Automne 2011 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 1 — Le Plan d’action économique du Canada

Points saillants

Introduction

Contexte
Travaux d’audit antérieurs
Programmes retenus pour le présent audit
Objet de l’audit

Observations et recommandations

Suivi des progrès réalisés et des dépenses engagées

Infrastructure Canada a utilisé une démarche axée sur le risque pour surveiller les projets entrepris en vertu du Fonds de stimulation de l’infrastructure
Des contrôles supplémentaires ont fourni une assurance accrue à Industrie Canada quant aux projets du Programme d’infrastructure du savoir
Industrie Canada et les organismes de développement régional ont surveillé les projets exécutés aux termes du Fonds d’adaptation des collectivités
L’analyse a justifié la décision de prolonger les délais
Les projets bénéficiant d’une prolongation devaient satisfaire à des conditions plus strictes
La conception du programme n’a pas permis d’évaluer le principal objectif qu’est la création d’emplois
Les rapports ministériels sur le rendement de 2009-2010 ne faisaient pas état du rendement global des programmes exécutés en vertu du Plan d’action économique
Les organismes centraux ont l’intention de faire rapport sur les retombées du Plan d’action économique

Exécution de programmes à durée de vie critique

L’expérience acquise lors de l’exécution des programmes établis dans le cadre du Plan d’action économique a permis de tirer des leçons importantes

Conclusion

À propos de l’audit

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

1.1 — Entités et programmes du Plan d’action économique ayant fait l’objet de notre deuxième audit

1.2 — Le Fonds de stimulation de l’infrastructure soutenait les projets d’infrastructure publique

1.3 — Projets des établissements d’enseignement appuyés par le Programme d’infrastructure du savoir

1.4 — Le Fonds d’adaptation des collectivités a financé des projets dans des collectivités qui ont souffert de la crise économique

1.5 — Certains projets complexes et d’envergure ont été prolongés

 

Rapport d’audit de performance

Le présent rapport fait état des résultats d’un audit de performance réalisé par le Bureau du vérificateur général du Canada en vertu de la Loi sur le vérificateur général.

Un audit de performance est une évaluation indépendante, objective et systématique de la façon dont le gouvernement gère ses activités et ses ressources et assume ses responsabilités. Les sujets des audits sont choisis en fonction de leur importance. Dans le cadre d’un audit de performance, le Bureau peut faire des observations sur le mode de mise en œuvre d’une politique, mais pas sur les mérites de celle-ci.

Les audits de performance sont planifiés, réalisés et présentés conformément aux normes professionnelles d’audit et aux politiques du Bureau. Ils sont effectués par des auditeurs compétents qui :

  • établissent les objectifs de l’audit et les critères d’évaluation de la performance;
  • recueillent les éléments probants nécessaires pour évaluer la performance en fonction des critères;
  • communiquent les constatations positives et négatives;
  • tirent une conclusion en regard des objectifs de l’audit;
  • formulent des recommandations en vue d’apporter des améliorations s’il y a des écarts importants entre les critères et la performance évaluée.

Les audits de performance favorisent une fonction publique soucieuse de l’éthique et efficace, et un gouvernement responsable qui rend des comptes au Parlement et à la population canadienne.

Points saillants

Objet

En janvier 2009, le gouvernement du Canada a lancé le Plan d’action économique pour stimuler l’économie et ainsi réagir au ralentissement de l’économie mondiale. Ce plan prévoyait environ 47 milliards de dollars en dépenses fédérales; 14 milliards de dollars supplémentaires provenaient des provinces et des territoires. Le Plan visait à créer des emplois, bâtir des infrastructures, accélérer la construction de logements, stimuler la consommation des ménages canadiens, et soutenir les entreprises et les collectivités. Le budget de 2009 contenait aussi des mesures qui devaient contribuer à stabiliser le secteur financier, notamment en élargissant l’accès au financement pour les consommateurs et les entreprises au moyen de crédits atteignant 200 milliards de dollars.

Notre premier audit du Plan d’action économique a porté sur la conception des programmes et les mécanismes de prestation mis en place par les ministères et organismes gouvernementaux sélectionnés pour exécuter le Plan d’action économique. Nous avons déposé le rapport relatif à cet audit en octobre 2010.

Ce chapitre porte sur notre second audit du Plan d’action économique. Nous nous sommes ici penchés sur trois programmes d’une valeur combinée de 7 milliards de dollars. Le Fonds de stimulation de l’infrastructure, qui s’élevait à 4 milliards de dollars, ciblait des projets provinciaux, territoriaux et municipaux prêts à être mis en chantier et qui permettraient de bâtir ou de remettre en état des infrastructures. Le Programme d’infrastructure du savoir, d’une valeur de 2 milliards de dollars, proposait aux établissements d’enseignement postsecondaire du Canada des fonds pour mener à bien de nouveaux projets de construction, d’entretien, de réparation et d’agrandissement qui avaient été reportés. Ces projets devaient améliorer la qualité de la recherche et du développement et appuyer la formation axée sur des connaissances et des compétences avancées. Quant au Fonds d’adaptation des collectivités, qui se chiffrait à un milliard de dollars, il visait à créer ou à préserver des emplois dans des collectivités durement touchées par le ralentissement de l’économie, ainsi qu’à appuyer les entreprises locales.

L’audit a porté sur deux ministères et cinq organismes de développement régional qui ont réparti des fonds dans le cadre des programmes. Nous avons vérifié s’ils avaient surveillé les dépenses et les résultats des programmes et s’ils avaient fait rapport à ce sujet.

Durant notre audit, le gouvernement a reporté la date limite pour l’achèvement de nombreux projets du 31 mars au 31 octobre 2011. Le présent chapitre rend compte des programmes retenus et porte sur la période terminée le 31 mars 2011, date à laquelle notre audit était essentiellement terminé. Il ne s’agit pas d’un rapport sur les résultats finaux du Plan d’action économique.

Pertinence

Le Plan d’action économique devait être exécuté rapidement et supposait une grande dépense de fonds publics. Dès lors, il était important que le gouvernement atténue les risques en exerçant une surveillance appropriée des programmes à toutes les étapes, en assurant un suivi et en présentant des rapports sur les coûts de façon précise et en temps opportun, en observant sa propre Politique sur les paiements de transfert, et en produisant des rapports fiables sur les résultats obtenus.

Un risque important pour le gouvernement était que les mesures prises ne parviendraient pas à stimuler rapidement l’économie canadienne. C’est d’ailleurs pour cette raison que la priorité a été accordée aux projets prêts à être mis en chantier et que la date d’échéance des projets a été fixée au 31 mars 2011 : ces exigences venaient appuyer l’assertion du gouvernement selon laquelle les mesures de stimulation seraient rapides, ciblées et temporaires.

Constatations

  • Le gouvernement fédéral a surveillé les progrès et les dépenses associés aux projets pour les trois programmes du Plan d’action économique que nous avons audités. Cet audit lui a permis de prendre des mesures correctives dans un certain nombre de cas. Beaucoup de projets ont progressé plus lentement qu’escompté. Les ministères et organismes chargés d’exécuter les trois programmes ont indiqué que 4 070 des 5 845 projets (70 %) étaient terminés, comme prévu, à la date butoir du 31 mars 2011. Lorsque le gouvernement fédéral a annoncé que la date d’échéance était remise au 31 octobre 2011, près du tiers des projets relevant des deux plus grands programmes que nous avons examinés ont bénéficié d’une prolongation. La décision de prolonger les calendriers de ces programmes a été appuyée par une analyse du Bureau du Conseil privé et du ministère des Finances du Canada.
  • Selon les données relatives aux dépenses fournies par les ministères et les organismes participants en date du 31 mars 2011, l’objectif prévu par le Plan d’action économique – soit de dépenser les fonds fédéraux dans un délai de deux ans pour les trois programmes – était largement atteint. Toutefois, le montant total des dépenses fédérales relatives aux trois programmes ne sera pas connu tant que les responsables des projets n’auront pas soumis leurs dernières demandes de remboursement et leurs rapports définitifs aux entités fédérales appropriées.
  • Bien que l’un des principaux objectifs du Fonds d’adaptation des collectivités ait été de créer et de préserver des emplois dans les collectivités durement touchées par le ralentissement économique, en raison d’un manque de directives, les données sur les emplois ont été recueillies de façon irrégulière et n’ont donc pas permis d’évaluer le rendement des projets par rapport à cet objectif.
  • Infrastructure Canada, Industrie Canada et les organismes de développement régional ont fait rapport de leur rendement à l’égard des programmes du Plan d’action économique dans diverses parties de leurs rapports ministériels sur le rendement. En raison de cette présentation fractionnée, nous sommes d’avis qu’il est difficile pour les parlementaires et les Canadiens de se faire une idée d’ensemble des résultats atteints par rapport aux attentes prévues en matière de rendement et des ressources publiques dépensées.

Réaction des entités — Les entités acceptent toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre.

Introduction

Contexte

1.1 En janvier 2009, le gouvernement fédéral a présenté un budget visant à atténuer l’incidence de la grave crise économique mondiale. Le ralentissement de l’économie a entraîné d’importantes pertes d’emplois dans des secteurs clés, notamment la construction et la foresterie. Le budget de 2009 a été nommé le « Plan d’action économique du Canada » et visait à stimuler l’économie grâce à des mesures comme l’augmentation du financement offert par le gouvernement pour des projets publics. Le Plan a été conçu pour favoriser la construction d’infrastructures, stimuler la construction domiciliaire et la consommation des ménages canadiens, et soutenir les entreprises et les collectivités. Un échéancier de deux ans a été établi pour l’exécution du Plan. La date limite pour l’achèvement de la grande majorité des initiatives a été fixée au 31 mars 2011.

1.2 Plus de 35 ministères et organismes fédéraux ont mis en œuvre près de 90 programmes, dont des programmes d’infrastructure, à l’appui du Plan d’action économique. Les initiatives entreprises ont nécessité un financement d’environ 47 milliards de dollars, et les provinces et territoires ont fourni un financement supplémentaire de 14 milliards de dollars. Le Plan prévoyait également un crédit pouvant atteindre 200 milliards de dollars en vue de rendre le financement plus accessible aux consommateurs et aux entreprises. Le Plan se fondait sur trois principes directeurs : les mesures de stimulation devaient être rapides, ciblées, et temporaires.

1.3 Une initiative aussi vaste et complexe que le Plan d’action économique a alourdi considérablement la charge de travail des ministères et des organismes fédéraux. Les programmes ont été coordonnés et mis en œuvre par les provinces, les territoires, les municipalités, des tierces parties, des organismes non gouvernementaux et des intervenants du secteur privé. La rapidité d’intervention étant au cœur du Plan, les représentants des divers ministères et organismes se devaient d’agir rapidement pour concevoir, exécuter et surveiller les programmes fédéraux nouveaux ou accélérés, et pour faire rapport à cet égard, tout en poursuivant l’exécution des programmes déjà en place.

