Automne 2011 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 3 — Les paiements versés aux producteurs — Agriculture et Agroalimentaire Canada

Points saillants

Introduction

Les programmes de soutien du revenu agricole
Objet de l’audit

Observations et recommandations

Amélioration de la conception des programmes

La conception des programmes s’est améliorée, mais des problèmes de longue date persistent

Amélioration de l’administration des programmes

Le Ministère a réalisé des progrès à l’égard des constatations de notre audit précédent
La surveillance des principales mesures prévues doit s’améliorer
Des efforts additionnels s’imposent pour accélérer le versement des paiements aux producteurs

Surveillance de l’exécution par le gouvernement fédéral et les provinces

Le transfert de l’administration d’Agri-stabilité a été bien fait, mais les responsabilités en matière de surveillance n’étaient pas clairement définies
Les exigences en matière d’audit et de communication de l’information financière ont été largement respectées
Le rendement global des programmes n’est pas publié
Le Ministère manque de cohérence dans ses rapports sur le rendement au Parlement

Gestion du Programme de transition pour les producteurs de tabac

Des risques importants n’ont pas été pris en compte lors de l’élaboration du Programme
L’entente de financement entre le Ministère et l’Office de commercialisation n’était pas claire
Des initiatives de suivi ont été entreprises

Conclusion

À propos de l’audit

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

3.1 — Sommaire des programmes de soutien du revenu agricole

3.2 — Agriculture et Agroalimentaire Canada n’était pas bien préparé à faire face aux risques qui pouvaient nuire à un programme comme le Programme de transition pour les producteurs de tabac

 

Rapport d’audit de performance

Le présent rapport fait état des résultats d’un audit de performance réalisé par le Bureau du vérificateur général du Canada en vertu de la Loi sur le vérificateur général.

Un audit de performance est une évaluation indépendante, objective et systématique de la façon dont le gouvernement gère ses activités et ses ressources et assume ses responsabilités. Les sujets des audits sont choisis en fonction de leur importance. Dans le cadre d’un audit de performance, le Bureau peut faire des observations sur le mode de mise en œuvre d’une politique, mais pas sur les mérites de celle-ci.

Les audits de performance sont planifiés, réalisés et présentés conformément aux normes professionnelles d’audit et aux politiques du Bureau. Ils sont effectués par des auditeurs compétents qui :

  • établissent les objectifs de l’audit et les critères d’évaluation de la performance;
  • recueillent les éléments probants nécessaires pour évaluer la performance en fonction des critères;
  • communiquent les constatations positives et négatives;
  • tirent une conclusion en regard des objectifs de l’audit;
  • formulent des recommandations en vue d’apporter des améliorations s’il y a des écarts importants entre les critères et la performance évaluée.

Les audits de performance favorisent une fonction publique soucieuse de l’éthique et efficace, et un gouvernement responsable qui rend des comptes au Parlement et à la population canadienne.

Points saillants

Objet

Agriculture et Agroalimentaire Canada a pour mandat de fournir des renseignements, de faire de la recherche, de mettre au point des technologies et d’établir des politiques et des programmes pour faire de l’agriculture un secteur concurrentiel, novateur et respectueux de l’environnement. Entre autres responsabilités, le Ministère favorise la productivité et les échanges commerciaux, stabilise le revenu agricole et effectue des recherches. La stabilisation du revenu des producteurs est une responsabilité partagée entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Depuis 2008, ils s’en acquittent en vertu d’une entente de financement conjointe appelée Accord-cadre multilatéral Cultivons l’avenir.

Les programmes du Ministère ont joué un rôle important pour soutenir le revenu des producteurs lorsque les marchés ont accusé un recul. Notre audit a porté sur deux programmes visés par l’accord-cadre Cultivons l’avenir qui, tout comme le Programme canadien de stabilisation du revenu agricole (PCSRA) qu’ils ont remplacé, ont pour but de protéger les exploitants agricoles contre les baisses de revenus. Agri-investissement s’articule autour des économies déposées dans les comptes d’épargne par les producteurs agricoles, auxquelles le gouvernement ajoute des contributions de contrepartie. Agri-stabilité est un programme beaucoup plus complexe qui vise à protéger les exploitants en cas de baisses de revenus plus substantielles. Le coût des deux programmes, qui totalise 1 milliard de dollars par an, est financé à raison de 60 % par le gouvernement fédéral et de 40 % par les provinces. Environ 88 % des paiements faits au titre du programme Agri-stabilité sont maintenant versés par les provinces.

