Printemps 2011 — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Points saillants

Objet

Le Régime de pension de la Force de réserve a été créé en 2007. Il est régi par la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes et par le Règlement sur le régime de pension de la force de réserve. Le Régime est financé par les contributions des employés et de l’employeur. Le ministère de la Défense nationale a la responsabilité de gérer le Régime et de l’administrer au jour le jour.

La vérificatrice générale a été chargée en novembre 2008 de vérifier les états financiers du Régime de pension de la Force de réserve. Faute d’information suffisante pour établir la fiabilité des états financiers, la vérification effectuée pour les exercices 2007-2008 et 2008-2009 a donné lieu à une impossibilité d’exprimer une opinion. Compte tenu des problèmes que nous avions relevés, nous avons décidé d’effectuer un audit de performance de la mise en œuvre du Régime.

Nous avons examiné la méthode adoptée par la Défense nationale pour planifier et mettre en œuvre un régime de pension pour la Force de réserve. Nous avons également vérifié si le Ministère avait les moyens requis pour administrer le Régime, notamment une structure organisationnelle, des ressources, et des systèmes d’information et procédures de contrôle.

Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 30 novembre 2010.

Pertinence

Avant 2007, il n’existait pas de régime de pension pour les réservistes, même si ceux-ci font partie intégrante des Forces canadiennes. Le Régime a été créé pour répondre à des besoins en matière de rémunération. À l’heure actuelle, environ 21 000 réservistes participent au Régime de pension de la Force de réserve. À peu près la moitié d’entre eux peuvent décider de racheter leur service antérieur dans la Force de réserve – par exemple, en payant un montant correspondant aux années de service antérieur pour lesquelles ils n’ont pas versé de contribution au régime de pension. Si le Régime n’est pas adéquatement géré, les membres de la Force de réserve pourraient ne pas recevoir ce à quoi ils ont droit en temps opportun.

Constatations

• Le traitement des demandes de rachat de service antérieur accuse un retard important. Les statistiques de la Défense nationale révèlent qu’elle a traité seulement 4 % des 9 213 demandes de rachat reçues au 31 mars 2010. Les autres services liés au Régime de pension de la Force de réserve – soit les demandes de renseignements généraux, le remboursement des contributions et le traitement des dossiers des réservistes libérés – tardent aussi. Selon les projections du Ministère, de nombreux réservistes pourraient devoir attendre jusqu’à sept ans ou plus avant de savoir quel pourrait être le montant de leur prestation de retraite et ce qu’il leur en coûtera. Les mesures administratives prises au cours des trois dernières années, y compris le recrutement de nouveaux employés, l’acquisition de nouveaux locaux et l’élaboration de systèmes et de procédures n’ont pas amélioré la prestation des services de pension.
• Le Régime de pension de la Force de réserve a été mis en œuvre sans planification adéquate. Sauf brièvement avant 2001, le Régime n’avait pas été identifié, planifié et mis en œuvre en tant que projet indépendant; il s’inscrivait plutôt dans le cadre d’un vaste projet de modernisation des régimes de pension. Par conséquent, aucun cadre supérieur ne s’est vu confier la responsabilité du Régime de pension de la Force de réserve. De plus, alors même que des décisions étaient prises pour faire avancer le projet de régime de pension pour les réservistes, la direction recensait des risques importants qui pouvaient en menacer la réussite. Toutefois, ce n’est qu’après l’entrée en vigueur du Régime, en mars 2007, que la direction a pris des mesures pour faire face à ces risques. Cette situation a nui à la prestation des services de pension aux réservistes.

Réaction du Ministère — Le Ministère accepte notre recommandation. Une réponse détaillée suit la recommandation.

Introduction

Notre audit financier a révélé de graves problèmes

3.1 Cet audit de performance a été effectué par suite du premier audit des états financiers du Régime de pension de la Force de réserve mené par le Bureau du vérificateur général pour les exercices 2007–2008 et 2008–2009. L’audit des états financiers n’a pas permis de déterminer si les états financiers donnaient une image fidèle de la situation financière du régime de pension et des résultats des activités pour les exercices en question. Cette situation s’explique principalement par le retard dans le traitement des demandes de rachat de service antérieur, ce qui a empêché la Défense nationale de fournir des estimations fiables de la valeur totale des prestations constituées et des cotisations à recevoir relatives au régime de pension. Ces facteurs, qui sont venus s’ajouter à des erreurs et à des faiblesses en matière de contrôle, ont donné lieu à une impossibilité d’exprimer une opinion d’auditeur sur les états financiers.

3.2 La Défense nationale a demandé au Bureau du vérificateur général de ne pas procéder à un audit financier du Régime de pension de la Force de réserve pour les exercices 2009–2010 et 2010–2011 afin de lui donner le temps de rattraper le retard dans le traitement des demandes de rachat de service antérieur. Nous avons accepté cette demande et prévoyons reprendre l’audit en 2011–2012.