Travaux d’audit antérieurs

1.4 Nous avons examiné pour la première fois les mesures de stimulation fédérales de 2009 dans le chapitre 1 du Rapport de la vérificatrice générale du Canada de l’automne 2010, intitulé « Le Plan d’action économique du Canada ». Nous avons alors audité les étapes de la conception et de la mise en œuvre de 11 programmes du Plan d’action économique. Nous avons examiné la conception et l’exécution des programmes, l’admissibilité, les rôles des organismes centraux et d’audit interne ainsi que la conformité aux exigences en matière de gestion financière et d’environnement.

1.5 Afin d’injecter des fonds de stimulation de 47 milliards de dollars dans l’économie sur une période de deux ans, le gouvernement a jugé nécessaire de se fier aux attestations des demandeurs selon lesquelles leurs projets étaient prêts à être mis en chantier et pouvaient être achevés avant le 31 mars 2011. Nous avons constaté que certains projets ont pris du retard et que, parce qu’il avait approuvé des projets en se fondant sur des renseignements limités, le gouvernement avait pris le risque que des projets ne respectent pas la date limite. En avril 2010, nous avons terminé nos travaux d’audit relatifs au chapitre du rapport de l’automne 2010. À ce moment-là, les projets en étaient aux premières étapes de leur mise en œuvre, plusieurs dossiers ne contenaient pas de demandes de remboursement ou de rapports d’étape, et le gouvernement ne savait pas combien de projets risquaient de ne pas respecter l’échéancier.

Programmes retenus pour le présent audit

1.6 Pour ce deuxième audit, nous avons examiné certains programmes du Plan d’action économique qui en étaient aux étapes de la mise en œuvre et de la conclusion. Nous avons sélectionné trois programmes dont les milliers de projets exécutés dans l’ensemble du pays s’inscrivent dans le cadre des efforts de stimulation : le Fonds de stimulation de l’infrastructure, géré par Infrastructure Canada; le Programme d’infrastructure du savoir, géré par Industrie Canada; et le Fonds d’adaptation des collectivités, géré par cinq des organismes de développement régional du gouvernement fédéral et par Industrie Canada (voir la pièce 1.1).

Pièce 1.1 — Entités et programmes du Plan d’action économique ayant fait l’objet de notre deuxième audit

Entités responsables Étendue de l’audit Nombre de projets approuvés et total des fonds attribués

Infrastructure Canada

  • Fonds de stimulation de l’infrastructure

4 128 projets

4 milliards de dollars

Industrie Canada

  • Programme d’infrastructure du savoir
  • Fonds d’adaptation des collectivités, mis en œuvre dans le cadre de l’Initiative fédérale de développement économique pour le Nord de l’Ontario*

538 projets

2 milliards de dollars

Organismes de développement régional :

  • Agence canadienne de développement économique du Nord
  • Développement économique Canada pour les régions du Québec
  • Agence de promotion économique du Canada atlantique
  • Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario
  • Diversification de l’économie de l’Ouest Canada
  • Fonds d’adaptation des collectivités

1 179 projets

1 milliard de dollars

Organismes centraux :

  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
  • Ministère des Finances du Canada
  • Bureau du Conseil privé
  • Rapport au Parlement
  • Prolongation de l’échéancier de programmes sélectionnés

 

* Le total des fonds attribués et le nombre de projets approuvés pour le Fonds d’adaptation des collectivités exécuté par l’Initiative fédérale de développement économique pour le Nord de l’Ontario sont inclus dans les totaux du Fonds d’adaptation des collectivités.

1.7 En vertu du Plan d’action économique, 4 milliards de dollars ont été attribués au Fonds de stimulation de l’infrastructure. Ce programme accordait un financement à court terme à des projets provinciaux, territoriaux et municipaux de remise en état et de construction d’infrastructure qui étaient prêts à être mis en chantier. Les fonds devaient servir à la remise en état de systèmes de traitement des eaux usées, de systèmes de transport public, de routes et d’autoroutes, de parcs, de sentiers et de bâtiments municipaux.

1.8 Le Plan d’action économique a également permis d’attribuer 2 milliards de dollars au Programme d’infrastructure du savoir. Ce programme appuyait des projets à court terme d’amélioration des infrastructures au sein d’établissements d’enseignement postsecondaire dans l’ensemble du Canada, notamment des universités, des collèges et des écoles polytechniques, ainsi que des instituts de technologie subventionnés par l’État. Les fonds devaient permettre de financer de nouveaux projets de construction ainsi que des projets d’entretien, de réparation et d’agrandissement qui avaient été reportés. Ces projets avaient pour but d’améliorer la qualité de la recherche et du développement et la capacité de ces établissements à donner de la formation axée sur des connaissances et des compétences avancées.

1.9 Le Fonds d’adaptation des collectivités s’est vu octroyer un milliard de dollars à l’appui d’activités comme l’élaboration de plans de transition communautaire axés sur le développement économique, des initiatives en science et en technologie ainsi que d’autres mesures à court terme favorisant la diversification de l’économie. Le financement était offert aux collectivités de moins de 250 000 résidants ayant été touchées par un grand nombre de mises à pied, au sein desquelles les possibilités d’emploi étaient limitées ou qui avaient connu d’une année à l’autre une hausse d’au moins 20 % du nombre de prestataires d’assurance-emploi. Un des principaux objectifs du programme était de préserver les emplois existants ou d’en créer de nouveaux.

1.10 Les bénéficiaires des fonds issus de ces programmes du Plan d’action économique devaient satisfaire à plusieurs conditions. Ils devaient notamment terminer leurs projets au plus tard le 31 mars 2011 et faire rapport de leurs progrès chaque trimestre.

1.11 Pour ce qui est des programmes que nous avons audités, le gouvernement fédéral a décidé de fournir son financement sous forme de contributions. Contrairement à une subvention, le bénéficiaire d’une contribution doit rendre compte au gouvernement de la manière dont les fonds ont été dépensés et des résultats atteints.

1.12 Aux termes du Fonds de stimulation de l’infrastructure et du Programme d’infrastructure du savoir, le gouvernement a versé des fonds fédéraux aux provinces et aux territoires ainsi qu’à un petit nombre de bénéficiaires de financement direct, notamment des villes, des ports et des établissements d’enseignement. Dans la plupart des cas, les provinces et les territoires étaient chargés de surveiller l’avancement des projets, de vérifier les demandes de remboursement et de présenter des rapports financiers et des rapports d’étape trimestriels aux ministères fédéraux concernés. Pour les quelques accords qui ne concernaient pas un gouvernement provincial ou territorial, ce sont Infrastructure Canada et Industrie Canada qui avaient la responsabilité de surveiller les progrès réalisés et de vérifier l’admissibilité des demandes de remboursement.

1.13 La majeure partie du financement fédéral octroyé dans le cadre du Fonds d’adaptation des collectivités a été versé directement aux bénéficiaires de chacun des projets en vertu d’accords de contribution gérés par cinq organismes fédéraux de développement régional et, dans le cas d’une région, par Industrie Canada. Les bénéficiaires des projets financés devaient rendre compte des dépenses et de l’avancement des projets chaque trimestre et, en général, présenter leurs demandes de remboursement au ministère ou à l’organisme de développement régional responsable.

1.14 Le 2 décembre 2010, durant la planification de cet audit, le gouvernement a annoncé qu’un faible pourcentage de projets du Plan d’action économique avaient pris du retard et risquaient de ne pas respecter la date butoir du 31 mars 2011. Le gouvernement a donc repoussé la date limite du financement et de l’achèvement de certains programmes du Plan d’action économique d’une saison de construction entière, soit au 31 octobre 2011. Ce report officiel a touché deux programmes visés par notre audit : le Fonds de stimulation de l’infrastructure et le Programme d’infrastructure du savoir.

Objet de l’audit

1.15 Nous avons audité le Fonds de stimulation de l’infrastructure, le Programme d’infrastructure du savoir et le Fonds d’adaptation des collectivités, dont la valeur combinée totale se chiffre à 7 milliards de dollars. Les constatations ne peuvent s’appliquer aux autres programmes du Plan d’action économique. Nous avons surtout examiné la manière dont le gouvernement fédéral tenait le Parlement et les Canadiens informés en surveillant l’avancement des projets, en rendant compte de ses dépenses et en faisait rapport sur les ressources publiques considérables mobilisées pour le Plan d’action économique. Notre audit ne portait pas sur les bénéficiaires des projets du Plan d’action économique ni sur ce que les dépenses engagées dans le cadre du Plan leur ont apporté. Plus précisément, l’audit avait pour objet de déterminer si les ministères et les organismes fédéraux retenus avaient :

  • surveillé l’avancement des projets, notamment en vérifiant s’ils étaient mis en œuvre comme prévu, et pris des mesures correctives, au besoin;
  • surveillé les dépenses fédérales engagées dans le cadre des programmes sélectionnés du Plan d’action économique;
  • communiqué au Parlement, dans leurs Rapports ministériels sur le rendement, de l’information sur les progrès réalisés et les dépenses réellement engagées dans le cadre des programmes sélectionnés.

1.16 Lors de notre examen de la surveillance, nous nous sommes également penchés sur le rôle qu’ont joué les organismes centraux dans la décision de reporter la date butoir pour l’achèvement des projets.

1.17 En décembre 2010, Infrastructure Canada et Industrie Canada ont approuvé de nouveaux projets à court terme en réaffectant des fonds initialement octroyés pour des projets approuvés, mais qui ne pouvaient pas être utilisés avant la date limite du 31 mars 2011. Ces nouveaux projets ont été approuvés en partie pour éviter l’expiration du financement non utilisé. Pour être admissibles, les nouveaux projets devaient être achevés au plus tard le 31 mars 2011. Nous avons examiné un certain nombre de ces nouveaux projets pour confirmer leur admissibilité.

1.18 Dans ce second audit du Plan d’action économique, nous avons examiné des projets assujettis à la date limite originale du 31 mars 2011 et des projets dont la date limite avait été reportée au 31 octobre 2011. Durant notre audit, des milliers de projets étaient en cours ou se sont vu accorder une prolongation de délai, d’un bout à l’autre du pays. Compte tenu du moment de l’audit et de la date fixée pour la remise des rapports définitifs sur les projets du Plan d’action, les résultats finaux n’étaient pas toujours disponibles.