Nous avons examiné le Programme de transition pour les producteurs de tabac. Doté d’un budget de 284 millions de dollars, celui-ci vise à remplacer le système de quotas, à aider les producteurs voulant quitter la tabaculture et à améliorer la viabilité des exploitations qui restent.

Nous avons examiné comment les programmes sont élaborés, mis en œuvre et gérés. Nous nous sommes penchés, entre autres, sur la qualité du processus d’évaluation des risques et sur le processus d’amélioration continue. Nous avons aussi examiné la conception et la surveillance des ententes de financement et d’exécution des programmes conclues par le Ministère avec les provinces et les territoires ou avec les organismes d’exécution. Nous n’avons pas audité les organismes provinciaux ni les tiers qui participent à l’exécution des programmes.

Les travaux d’audit menés aux fins du présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 2 mai 2011.

Pertinence

L’industrie agricole et agroalimentaire canadienne est essentielle pour la réussite économique et l’approvisionnement alimentaire du pays. Elle englobe plusieurs secteurs d’activité, notamment le secteur agricole primaire, les fournisseurs d’intrants, le secteur de la transformation et de la distribution des aliments et des boissons ainsi que les grossistes et les détaillants. Selon le Ministère, l’industrie a contribué, en 2009, dans une proportion de 8,2 % au produit intérieur brut.

Le secteur agricole doit relever plusieurs défis. Il doit notamment faire face à une concurrence internationale de plus en plus serrée, à la poussée technologique, aux préoccupations croissantes concernant la santé et l’environnement, au renchérissement des intrants, à l’évolution constante des goûts des consommateurs, à la fluctuation des taux de change et à la volatilité grandissante due aux changements climatiques et aux maladies.

Constatations

  • Pour améliorer la conception de ses programmes de soutien du revenu des producteurs, Agriculture et Agroalimentaire Canada a mené des consultations auprès de l’industrie, des sondages auprès des producteurs, dirigé des groupes de discussion et réalisé un examen stratégique. En collaborant avec les provinces et les territoires, le Ministère a réalisé des progrès à l’égard de certains problèmes de conception, mais des préoccupations de longue date liées à Agri-stabilité demeurent. En effet, la clarté des objectifs du programme, l’accès rapide au financement et la complexité du programme, qui empêche les producteurs de prévoir les montants des paiements avec une exactitude raisonnable, continuent de poser problème.
  • Le Ministère a réalisé des progrès par rapport aux questions liées à la gestion des programmes que nous avions soulevées lors de notre audit de 2007. Ces questions comprenaient, par exemple, l’inexactitude des paiements et la gestion des paiements en moins versés aux producteurs. Toutefois, le Ministère n’a pas fait de suivi systématique des causes qui retardent les paiements aux producteurs de façon à pouvoir en accélérer le versement. Malgré les améliorations qu’il a faites, le Ministère n’a pas encore atteint les cibles qu’il s’est fixées pour le temps de traitement des demandes dans le cadre d’Agri-stabilité. De fait, les producteurs peuvent attendre jusqu’à deux ans après une perte de revenus avant de recevoir un paiement. De plus, le Ministère n’a pas colligé de données sur le temps de traitement des demandes au titre d’Agri-investissement.
  • L’accord-cadre multilatéral Cultivons l’avenir ne précise pas les obligations des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux en matière de rapport sur le rendement, mais tous ont convenu d’un cadre de mesure du rendement. Lorsque celui-ci sera entièrement mis en œuvre, le rendement global du programme à l’échelle nationale par rapport aux normes de service établies fera l’objet d’un rapport au Parlement et au public. Le Ministère a suivi un processus rigoureux pour évaluer la capacité des provinces en cause à administrer Agri-stabilité et en céder la gestion aux gouvernements de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan en 2010.
  • Le Ministère a dû élaborer le Programme de transition pour les producteurs de tabac en peu de temps sans avoir d’abord mené une analyse approfondie des risques. L’entente de mise en œuvre du Programme ne comportait pas de dispositions claires visant à assurer que les bénéficiaires ne concluraient pas d’ententes commerciales allant à l’encontre de l’esprit du Programme. En outre, à quelques reprises, le Ministère a modifié son interprétation des activités autorisées et des activités interdites en vertu de l’entente de financement, semant ainsi la confusion chez les producteurs. Par conséquent, le Ministère a réussi à empêcher certaines des ententes commerciales qui, selon lui, allaient à l’encontre de l’objectif du Programme, mais il n’a pas pu toutes les prévenir.

