des renseignements seulement auprès de sources du secteur public. Si l’enquête nécessite l’obtention de renseignements auprès de sources extérieures, la Loi exige que le commissaire mette fin à cette partie de l’enquête et qu’il en saisisse une autorité compétente. Cette disposition législative empêche le commissaire, dans le cas de certaines enquêtes, d’obtenir de l’information pertinente – par exemple, auprès d’anciens fonctionnaires. Pour ce qui est des divulgations que j’ai reçues en vertu de la Loi, nous avons déterminé qu’il nous faudrait obtenir des renseignements à l’extérieur du secteur public. Toutefois, en mettant fin à une enquête aux termes de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles et en saisissant une autre autorité compétente, aucune des personnes qui participe à la nouvelle procédure n’obtient la même protection contre les représailles que celle qui est accordée par la Loi.

De plus, bien que le Bureau du vérificateur général puisse, en vertu de la Loi, recevoir des divulgations d’actes répréhensibles concernant le Commissariat, il n’existe pas de mécanisme indépendant pour donner suite aux allégations de représailles au sein même du Commissariat. En vertu de la Loi, seul le commissaire peut recevoir des plaintes en matière de représailles et il est le seul à pouvoir décider de la tenue d’une enquête. Le commissaire est également le seul à pouvoir décider s’il faut renvoyer une plainte en matière de représailles au Tribunal de protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, lequel détermine si le plaignant a été victime de représailles. Or, dans le cas présent, la commissaire elle-même faisait l’objet d’allégations de représailles.

Compte tenu de ces deux limites inhérentes à la Loi, le Bureau du vérificateur général du Canada a mis fin à ses enquêtes pour entreprendre plutôt une vérification de gestion aux termes de la Loi sur le vérificateur général.

J’espère que ces observations sur l’expérience de mon bureau relativement à la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles seront utiles au Parlement au moment de son examen de l’application de la Loi en question.

Introduction

Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada

1. Le Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (le Commissariat) a été créé en vertu de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (la Loi), qui est entrée en vigueur le 15 avril 2007. La Loi et le Commissariat existent pour offrir aux fonctionnaires fédéraux et aux membres du public un mécanisme pour divulguer des actes répréhensibles présumés dans le secteur public fédéral. De plus, la Loi protège contre les représailles les fonctionnaires qui font une divulgation ou qui collaborent à une enquête.

2. Le commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada (le commissaire) est l’administrateur général du Commissariat. Il a le même rang et les mêmes pouvoirs qu’un administrateur général dans un ministère. Le commissaire est un agent indépendant du Parlement nommé par le gouverneur en conseil après consultation du chef de chacun des partis reconnus au Sénat et à la Chambre des communes. Cette nomination doit également être approuvée par résolution du Sénat et de la Chambre des communes. Le premier commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada, Christiane Ouimet (la commissaire), a entamé son mandat de sept ans au Commissariat le 6 août 2007. Le Commissariat a employé en moyenne environ 20 équivalents temps plein depuis sa création.

Plaintes reçues par le Bureau du vérificateur général du Canada

3. Si un fonctionnaire ou un membre du public veut divulguer un acte répréhensible qui concerne le Commissariat (ou porter plainte à son endroit), l’article 14 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles lui permet de le faire au vérificateur général du Canada; celui-ci a, à l’égard de cette divulgation, les attributions et immunités conférées au commissaire par la Loi.

4. Le 28 novembre 2008, le 30 avril 2009 et le 17 juillet 2009, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a reçu des plaintes de trois personnes contre la commissaire à l’intégrité du secteur public, Christiane Ouimet. Le personnel du BVG a rencontré chacun des plaignants individuellement pour obtenir les détails des faits allégués. Les actes répréhensibles qu’aurait commis la commissaire avaient trait à sa conduite en tant qu’administratrice générale et à ses interactions avec le personnel du Commissariat, à des représailles (ou des mesures de représailles) qu’elle aurait exercées contre d’anciens employés, à des décisions relatives à la rémunération au rendement ainsi qu’à l’exercice des fonctions qui lui sont conférées par son mandat.

5. Le BVG a entamé des enquêtes sur les deux premières divulgations. Le 11 mai 2009, le BVG a mis fin à ses enquêtes pour entreprendre une vérification de gestion en vertu de la Loi sur le vérificateur général. Cette décision a été prise pour deux raisons. Premièrement, les enquêtes auraient nécessité l’obtention de renseignements à l’extérieur du secteur public, ce que la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles ne permet pas. Deuxièmement, la Loi ne prévoit pas de mécanisme indépendant pour donner suite aux allégations de représailles au sein du Commissariat. Bien que le vérificateur général puisse recevoir des divulgations d’actes répréhensibles concernant le Commissariat en vertu de la Loi, seul le commissaire à l’intégrité du secteur public peut recevoir des plaintes en matière de représailles. Or, dans le cas présent, la commissaire elle-même faisait l’objet d’allégations de représailles.