1.19 En ce qui concerne les projets terminés en date du 31 mars 2011, la plupart des bénéficiaires de fonds devaient présenter leurs documents définitifs de clôture de projet dans les 90 jours suivant cette date. Comme bon nombre des projets entrepris aux termes du Fonds de stimulation de l’infrastructure devaient être terminés avant le 31 mars 2011, Infrastructure Canada a donné aux bénéficiaires la possibilité de présenter leurs rapports définitifs au plus tard le 30 septembre 2011. Pour tous les projets menés en vertu du Fonds de stimulation de l’infrastructure et du Programme d’infrastructure du savoir dont la date d’achèvement a été reportée au 31 octobre 2011, les bénéficiaires devaient présenter leurs documents définitifs de clôture dans les 90 jours suivants cette date, soit au plus tard le 31 janvier 2012. Les ministères et les organismes ne pourront pas confirmer le montant total des dépenses fédérales et les résultats finaux des projets tant que les dernières demandes de remboursements et les rapports définitifs des projets n’auront pas été présentés.

1.20 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Suivi des progrès réalisés et des dépenses engagées

1.21 Au cours de notre deuxième audit du Plan d’action économique, nous avons examiné les processus mis en place par les ministères et les organismes fédéraux pour surveiller l’avancement des projets et les dépenses du gouvernement. Nous avons examiné le nombre de projets terminés avant la date limite initiale et le montant total des fonds fédéraux utilisés en date du 31 mars 2011. Selon les politiques fédérales relatives à la responsabilité, les ministères et les organismes doivent surveiller l’avancement des projets et les dépenses fédérales, confirmer que les projets se déroulent comme prévu et prendre des mesures correctives, au besoin. Nous avons aussi cherché la preuve que les projets approuvés vers la fin de la période d’exécution du Plan d’action économique satisfaisaient aux critères d’admissibilité, notamment qu’ils seraient achevés au plus tard le 31 mars 2011.

1.22 Aux termes de la Directive sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, les ministères et les organismes sont tenus de faire preuve de responsabilisation et de transparence et d’appliquer un contrôle efficace dans la gestion des paiements de transfert, comme les contributions. Les gestionnaires de programmes fédéraux doivent faire preuve de diligence raisonnable lorsqu’ils font le suivi de l’utilisation des ressources publiques et, à cette fin, examiner comment les fonds sont dépensés et dans quel but. La Directive sur les paiements de transfert précise que les ministères et les organismes doivent respecter la compétence des gouvernements provinciaux et territoriaux. Il incombe au gouvernement fédéral de mettre en place des mécanismes de reddition de comptes qui permettent de surveiller l’utilisation des fonds octroyés et les résultats obtenus et d’en faire rapport, de façon appropriée et en temps voulu.

1.23 Compte tenu de la courte période prévue pour l’exécution du Plan d’action économique et de l’importance des fonds publics prévus à cette fin, il était important que le gouvernement atténue les risques au moyen d’une surveillance appropriée à toutes les étapes, et qu’il assure un suivi en temps opportun des progrès réalisés et des dépenses engagées. La surveillance des dépenses fédérales était également importante puisque l’un des principaux risques auxquels le gouvernement s’exposait était que les bénéficiaires ne parviennent pas à achever leurs projets et à dépenser les fonds fédéraux octroyés avant la date limite du 31 mars 2011. Le cas échéant, le Plan d’action économique risquait de ne pas permettre au gouvernement d’atteindre son objectif de stimuler rapidement l’économie.

1.24 Nous avons examiné les moyens et les méthodes utilisés par les ministères et les organismes pour surveiller l’avancement des projets et les dépenses en général. Nous avons aussi examiné un échantillon représentatif des projets financés par l’entremise du Fonds de stimulation de l’infrastructure, du Programme d’infrastructure du savoir et du Fonds d’adaptation des collectivités. Finalement, nous avons visité les sites de certains projets sélectionnés.

Infrastructure Canada a utilisé une démarche axée sur le risque pour surveiller les projets entrepris en vertu du Fonds de stimulation de l’infrastructure

1.25 Le Fonds de stimulation de l’infrastructure est le plus important programme d’infrastructure du Plan d’action économique. Aux termes de ce programme, Infrastructure Canada a approuvé le financement de plus de 4 000 projets dans l’ensemble des provinces et territoires (voir la pièce 1.2). Les provinces, les territoires et certaines grandes municipalités ont géré la plupart des projets; ils étaient responsables de surveiller l’état d’avancement des projets, de vérifier l’admissibilité des demandes de remboursement et de présenter tous les trois mois des demandes de remboursement et des rapports d’étape pour les projets devant être terminés au plus tard le 31 mars 2011. Infrastructure Canada a aussi mené ses propres activités de surveillance. En ce qui concerne les projets dont l’échéance a été reportée au 31 octobre 2011, des rapports d’étape étaient exigés tous les deux mois.

Pièce 1.2 — Le Fonds de stimulation de l’infrastructure soutenait les projets d’infrastructure publique

Resurfaçage d’une autoroute à Burlington, en Ontario

Le Fonds de stimulation de l’infrastructure a injecté 4,15 millions de dollars dans un projet visant à remplacer un tronçon d’une autoroute principale à Burlington, en Ontario. Le projet visait à faire avancer la remise en état de l’autoroute et à prolonger sa durée de vie structurale.

une autoroute à six voies

[version textuelle]

1.26 Selon la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, la surveillance et les rapports présentés doivent tenir compte des risques particuliers à un programme et du profil de risque du bénéficiaire. Nous avons constaté que la démarche adoptée par Infrastructure Canada pour surveiller les projets exécutés dans le cadre du Fonds de stimulation de l’infrastructure était axée sur les risques, conformément à la Politique, et qu’un processus comportant des contrôles au début et à la fin du programme avait été établi. Par exemple, le Ministère a effectué une évaluation initiale des risques pour tous les projets et a ensuite utilisé l’information fournie par ses partenaires financiers pour réévaluer les risques des projets chaque trimestre. Lorsque des mesures correctives étaient jugées nécessaires par le Ministère, la surveillance des projets était renforcée et les fonds des projets en retard, annulés ou dont les coûts étaient inférieurs au budget alloué étaient redirigés vers de nouveaux projets. Infrastructure Canada a tenu des réunions deux fois par année pour discuter des projets à risque moyen et élevé, en plus d’effectuer des visites sur les sites des projets à risque élevé.

1.27 Conformément à l’approche de surveillance adoptée par Infrastructure Canada, les provinces et les territoires ont présenté des demandes de remboursement et des rapports d’étape contenant des renseignements comme les dates clés des projets, le temps écoulé et le pourcentage du projet qui était achevé. À l’aide de ces données et des renseignements recueillis au moyen de ses activités de surveillance, Infrastructure Canada a effectué des analyses pour suivre la progression des projets. En ce qui a trait à la majorité des projets à risque moyen et faible, le Ministère s’est appuyé principalement sur la surveillance réalisée par ses partenaires financiers pour avoir l’assurance que les projets se déroulaient comme prévu.

1.28 Pour évaluer les risques auxquels il s’exposait en confiant la gestion de projets à ses partenaires financiers, Infrastructure Canada a mené des audits de conformité. Ces audits lui ont permis de vérifier si ses partenaires avaient mis en place des contrôles, des processus et des pratiques adéquats pour s’assurer que les bénéficiaires respectaient les modalités de leur accord de contribution. Les audits ont été effectués dans les provinces, les territoires et dans deux grands centres urbains, à mi-parcours de la période de deux ans prévue pour la prestation du Fonds de stimulation de l’infrastructure. D’après les représentants d’Infrastructure Canada, ces audits ont fourni l’assurance que les partenaires financiers avaient suffisamment de contrôles en place et qu’ils respectaient les modalités de leur accord de contribution. Nous n’avons pas audité les rapports des audits de conformité.

1.29 Les provinces et les territoires ont examiné les factures des bénéficiaires de fonds dans le but de confirmer l’admissibilité des coûts et de les rembourser, puis ils ont soumis des rapports trimestriels sur les demandes de remboursement et des rapports d’étape à Infrastructure Canada en vue de recouvrer ces coûts. Nous avons observé qu’il pouvait y avoir un délai considérable entre le moment où l’activité de construction avait lieu et la date à laquelle la demande de remboursement était présentée à Infrastructure Canada. Pour se conformer aux dispositions de l’accord de contribution concernant les rapports trimestriels, les provinces et les territoires ne présentaient souvent qu’un rapport d’étape accompagné d’une demande de remboursement égale à zéro. Parfois, aucun remboursement n’était réclamé avant que le projet ne soit presque achevé. Cette pratique ne fournissait pas toujours au Ministère de l’information à jour sur les coûts engagés, mais elle permettait aux partenaires financiers (principalement les provinces) d’assurer la gestion de trésorerie de leurs projets d’infrastructure.

1.30 Nous avons constaté qu’Infrastructure Canada s’était conformé à l’exigence relative à la surveillance des dépenses de fonds fédéraux. Le Ministère a utilisé une approche fondée sur les risques pour effectuer l’examen des demandes de remboursement présentées par les bénéficiaires. La limite de la contribution fédérale totale est assortie d’un plafond, c’est-à-dire que le montant maximal affecté au programme ne peut être dépassé. Au 31 mars 2011, le Ministère nous a signalé qu’il avait déboursé environ 1,7 milliard de dollars et que, selon les renseignements dont il disposait, il avait engagé des dépenses additionnelles de 1,1 milliard de dollars pour des projets en cours. Il restait près de 1,2 milliard de dollars à dépenser, soit 30 % du financement prévu.

1.31 Infrastructure Canada exigeait un rapport de clôture définitif pour chaque projet. Ce rapport devait contenir une attestation émise par un professionnel qualifié pour confirmer que le projet avait été mené à terme comme prévu. Selon des données préliminaires fournies par le Ministère, environ deux tiers des 4 128 projets menés en vertu du Fonds de stimulation de l’infrastructure étaient terminés en date du 31 mars 2011. Le Ministère exigeait aussi un rapport financier définitif pour chaque projet afin de confirmer les fonds fédéraux dépensés et l’admissibilité des coûts ayant fait l’objet d’une demande de remboursement. Les rapports définitifs des projets menés à terme en date du 31 mars 2011 doivent être présentés à la fin de septembre 2011, et en janvier 2012 pour ceux dont l’échéance a été reportée au 31 octobre 2011.

1.32 Le 20 décembre 2010, vers la fin de la période de deux ans prévue pour l’exécution du Plan d’action économique, Infrastructure Canada a approuvé 42 projets supplémentaires dans la mesure où ils devaient être terminés au plus tard le 31 mars 2011. Il a financé ces projets, au moyen des fonds d’autres projets qui avaient été annulés ou dont les coûts s’étaient avérés inférieurs au budget alloué. Nous avons examiné un échantillon de ces projets et confirmé qu’ils répondaient aux critères d’admissibilité. Les bénéficiaires de 34 de ces 42 projets supplémentaires ont opté pour le report de la date d’échéance au 31 octobre 2011.