À propos de la Réserve

3.3 Le rôle principal de la Force de réserve (qu’on appelle aussi « la Réserve ») est de renforcer, soutenir et appuyer la Force régulière des Forces canadiennes. Le service dans la Réserve est volontaire et, contrairement aux membres de la Force régulière, la plupart des réservistes servent à temps partiel; ils peuvent mener une carrière à temps plein en dehors des Forces canadiennes ou étudier à temps plein. Certains réservistes se portent volontaires pour un travail militaire à temps plein, habituellement en vertu d’un contrat de durée déterminée de trois ans ou moins. Des réservistes ont été affectés à des opérations en Afghanistan, en Bosnie et en Croatie, de même qu’à d’autres engagements internationaux. Au Canada, des réservistes ont prêté main-forte lors d’opérations nationales, comme le soutien fourni lors des Jeux Olympiques et l’aide armée et non armée aux autorités civiles. Des unités de la Réserve de partout au Canada aident également les Forces canadiennes à participer à des événements culturels, des défilés et des festivals dans les collectivités locales.

3.4 La Réserve compte quatre sous-éléments constitutifs :

• La Première réserve est le sous-élément le plus important de la Force de réserve. Elle est constituée de la Réserve navale, de la Réserve de l’Armée de terre, de la Réserve aérienne, des Services de santé, du Juge-avocat général, des Affaires publiques, des Opérations spéciales et du cadre de la Première réserve du Quartier général de la Défense nationale.
• Le Service d’administration et d’instruction pour les organisations de cadets est constitué d’officiers de direction et de militaires du rang dont la tâche principale est de veiller à la supervision, à l’administration et à la formation des cadets ou des Rangers juniors canadiens, membres des organisations de cadets.
• Le rôle des Rangers canadiens est d’assurer une présence militaire dans les endroits isolés et peu peuplés du Nord et des côtes du Canada, qui ne pourraient être desservis adéquatement et de façon économique par d’autres éléments des Forces canadiennes.
• La Réserve supplémentaire est constituée d’anciens membres de la Force régulière et de la Première réserve qui ont choisi de faire partie de cette réserve après avoir été libérés. Les membres de cette réserve ne sont pas tenus d’accomplir des fonctions militaires à moins d’être mis en service actif par le gouverneur en conseil.

3.5 La Réserve est divisée en trois classes de service : A, B et C. Le service de classe A se compare au travail occasionnel ou à temps partiel et touche l’instruction ou des périodes de service ne dépassant pas 12 jours consécutifs. Les réservistes du service de réserve de classe B s’engagent à suivre une formation ou à travailler pendant une période de 13 jours consécutifs ou plus. Les réservistes du service de réserve de classe C servent à temps plein dans le cadre d’une opération approuvée par le chef d’état-major de la Défense. La majorité des réservistes – soit environ 70 % en mars 2010 – sont de la classe A, et leur service peut varier de quelques jours à plus de 100 jours par année. Un réserviste peut servir dans le cadre de plusieurs contrats de classes différentes tout au long de sa carrière.

À propos du Régime de pension de la Force de réserve

3.6 La nécessité de mettre en œuvre un régime de pension pour les réservistes remonte à la fin des années 1980, lorsqu’il s’est avéré qu’un tel régime pourrait faciliter le recrutement de réservistes et leur maintien en fonction. Puisque les réservistes constituaient pratiquement le seul groupe de travailleurs dans le secteur public fédéral qui n’avaient pas de régime de pension, l’absence d’un tel régime était perçue comme une question d’équité. La pièce 3.1 fait un rappel historique des efforts déployés pour établir un régime de pension pour les réservistes.

3.7 La Défense nationale est responsable de l’élaboration, de la gestion et de la prestation du Régime de pension de la Force de réserve, qui est régi par la Partie 1.1 de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes et par le Règlement sur le régime de pension de la force de réserve. Il s’agit d’un régime de pension à prestations déterminées qui prévoit le versement de prestations de retraite selon la rémunération et les années de service. Une fois qu’un certain niveau de service et de gains est atteint, le réserviste est automatiquement inscrit au Régime de pension de la Force de réserve. La participation à ce Régime est obligatoire pour tous les réservistes admissibles, sauf pour ceux qui, en vertu de la Partie 1 de la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes, ont suffisamment de service à temps plein pour être admissibles au Régime de retraite des Forces canadiennes (le régime de retraite des membres de la Force régulière). En mars 2010, le Régime de pension de la Force de réserve comptait environ 21 000 cotisants.

3.8 Au sein du Ministère, les responsabilités sont partagées entre les trois cadres supérieurs suivants :

• Le chef du personnel militaire est responsable de la conception du Régime et de l’élaboration de politiques, notamment les amendements législatifs et les règlements.
• Le sous-ministre adjoint (Finances et services du Ministère) est chargé des services de pension, de l’administration des systèmes de rémunération, du calcul des cotisations et des prestations ainsi que des rapports annuels.
• Le sous-ministre adjoint (Gestion de l’information) est responsable de la mise en œuvre, de la mise à niveau et de la maintenance des systèmes de soutien.