6. Au cours de notre vérification, nous avons rencontré 34 employés et anciens employés du Commissariat ainsi que des cadres supérieurs du gouvernement et des tiers. Nous avons examiné des documents et des communications sur place au Commissariat ainsi que des documents d’organismes qui fournissent des services au Commissariat, soit la Commission canadienne des droits de la personne pour ce qui est des services d’administration financière et Condition féminine Canada pour ce qui est des services liés aux ressources humaines. Enfin, nous avons interviewé la commissaire le 2 décembre 2009 et les 13 et 14 septembre 2010 pour obtenir son point de vue concernant les allégations faites à son endroit par les plaignants et l’information que nous avions recueillie pendant notre vérification.

7. Nous avons organisé les allégations contre la commissaire selon les catégories suivantes, que nous analysons dans la section des observations du présent rapport :

  • conduite et interactions avec le personnel du Commissariat;
  • mesures de représailles;
  • exercice des fonctions conférées par son mandat.

8. Nous avons adressé de façon distincte, au dirigeant principal des ressources humaines du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et à la direction du Commissariat, nos observations au sujet des allégations touchant des décisions relatives à la rémunération au rendement.

9. Notre vérification porte sur la période du 15 avril 2007 au 31 juillet 2009. La section intitulée À propos de la vérification, à la fin du présent rapport, fournit d’autres détails sur l’objectif et les critères de la vérification.

Observations

Conduite et interactions avec le personnel du Commissariat

10. Les plaintes reçues par le Bureau du vérificateur général du Canada comportaient des allégations de conduite inappropriée de la part de la commissaire, notamment quant à ses interactions avec le personnel du Commissariat. Ces allégations comprenaient entre autres que la commissaire aurait crié et juré, qu’elle aurait injurié, marginalisé et intimidé certains employés du Commissariat, et qu’elle aurait exercé des représailles. Nous avons tenté de déterminer si les allégations des plaignants au sujet de la conduite de la commissaire étaient fondées. Plus particulièrement, nous avons examiné si :

  • les décisions relatives aux ressources humaines et les pratiques de gestion de la commissaire reflétaient les normes les plus élevées en matière d’éthique exigées par le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique;
  • les pratiques de gestion des ressources humaines du Commissariat et de la commissaire favorisaient le maintien d’un milieu de travail respectueux pour tous les employés du Commissariat;
  • les actions de la commissaire constituaient des motifs raisonnables de croire que des représailles avaient été prises contre un plaignant.
La commissaire a eu une conduite inappropriée

11. Nous avons rencontré des employés et anciens employés du Commissariat et examiné des documents et des communications sur place au Commissariat. De nombreux employés et anciens employés du Commissariat que nous avons rencontrés ont exprimé des préoccupations relativement au fait que la commissaire communiquait avec les employés du Commissariat d’une manière irrespectueuse et non professionnelle, notamment en criant, en jurant et en injuriant les employés du Commissariat, et ce, parfois devant des collègues. Plusieurs incidents de communication irrespectueuse et non professionnelle de la part de la commissaire ont été corroborés par de multiples témoins et, dans certains cas, par des communications par courriel, des documents électroniques stockés sur le serveur commun du Commissariat et des notes ponctuelles. La commissaire a nié ces allégations et déclaré que l’information rapportée par les plaignants et les témoins était exagérée. La commissaire a déclaré qu’elle n’avait pas traité ses employés de manière irrespectueuse et non professionnelle.

12. Un grand nombre d’employés et d’anciens employés du Commissariat que nous avons rencontrés ont également exprimé des préoccupations relativement à des comportements de marginalisation ou d’intimidation de la commissaire à l’égard de certains employés du Commissariat. Voici des exemples de ces comportements :

  • exclure certains employés des processus de prise de décision et des réseaux de communication;
  • les surcharger de travail ou leur enlever des tâches et des fonctions;
  • les ignorer.

Certains employés et anciens employés avec lesquels nous nous sommes entretenus ont également déclaré que la commissaire leur avait dit qu’elle voulait inciter certains employés à partir du Commissariat. Encore une fois, plusieurs allégations de marginalisation ou d’intimidation ont été corroborées par de multiples personnes et, dans certains cas, par des communications par courriel. La commissaire a nié ces allégations et a indiqué que, dans certains cas, des tâches avaient été retirées à des employés à la demande de ceux-ci ou que des tâches étaient devenues superflues une fois terminée la transition de l’ancien Bureau de l’intégrité de la fonction publique au Commissariat.