Des contrôles supplémentaires ont fourni une assurance accrue à Industrie Canada quant aux projets du Programme d’infrastructure du savoir

1.33 En vertu de son Programme d’infrastructure du savoir, Industrie Canada a approuvé 538 projets d’entretien, de réparation et d’agrandissement ayant été reportés dans des collèges et des universités (voir la pièce 1.3). Les accords de contribution conclus pour la plupart de ces projets conféraient aux provinces et aux territoires la responsabilité de surveiller les projets et de confirmer l’admissibilité des demandes de remboursement des bénéficiaires. Le Ministère exigeait également que les provinces et les territoires, de même que les bénéficiaires directs, soumettent des rapports trimestriels pour chaque projet, confirmant les travaux effectués et à faire ainsi que les coûts engagés, et indiquant si le projet est toujours en voie d’être terminé d’ici le 31 mars 2011. En ce qui concerne les projets dont l’échéance a été reportée au 31 octobre 2011, les rapports d’étape étaient exigés tous les deux mois.

Pièce 1.3 — Projets des établissements d’enseignement appuyés par le Programme d’infrastructure du savoir

Nouveau système de ventilation, Université Mount Allison, Nouveau-Brunswick

Le Programme d’infrastructure du savoir d’Industrie Canada a versé 1,2 million de dollars à l’Université Mount Allison à Sackville, au Nouveau-Brunswick. Les fonds octroyés devaient servir à l’installation de nouveaux ventilateurs d’extraction et de nouvelles hottes de laboratoires dans l’édifice consacré à la chimie. Le nouvel équipement a remplacé un système de ventilation désuet. Les bénéficiaires des fonds nous ont affirmé que ce projet était une des principales priorités de l’université depuis plus de dix ans. Le nouveau système a été conçu pour fournir des espaces de travail supplémentaires et une meilleure qualité d’air aux professeurs et aux étudiants. Ce système devait également permettre d’effectuer plus d’expériences et de contribuer davantage à la recherche.

le nouveau système de ventilation

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1.34 Nous avons constaté qu’Industrie Canada avait surveillé la progression des projets, les dépenses de fonds fédéraux et les résultats, et pris des mesures correctives lorsque les projets avaient du retard. En vue de satisfaire aux exigences en matière de responsabilité pour l’utilisation des fonds et l’atteinte des résultats conformément au Programme d’infrastructure du savoir, Industrie Canada a mis en place un certain nombre de contrôles. Ces derniers ont permis au Ministère d’obtenir des renseignements clés au sujet de l’évolution des projets et des dépenses effectuées par le gouvernement fédéral. Ils ont également contribué à la gestion des risques liés aux programmes, y compris les risques que les projets ne soient pas terminés à la date butoir du 31 mars 2011.

1.35 L’un des contrôles élaborés était le calendrier des paiements du Programme d’infrastructure du savoir. Industrie Canada a établi un calendrier régulier pour les paiements au cours de la période de deux ans et a exigé, comme condition au versement de paiements, la présentation de preuves démontrant que les projets mis en œuvre dans les provinces et les territoires progressaient de façon satisfaisante. Cette exigence a permis à Industrie Canada d’obtenir les renseignements nécessaires pour déterminer si les projets se déroulaient comme prévu et seraient terminés pour la date limite du 31 mars 2011, et pour déterminer si les dépenses effectuées correspondaient aux dépenses prévues.

1.36 Un autre des contrôles mis en place était l’embauche d’un cabinet comptable composé de spécialistes en infrastructure qualifiés. Ce dernier était chargé d’examiner et d’analyser les rapports financiers et les rapports d’étape trimestriels des bénéficiaires. Les rapports fournissaient de l’information sur le total des coûts engagés, permettant ainsi au Ministère de surveiller l’évolution des projets par rapport aux dépenses prévues et d’identifier les projets à risque élevé. Une attention particulière a été accordée à l’évaluation de la progression des projets auxquels une somme importante avait été allouée. Le Ministère a ensuite utilisé cette information pour déterminer s’il devait faire un paiement trimestriel régulier ou appliquer une mesure corrective en retardant le paiement à une province ou à un territoire si la construction avait du retard.

1.37 Nous avons constaté que la condition de présenter des preuves démontrant des progrès satisfaisants avant que le versement d’un paiement puisse avoir lieu avait entraîné la présentation fréquente de rapports d’étape relativement aux projets du Programme d’infrastructure du savoir. Les rapports présentés décrivaient les travaux réalisés et comprenaient souvent des photographies. L’information ainsi recueillie, de concert avec le calendrier des paiements, conférait au Ministère une assurance accrue que les projets se déroulaient comme prévu et que le Programme d’infrastructure du savoir stimulerait l’économie pendant la période de deux ans visée.

1.38 Le cabinet comptable a effectué des visites sur les lieux et exécuté des audits de conformité pour certains projets retenus, et fait rapport à Industrie Canada sur l’admissibilité à un remboursement des dépenses engagées et l’utilisation des fonds en fonction des plans établis. Le cabinet a aussi réalisé des examens techniques de certains projets présentant un risque élevé afin de déterminer s’ils pourraient être achevés avant la date limite établie. Pour ce qui est des projets pour lesquels un accord direct a été conclu entre Industrie Canada et le bénéficiaire, des représentants du cabinet se sont rendus sur les lieux des travaux afin de confirmer si les jalons clés des projets étaient respectés et si les fonds accordés étaient utilisés aux fins prévues. Nous n’avons pas audité les travaux réalisés par le cabinet comptable.

1.39 Tout comme Infrastructure Canada, Industrie Canada exigeait un rapport de clôture définitif pour chaque projet. Ce rapport devait contenir une attestation émise par un professionnel qualifié pour confirmer que le projet avait été mené à terme comme prévu. Selon des données préliminaires fournies par le Ministère, environ deux tiers des 538 projets du Programme d’infrastructure du savoir étaient terminés en date du 31 mars 2011. Industrie Canada nous a indiqué, qu’à ce jour, il avait dépensé 88 % des 2 milliards de dollars alloués au Programme d’infrastructure du savoir, tel qu’il est précisé dans le calendrier des paiements établi avec les provinces et les territoires. Le Ministère confirmera le montant total des fonds fédéraux dépensés pour le programme ainsi que l’admissibilité des coûts ayant fait l’objet d’une demande de remboursement au moyen des rapports de clôture définitifs et d’audits financiers. Industrie Canada a en grande partie atteint l’objectif du Plan d’action économique visant à dépenser les fonds fédéraux dans le délai de deux ans prévu.

1.40 Tout comme Infrastructure Canada, Industrie Canada a approuvé des projets supplémentaires vers la fin de la période de deux ans prévue pour l’exécution du Plan d’action économique. Nous avons constaté que tous ces projets répondaient aux critères d’admissibilité. Le Ministère a déclaré que tous les nouveaux projets entrepris en vertu du Programme d’infrastructure du savoir avaient été achevés en date du 31 mars 2011.

Industrie Canada et les organismes de développement régional ont surveillé les projets exécutés aux termes du Fonds d’adaptation des collectivités

1.41 Cinq organismes de développement régional et Industrie Canada étaient responsables de l’exécution du Fonds d’adaptation des collectivités. À ce titre, ils ont approuvé au total 1 179 projets visant à soutenir le développement économique et à créer ou à préserver des emplois dans des collectivités qui ont souffert de la crise économique (voir la pièce 1.4).

Pièce 1.4 — Le Fonds d’adaptation des collectivités a financé des projets dans des collectivités qui ont souffert de la crise économique

Nouvel incubateur industriel à Drummondville, au Québec

Le Fonds d’adaptation des collectivités a versé 500 000 $ à la Société de développement économique de Drummondville pour la construction d’un incubateur industriel multisectoriel. L’installation a été conçue en vue de fournir des modalités de location abordables et souples, un soutien administratif commun et des services de mentorat à un maximum de sept entreprises. Ce projet avait pour but de créer de nouveaux emplois dans le domaine de la construction. L’incubateur devrait aider la collectivité locale en créant des emplois de longue durée et en générant des retombées économiques connexes. La Société nous a affirmé que si elle n’avait pas obtenu une aide du gouvernement fédéral, elle aurait dû attendre avant de mettre en place le projet et que certaines des nouvelles entreprises ne seraient pas en activité aujourd’hui.

l'extérieur d'un bâtiment

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Projet dans le domaine de la foresterie et de la faune à Cranbrook, en Colombie-Britannique

Le Fonds d’adaptation des collectivités a versé près de 900 000 $ à un projet de remise en état des prairies à Cranbrook. Cette petite collectivité de la Colombie-Britannique dépendait grandement du secteur forestier et elle a été durement touchée lorsque la crise économique a provoqué la fermeture d’un grand nombre de scieries dans la région. Le projet avait pour but de créer des emplois, de réduire les risques de feux de forêt et de restaurer des écosystèmes où vivent plusieurs espèces en voie de disparition.

une affiche

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1.42 Nous avons constaté que les organismes de développement régional et Industrie Canada ont effectué un suivi des progrès réalisés dans le cadre des projets entrepris en vertu du Fonds d’adaptation des collectivités, surveillé l’utilisation des fonds fédéraux, confirmé que les projets se déroulaient comme prévu et pris des mesures correctives, au besoin. Nous avons toutefois observé des variations dans la fréquence des activités de surveillance menées par les organismes de développement économique et Industrie Canada. Cette situation a eu une incidence négative sur la qualité des renseignements disponibles pour évaluer l’avancement des projets et déterminer si les projets se déroulaient comme prévu.

1.43 En ce qui concerne les projets que nous avons examinés, Diversification de l’économie de l’Ouest Canada a demandé aux bénéficiaires de présenter des rapports trimestriels sur les progrès réalisés par rapport aux jalons des projets. L’organisme a ensuite surveillé activement les progrès réalisés par rapport à ces jalons et pris des mesures correctives, au besoin. Il a également procédé à un examen détaillé des demandes de remboursement relatives au projet. Cette méthode de surveillance lui a permis de déterminer si les projets se déroulaient conformément aux échéanciers établis et comme prévu.

1.44 Nous avons constaté que les accords de contribution de Développement économique Canada pour les régions du Québec, de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique et de l’Agence canadienne de développement économique du Nord ne comprenaient aucune condition obligeant les bénéficiaires à présenter des rapports trimestriels sur l’avancement des projets, malgré ce que stipulaient les modalités du Fonds d’adaptation des collectivités. Nous avons examiné les dossiers de projets de Développement économique Canada pour les régions du Québec et de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique. Cet examen nous a permis de constater que, même si ces organismes n’avaient pas exigé la présentation de rapports trimestriels, ils avaient tout de même recueilli des données à jour sur les progrès accomplis et les dépenses effectuées pour les projets que nous avons examinés, et mis en place des mesures correctives, au besoin. Les organismes pouvaient demander des rapports sur les progrès réalisés, mais cela a souvent été fait au moyen de communications informelles et continues avec les bénéficiaires, dont plusieurs avaient déjà une relation établie avec l’organisme responsable. Les renseignements sur les progrès accomplis ont permis aux organismes d’avoir une assurance accrue que les projets se déroulaient conformément aux échéanciers établis et comme prévu.