3.9 L’établissement d’un nouveau régime de pension fédéral est une activité que l’on entreprend rarement et qui est très spécialisée. Dans ce cas-ci, plusieurs facteurs sont venus compliquer le processus. Le Régime de pension de la Force de réserve permet aux réservistes de racheter l’ensemble de leur service antérieur. Cependant, avant 1999, les dossiers de rémunération et les états de service des réservistes étaient conservés sur support papier seulement dans les locaux de diverses unités de réserve partout au pays, et il n’était pas toujours possible d’y avoir accès. En outre, d’autres dossiers, plus difficiles à obtenir, devaient être récupérés pour traiter les demandes de rachat de service antérieur. Le Ministère était conscient des défis de taille que représentait la confirmation du service réel et des gains des réservistes avant 1999. De plus, le Ministère a entrepris la création du Régime de pension de la Force de réserve au moment même où il mettait en œuvre des changements au Régime de retraite des Forces canadiennes pour les membres de la Force régulière. L’intention était que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada assurerait ultérieurement la prestation des services pour les deux régimes de pension, tandis que le Ministère conserverait ses responsabilités en matière de politiques.

3.10 À ce jour, il y a eu très peu de versements de prestations dans le cadre du Régime de pension de la Force de réserve. Les renseignements fournis par la Défense nationale indiquent que, au 31 mars 2010, 99 personnes touchaient une pension, une allocation annuelle ou une prestation de survivant. En outre, 627 personnes avaient reçu un remboursement de cotisations, et on comptait 977 transferts (substitutions) au Régime de retraite des Forces canadiennes. Environ 190 réservistes avaient touché des prestations en vertu du Régime de retraite des Forces canadiennes.

Objet de l’audit

3.11 L’objectif global de cet audit était de déterminer si la Défense nationale avait assuré une mise en œuvre adéquate du Régime de pension de la Force de réserve.

3.12 Nous avons examiné la méthode adoptée par la Défense nationale pour planifier et mettre en œuvre un régime de pension distinct pour les réservistes. Nous avons également vérifié si le Ministère avait les moyens nécessaires pour assurer l’administration du Régime, notamment une structure organisationnelle, des ressources, des systèmes d’information et des procédures de contrôle.

3.13Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada n’ont pas fait l’objet de notre examen. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada est chargé de l’ensemble des politiques relatives aux pensions et doit fournir des directives générales à la Défense nationale sur la reddition de compte en ce qui a trait aux régimes. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada est, pour sa part, responsable de la gestion des services d’administration des pensions, pour le compte de la Défense nationale, et de la modernisation des systèmes et des processus opérationnels de pension de l’ensemble des régimes de pension fédéraux importants. En outre, nous n’avons pas vérifié le Régime de retraite des Forces canadiennes destiné aux membres de la Force régulière. En dernier lieu, nous n’avons pas évalué la conception du Régime de pension de la Force de réserve ni les politiques connexes.

3.14 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et Recommandation

Planification et mise en œuvre du Régime de pension de la Force de réserve

3.15 Nous avons examiné la façon dont la Défense nationale a planifié et mis en œuvre le Régime de pension de la Force de réserve. Nous nous sommes intéressés aux exercices 2005–2006 à 2009–2010; nous avons également vérifié l’évolution des efforts de planification et de mise en œuvre déployés depuis 1999, lorsque la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes a été modifiée pour autoriser la création du régime de pension (voir la pièce 3.1).

Pièce 3.1 — Principales étapes de l’établissement du Régime de pension de la Force de réserve

3.16 Nous avons cherché à déterminer si le Ministère avait tenu compte des méthodes et des moyens énoncés dans la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor lors de la planification du Régime de pension de la Force de réserve. Nous avons également examiné d’autres méthodes, notamment la gestion générale du programme. Plus particulièrement, nous avons cherché à déterminer si le Ministère avait des objectifs bien définis, un cadre de responsabilisation, de saines pratiques de gestion et des ressources suffisantes. Nous avons aussi cherché à savoir s’il avait une gestion qui tient compte des risques, de la complexité et de l’économie des ressources. Nous avons interviewé des employés clés, anciens et actuels, et examiné les documents qu’ils nous ont fournis. Nous avons formulé une seule recommandation qui se trouve à la fin du présent chapitre.

Le Régime de pension de la Force de réserve a été mis en œuvre sans planification adéquate

3.17 Les cadres supérieurs ont confirmé que l’élaboration d’un régime de pension pour la Force de réserve était un travail d’envergure assorti des défis importants au chapitre des politiques et de l’administration. Cependant, à l’exception d’une brève période avant 2001, le Régime de pension de la Force de réserve n’avait pas été identifié en tant que projet indépendant, et aucun cadre supérieur ne s’était vu confier la responsabilité de gérer le projet. Les responsabilités étaient plutôt partagées entre le chef du personnel militaire et le sous-ministre adjoint (Finances et services du Ministère).