13. Nous avons constaté que le taux de roulement au Commissariat avait été élevé au cours de ses deux premières années de fonctionnement. Entre le 5 août 2007 et le 31 juillet 2009, 24 employés ont quitté le Commissariat, ce qui représente un taux de roulement moyen de plus de 50 % par année. Ce taux englobe le départ de la majorité des cadres supérieurs qui relevaient directement de la commissaire. La commissaire a déclaré que le taux de roulement au Commissariat était normal pour une petite organisation.

14. Nous avons rencontré 18 des 24 personnes qui ont quitté le Commissariat au cours de la période visée par notre vérification et 5 autres personnes qui ont quitté le Commissariat après le 31 juillet 2009, mais qui y travaillaient pendant la période visée par notre vérification. Bon nombre de ces anciens employés nous ont dit qu’ils avaient quitté l’organisme à cause de la conduite de la commissaire et du milieu de travail que sa conduite avait contribué à instaurer. Certains de ces anciens employés nous ont également déclaré qu’ils avaient éprouvé des problèmes de santé en raison de leurs interactions avec la commissaire. Autant les employés en poste que les anciens employés ont utilisé des termes très négatifs pour décrire le milieu de travail au Commissariat.

15. Lorsque nous avons interviewé la commissaire les 13 et 14 septembre 2010, nous lui avons demandé de répondre à certains des faits précis allégués qui avaient été portés à notre attention. La commissaire a nié les allégations concernant sa conduite et ses interactions avec les employés du Commissariat. Elle a répondu qu’elle avait agi de bonne foi et respecté les politiques du gouvernement en tout temps. La commissaire a déclaré que certains des employés et anciens employés qui ont porté des allégations contre elle l’avaient fait parce qu’ils étaient mécontents de ne pas avoir obtenu les promotions qui leur avaient été promises par d’anciens gestionnaires. La commissaire a également laissé sous-entendre que bon nombre des employés et anciens employés qui avaient fait des allégations avaient été improductifs ou incompétents pendant qu’ils travaillaient au Commissariat. La commissaire a reconnu que le Commissariat avait été confronté à des défis en tant que nouvelle organisation, mais qu’il était rendu exactement où il devait l’être trois ans après sa création.

16. À notre avis, les allégations portées contre la commissaire au sujet de sa conduite inappropriée et de ses interactions avec les employés du Commissariat sont fondées. Nous sommes parvenus à cette conclusion en tenant compte de l’information que nous avons recueillie auprès de multiples sources pendant notre vérification. Cette information comprenait notamment des entrevues avec des employés actuels et anciens du Commissariat, la corroboration apportée par des communications par courriel, des documents électroniques stockés sur le serveur commun du Commissariat, des notes ponctuelles, les propos corroborants des témoins, et nos entretiens avec la commissaire.

La commissaire a exercé des mesures de représailles

17. Un ancien cadre supérieur du Commissariat a allégué, le 17 juillet 2009, dans la troisième plainte reçue par le Bureau du vérificateur général du Canada, que la commissaire avait pris une série de mesures de représailles contre lui parce qu’elle croyait qu’il s’était plaint à la vérificatrice générale et qu’il avait collaboré à la vérification du BVG. Plus précisément, l’ancien employé du Commissariat (le plaignant) a allégué que la commissaire :

  • avait transmis des renseignements personnels le concernant à son ancien employeur, à des cadres supérieurs du gouvernement et à un expert-conseil en sécurité du secteur privé;
  • avait cherché à obtenir de l’information confidentielle le concernant versée à son dossier personnel chez son ancien employeur;
  • avait préparé et fait circuler une grande quantité de renseignements au sujet de sa personne, de sa santé et de son rendement pendant qu’il travaillait au Commissariat, et ce, après son départ du Commissariat.

Le plaignant a également prétendu que les mesures prises par la commissaire pourraient nuire à ses emplois ou à ses conditions de travail actuels et futurs, ou à sa capacité d’obtenir de nouveaux contrats de la fonction publique fédérale.

18. Nous avons rencontré des cadres supérieurs du gouvernement, y compris ceux de l’ancien employeur du plaignant, l’expert-conseil en sécurité du secteur privé, et certains employés et anciens employés du Commissariat. Nous avons aussi examiné au Commissariat des communications par courriel et des documents pertinents. Le 2 décembre 2009, nous avons interviewé la commissaire pour obtenir son point de vue sur les faits allégués selon lesquels elle aurait pris des mesures de représailles contre le plaignant.

19. Nous avons constaté que la commissaire :

  • avait divulgué des renseignements personnels concernant le plaignant à l’ancien employeur de ce dernier ainsi qu’à des cadres supérieurs du gouvernement et à l’expert-conseil en sécurité du secteur privé;
  • avait demandé qu’on lui donne accès au dossier personnel du plaignant chez son ancien employeur afin d’obtenir des renseignements pour une enquête de sécurité qui ciblait le plaignant et trois autres anciens employés du Commissariat;
  • avait préparé et fait circuler des informations au sujet du plaignant au sein du Commissariat, et qu’elle avait notamment dirigé la préparation de quatre cahiers à anneaux contenant 96 documents et totalisant plus de 375 pages d’information concernant le plaignant, qu’elle avait fait circuler au moins 50 courriels à son sujet, et qu’elle avait fait participer au moins six membres de son personnel à ces activités;
  • n’avait pas respecté ses obligations en vertu de la Politique du Conseil du Trésor sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans les réponses données aux demandes faites par le plaignant pour avoir accès aux renseignements le concernant qui se trouvaient en la possession du Commissariat.