1.45 Dans ses accords de contribution, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario stipulait que les bénéficiaires étaient tenus de lui présenter des rapports mensuels sur les progrès réalisés en fonction des jalons établis. Nous avons toutefois constaté, en ce qui a trait aux projets que nous avons examinés, que l’Agence n’avait pas toujours fait respecter cette exigence; elle n’avait souvent effectué aucun suivi ni vérifié l’état d’avancement d’un projet jusqu’à ce que celui-ci soit pratiquement ou déjà terminé. L’Agence n’était donc pas en mesure de savoir au fur et à mesure si certains projets se déroulaient comme prévu.

1.46 Nous avons également constaté que près d’un tiers des projets exécutés en vertu du Fonds d’adaptation des collectivités dans le Sud de l’Ontario n’ont pas été terminés dans les délais prescrits. Un financement de deux ans n’était pas offert pour les projets approuvés pour cette région, car l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario était sur le point d’être créée lorsqu’on a annoncé le Fonds d’adaptation des collectivités. Par conséquent, les projets ont fait l’objet de deux demandes de projet distinctes et de deux processus d’approbation indépendants, et ont été financés pour un an seulement. Les représentants de l’Agence nous ont dit que l’échéancier d’un an pour l’achèvement des projets a eu une incidence sur le nombre de projets terminés à temps.

1.47 La plupart des organismes de développement régional et Industrie Canada exigeaient que les bénéficiaires présentent des demandes de remboursement pour les coûts engagés dans la réalisation de leurs projets. Nous avons examiné les projets des organismes de développement régional suivants : Diversification de l’économie de l’Ouest Canada, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario et l’Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec. Nous avons constaté que ces organismes avaient examiné les demandes de remboursement soumises et confirmé que les coûts étaient admissibles avant d’émettre un paiement. L’examen a procuré aux organismes l’information dont ils avaient besoin pour s’assurer que les remboursements étaient accordés seulement pour des travaux qui avaient été effectués et qui étaient admissibles en vertu du programme.

1.48 Les données préliminaires indiquaient qu’environ 90 % des 1 179 projets entrepris au titre du Fonds d’adaptation des collectivités étaient achevés en date du 31 mars 2011. Les organismes de développement régional et Industrie Canada nous ont signalé que, sur le milliard de dollars alloué au Fonds d’adaptation des collectivités, ils avaient versé des paiements totalisant environ 739 millions de dollars et avaient obtenu de l’information selon laquelle un montant additionnel de 142 millions de dollars avait été engagé pour des dépenses de projets au 31 mars 2011. Cela signifie que les organismes de développement régional et Industrie Canada ont dépensé la plus grande partie (soit 88 %) des fonds alloués par le gouvernement fédéral dans le délai de deux ans prévu.

L’analyse a justifié la décision de prolonger les délais

1.49 Le financement alloué dans le cadre du Plan d’action économique du Canada avait pour but de stimuler l’économie canadienne de façon rapide, ciblée et temporaire afin de renforcer la situation budgétaire du gouvernement et de soutenir la relance économique. Dans le budget de 2009, le gouvernement a indiqué que les mesures relatives au budget avaient été conçues pour entraîner des répercussions sur l’économie à court terme et que les sommes non versées du fonds de stimulation ne seraient pas reportées après la fin de l’exercice 2010-2011.

1.50 Tout au long de 2009 et de 2010, l’information issue de la surveillance fédérale indiquait que les projets progressaient plus lentement que prévu et que le gouvernement fédéral faisait l’objet de pressions de plus en plus fortes pour l’inciter à revoir la date limite du 31 mars 2011. Les parlementaires et la Fédération canadienne des municipalités, entre autres, ont demandé au gouvernement de faire preuve de souplesse et d’accorder plus de temps aux projets qui risquaient de ne pas être terminés à temps. Lors d’une comparution devant le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes, la Fédération a fait état de retards considérables dans l’approbation des projets et la signature des accords de contribution. Cette situation a entraîné le début en retard de travaux qui auraient dû commencer pendant la saison de la construction de la première année suivant l’entrée en vigueur du Plan d’action économique. En mai 2010, le Comité permanent de la Chambre a rendu public un rapport provisoire sur la mise en œuvre du Plan d’action économique. Dans ce rapport, il recommandait au gouvernement d’honorer ses engagements en matière de financement pour tous les projets approuvés aux fins de la relance économique, même si leur mise en œuvre se poursuivait après la date limite du 31 mars 2011.

1.51 Le gouvernement a répondu au rapport provisoire du Comité permanent en septembre 2010. Il indiquait, dans sa réponse, que les fonctionnaires fédéraux collaboraient avec leurs homologues de partout au pays afin de veiller à ce que les projets soient achevés avant le 31 mars 2011. Par ailleurs, dans le document intitulé Le plan d’action économique du Canada, 2e année, Sixième rapport aux Canadiens (septembre 2010), le gouvernement indiquait que les projets se déroulaient comme prévu et qu’ils devraient être achevés avant la date limite. Or, malgré ces affirmations et les mesures correctives mises en place par les ministères et organismes afin d’atténuer le risque que certains projets ne soient pas achevés avant la date limite, le gouvernement fédéral recevait toujours des demandes de prolongation à la fin de 2010.

1.52 Le premier ministre a annoncé, le 2 décembre 2010, que le gouvernement reporterait la date limite pour le financement d’une pleine saison de construction, soit jusqu’au 31 octobre 2011, dans le cas de quatre programmes d’infrastructures du Plan d’action économique, dont le Fonds de stimulation de l’infrastructure et le Programme d’infrastructure du savoir. Il a indiqué que près de 90 % des projets relatifs à des infrastructures seraient achevés avant la date limite (du 31 mars 2011) qui avait été établie.

1.53 Nous avons examiné le rôle joué par le Bureau du Conseil privé et par le ministère des Finances du Canada en ce qui concerne la décision de reporter la date limite au 31 octobre 2011 pour certains programmes relatifs aux infrastructures du Plan d’action économique. Nous nous sommes également penchés sur le nombre de projets relatifs à des infrastructures pour lesquels une prolongation a été accordée dans le cadre du Fonds de stimulation de l’infrastructure et du Programme d’infrastructure du savoir. Nous avons enfin étudié la façon dont le gouvernement a composé avec les projets menés aux termes du Fonds d’adaptation des collectivités qui n’ont pas pu être achevés avant la date limite du 31 mars 2011.

1.54 La mise en œuvre du Plan d’action économique du Canada constituait une priorité pour le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances du Canada. Nous avons cherché des preuves indiquant que ces organismes centraux avaient analysé l’état d’avancement des projets et la situation économique en prévision des discussions sur la pertinence de reporter la date limite d’achèvement des projets entrepris dans le cadre des programmes relatifs aux infrastructures sélectionnés.

1.55 Il était important qu’une analyse reposant sur des informations fiables soit effectuée puisque le Plan d’action économique visait à injecter un financement pour stimuler l’économie au moment où celle-ci en avait besoin et à le retirer une fois que la relance économique serait bien entamée. Nous avons par ailleurs cherché des preuves indiquant que les organismes centraux avaient utilisé des données provenant de ministères et d’organismes fédéraux au sujet de l’état d’avancement des projets entrepris en vertu du Plan d’action économique. Nous avons également cherché à déterminer si le gouvernement avait tenu compte des risques liés à l’interruption du financement fédéral et de ceux liés à la prolongation du délai pour la relance économique et l’achèvement des projets en grande partie terminés.

1.56 Nous avons constaté qu’en octobre et en novembre 2010, les organismes centraux avaient demandé à Infrastructure Canada et à Industrie Canada de leur présenter des mises à jour de l’état d’avancement des projets et des analyses sur une base régulière afin d’évaluer le montant des fonds fédéraux susceptibles de ne pas être dépensés au 31 mars 2011. Les représentants du gouvernement fédéral ont soutenu que la grande majorité des projets seraient terminés à temps. Ils étaient néanmoins conscients du fait que le délai entre les activités de construction sur le terrain et la présentation de rapports sur les activités terminées rendait difficile l’évaluation précise de l’évolution des projets.

1.57 Nous avons constaté que la décision de repousser la date limite du 31 mars 2011 pour l’achèvement des projets entrepris au titre du Fonds de stimulation de l’infrastructure et du Programme d’infrastructure du savoir était fondée sur une analyse, par des organismes centraux, des renseignements sur l’évolution des projets fournis par les ministères et les organismes concernés. Nous avons également constaté que l’analyse avait permis d’évaluer le risque posé par l’interruption du financement fédéral avant que les investissements liés au Plan d’action économique puissent être réalisés.

1.58 De plus, dans le cadre de leur analyse, les organismes centraux ont aussi tenu compte de la vigueur de la reprise économique au Canada et ailleurs dans le monde. Ils ont conclu que la faiblesse de l’économie mondiale de l’époque pouvait compromettre la relance au Canada et qu’il était approprié, pour le gouvernement fédéral, de fournir une aide soutenue pour l’exécution des projets entrepris aux termes du Plan d’action économique au-delà de la date limite initiale. La situation économique, en 2010, était beaucoup plus fragile que prévu au moment du lancement du Plan d’action économique. Le contexte économique n’était pas le principal facteur pris en compte dans la décision de repousser la date limite, mais il a donné au gouvernement la marge de manœuvre nécessaire pour prolonger les projets accusant du retard.

1.59 Infrastructure Canada et Industrie Canada ont indiqué que 1 433 projets entrepris aux termes du Fonds de stimulation de l’infrastructure et 189 projets exécutés en vertu du Programme d’infrastructure du savoir s’étaient vu accorder une prolongation jusqu’au 31 octobre 2011. Cela représente environ le tiers des projets correspondants aux deux programmes. Plus de projets ont été prolongés que ne l’avait estimé le gouvernement. Toutefois, puisqu’une prolongation a été offerte à tous les bénéficiaires de projets en mesure de satisfaire aux nouvelles conditions, il n’a pas été possible de déterminer avec certitude le nombre de projets reportés qui auraient pu être terminés à la date butoir initialement fixée.

1.60 La prolongation n’a pas été offerte aux bénéficiaires des projets entrepris en vertu du Fonds d’adaptation des collectivités. Selon les représentants des organismes centraux, l’échéance initiale a été maintenue parce que les représentants des organismes de développement régional avaient affirmé que la grande majorité des projets seraient terminés au 31 mars 2011 comme prévu. Lorsqu’ils ont constaté que certains projets accusaient du retard, les organismes, les collectivités et les bénéficiaires ont demandé une prolongation semblable.

1.61 Selon les représentants des organismes de développement régional et d’Industrie Canada, 10 % des projets entrepris conformément au Fonds d’adaptation des collectivités n’ont pas respecté l’échéance initiale. Le gouvernement a composé avec ces retards de diverses façons, notamment en ajoutant une saison de construction à l’échéancier des projets, en transférant les projets à des programmes existants, ou en cessant de verser un financement fédéral au projet de sorte que le bénéficiaire soit tenu responsable d’achever le projet à ses propres frais.