3.18 À compter de 2001, dans le cadre du Projet de modernisation du régime de retraite des Forces canadiennes, le chef du personnel militaire a pris des mesures en vue d’obtenir une autorisation légale et d’élaborer une politique et un règlement. Le Projet de modernisation du régime de retraite des Forces canadiennes s’est terminé en 2007, tout juste avant l’entrée en vigueur du Régime. Le Ministère a reconnu que le Projet de modernisation du régime de retraite des Forces canadiennes avait pris plus de temps et coûté plus cher que ce qui avait été prévu initialement. En 2007, lorsque le Régime de pension de la Force de réserve est entré en vigueur, le sous-ministre adjoint (Finances et services du Ministère) a commencé à assurer la prestation des services du Régime.

3.19 Nous avons constaté que la direction n’avait pas élaboré ou utilisé un plan principal de mise en œuvre. À notre avis, l’absence d’un plan global pour coordonner l’élaboration des politiques et du Règlement avec l’entrée en vigueur du Régime de pension de la Force de réserve a contribué aux faiblesses subséquentes que nous avons constatées dans la mise en œuvre du Régime.

La direction a recensé des risques importants, mais n’y a pas donné suite

3.20 Nous avons observé qu’alors même que des décisions importantes étaient prises pour faire avancer le projet de régime de pension pour les réservistes, la direction avait recensé des risques importants qui pouvaient en menacer la réussite, et ce, avant la mise en œuvre du Régime de pension de la Force de réserve en 2007. Parmi les risques recensés, mentionnons les suivants :

• les réservistes ne reçoivent pas des renseignements utiles sur les dispositions du régime de pension et, par conséquent, ne choisissent pas l’option financière la mieux adaptée à leur situation;
• la charge de travail augmente considérablement, notamment pour traiter les demandes de rachat de service antérieur, alors que le personnel doit toujours apprendre les nouvelles règles administratives et les outils du système;
• il n’existe pas de dossiers de rémunération et d’états de service adéquats pour les réservistes avant 1999;
• le règlement et les règles administratives sont complexes, ce qui rend le régime de pension difficile à gérer et à communiquer aux réservistes.

3.21 Comme nous le soulignons dans la section qui suit, nous avons constaté que ce n’est qu’après l’entrée en vigueur du Régime, en mars 2007, que le Ministère a pris des mesures suffisantes pour atténuer convenablement ces risques. Cette situation a nui à la prestation des services de pension aux réservistes.

Administration du Régime de pension de la Force de réserve

3.22 En vertu de la Loi et du Règlement, la Défense nationale devait se doter des moyens nécessaires pour administrer le Régime de pension de la Force de réserve, notamment des ressources, et des systèmes d’information et procédures de contrôle. Ces procédures devaient être en place au moment de l’entrée en vigueur du Régime, afin de déterminer les obligations et les droits des réservistes selon les documents d’autorité.

3.23 Nous avons examiné les mesures adoptées pour administrer le Régime de pension de la Force de réserve au moment où il est entré en vigueur le 1^er mars 2007, ainsi que ce qui a été fait depuis pour accroître les capacités administratives.

La Défense nationale n’était pas tout à fait prête

3.24 Bien que le Ministère s’attendait à faire face à des problèmes lors de la mise en œuvre, nous avons constaté qu’il n’avait pas prévu suffisamment de temps, avant l’entrée en vigueur du Régime de pension de la Force de réserve, pour le recrutement et la formation de personnel ou pour tester l’état de préparation des services de pension, au cas où différents scénarios se seraient produits. La direction a sous-estimé la demande de services et les coûts administratifs. Avant l’entrée en vigueur du Régime, elle s’était concentrée sur le parachèvement du Règlement et des règles administratives et sur la mise en place d’un système de technologie de l’information pour répondre aux exigences minimales à l’égard de l’administration du Régime.

3.25 En outre, comme nous l’ont expliqué les fonctionnaires responsables, le Règlement est complexe et donc difficile à administrer. Par exemple, le Règlement stipule que le Ministère doit déterminer pour chaque réserviste le nombre de jours de service et le nombre d’heures travaillées chaque jour. Cette tâche peut s’avérer difficile, puisque les états de service des réservistes avant 1999 sont incomplets et leur expérience de travail peut varier considérablement.

3.26 En réponse à cette demande imprévue, le Ministère a demandé et obtenu, auprès du Conseil du Trésor, l’approbation d’une série de majorations des coûts administratifs pour la période allant de 2007 à 2010. Après l’entrée en vigueur du Régime, en mars 2007, le service d’administration des pensions du Ministère s’est doté de nouveaux locaux à bureaux et a recruté du personnel supplémentaire. Ses effectifs ont ainsi été augmentés de 45 %, passant de 109 à 158 équivalents temps plein au cours des trois exercices menant au 31 mars 2010. Au moment où nous terminions notre audit, le Ministère nous a informés qu’il procédait à l’embauche de personnel supplémentaire. De plus, le Ministère a mis en place de nouvelles méthodes et procédures, en plus de veiller à la mise en œuvre d’un système de gestion de cas pour les services de pension, à l’ouverture d’un centre d’appels et à l’acquisition de nouveau matériel de bureau.