20. De plus, nous avons constaté que la commissaire avait pris les mesures ci-dessus à l’égard de l’ancien employé du Commissariat avant que celui-ci n’ait porté plainte devant la vérificatrice générale et plus de six à huit mois après qu’il ait démissionné de la fonction publique. À notre avis, la commissaire a également contrevenu à la Loi sur la protection des renseignements personnels en prenant de telles mesures. En conséquence directe des mesures prises par la commissaire contre le plaignant, des cadres supérieurs de trois organismes gouvernementaux, des personnes d’une entreprise en sécurité du secteur privé, et un bon nombre d’employés du Commissariat ont reçu des renseignements concernant les opinions de la commissaire sur la personne, la santé et le rendement du plaignant.

21. La commissaire a déclaré avoir toujours agi en toute bonne foi et n’avoir voulu causer de préjudice à personne. Elle a ajouté qu’elle avait agi pour protéger la réputation du Commissariat et en tenant compte des avis que lui avait fournis le comité ministériel de vérification du Commissariat.

22. Nous avons conclu que les allégations faites par l’ancien employé du Commissariat, selon lesquelles la commissaire aurait pris une série de mesures de représailles contre lui parce qu’elle croyait qu’il s’était plaint à la vérificatrice générale et qu’il avait collaboré à la vérification du BVG, sont fondées. Une fois de plus, nous sommes parvenus à cette conclusion en tenant compte de l’information que nous avons recueillie auprès de plusieurs sources pendant notre vérification.

Exercice des fonctions conférées par son mandat

23. Les plaintes reçues par le Bureau du vérificateur général du Canada comprenaient des allégations selon lesquelles la commissaire ne s’acquittait pas de manière appropriée des fonctions que son mandat lui confère. Ces allégations faisaient valoir, entre autres, que la commissaire ne voulait pas mener d’enquêtes ni renvoyer au Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (le Tribunal) de plaintes en matière de représailles, et qu’elle n’avait pas institué, au sein du Commissariat, de politiques et de procédures pour donner suite aux divulgations d’actes répréhensibles et aux plaintes en matière de représailles. Nous avons tenté de déterminer si ces allégations étaient fondées. Plus précisément, nous avons examiné si :

  • le Commissariat avait établi, mis en œuvre et suivi des procédures et des méthodes efficaces pour recevoir, consigner et étudier les divulgations d’actes répréhensibles et les plaintes en matière de représailles, ainsi que pour faire enquête sur celles-ci ou autrement y donner suite;
  • les enquêtes sur les allégations d’actes répréhensibles ou de représailles reçues par le Commissariat étaient menées conformément à la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.
Les lignes directrices opérationnelles n’ont pas été achevées ni mises en œuvre

24. Nous nous sommes entretenus avec des membres de l’équipe d’enquête et des services juridiques du Commissariat et avons examiné les documents qui nous ont été fournis. Nous avons constaté que, pendant la période visée par notre vérification, il existait des ébauches de lignes directrices internes concernant le traitement des divulgations d’actes répréhensibles et des plaintes en matière de représailles reçues en vertu de la Loi. Celles-ci comprenaient des documents de travail portant sur le cadre législatif de la Loi et certains concepts clés ayant trait à celle-ci. Cependant, les procédures pour mener les enquêtes n’étaient pas encore au point ni mises en œuvre.

25. Lorsque nous l’avons interviewée les 13 et 14 septembre 2010, la commissaire nous a déclaré que de nombreuses politiques et procédures avaient été élaborées par le Commissariat, et elle nous a fourni par la suite des copies de 12 politiques internes différentes. Nous avons examiné les documents fournis par la commissaire et constaté qu’aucun d’entre eux n’établissait de procédures pour traiter les divulgations d’actes répréhensibles et les plaintes en matière de représailles reçues en vertu de la Loi.