1.62 Nous avons observé qu’un certain nombre de facteurs avaient provoqué des retards dans l’exécution des projets entrepris au titre du Fonds d’adaptation des collectivités, notamment des problèmes liés aux conditions météorologiques, la nécessité d’obtenir des autorisations et, dans le cas de l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario, l’échéancier d’un an fixé pour l’achèvement des projets.

Les projets bénéficiant d’une prolongation devaient satisfaire à des conditions plus strictes

1.63 Afin d’accroître les possibilités que le financement de stimulation fédéral soit dépensé avant la nouvelle date limite du 31 octobre 2011, les bénéficiaires ayant demandé une prolongation devaient obtenir l’approbation du gouvernement en démontrant qu’ils satisfaisaient aux nouvelles conditions relatives au projet. Nous avons cherché des preuves indiquant que les projets pour lesquels une prolongation avait été accordée satisfaisaient aux nouvelles conditions, y compris la présentation de prévisions détaillées des dépenses et de calendriers des travaux de construction signés par un ingénieur ou un architecte professionnel.

1.64 L’incapacité de respecter la date limite initiale du 31 mars 2011 découlait en partie du risque lié au fait de se fier uniquement à l’attestation des demandeurs relativement à l’état de préparation du projet et à leur capacité de mener à bien un projet d’infrastructure en deux ans. Nous avions cerné ce risque lors de notre premier audit du Plan d’action économique. Les conditions relatives à la prolongation étaient importantes pour fournir au gouvernement l’assurance que le financement octroyé à des projets serait dépensé avant la nouvelle date limite et contribuerait, par conséquent, à l’atteinte de l’objectif visé par le Plan d’action économique, soit de stimuler l’économie en temps opportun. Le report de la date limite permettait aussi de mener les projets à terme sans que le financement du gouvernement fédéral ne soit perdu.

1.65 Nous avons examiné un échantillon représentatif de projets entrepris dans le cadre du Fonds de stimulation de l’infrastructure et du Programme d’infrastructure du savoir qui ont bénéficié d’une prolongation afin de déterminer s’ils satisfaisaient aux nouvelles conditions. Nous avons constaté que tous les projets satisfaisaient aux nouvelles conditions. Au moment de notre audit, la plupart d’entre eux devaient être achevés avant le 31 octobre 2011.

1.66 Selon les représentants fédéraux et les bénéficiaires, des facteurs comme les conditions météorologiques, des incendies, des inondations et la disponibilité de la main-d’œuvre et des matériaux ont nui à la capacité de certains bénéficiaires de mener à bien leurs projets à l’intérieur du délai initial. Nous avons aussi remarqué que, même si elles avaient attesté que leurs projets d’infrastructure étaient prêts à être mis en chantier, certaines municipalités ont parfois attendu d’avoir obtenu le financement avant de terminer les travaux de planification et de génie. Nous avons par ailleurs noté que plusieurs projets pour lesquels une prolongation avait été accordée étaient des projets d’envergure et complexes. Nous avons visité le site de quatre des projets de notre échantillon représentatif pour lesquels les bénéficiaires avaient demandé à obtenir une prolongation (voir la pièce 1.5).

Pièce 1.5 — Certains projets complexes et d’envergure ont été prolongés

Expansion du port de Belledune, au Nouveau-Brunswick

Le Fonds de stimulation de l’infrastructure a permis de verser 26,4 millions de dollars pour financer un projet visant l’expansion du port de Belledune au moyen de l’ajout d’un espace multifonctionnel d’entreposage de matériel et de la construction d’un terminal pour barges. Il s’agissait d’un projet complexe auquel participaient un grand nombre de partenaires. Le bénéficiaire a indiqué que, sans le financement du gouvernement fédéral, ce projet n’aurait pu être réalisé avant de nombreuses années. Les conditions météorologiques ont entraîné des retards et rendu difficile le respect du calendrier de construction. La date limite a été reportée au 31 octobre 2011 afin de donner aux bénéficiaires plus de temps pour mener à bien le projet sans compromettre la qualité des travaux de construction.

un chantier de construction au port de Belledune

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Nouveau système de chauffage et de refroidissement à l’Université de Calgary, en Alberta

Le Programme d’infrastructure du savoir a permis de verser 29,8 millions de dollars pour financer un projet visant l’amélioration du système de chauffage et de refroidissement désuet de l’Université. Le nouveau système a été conçu pour accroître la capacité et l’efficacité énergétiques tout en diminuant les émissions de gaz à effet de serre. Des délais inattendus en ce qui a trait à la livraison de pièces importantes ont fait en sorte que le projet n’a pu être achevé avant la date limite du 31 mars 2011. Une prolongation a été accordée et l’Université s’attendait à ce que le projet soit achevé d’ici juillet 2011.

le nouveau système de chauffage et de refroidissement

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Nouvel édifice pour l’école de médecine, à l’Université Queen’s, en Ontario

Le Programme d’infrastructure du savoir a permis de verser 28,8 millions de dollars pour financer, en partie, la nouvelle école de médecine de l’Université. L’édifice accueille des laboratoires de simulation, des espaces d’enseignement novateurs, des cliniques d’enseignement, des espaces d’étude pour les étudiants et des laboratoires scientifiques avancés. Grâce à ses nouvelles installations, l’Université s’attend à une augmentation du nombre d’inscriptions de 25 % et pourra continuer de former des professionnels et des chercheurs en médecine hautement qualifiés. Des délais inattendus dans l’obtention de matériel personnalisé ont retardé le projet de quatre à six semaines. La seule façon de respecter la date limite initiale du 31 mars 2011 aurait été de faire effectuer des travaux en heures supplémentaires. L’Université a plutôt choisi de prolonger le projet de deux mois.

le nouvel édifice pour l'école de médecine

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Installations récréatives, à Stoney Creek, en Ontario

Le Fonds de stimulation de l’infrastructure a permis de verser 4,3 millions de dollars pour financer un projet visant la rénovation d’un aréna existant et la construction de nouvelles installations récréatives. Le projet n’était pas prêt à être mis en chantier. Une fois le financement reçu, les responsables ont dû obtenir les permis municipaux et les approbations requises, et le projet devait encore faire l’objet de travaux de conception complexes, d’un processus de consultation publique et d’études environnementales et archéologiques. La municipalité s’attend à ce que les travaux se poursuivent jusqu’à l’été de 2012. Un financement du gouvernement fédéral sera fourni, dans le cadre du Fonds de stimulation de l’infrastructure, pour la portion admissible des coûts engagés jusqu’au 31 octobre 2011.

un chantier de construction à Stoney Creek

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La conception du programme n’a pas permis d’évaluer le principal objectif qu’est la création d’emplois

1.67 L’un des principaux objectifs du Plan d’action économique consistait à stimuler l’économie par la création d’emplois. Dans notre premier audit, nous avons indiqué que l’utilisation de renseignements au niveau des projets tirés des programmes du Plan d’action économique ne pouvait pas permettre de déterminer de façon cohérente le nombre d’emplois créés en vertu du Plan dans son ensemble. Le gouvernement prévoyait plutôt compter sur une analyse fondée sur un modèle macroéconomique pour estimer le nombre d’emplois créés ou préservés. Par conséquent, les organismes centraux ont indiqué aux ministères et aux organismes chargés de l’exécution des programmes liés au Plan d’action économique que le gouvernement ne se fierait pas aux estimations fournies au niveau des projets quant au nombre d’emplois créés pour déterminer le succès général du Plan.

1.68 Afin d’atteindre notre objectif de surveillance pour cet audit, nous avons cherché à déterminer si les ministères et les organismes avaient recueilli de l’information sur l’évolution des projets. En vertu des politiques fédérales, les ministères et les organismes devaient avoir effectué un suivi des progrès généraux, notamment en ce qui concerne la collecte des renseignements nécessaires et la production de rapports à cet égard, pour permettre aux représentants du gouvernement de déterminer si un projet se déroulait comme prévu.

1.69 Des trois programmes que nous avons examinés, le Fonds d’adaptation des collectivités est celui qui a été conçu pour appuyer les projets visant la création et la préservation d’emplois. La collecte de renseignements sur la création d’emplois était importante du fait que l’un des principaux objectifs du Fonds consistait à soutenir l’emploi ou la création d’emplois dans les collectivités où de nombreuses personnes avaient été mises à pied et où il n’y avait pas suffisamment de possibilités d’emploi pour les personnes sans travail.

1.70 Nous avons constaté que les accords de contribution conclus pour les projets du Fonds d’adaptation des collectivités comprenaient des indicateurs de rendement précis liés à la création d’emplois. Ces indicateurs de rendement devaient permettre de déterminer les progrès accomplis dans le cadre des projets. Cela dit, en l’absence de directives quant à la méthode pour recueillir des renseignements sur l’emploi de façon cohérente, les renseignements sur le rendement ont été recueillis de diverses manières et, dans un cas, n’ont pas été systématiquement recueillis après que les organismes centraux eurent annoncé que les renseignements sur l’emploi seraient utilisés de façon sélective uniquement à titre d’exemple pour appuyer les résultats de l’analyse macroéconomique. L’absence de renseignements fiables sur la création d’emplois fera en sorte qu’il sera difficile pour le gouvernement d’évaluer l’efficacité du programme du Fonds d’adaptation des collectivités en ce qui a trait à l’atteinte de l’un de ses principaux objectifs.

1.71 Recommandation — Lors de l’élaboration de programmes qui seront exécutés par plusieurs instances fédérales, les ministères concernés, en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, devraient s’assurer que ces programmes sont conçus pour permettre de mesurer le rendement et de présenter des rapports fiables sur les répercussions et l’efficacité globales du programme.

Réponse d’Industrie Canada et des organismes de développement régional — Recommandation acceptée. Lors de la livraison d’une nouvelle programmation nationale, Industrie Canada et les organismes de développement régional travailleront en collaboration avec leurs partenaires fédéraux et en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor afin d’assurer une mesure fiable du rendement et une reddition de comptes portant sur les répercussions et l’efficacité d’ensemble du programme.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada — Recommandation acceptée. Dans le cadre de ses affaires courantes et à la demande de ministères parrains, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada continuera de donner des conseils et des directives sur la mesure de rendement et la présentation de rapports lors de la conception de programmes offerts par de multiples ministères.