Réaction du Ministère — Le Ministère accepte toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre.

Introduction

Les programmes de soutien du revenu agricole

3.1 Agriculture et Agroalimentaire Canada a pour mandat de fournir des renseignements, de faire de la recherche, de mettre au point des technologies et d’établir des politiques et des programmes pour faire de l’agriculture un secteur concurrentiel, novateur et durable sur le plan de l’environnement. Entre autres responsabilités, le Ministère favorise la productivité et les échanges commerciaux, stabilise le revenu agricole et effectue des recherches. Depuis la fin des années 30, il administre divers programmes de soutien du revenu agricole. Ces programmes ont largement contribué à soutenir les revenus des producteurs agricoles lors de baisses des recettes provenant du marché.

3.2 En 2008, le Ministère a conclu avec les provinces et les territoires une entente quinquennale appelée accord-cadre Cultivons l’avenir. Cette entente fédérale-provinciale-territoriale prendra fin le 31 mars 2013 et l’accord-cadre qui lui succédera, appelé Cultivons l’avenir 2, doit être mis en œuvre le 1er avril 2013. Les nouveaux accords-cadres doivent être négociés et approuvés par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.

3.3 L’accord-cadre Cultivons l’avenir englobe deux programmes destinés à protéger les producteurs agricoles des baisses de revenu. Le programme Agri-investissement s’articule autour de comptes d’épargne particuliers, dans lesquels les producteurs agricoles versent des sommes auxquelles le gouvernement ajoute des contributions de contrepartie. Par exemple, si un producteur dépose 1 000 dollars, le gouvernement déposera lui aussi un montant de 1 000 dollars. Le programme fixe un plafond de dépôt pour chaque producteur. Agri-stabilité est un programme beaucoup plus complexe qui vise à protéger les exploitants en cas de baisses de revenu plus substantielles. Les paiements au titre du programme Agri-stabilité sont établis à partir de renseignements précis concernant une exploitation agricole donnée, tels que le nombre et le type de récoltes et d’animaux d’élevage, les ventes de produits agricoles et les dépenses sur un certain nombre d’années.

3.4 Les coûts des deux programmes totalisent annuellement 1 milliard de dollars et sont financés à 60 % par le gouvernement fédéral et à 40 % par les provinces. Au cours de l’exercice 2009-2010, le Ministère a dépensé environ 15 millions de dollars pour administrer Agri-investissement et 40 millions de dollars pour administrer Agri-stabilité. La même année, les provinces ont consacré 44 millions de dollars à l’administration d’Agri-stabilité.

3.5 Agri-investissement et Agri-stabilité ressemblent beaucoup à deux programmes antérieurs, soit le Compte de stabilisation du revenu net (CSRN) et le Programme canadien de stabilisation du revenu agricole (PCSRA). La pièce 3.1 présente un résumé des programmes de soutien du revenu agricole de 1991 à aujourd’hui. En 2008, Agri-stabilité et Agri-investissement ont remplacé le PCSRA; ils offrent une couverture qui remplace celle fournie auparavant par ce programme.

Pièce 3.1 — Sommaire des programmes de soutien du revenu agricole

Années d’existence du programme1 Total annuel des paiements de programme Nombre de participants au programme Critères Organisme d’exécution

Compte de stabilisation du revenu net (CSRN)

1991-2002

347 millions $

(moyenne de 1998-2002)

Plus de 144 466

(moyenne de 1998-2002)

Prévoit le versement de fonds de contrepartie par le gouvernement qui équivalent aux économies du compte d’épargne — preuve des pertes requise pour accéder aux fonds

Agriculture et Agroalimentaire Canada (Ministère)

Programme canadien de stabilisation du revenu agricole (PCSRA)

2003-2006

1,3 milliard $

(moyenne de 2003-2006)

137 036

(moyenne de 2003-2006)

Couvre les pertes de revenu lorsque le revenu agricole de l’année en cours est inférieur au revenu agricole moyen des années précédentes.