La réticence à mener des enquêtes préoccupe certains employés

26. Selon ses rapports annuels de 2007-2008 et de 2008-2009, le Commissariat a reçu en tout 114 divulgations d’actes répréhensibles et 42 plaintes en matière de représailles au cours de ses deux premières années de fonctionnement. Pendant cette période, ces 156 dossiers ont donné lieu à trois enquêtes officielles. Aucune divulgation d’actes répréhensibles n’a été jugée fondée et aucune plainte en matière de représailles n’a été renvoyée au Tribunal. Le Commissariat a publié son rapport annuel de 2009-2010 après la fin de la période visée par notre vérification. En cette troisième année de fonctionnement, le Commissariat signale avoir reçu 56 nouvelles divulgations d’actes répréhensibles et 16 plaintes en matière de représailles. Le rapport indique que de ces 72 nouveaux dossiers, deux divulgations d’actes répréhensibles ont fait l’objet d’une enquête officielle et que ces dossiers ont été fermés parce que les divulgations ont été jugées non fondées. Ce rapport indique également que deux plaintes en matière de représailles faisaient l’objet d’une enquête officielle.

27. De nombreux employés et anciens employés du Commissariat que nous avons rencontrés dans le cadre de notre vérification jugeaient préoccupant que la commissaire soit réticente à mener des enquêtes sur les divulgations d’actes répréhensibles et à renvoyer les plaintes en matière de représailles au Tribunal. De plus, certains de ces employés et anciens employés ont soulevé des préoccupations au sujet de l’objectivité et de l’impartialité avec lesquelles la commissaire prenait ses décisions et au sujet de son intervention dans les dossiers opérationnels. La plupart des personnes qui ont exprimé ces préoccupations étaient des membres de l’équipe d’enquête et des services juridiques du Commissariat, et intervenaient directement dans les dossiers opérationnels.

28. Lorsque nous l’avons interviewée les 13 et 14 septembre 2010, la commissaire nous a déclaré que les statistiques présentées dans ses rapports annuels étaient normales pour une nouvelle organisation comme le Commissariat, particulièrement une organisation ayant un mandat aussi complexe. Elle a également déclaré que la Loi lui donnait beaucoup de pouvoirs discrétionnaires pour décider de mener des enquêtes officielles sur les divulgations d’actes répréhensibles et les plaintes en matière de représailles, et pour décider s’il était dans l’intérêt public de le faire. La commissaire nous a informés qu’elle n’était pas réticente à entamer des enquêtes et qu’un certain nombre d’enquêtes avaient été entreprises et étaient bien avancées.

Les décisions n’étaient pas toujours étayées

29. Dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné 86 dossiers opérationnels fermés du Commissariat. Nous avons constaté, dans plusieurs cas, que les décisions du Commissariat de refuser d’enquêter officiellement ou de rejeter des divulgations d’actes répréhensibles et des plaintes en matière de représailles n’étaient pas étayées par la nature des travaux réalisés ou par la documentation au dossier ou ces deux éléments. À notre avis, un examen plus minutieux de ces dossiers aurait été justifié avant de prendre la décision de refuser d’enquêter sur ces divulgations et sur ces plaintes ou de les rejeter.

30. Dans un cas de divulgation d’actes répréhensibles, le plaignant prétendait que son gestionnaire lui avait ordonné d’accepter une offre reçue en retard pour un marché d’approvisionnement, ce qui contrevient à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et à la loi applicable. Le gestionnaire qui aurait donné cet ordre aurait aussi possédé des intérêts dans l’organisation qui avait soumis son offre en retard. Quoique le Commissariat ait reconnu que les faits allégués à l’endroit du gestionnaire auraient pu constituer un acte répréhensible, il a refusé de faire enquête sur la divulgation sous prétexte que le marché n’avait finalement pas été attribué et qu’il avait la conviction que l’agent supérieur de l’organisation gouvernementale visée avait réglé la situation de manière appropriée. Nous n’avons pas trouvé de preuves au dossier montrant que l’organisation gouvernementale s’était occupée de l’allégation de conflit d’intérêts et de l’ordre donné par le gestionnaire d’accepter l’offre soumise en retard. Le plaignant a également déposé une plainte en matière de représailles liée à cette divulgation, en raison d’autres faits qui se sont produits. Le Commissariat a refusé de faire enquête sur cette plainte parce que, selon ses propres conclusions, les mesures prises par le gestionnaire faisaient partie des prérogatives de gestion d’un bureau. Dans ce cas également, nous n’avons trouvé aucune preuve au dossier pour appuyer cette conclusion. Nous avons demandé à la commissaire quelle était sa position au sujet des conclusions du Commissariat dans ce dossier. La commissaire a déclaré qu’elle était satisfaite des recommandations reçues de son personnel. Le Commissariat nous a informés, par la suite, qu’il a réexaminé certains de ses dossiers et que le dossier en question a été rouvert.