Les rapports ministériels sur le rendement de 2009-2010 ne faisaient pas état du rendement global des programmes exécutés en vertu du Plan d’action économique

1.72 Selon le Plan d’action économique, les ministères et les organismes étaient tenus de faire rapport sur la mise en œuvre et l’efficacité des programmes administrés en vertu du Plan dans leurs rapports ministériels sur le rendement. En mai 2010, le Secrétariat a émis des directives portant sur la présentation d’information sur le rendement des programmes exécutés en vertu du Plan d’action économique dans les rapports ministériels sur le rendement pour l’exercice 2009–2010. Les rapports devaient fournir de l’information sur les progrès et les dépenses réels des programmes menés conformément au Plan. Le premier audit du Plan d’action économique recommandait que les ministères exécutant des programmes en vertu du Plan fassent rapport au Parlement en réservant une section distincte de leur rapport ministériel sur le rendement annuel aux dépenses effectuées et aux résultats obtenus dans le cadre de ces programmes.

1.73 Cette recommandation est importante parce que les rapports ministériels sur le rendement visent à fournir aux parlementaires et aux Canadiens de l’information au sujet des résultats obtenus par rapport aux attentes prévues et aux ressources publiques dépensées. Les rapports ministériels sur le rendement de 2009–2010 devaient fournir de l’information sur les progrès réalisés et sur la façon dont le gouvernement fédéral avait dépensé 47 milliards de dollars en fonds publics pour la mise en œuvre du Plan d’action économique.

1.74 Nous avons constaté que les parlementaires avaient accès à d’autres sources d’information sur les trois programmes audités. Ces sources comprenaient les rapports du gouvernement sur le Plan d’action économique, les rapports du directeur parlementaire du budget, les sites Web des ministères et des organismes ainsi que les témoignages présentés par les représentants des ministères pendant les audiences des comités parlementaires. Les renseignements issus de ces sources étaient toutefois préparés à des fins différentes, à des moments différents et en vue d’être diffusés par des moyens différents.

1.75 Dans les rapports ministériels sur le rendement qui ont été présentés au Parlement à l’automne 2010, nous avons cherché à déterminer si les ministères et les organismes se conformaient aux directives du Secrétariat du Conseil du Trésor sur la façon de présenter l’information relative aux progrès accomplis et aux dépenses effectuées dans le cadre des trois programmes exécutés au titre du Plan d’action économique.

1.76 Nous avons constaté que le rapport ministériel sur le rendement d’Infrastructure Canada de 2009–2010 contenait de l’information sur les progrès réalisés et les dépenses effectuées en vertu du Fonds de stimulation de l’infrastructure, alors que le rapport ministériel sur le rendement d’Industrie Canada de 2009–2010 contenait de l’information sur le Programme d’infrastructure du savoir. Nous avons cependant constaté que, dans l’ensemble, l’information sur le Fonds d’adaptation des collectivités fournie par les organismes de développement régional et Industrie Canada dans leur rapport ministériel sur le rendement n’était pas complète : il y manquait des renseignements sur les résultats attendus ainsi qu’un résumé du rendement à ce jour. Par conséquent, il était difficile d’évaluer les progrès réalisés dans le cadre du programme.

1.77 Dans ses directives concernant les rapports ministériels sur le rendement, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a demandé aux ministères d’indiquer leurs résultats attendus, indicateurs de rendement et cibles en vertu du Plan d’action économique, tels qu’ils sont énoncés dans leur rapport sur les plans et les priorités de 2009-2010. Or, plusieurs représentants des organismes de développement régional chargés de l’exécution des projets menés aux termes du Fonds d’adaptation des collectivités que nous avons audités nous ont dit qu’ils ne pouvaient pas fournir ces renseignements dans leur rapport ministériel sur le rendement de 2009-2010 parce que leur rapport sur les plans et les priorités avait été rédigé avant que les détails relatifs aux programmes du Plan d’action économique ne soient connus. Ils ont indiqué que des renseignements plus détaillés sur le rendement des programmes figureraient dans le rapport ministériel sur le rendement de 2010-2011.

1.78 Conformément aux directives émises par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Infrastructure Canada, Industrie Canada et les organismes de développement régional ont fait état du rendement des programmes administrés dans le cadre du Plan d’action économique à différents endroits dans leur rapport ministériel sur le rendement. Selon les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, cette façon de faire a été choisie à des fins d’uniformité et d’harmonisation avec la structure établie pour les documents relatifs au budget des dépenses. À notre avis, la présentation de l’information ainsi fragmentée fait en sorte qu’il est difficile pour les parlementaires et les Canadiens d’avoir une vue d’ensemble des résultats obtenus par rapport aux attentes prévues en matière de rendement et aux ressources publiques dépensées.

1.79 Recommandation — Dans ses futures directives concernant les rapports ministériels sur le rendement, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait inciter les ministères et les organismes à regrouper l’information relative au Plan d’action économique dans une sous-section distincte de leurs rapports ministériels sur le rendement.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada — Recommandation acceptée. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a diffusé la directive portant sur la préparation du Rapport ministériel sur le rendement de 2010-2011 à l’attention des ministères et organismes fédéraux le 18 juillet 2011. La directive renferme une demande précise stipulant de faire rapport sur l’information qui a trait au Plan d’action économique, lorsque possible, à la fin de la section II du rapport.

Les organismes centraux ont l’intention de faire rapport sur les retombées du Plan d’action économique

1.80 Nous avons recommandé, dans notre premier rapport d’audit sur le Plan d’action économique, que le ministère des Finances du Canada et le Bureau du Conseil privé élaborent un rapport sommaire à l’intention du Parlement comprenant un compte rendu détaillé des retombées économiques du Plan, une fois que celui-ci aura pris fin.

1.81 En réponse à cette recommandation, le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances du Canada se sont engagés à soutenir le gouvernement dans la présentation de rapports sur l’exécution du Plan d’action économique et sur les retombées économiques de ce dernier, en s’appuyant sur les cinq rapports publiés à l’intention des Canadiens jusqu’à l’automne 2010. Le ministère des Finances a indiqué qu’il surveillait les retombées du Plan d’action économique et qu’il planifiait l’élaboration d’un rapport définitif à ce sujet.

1.82 Dans le cadre du présent audit, le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances du Canada nous ont indiqué que le gouvernement a l’intention, en se fondant sur les rapports à l’intention des Canadiens publiés à ce jour, de préparer un rapport sommaire sur l’exécution du Plan d’action économique et sur les retombées économiques de ce dernier, et de le présenter au Parlement lorsque des renseignements suffisants seraient disponibles, probablement avant la fin de 2011 ou au début de 2012.

1.83 Les représentants du ministère des Finances du Canada ont aussi indiqué qu’un sommaire des dépenses relatives au Plan d’action économique pour l’exercice 2010-2011 figurerait dans le rapport financier annuel et dans les comptes publics qui seront rendus publics à l’automne 2011. En outre, le Ministère prévoit fournir des résultats relativement aux dépenses effectuées en raison du report de l’échéance pour certains programmes exécutés au titre du Plan d’action économique dans le rapport financier annuel et dans les comptes publics pour l’exercice 2011-2012, qui seront rendus publics à l’automne 2012.

Exécution de programmes à durée de vie critique

L’expérience acquise lors de l’exécution des programmes établis dans le cadre du Plan d’action économique a permis de tirer des leçons importantes

1.84 Afin d’atteindre l’objectif du Plan d’action économique, qui consistait à stimuler rapidement l’économie, le gouvernement fédéral a dû concevoir et mettre en place des programmes à l’intérieur d’un court laps de temps. Dans une lettre datée de mars 2009 et adressée au président du Conseil du Trésor, la vérificatrice générale du Canada a reconnu les défis posés par le Plan d’action économique. Elle a par ailleurs souligné l’importance de ne pas laisser la volonté du gouvernement d’agir rapidement prendre le dessus sur la nécessité d’accorder toute l’attention voulue à l’affectation d’une quantité importante de fonds publics.

1.85 Lorsque nous avons procédé à notre premier audit de programmes sélectionnés du Plan d’action économique, nous avons constaté que le gouvernement avait géré ces programmes de façon adéquate : il avait établi des pratiques de gestion appropriées et avait rapidement mis en place des programmes à l’intention des bénéficiaires admissibles. Comme nous l’avons recommandé lors de notre premier audit, il importe que le gouvernement fédéral tienne compte des leçons qu’il a apprises et des pratiques exemplaires qu’il a mises en place pendant la conception et la mise en place du Plan d’action économique et qu’il en prenne bonne note pour pouvoir s’en inspirer à l’avenir lors de l’élaboration d’autres programmes fédéraux.

1.86 Nous avons constaté, lors des deux audits, que les ministères et les organismes avaient pris l’initiative d’élaborer de nouveaux processus susceptibles d’avoir une incidence positive sur les programmes fédéraux courants. Voici quelques-unes de nos observations, accompagnées des leçons apprises par les ministères et les organismes lors de l’exécution de programmes à durée de vie critique.

1.87 Les leçons tirées à la suite du premier audit du Plan d’action économique sont les suivantes :

  • Examiner simultanément les documents à l’intention des comités du Cabinet et les présentations soumises au Conseil du Trésor pour approbation financière lorsqu’il faut accélérer la conception et l’approbation de nouveaux programmes;
  • Exécuter les nouveaux programmes au moyen des mécanismes liés aux programmes existants et à leur exécution, afin d’en accélérer la mise en œuvre.

1.88 Les leçons tirées à la suite du deuxième audit du Plan d’action économique sont les suivantes :

  • L’approbation d’un projet doit s’appuyer sur un calendrier de projet détaillé. Ce calendrier a pour but de fournir une meilleure assurance que chaque projet sera terminé à l’intérieur des délais établis, s’il s’inscrit dans un programme qui sera en vigueur pendant une courte période de temps seulement.
  • Dans le cas des projets d’infrastructure de grande envergure et complexes, il convient d’obtenir des garanties supplémentaires en faisant appel à des professionnels (ingénieurs, architectes) à l’étape de l’approbation des projets.
  • Lorsque la surveillance des accords de contribution est confiée aux provinces et aux territoires, il convient de recueillir de l’information en temps opportun, afin de confirmer que les projets se déroulent comme prévu et que les fonds fédéraux alloués aux projets sont dépensés.
  • Il faut s’assurer de donner au Parlement un aperçu global des résultats obtenus par rapport aux attentes prévues en matière de rendement et aux ressources publiques dépensées.

Conclusion

1.89 Nous avons constaté, lors de notre audit des trois programmes du Plan d’action économique, que le gouvernement fédéral a effectué un suivi des progrès accomplis et des dépenses effectuées et qu’il a présenté des rapports faisant état du rendement de ces programmes.

1.90 Infrastructure Canada, Industrie Canada et les organismes de développement régional ont recueilli les renseignements sur les projets leur permettant de prendre les mesures correctives nécessaires si les projets accusaient un retard. De plus, le Fonds de stimulation de l’infrastructure, le Programme d’infrastructure du savoir et le Fonds d’adaptation des collectivités ont atteint l’objectif du Plan d’action économique qui consistait à avoir dépensé les fonds fédéraux en temps voulu, soit au 31 mars 2011. Toutefois, les dépenses fédérales totales pour les trois programmes ne seront connues que lorsque les ministères et organismes fédéraux recevront les demandes de remboursements définitives et les rapports de clôture.