Le traitement des demandes de rachat de service antérieur accuse un retard important

3.27 La Défense nationale a élaboré le Régime de pension de la Force de réserve de façon à inclure tous les réservistes (admissibles) et à offrir des options de rachat pour un nombre illimité d’années de service antérieur. La date limite pour demander le rachat de service antérieur était le 1^er mars 2010 (cette date a ensuite été repoussée au 1^er mars 2011). En permettant ces options de rachat, le Ministère devait, en temps opportun, informer les réservistes de ce qu’il recevraient comme prestation de retraite et de ce qu’il leur en coûterait.

3.28 Nous avons constaté un retard considérable dans le traitement des demandes de rachat de service antérieur (voir la pièce 3.2). Les statistiques de la Défense nationale indiquent que, au 31 mars 2010, le Ministère avait reçu 9 213 demandes de rachat de service antérieur, et que seulement 4 % de ces demandes avaient alors été traitées. On nous a informés que de nombreux cas étaient complexes et que, en raison de l’absence de dossiers immédiatement accessibles et complets pour la période précédant 1999, le traitement de ces cas demandait énormément de recherches manuelles pour vérifier le service et les gains antérieurs. Le Ministère estime qu’il faut en moyenne de 80 à 100 heures pour traiter une demande de rachat de service antérieur.

Pièce 3.2 — En mars 2010, le traitement des demandes de rachat de service antérieur accusait un retard important

3.29 Le retard important dans le traitement des demandes entre mars 2009 et mars 2010 était principalement dû à la forte augmentation des demandes de rachat de service antérieur (environ 3 800 demandes) reçues le jour de la date limite de présentation de ces demandes (1^er mars 2010) ou un peu avant. En raison de cette précipitation à présenter une demande avant la date limite, environ 60 % des demandes reçues contenaient des renseignements incomplets à l’examen initial, selon les données fournies par le ministère de la Défense nationale. Le Ministère a reporté la date limite au 1^er mars 2011, mais seulement après l’expiration du premier délai. Il n’a pas communiqué cette information aux réservistes avant mai 2010. À notre avis, si le Ministère avait prévu la forte augmentation plus tôt et reporté la date limite avant l’expiration du premier délai, cela aurait réduit le nombre de demandes incomplètes.

3.30 La Défense nationale nous a informés que selon les projections actuelles, environ 3 900 demandes de rachat de service antérieur seront toujours en suspens en 2014. Cette situation signifie que de nombreux réservistes pourraient devoir attendre jusqu’à sept ans ou plus avant de savoir à quel montant de prestation de retraite ils peuvent s’attendre et ce qu’il leur en coûtera.

D’autres services de pension connaissent aussi des retards

3.31 On note également un problème avec la rapidité des services de pension liés aux prestations que fournit le Ministère aux réservistes. Au 31 mars 2010, 99 réservistes touchaient une pension, une allocation annuelle ou une prestation de survivant, tandis que 627 autres avaient reçu un remboursement des cotisations. Cependant, les données du Ministère indiquaient que, environ 2 400 autres cas liés aux prestations, étaient toujours non traités. La plupart de ces cas tombaient dans les catégories suivantes :

• demandes de renseignements généraux (777 cas);
• remboursement des cotisations (565 cas);
• traitement des dossiers des réservistes libérés (627 cas).

3.32 Le Règlement exige que les réservistes n’ayant pas touché de solde pendant 12 mois soient retirés du Régime de pension de la Force de réserve, ce qui nécessite le calcul du montant qui leur est dû (par exemple, une pension, une allocation, un transfert ou un remboursement des cotisations). Nous avons constaté que le Ministère avait une liste d’environ 1 300 réservistes dans cette catégorie, pour lesquels les prestations n’avaient pas encore été traitées au 31 mars 2010.

De nombreux systèmes et procédures sont inadéquats pour assurer la prestation des services de pension

3.33 Selon les règles régissant le Régime de pension de la Force de réserve, le Ministère doit être doté de systèmes et de procédures pour déterminer les obligations et les droits des militaires et pour assurer des services de pension et de prestations opportuns, complets et exacts. Nous avons constaté que les systèmes et procédures mis en place ne pouvaient assurer ni une saine administration des services de pension, ni le rattrapage de tous les retards.

3.34 Malgré la mise à niveau du module des pensions en 2007 (projet de mise à niveau du module des pensions du Système central de calcul de la solde), le système de traitement des pensions est inadéquat. Il n’intègre pas de nouvelles applications de la technologie comme le libre-service à l’aide d’Internet. La mise à niveau devait être une solution temporaire seulement, en attendant l’achèvement de la modernisation globale des services de pension. Nous avons également constaté que le système de traitement des pensions était un système de paie désuet qui ne permet ni la personnalisation, ni les changements rapides. Nous avons observé qu’il avait fallu environ quatre ans pour appliquer une règle administrative importante concernant le réenrôlement et neuf mois pour changer un taux inexact utilisé pour calculer le rachat de service antérieur. La direction nous a également appris que les personnes responsables de la prestation des services de pension n’avaient pas accès en temps utile aux rapports sur la rémunération et la gestion des pensions en raison des limites techniques du système ancien qui est utilisé. Tous ces facteurs ont contribué aux retards dans la prestation efficace des services de pension.