31. Dans un deuxième cas de divulgation d’actes répréhensibles, le plaignant a prétendu qu’on permettait à un fonctionnaire de poursuivre des études à temps plein tout en touchant son plein salaire pour des tâches qui n’étaient pas effectuées. Le Commissariat a refusé de faire enquête sur cette divulgation d’actes répréhensibles en fondant sa conclusion sur le fait qu’il existait, entre l’organisation gouvernementale et l’employé en question, une entente autorisant la situation décrite dans la divulgation. Dans le cadre des travaux qu’il a réalisés pour ce dossier, le Commissariat a communiqué avec des représentants de l’organisation gouvernementale mise en cause par les allégations d’actes répréhensibles. Selon les documents consignés dans ce dossier, les représentants du ministère ont confirmé que les études que faisait l’employé n’étaient pas liées à une exigence de son poste et que ses frais de scolarité n’étaient pas remboursables. Ils ont par ailleurs soutenu qu’une entente avec l’employé en question était en place, mais aucun document de cette nature n’a été trouvé dans le dossier du Commissariat. La décision du Commissariat de ne pas enquêter sur la divulgation d’actes répréhensibles n’était pas étayée par les documents au dossier, et il n’a pas effectué d’analyse poussée sur les circonstances entourant l’entente présumée. Nous avons demandé à la commissaire quelle était sa position au sujet des conclusions du Commissariat dans ce dossier. La commissaire a répondu qu’elle ne souhaitait pas discuter du mérite de la décision du Commissariat, que la lettre de décision n’avait pas été signée par elle, mais qu’elle était satisfaite que les procédures du Commissariat avaient été suivies. Le Commissariat nous a informés, par la suite, qu’il avait également rouvert ce dossier.

32. Dans un autre cas, le Commissariat a refusé d’enquêter sur une plainte en matière de représailles parce que, selon ses propres conclusions, les mesures alléguées par le plaignant ne découlaient pas d’une divulgation protégée en vertu de la Loi (et que la plainte ne relevait donc pas du mandat du Commissariat) et que l’affaire était un conflit en milieu de travail. Nous avons constaté que le Commissariat en était arrivé à ces conclusions même si le dossier contenait des preuves que le plaignant avait fait une divulgation protégée (donc que le dossier relevait du Commissariat), et sans qu’il y ait de preuves que le Commissariat ait enquêté sur le milieu de travail pour déterminer s’il y avait un conflit. Nous avons demandé à la commissaire quelle était sa position au sujet des conclusions du Commissariat dans ce dossier. La commissaire nous a renvoyés à l’analyse en dossier et a déclaré qu’elle n’avait pas connaissance d’autre information pour étayer la conclusion. Nous avons réexaminé le dossier et conclu que les raisons invoquées pour refuser d’enquêter sur cette plainte en matière de représailles n’étaient pas étayées par les documents figurant au dossier.

33. Selon la Loi, le commissaire doit déterminer s’il y a des motifs raisonnables de croire que des représailles ont été exercées à l’égard du plaignant pour demander que la plainte soit portée devant le Tribunal. Dans le seul cas de plaintes en matière de représailles ayant fait l’objet d’une enquête officielle par le Commissariat pendant la période visée par notre vérification, nous avons constaté que la commissaire a mentionné dans sa lettre de décision qu’elle rejetait la plainte sous le prétexte qu’elle ne pouvait conclure qu’un acte de représailles avait été commis. Le motif de rejet invoqué dans la lettre de décision de la commissaire était que le Commissariat n’avait pu établir de « lien clair » entre les mesures de représailles qui auraient été prises et la divulgation d’actes répréhensibles. Nous sommes d’avis qu’une telle conclusion s’inscrit hors du champ des responsabilités de la commissaire en vertu de la Loi, puisqu’elle va au-delà de l’évaluation à savoir s’il existe des motifs raisonnables de croire que des mesures de représailles ont été prises. Lors de notre entrevue avec la commissaire, elle a déclaré que, dans tous les cas où il y a allégations de représailles, l’existence d’un « lien clair » entre la divulgation d’actes répréhensibles et les représailles alléguées est le critère de base qui doit être satisfait pour procéder au traitement de la plainte. La direction du Commissariat nous a informés par la suite qu’elle n’était pas d’accord avec notre constatation selon laquelle la conclusion de la commissaire dans ce dossier dépassait son champ de responsabilités.

34. Lorsque nous l’avons interviewée les 13 et 14 septembre 2010, la commissaire a reconnu qu’elle était responsable et répondait de toutes les décisions prises par le Commissariat, et que ces décisions étaient fondées sur les avis reçus d’experts, dont les membres de son personnel. Elle nous a également déclaré que la Loi lui laissait beaucoup de pouvoirs discrétionnaires pour décider de mener une enquête officielle sur des divulgations d’actes répréhensibles et des plaintes en matière de représailles, et pour décider s’il était dans l’intérêt public d’entamer une telle enquête.