1.91 Nous avons constaté que la décision prise par le gouvernement de reporter au 31 mars 2011 la date limite pour le Fonds de stimulation de l’infrastructure et pour le Programme d’infrastructure du savoir était fondée sur une analyse effectuée par des organismes centraux. Cette analyse tenait compte des renseignements relatifs au déroulement des projets, au risque lié à l’interruption du financement fédéral avant que les investissements relatifs au Plan d’action économique aient pu être réalisés, et à la solidité de la relance économique au Canada et à l’échelle internationale.

1.92 L’un des principaux objectifs du Fonds d’adaptation des collectivités consistait à créer ou à préserver des emplois dans les collectivités durement touchées par le ralentissement économique. On ne sait pas encore exactement comment le gouvernement évaluera l’efficacité du programme quant à l’atteinte de cet objectif.

1.93 Conformément aux directives émises par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Infrastructure Canada, Industrie Canada et les organismes de développement régional ont présenté de l’information sur le rendement des programmes administrés dans le cadre du Plan d’action économique à différents endroits dans leur rapport ministériel sur le rendement. Selon les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, cette façon de faire a été choisie à des fins d’uniformité et d’harmonisation avec la structure établie pour les documents relatifs au budget des dépenses. À notre avis, la présentation de l’information ainsi fragmentée a fait en sorte qu’il était difficile, pour les parlementaires et les Canadiens, d’avoir une vue d’ensemble des résultats obtenus par rapport aux attentes prévues en matière de rendement et aux ressources publiques dépensées.

À propos de l’audit

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectif

L’audit avait pour objectif de déterminer si les ministères et les organismes fédéraux sélectionnés ont surveillé les progrès réalisés et les dépenses fédérales engagées dans le cadre des programmes sélectionnés du Plan d’action économique, et fait rapport à cet égard.

Étendue et méthode

L’audit que nous avons effectué mettait l’accent sur le suivi, par le gouvernement fédéral, des progrès accomplis et des dépenses effectuées dans le cadre des programmes sélectionnés du Plan d’action économique, ainsi que sur la présentation de rapports à ce sujet. La portée de l’audit était limitée à trois programmes. Nous nous sommes penchés, lors de nos travaux d’audit détaillés, sur deux ministères, soit Infrastructure Canada et Industrie Canada, et sur cinq organismes de développement régional, soit l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, Développement économique Canada pour les régions du Québec, Diversification de l’économie de l’Ouest Canada, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario et l’Agence canadienne de développement économique du Nord. L’Initiative fédérale du développement économique dans le Nord de l’Ontario est une initiative d’Industrie Canada qui a administré le Fonds d’adaptation des collectivités en collaboration avec les cinq organismes de développement régional susmentionnés.

Nous nous sommes également penchés sur le rôle joué par les organismes centraux – le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, le ministère des Finances du Canada et le Bureau du Conseil privé – dans la décision de repousser la date limite des projets sélectionnés.

Des échantillons distincts statistiquement représentatifs ont été extraits des populations ciblées, nommément :

  • les projets entrepris aux termes du Fonds de stimulation de l’infrastructure qui ont pris fin le 31 mars 2011;
  • les projets entrepris aux termes du Fonds de stimulation de l’infrastructure qui ont été prolongés jusqu’au 31 octobre 2011;
  • les projets entrepris aux termes du Programme d’infrastructure du savoir qui ont pris fin le 31 mars 2011;
  • les projets entrepris aux termes du Programme d’infrastructure du savoir qui ont été prolongés jusqu’au 31 octobre 2011;
  • les projets entrepris aux termes du Fonds d’adaptation des collectivités, qui ont pris fin le 31 mars 2011.

Au total, 236 projets ont été sélectionnés à partir de la population combinée de 5 778 projets. La taille de chaque échantillon était suffisante, dans tous les cas, pour formuler des constatations au sujet des populations visées avec un degré de confiance de 90 % et une marge d’erreur de +10 %. Sur les 236 projets échantillonnés, 8 ont aussi été utilisés à titre d’exemple.

Par ailleurs, 8 des 42 projets nouvellement approuvés du Fonds de stimulation de l’infrastructure et les deux projets nouvellement approuvés du Programme d’infrastructure du savoir ont été sélectionnés pour notre examen de l’admissibilité des projets.

Critères

Pour déterminer si les ministères et les organismes fédéraux retenus ont surveillé l’avancement des projets, notamment en vérifiant s’ils étaient mis en œuvre comme prévu, et pris des mesures correctives, au besoin dans le cadre des programmes sélectionnés du Plan d’action économique, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

Les ministères et les organismes fédéraux effectuent un suivi des progrès généraux accomplis relativement aux programmes sélectionnés du Plan d’action économique, notamment en vérifiant s’ils étaient mis en œuvre comme prévu.

  • Conseil du Trésor, Politique sur la structure de la gestion, des ressources et des résultats, 2010
  • Conseil du Trésor, Politique sur les paiements de transfert, 2008
  • Conseil du Trésor, Directive sur les paiements de transfert, 2008

Les organismes centraux entreprennent une analyse pour étayer la prise de décision de reporter la date d’échéance pour l’achèvement des projets mis en œuvre dans le cadre des programmes sélectionnés du Plan d’action économique.

  • Bureau du Conseil privé, Rapport sur les plans et les priorités de 2010–2011, partie portant sur la priorité opérationnelle no 1
  • Ministère des Finances du Canada, Rapport sur les plans et les priorités de 2010-2011

Les projets nouvellement approuvés, au 20 décembre 2010, en vertu du Fonds de stimulation de l’infrastructure et du Programme d’infrastructure du savoir, respectent les critères d’admissibilité, y compris le fait de démontrer qu’ils seront terminés avant l’échéance du 31 mars 2011.

  • Conditions du Programme d’infrastructure du savoir, du Fonds de stimulation de l’infrastructure et du Fonds d’adaptation des collectivités
  • Conseil du Trésor, Politique sur les paiements de transfert, 2008
Pour déterminer si les ministères et les organismes fédéraux retenus ont surveillé les dépenses fédérales engagées dans le cadre des programmes sélectionnés du Plan d’action économique, nous avons utilisé le critère suivant :
Critère Sources

Les ministères et les organismes fédéraux surveillent les dépenses fédérales, y compris les coûts de fonctionnement, pour les programmes sélectionnés du Plan d’action économique.

  • Conseil du Trésor, Politique sur les paiements de transfert, 2008
  • Conseil du Trésor, Directive sur les paiements de transfert, 2008
  • Conseil du Trésor, Politique sur la structure de la gestion, des ressources et des résultats, 2010
  • Conditions du Programme d’infrastructure du savoir, du Fonds de stimulation de l’infrastructure et du Fonds d’adaptation des collectivités
Pour déterminer si les ministères et les organismes retenus ont communiqué au Parlement, dans leurs Rapports ministériels sur le rendement, de l’information sur les progrès réalisés et les dépenses réellement engagées dans le cadre des programmes sélectionnés du Plan d’action économique, nous avons utilisé le critère suivant :
Critère Sources

Les ministères et les organismes fédéraux communiquent au Parlement de l’information sur les dépenses réellement engagées, les résultats obtenus et le rendement dans le cadre de leurs programmes du Plan d’action économique.

  • Conseil du Trésor, Politique sur la structure de la gestion, des ressources et des résultats, 2010
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Directives sur l’élaboration du Rapport ministériel sur le rendement de 2009-2010, partie portant sur le Plan d’action économique du Canada

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre portent sur la période de février 2009, date à laquelle le budget 2009 est entré en vigueur, au 31 mars 2011.

Équipe d’audit

Vérificateur général adjoint : Ronnie Campbell
Directeur principal : John Affleck
Directeurs : Patricia Bégin et Milan Duvnjak

Audrey Garneau
Erin Jellinek
Jenna Lindley
Daniel Mukuria

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 1 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Suivi des progrès réalisés et des dépenses engagées

1.71 Lors de l’élaboration de programmes qui seront exécutés par plusieurs instances fédérales, les ministères concernés, en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, devraient s’assurer que ces programmes sont conçus pour permettre de mesurer le rendement et de présenter des rapports fiables sur les répercussions et l’efficacité globales du programme. (1.67-1.70)

Réponse d’Industrie Canada et des organismes de développement régional — Recommandation acceptée. Lors de la livraison d’une nouvelle programmation nationale, Industrie Canada et les organismes de développement régional travailleront en collaboration avec leurs partenaires fédéraux et en consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor afin d’assurer une mesure fiable du rendement et une reddition de comptes portant sur les répercussions et l’efficacité d’ensemble du programme.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada — Recommandation acceptée. Dans le cadre de ses affaires courantes et à la demande de ministères parrains, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada continuera de donner des conseils et des directives sur la mesure de rendement et la présentation de rapports lors de la conception de programmes offerts par de multiples ministères.

1.79 Dans ses futures directives concernant les rapports ministériels sur le rendement, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait inciter les ministères et les organismes à regrouper l’information relative au Plan d’action économique dans une sous-section distincte de leurs rapports ministériels sur le rendement. (1.72-1.78)

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada — Recommandation acceptée. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a diffusé la directive portant sur la préparation du Rapport ministériel sur le rendement de 2010-2011 à l’attention des ministères et organismes fédéraux le 18 juillet 2011. La directive renferme une demande précise stipulant de faire rapport sur l’information qui a trait au Plan d’action économique, lorsque possible, à la fin de la section II du rapport.

 


Définitions :

Contributions — Une contribution est un paiement de transfert conditionnel à un particulier ou à un organisme à une fin précise. Ces paiements, versés conformément à un accord de contribution, sont soumis à une obligation redditionnelle et à des audits.

Paiement de transfert — Un paiement de transfert est un transfert monétaire ou un transfert de biens, de services ou d’actifs à une tierce partie. Une contribution est un type de paiement de transfert. Les programmes de paiements de transfert mobilisent des ressources considérables du gouvernement fédéral et constituent pour lui un instrument essentiel qui lui permet de mettre de l’avant ses vastes objectifs et priorités stratégiques. Le Cabinet détermine dans quelles situations les paiements de transfert constituent l’instrument le plus approprié. Il détermine également les objectifs et les résultats à atteindre au moyen de paiements de transfert. (Retourner)

Se déroulent comme prévu — les projets qui progressent conformément à la portée établie dans la demande initiale approuvée par le gouvernement fédéral. (Retourner)

Mesures correctives — mesures qui peuvent donner lieu à la retenue des fonds fédéraux, à la modification de la portée d’un projet, à la hausse du niveau de risque, à la surveillance ou au renforcement des communications avec le bénéficiaire, au report de la date limite du projet, au transfert du projet à un autre programme, ou à l’annulation du projet. (Retourner)

 

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