3.35 La nécessité de corriger des erreurs dans les demandes de rachat de service antérieur déjà traitées a aussi contribué aux retards dans le traitement des demandes. Lors de notre audit des états financiers du Régime de pension de la Force de réserve pour les exercices 2007–2008 et 2008–2009, nous avons constaté un nombre important de transactions erronées; il s’agit entre autres d’erreurs dans la saisie de données ainsi que d’une erreur systémique dans le taux utilisé pour calculer un rachat. Par conséquent, le Ministère a dû retraiter tous les dossiers concernés et y apporter des corrections, ce qui a obligé le personnel à y consacrer beaucoup de temps, en laissant de côté le traitement des demandes en retard. Cependant, au moment du présent audit, nous avons observé que la direction avait élaboré un plan pour améliorer le contrôle interne des transactions liées aux services de pension.

3.36 Comme nous l’avons déjà soulevé, il n’existe pas de dossiers de rémunération adéquats pour le service effectué avant 1999. Le Règlement contient une disposition sur le calcul des années de service en l’absence de documents. Le Ministère peut appliquer cette disposition en dernier recours. Cependant, l’absence de documents a eu une incidence importante sur le travail qu’un réserviste doit faire pour présenter une demande de rachat de service antérieur, de même que sur la charge de travail administrative du Ministère. Initialement, il incombait au réserviste d’établir son admissibilité et de fournir les documents pour appuyer une demande de rachat de service antérieur. Environ un an après l’entrée en vigueur du Régime, le Ministère a reconnu que les réservistes éprouvaient des difficultés et a décidé qu’il avait la responsabilité de leur fournir des états de service, ce qu’il a commencé à faire en avril 2008. Cette décision a facilité le traitement des demandes de rachat; à notre avis, elle aurait pu être prise plus tôt.

3.37 Au cours des trois premières années, en raison de la pénurie de personnel, du caractère inadéquat des systèmes automatisés et de l’absence de dossiers de rémunération fiables pour le service effectué avant 1999, le traitement des demandes de rachat consistait à trier les dossiers, c’est-à-dire qu’on donnait la priorité aux demandes de renseignements concernant le Ministère et aux cas des réservistes décédés, invalides ou sur le point de prendre leur retraite. La même méthode de traitement selon la priorité a été appliquée aux prestations de retraite. Par conséquent, tous les autres réservistes ont dû attendre.

3.38 La direction nous a fourni des renseignements sur la méthode utilisée pour gérer et réduire le retard connexe à compter de mars 2010. Elle avait décidé de poursuivre le traitement des demandes en retard et la formation du nouveau personnel et, si les objectifs visant à réduire le retard dans le traitement des dossiers n’étaient pas atteints, elle embaucherait du personnel supplémentaire. L’intention de la direction était de traiter avant 2014 les demandes de rachat de service antérieur les plus complexes (soit celles faites avant 1999).

3.39 Le Ministère n’a pas encore établi les normes que doivent respecter l’ensemble des services de pension afin que leur rendement actuel soit évalué. Le Ministère a affirmé qu’il s’est récemment efforcé d’améliorer la façon dont il contrôle le rendement interne et dont il en rend compte. Avec les systèmes actuels, il lui est impossible de déterminer depuis combien de temps une demande de rachat de service antérieur ou de prestations de retraite est en suspens. En outre, la direction ne sait pas depuis combien de temps les dossiers sont en attente de traitement ni ce qu’est leur niveau de priorité, sans ouvrir chacun des dossiers pour y trouver l’information.

3.40 Le Ministère n’a pas affiché sur son site Web une série complète de normes en ce qui a trait au rendement attendu. Il a plutôt affiché le délai moyen de traitement des cas prioritaires et informé les réservistes que la priorité était accordée aux dossiers des militaires libérés de la Réserve. Il a également avisé les réservistes qu’il n’y avait aucun délai de traitement prévu pour les militaires actifs, puisque leurs dossiers ne seraient traités que lorsque l’ensemble des cas prioritaires l’auraient été. Par ailleurs, le Ministère a indiqué que le délai de traitement des cas était en grande partie influencé par les délais de réponse pour l’obtention des renseignements requis, ce qui fait porter la responsabilité de ce qui se passe à des parties intéressées de l’extérieur du Ministère, y compris aux réservistes eux-mêmes. À notre avis, la méthode utilisée par la direction n’a pas permis de recueillir suffisamment de renseignements pour améliorer le traitement des cas et pour informer convenablement les réservistes.

Une meilleure communication est nécessaire

3.41 Étant donné la création et la mise en œuvre du nouveau régime de pension, son caractère complexe et le fait que l’on donne aux réservistes la responsabilité du traitement, en temps opportun, de leurs demandes de rachat de service antérieur, la Défense nationale se doit de communiquer efficacement aux réservistes leurs obligations et leurs droits.