35. À notre avis, les allégations contre la commissaire au sujet de l’exercice inappropriée des fonctions que son mandat lui confère sont fondées. Pendant la période visée par notre vérification, le Commissariat n’avait pas finalisé ni mis en œuvre de procédures pour mener des enquêtes. Dans plusieurs cas, nous avons constaté que la décision de refuser d’enquêter sur des divulgations d’actes répréhensibles et des plaintes en matière de représailles ou de les rejeter n’était pas étayée par la nature des travaux exécutés ou par les documents au dossier ou par ces deux éléments. Nous sommes également d’avis que, dans certains cas, les décisions prises par la commissaire de ne pas faire enquête sur une plainte en matière de représailles parce qu’elle ne pouvait conclure qu’un acte de représailles avait été commis s’inscrivait hors du champ de ses responsabilités en vertu de la Loi. Une fois de plus, nous sommes parvenus à cette conclusion en tenant compte de l’information que nous avons recueillie auprès de plusieurs sources pendant notre vérification.

Conclusion

36. À notre avis, les allégations faites par les plaignants concernant la conduite inappropriée de la commissaire et ses interactions avec les employés du Commissariat, les mesures de représailles prises par celle-ci, et l’exercice inappropriée des fonctions que lui confère son mandat, sont fondées. Comme nous l’avons indiqué ci-dessus, nous avons adressé de façon distincte, au dirigeant principal des ressources humaines du Secrétariat du Conseil du Trésor et à la direction du Commissariat, nos observations sur les allégations découlant de décisions relatives à la rémunération au rendement.

37. Nous sommes d’avis que la conduite et les actions de la commissaire allaient à l’encontre de l’esprit de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, la Loi même qui lui confère son mandat. De plus, le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique stipule que « la conduite des fonctionnaires doit pouvoir résister à l’examen public le plus minutieux; cette obligation ne se limite pas à la simple observation de la loi ». Selon nous, le comportement et les actions de la commissaire ne résistent pas à l’examen public le plus minutieux, et sont inappropriés et inacceptables pour un fonctionnaire – et encore plus de la part de l’agent du Parlement chargé expressément de préserver l’intégrité du secteur public et de protéger les fonctionnaires contre les représailles.

Événement subséquent

38. Le 20 octobre 2010, le Commissariat a annoncé que Christiane Ouimet avait pris sa retraite de la fonction publique le 18 octobre 2010. Nous avons donné l’occasion à Mme Ouimet de formuler des commentaires sur une ébauche de notre rapport. Nous n’avons toutefois pas obtenu de réponse de sa part.

À propos de la vérification

Tous les travaux de vérification dont traite le présent rapport ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification de l’Institut Canadien des Comptables agréés. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses vérifications, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectif

La vérification avait pour objet de faire enquête sur les allégations concernant la conduite de la commissaire à titre d’administratrice générale, notamment sa conduite et ses interaction avec le personnel du Commissariat et l’exercice des fonctions qui lui sont conférées par son mandat, et de déterminer si sa conduite et ses autres actions sont conformes aux lois applicables, aux politiques du gouvernement et aux valeurs et à l’éthique de la fonction publique.

Étendue et méthode

Le 28 novembre 2008, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a reçu une divulgation en vertu de l’article 14 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (la Loi). La divulgation portait sur des actes répréhensibles qu’aurait commis la commissaire à l’intégrité du secteur public du Canada, Christiane Ouimet (la commissaire). Les allégations concernaient le comportement de la commissaire en tant qu’administratrice générale, notamment ses interactions avec le personnel du Commissariat à l’intégrité du secteur public (le Commissariat), le roulement du personnel au Commissariat, ses décisions en matière de rémunération au rendement et la façon dont elle s’était acquittée des fonctions qui lui sont conférées par son mandat.

Le 30 avril 2009, le BVG a reçu une deuxième divulgation en vertu de la Loi concernant la commissaire. Cette divulgation alléguait également des actes répréhensibles liés à la conduite de la commissaire et à l’exercice de ses fonctions officielles.

Le 11 mai 2009, le BVG a mis fin à ses enquêtes sur les deux divulgations pour entreprendre une vérification de gestion en vertu de la Loi sur le vérificateur général. Cette mesure a été prise en vertu des articles 24 et 34 de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles. En particulier, la vérificatrice générale estimait que les enquêtes nécessiteraient l’obtention de renseignements à l’extérieur du secteur public. L’article 34 de la Loi prévoit qu’en pareil cas, elle doit mettre fin à cette partie de l’enquête et en saisir les autorités jugées compétentes. La vérificatrice générale était d’avis qu’une vérification de gestion aux termes des articles 5 et 7 de la Loi sur le vérificateur général permettrait de donner suite de manière plus appropriée à l’objet des divulgations (y compris les allégations de représailles qu’aurait exercées la commissaire).