Destiné à aider les producteurs à protéger leurs activités contre les baisses de revenu.

Gouvernements provinciaux — Alberta, Ontario, Québec, Île-du-Prince-Édouard

Ministère — autres provinces et territoires sans exception

Agri-investissement

(semblable au CSRN)

2007-2012

279 millions $

(moyenne de 2007-2009)

+

563 millions $ de fonds de lancement (un seul versement en 2008)

140 894

(moyenne de 2007-2009)

Couvre les petites baisses de revenu (15 % ou moins), auparavant visées par le PCSRA

Versement de fonds de contrepartie par le gouvernement qui équivalent aux économies du compte d’épargne — aucune preuve des pertes requise pour accéder aux fonds

Paiement limité à 1,5 % des ventes nettes admissibles2

Paiement maximum : 22 500 $ par producteur

Ministère, Québec

Agri-stabilité

(semblable au PCSRA)

2007-2012

731 millions $

(moyenne de 2007-2009)

109 870

(moyenne de 2007-2009)

Couvre les baisses de revenu dépassant 15 %, auparavant couvertes par le PCSRA

Couvre les pertes de revenu lorsque le revenu agricole de l’année en cours est inférieur au revenu agricole moyen des années précédentes.

Le calcul du revenu agricole est fondé sur les données fournies par chaque producteur et sur les renseignements de l’impôt.

Gouvernements provinciaux — Alberta, Ontario, Québec, Île-du-Prince-Édouard (+ la Colombie-Britannique et la Saskatchewan depuis janvier 2010)

Ministère — autres provinces et territoires sans exception

1 Données fondées sur les années de programme. Le traitement des demandes des producteurs et des paiements qui en résultent est effectué une fois le programme ou l’année de récolte terminés.

2 On définit les ventes nettes admissibles comme étant les ventes de produits agricoles admissibles moins les dépenses admissibles. Les produits agricoles admissibles sont les animaux d’élevage et les récoltes précisés par le Ministère.

Source : Agriculture et Agroalimentaire Canada

3.6 Tout comme c’était le cas pour le PCSRA, quatre provinces (l’Alberta, l’Ontario, le Québec et l’Île-du-Prince-Édouard) administrent Agri-stabilité depuis le début du programme. La Saskatchewan et la Colombie-Britannique assurent l’exécution du programme depuis janvier 2010. À l’heure actuelle, ces six provinces versent des paiements représentant environ 88 % de la valeur totale des paiements d’Agri-stabilité et le Ministère verse les 12 % restants pour le compte des autres provinces. Avant 2010, le Ministère s’occupait du versement d’environ 34 % des paiements aux producteurs au titre d’Agri-stabilité.

3.7 Le Ministère met également en œuvre des programmes ponctuels qui ciblent des secteurs agricoles donnés. Le Programme de transition pour les producteurs de tabac, dont le gouvernement fédéral a annoncé le lancement en 2008, figure parmi ces programmes. Des efforts avaient déjà été déployés, dans le cadre de deux programmes fédéraux lancés en 1987 et en 2005 ainsi que de programmes provinciaux complémentaires, pour aider les producteurs à abandonner la culture du tabac et pour améliorer la viabilité des exploitants qui demeurent dans le secteur.

Objet de l’audit

3.8 Notre audit a porté sur trois programmes qui prévoient des paiements aux producteurs : Agri-investissement, Agri-stabilité et le Programme de transition pour les producteurs de tabac. Nous avons examiné si le Ministère avait suivi une approche axée sur les risques lors de l’élaboration et de la mise en œuvre de ses programmes de soutien du revenu prévoyant des paiements aux producteurs. Il s’agissait, en particulier, de déterminer :

  • si le Ministère avait suivi une approche axée sur les risques et les leçons tirées pour élaborer et améliorer les programmes;
  • s’il avait établi des pratiques claires en matière de reddition de comptes et de surveillance pour les mettre en œuvre.