3.42 Nous avons examiné ce qui a été fait avant et après l’entrée en vigueur du Régime de pension de la Force de réserve. Nous avons examiné la méthode et les outils de communication, notamment les sites Web et les lettres sur l’administration des pensions, de même que les messages généraux des Forces canadiennes diffusés auprès de l’ensemble des réservistes. Nous avons également vérifié les documents portant sur l’élaboration de stratégies et de plans de communication.

3.43 Nous avons constaté que la Défense nationale avait reconnu que la communication était un problème avant l’entrée en vigueur du Régime de pension de la Force de réserve. Un certain nombre d’initiatives précises ont été prises pour informer les réservistes au sujet du régime de pension, notamment des bulletins d’information et plusieurs séances d’information destinés au personnel des unités de réserve. Le Ministère a reconnu que la communication constitue un défi constant; de nombreux réservistes ne comprenaient pas les nouvelles règles, ni leurs obligations en vertu de ces dernières, ce qui a suscité de nombreux appels et plaintes. La capacité du Ministère de répondre aux appels et aux plaintes des réservistes est limitée. Il a donc dû, le 10 mai 2010, diffuser un message général demandant aux réservistes d’être patients et de faire preuve de retenue au moment d’appeler le Service des pensions pour s’informer de l’état de leur dossier, puisque ces appels retardaient le traitement des demandes.

3.44 En 2008, soit un an après l’entrée en vigueur du Régime, le chef du personnel militaire a lancé une stratégie de communication pour les deux régimes de pension. Toutefois, nous avons constaté que cette stratégie de communication n’avait pas été entièrement mise en œuvre. Le principal produit livrable était un site Web actualisé pour le chef du personnel militaire. Cependant, nous avons noté qu’il y avait deux sites Web distincts, gérés respectivement par le chef du personnel militaire et par Finances et services du Ministère. Bien que les deux sites Web aient présenté des renseignements semblables, certaines sections du site de Finances et services du Ministère étaient périmées. De plus, les renseignements présentés sur les deux sites n’étaient pas uniformes. À notre avis, cette situation augmentait le risque de confusion chez les réservistes et, par conséquent, risquait d’augmenter la charge de travail des personnes chargées d’administrer le régime de pension au quotidien, que ce soit de répondre aux questions des militaires ou de détecter et de corriger des erreurs. Nous avons observé que le Ministère avait l’intention de fournir aux réservistes un livret sur le régime de pension pour les informer de leurs obligations et de leurs droits. Toutefois, ce livret n’était pas terminé.

3.45 Nous avons constaté que lorsqu’une demande de rachat de service antérieur était traitée, la Défense nationale informait les réservistes du coût total du rachat, mais pas de sa valeur, c’est-à-dire de la hausse prévue de la pension mensuelle ou de la date à laquelle le réserviste aura droit à une pension non réduite. De plus, la Défense nationale ne fournit pas de relevé périodique des prestations de retraite aux cotisants au Régime de pension de la Force de réserve. Un calculateur des prestations est disponible en ligne, mais sa fiabilité dépend des renseignements fournis par le réserviste. Le Ministère n’a pas évalué comment il pourrait améliorer l’efficacité du calculateur.

3.46 En résumé, nous avons constaté que l’approche du Ministère en matière de communication n’était pas suffisamment intégrée et qu’elle n’était pas axée sur les renseignements dont les réservistes ont besoin et sur les meilleures façons pour eux de les obtenir. Par exemple, le Ministère n’a jamais envisagé de créer un site Web unique pour informer efficacement les réservistes :

• de leurs droits et de leurs obligations;
• des mesures qu’ils doivent prendre pour se prévaloir de leurs droits et s’acquitter de leurs obligations;
• de ce à quoi ils peuvent s’attendre relativement aux services de pension.

3.47 Nos constatations concernant les communications avec les réservistes et d’autres aspects visés par cet audit permettent de penser qu’un ensemble de facteurs a rendu les services de pension vulnérables à des retards et à des erreurs au cours des trois premières années de mise en application du Régime de pension de la Force de réserve. On compte parmi ces facteurs :

• l’atténuation inadéquate des risques;
• la complexité des dispositions du Régime;
• le recours fréquent au traitement manuel;
• les systèmes et les dossiers inadéquats;
• le manque de personnel.

3.48 Compte tenu de l’ensemble de nos constatations, nous formulons une seule recommandation.

3.49 Recommandation — La Défense nationale devrait adopter un ensemble complet de mesures pour améliorer la gestion du Régime de pension de la Force de réserve. Ces mesures devraient comprendre un plan de recrutement et de formation de nouveaux employés, des améliorations au système, la restructuration des procédures administratives, la reddition de comptes sur le rendement ainsi que l’amélioration des communications avec les réservistes, afin que ceux-ci reçoivent plus rapidement les services de pension dont ils ont besoin.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le ministère de la Défense nationale est d’accord avec les observations du Bureau du vérificateur général et reconnaît que les secteurs mentionnés doivent être améliorés. Plusieurs des questions recensées par le Bureau concernent des secteurs dans lesquels le Ministère a procédé à des améliorations ou s’apprête à apporter des améliorations grâce à la modernisation des systèmes et des processus d’administration des pensions. Le Ministère continuera de procéder avec vigueur tout en concentrant des ressources au traitement des arriérés de dossiers.