Pendant la vérification, soit le 17 juillet 2009, la vérificatrice générale a reçu une autre plainte portant sur la conduite de la commissaire en tant qu’administratrice générale. Cette plainte portait sur des allégations de mesures de représailles (une allégation de représailles ne peut être faite qu’en vertu de la Loi) qu’aurait exercées la commissaire à l’endroit du plaignant qu’elle croyait être le plaignant ou l’un des plaignants à l’origine des enquêtes et qui, selon elle, avait participé à celles-ci et à la vérification du BVG. Le BVG a inclus l’examen de cette plainte dans sa vérification de gestion alors en cours.

La commissaire a eu toutes les chances de répondre aux allégations portées contre elle. Elle a aussi eu l’occasion de nous faire parvenir toute information qu’elle considérait pertinente à notre vérification. Le 18 septembre 2009, nous lui avons remis les documents que nous avions recueillis relativement à la troisième plainte. Le 2 décembre 2009, nous avons interviewé la commissaire pour obtenir son point de vue concernant ces allégations. Le 11 juin 2010, nous lui avons remis les documents que nous avions recueillis concernant le reste de notre vérification de gestion. Les 13 et 14 septembre 2010, nous avons interviewé la commissaire pour obtenir son point de vue concernant toutes les allégations faites contre elle par les plaignants et les personnes qui avaient fourni de l’information au BVG. Les laps de temps écoulés entre chaque divulgation de preuves à la commissaire et les entretiens avaient pour but de lui accorder suffisamment de temps pour examiner les documents fournis par le BVG et se préparer aux entretiens.

Au cours de notre vérification, nous avons rencontré 34 employés et anciens employés du Commissariat, ainsi que des cadres supérieurs du gouvernement et des tiers. Nous avons examiné sur place au Commissariat des documents et des communications, ainsi que des documents chez les organismes qui fournissent des services au Commissariat, soit la Commission canadienne des droits de la personne pour ce qui est des services d’administration financière, et Condition féminine Canada pour ce qui est des services liés aux ressources humaines.

Période visée par la vérification

La vérification a porté sur la période allant du 15 avril 2007 au 31 juillet 2009. Nous avons choisi cette période en fonction des allégations faites dans les trois plaintes. Les travaux de vérification dont il est question dans le présent rapport ont été pour l’essentiel terminés le 8 octobre 2010.

Critères

Pour enquêter sur les allégations ayant trait à la conduite de la commissaire à titre d’administratrice générale, notamment sa conduite et ses interactions avec le personnel du Commissariat et l’exercice des fonctions qui lui sont conférées par son mandat, et pour déterminer si sa conduite et ses autres actions sont conformes aux lois applicables, aux politiques du gouvernement et aux valeurs et à l’éthique de la fonction publique, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

Les décisions relatives aux ressources humaines et les pratiques de gestion de la commissaire reflétaient les normes les plus élevées en matière d’éthique exigées par le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique.

  • Loi sur l’emploi dans la fonction publique
  • Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique, Conseil du Trésor
  • Lignes directrices en matière d’éthique à l’intention des titulaires de charge publique, Bureau du Conseil privé
  • Conditions d’emploi et avantages sociaux particuliers aux personnes nommées par le gouverneur en conseil à des postes à temps plein, Bureau du Conseil privé

Les pratiques de gestion des ressources humaines du Commissariat et de la commissaire favorisaient le maintien d’un milieu de travail respectueux pour tous les employés du Commissariat.

  • Loi sur l’emploi dans la fonction publique
  • Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique, Conseil du Trésor
  • Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail, Conseil du Trésor

Les actions de la commissaire constituaient des motifs raisonnables de croire que des représailles avaient été prises contre un plaignant.

  • Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles
  • Loi sur la protection des renseignements personnels

Le Commissariat avait établi, mis en œuvre et suivi des procédures et des méthodes efficaces pour recevoir, consigner, et étudier les divulgations d’actes répréhensibles et les plaintes formulées en matière de représailles, ainsi que pour faire enquête sur celles-ci et autrement y donner suite.

  • Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles
  • Loi sur la gestion des finances publiques, paragraphe 16.4

Les enquêtes sur les allégations d’actes répréhensibles ou de représailles reçues par le Commissariat étaient menées conformément à la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles.

  • Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles
  • Loi sur la gestion des finances publiques, paragraphe 16.4

Les décisions en matière de gestion du rendement et de rémunération respectaient les lois et les politiques gouvernementales applicables, et étaient mises en œuvre de façon équitable, ouverte et transparente.

  • Loi sur la gestion des finances publiques, article 12
  • Politique de gestion des cadres supérieurs, Conseil du Trésor
  • Directive sur le Programme de gestion du rendement (PGR) pour cadres supérieurs, Conseil du Trésor

La direction du Commissariat a eu l’occasion d’examiner les critères de la vérification et de formuler des observations sur leur caractère approprié. Nous n’avons pas reçu de réponse de sa part.

Direction de l’équipe de vérification

Sous-vérificateur général : John Wiersema
Directrice principale : Linda Drainville
Directeur : Mathieu Lefèvre

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953.

 

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