De plus, le Ministère continuera de concentrer ses efforts sur l’élaboration et l’amélioration d’un cadre de gestion du rendement pour les services liés aux pensions. Pour ce faire, la transformation de l’information fournie par ce cadre de travail en des normes de service et en information de gestion mesurables et significatives sera une priorité du Ministère pendant la période de transition et lui fournira une solution modernisée lorsqu’il aura besoin d’un plan de référence pour comparer les améliorations en question.

Conclusion

3.50 Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas assuré une mise en œuvre adéquate du Régime de pension de la Force de réserve. Le Ministère a sous-estimé les besoins qui touchent la prestation de services aux réservistes, parce que sa planification ne comprenait pas de mesures complètes et opportunes d’atténuation des risques.

3.51 Malgré les dispositions prévues par la Loi et le Règlement, le Ministère n’avait pas prévu les moyens adéquats, notamment les ressources, les systèmes d’information et les procédures de contrôle, pour administrer le Régime au moment de son entrée en vigueur. Il s’efforce d’améliorer l’administration du Régime, mais les efforts déployés n’ont pas amélioré la prestation des services de pension. En dernier lieu, le Ministère doit encore améliorer la communication avec les réservistes ainsi que la reddition de comptes sur le rendement.

À propos de l’audit

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

L’audit avait pour principal objectif de déterminer si la Défense nationale avait assuré une mise en œuvre adéquate du Régime de pension de la Force de réserve. Nos deux sous-objectifs étaient de déterminer si le Ministère :

• avait adopté une méthode axée sur la gestion de projet (ou une méthode équivalente) pour planifier et mettre en œuvre un régime de pension distinct pour la Force de réserve;
• s’était doté des moyens requis pour administrer le Régime de pension de la Force de réserve. Par « moyens », on entend la structure organisationnelle, les ressources (fonds, installations et personnel qualifié), ainsi que les systèmes d’information et les procédures de contrôle connexes.

Étendue et méthode

Cet audit a essentiellement porté sur l’administration du Régime de pension exercée par le Ministère.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et le Bureau du surintendant des institutions financières n’ont pas fait l’objet de notre audit. Nous n’avons examiné ni le Régime de pension de la Force régulière, ni le coût et la conception du Régime de pension de la Force de réserve. De plus, nous n’avons pas vérifié l’exactitude ni la fiabilité des données contenues dans les systèmes utilisés par le Ministère pour assurer la prestation des services de pension. Nous avons passé en revue les données fournies par le Ministère et incluses dans le présent chapitre pour en assurer la vraisemblance globale.

Nos travaux d’audit comprenaient des entrevues dirigées avec d’anciens et d’actuels gestionnaires qui étaient responsables de planifier et de mettre en œuvre le Régime de pension de la Force de réserve. Nous avons aussi rencontré le chef – Réserves et cadets. Toutes les personnes interviewées ont eu l’occasion d’examiner les comptes rendus de réunions et d’en confirmer le contenu. Nous avons examiné les lois et les règlements pertinents ainsi que des documents du Conseil du Trésor. Nous avons passé en revue les documents sur le système et les processus, observé le fonctionnement des services de pension et examiné les données fournies par le Ministère.

Nous n’avons pas effectué une vérification des transactions, et nous n’avons pas examiné la répartition des frais administratifs entre le Régime de pension de la Force de réserve et le Régime de retraite des Forces canadiennes. Enfin, nous n’avons pas effectué de sondage auprès des réservistes.

Critères

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

Notre examen portait principalement sur la période allant de mars 2005 à mars 2010. Bien qu’il s’agisse de la principale période visée par l’audit, il a été nécessaire de remonter encore plus loin dans le temps pour comprendre la genèse du Régime de pension de la Force de réserve ainsi que l’évolution des efforts de planification liés au régime de pension des réservistes. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 30 novembre 2010.

Équipe chargée de l’audit

Vérificateur général adjoint : Jerome Berthelette
Premier directeur principal : Tom Wileman
Directeur principal : Trevor Shaw

Marie-Josée Bouffard
Steven Mariani
Robyn Meikle
Stephanie Taylor

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau — Recommandation

La recommandation formulée au chapitre 3 est présentée ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne.

Définition :

Rachat de service antérieur — Le paiement d’un montant qui permet aux cotisants à un régime de pension de racheter une période de service antérieur pour laquelle aucune cotisation n’avait été versée, augmentant ainsi les gains ouvrant droit à pension ainsi que le nombre d’années de service ouvrant droit à pension. L’augmentation des gains ouvrant droit à pension assure une pension plus élevée, tandis que l’augmentation du nombre d’années de service ouvrant droit à pension pourrait permettre d’être admissible plus tôt à une retraite avec pension non réduite. (Retourner)