3.9 Dans le contexte de l’audit, nous avons ciblé le processus suivi et les mesures prises pour élaborer, mettre en œuvre et améliorer constamment les programmes, notamment la prise en compte des leçons tirées, le recensement et la gestion des risques ainsi que l’utilisation des constatations issues des évaluations de programme et des examens stratégiques. Pour ce faire, nous avons examiné les progrès réalisés par le Ministère en vue de respecter les engagements qu’il avait pris pour donner suite aux recommandations découlant de notre audit du PCSRA, mené en 2007. Nous avons également examiné la considération que le Ministère accordait aux suggestions des producteurs, des partenaires et des intervenants pour améliorer la conception et l’administration des programmes. Dans le cadre de notre audit, nous avons examiné le processus adopté pour transférer l’administration d’Agri-stabilité aux provinces de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan.

3.10 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Amélioration de la conception des programmes

3.11 La stabilisation du revenu agricole est une responsabilité partagée du gouvernement fédéral, des provinces et des territoires. Un des résultats stratégiques importants visés par l’accord-cadre Cultivons l’avenir est que les programmes de soutien du revenu agricole doivent être exécutés en temps opportun, adaptés aux besoins et prévisibles. Les modifications apportées à la conception des programmes doivent être négociées avec les provinces et les territoires. De plus, les exigences liées à l’administration des programmes sont précisées dans l’accord-cadre ainsi que dans les lignes directrices sur les programmes en annexe.

3.12 Conformément au Cadre de gestion intégrée du risque du Conseil du Trésor, les plans, les processus et les produits d’une organisation doivent être élaborés grâce à des consultations continues avec les intervenants qui pourraient être touchés par les décisions de l’organisation et les mesures prises par celle-ci. Dans notre chapitre de 2008 intitulé « La gestion des programmes environnementaux », nous avions recommandé qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada établisse un calendrier d’examen et de consultations pour toute la durée de l’accord-cadre Cultivons l’avenir, et ce, afin d’assurer une transition sans heurt et en temps opportun vers les cadres stratégiques à venir. Le Ministère avait accepté notre recommandation et indiqué qu’il évaluerait aussi les forces et les faiblesses des stratégies antérieures.

3.13 Nous avons examiné un certain nombre d’initiatives menées par le Ministère pour améliorer la conception de deux programmes de soutien du revenu des producteurs, soit Agri-stabilité et Agri-Investissement. Ces initiatives englobaient des consultations auprès de représentants de l’industrie, un examen stratégique, des sondages auprès des producteurs ainsi que la formation de groupes de discussion. Certaines de ces initiatives ont été amorcées au moment où le Programme canadien de stabilisation du revenu agricole (PCSRA) devenait Agri-stabilité et Agri-investissement. D’autres initiatives plus récentes ont été réalisées dans le cadre de la préparation au prochain cadre de soutien du revenu, Cultivons l’avenir 2, qui doit être mis en œuvre en 2013.

3.14 Pendant la durée de vie du PCSRA (années de programme 2004-2007), le Ministère a lancé les initiatives suivantes dans le cadre du passage à Agri-stabilité et à Agri-investissement :

  • Il a constitué le groupe de travail du PCSRA, auquel il a demandé des options pour les nouveaux programmes (2006).
  • Il a mené des consultations auprès de représentants de l’industrie (2006-2007).

En outre, deux comités mixtes permanents formés de représentants du gouvernement et de l’industrie — le Comité national du PCSRA et le Comité consultatif national sur les programmes de protection du revenu — ont donné leur point de vue.

3.15 Par ailleurs, le Ministère a voulu recueillir des suggestions pouvant le guider dans l’élaboration de Cultivons l’avenir 2. Pour ce faire, il a entrepris les initiatives complémentaires suivantes :

  • Il a mené un sondage pour recueillir l’opinion des producteurs sur le service (2009).
  • Il a mené un sondage sur les risques auxquels les exploitations agricoles sont confrontées et sur l’aide fournie par les programmes de soutien du revenu agricole (2010).
  • Il a tenu des groupes de discussion sur la qualité du service (2009-2010).
  • Il a mené un examen stratégique pour donner suite aux pressions constantes en faveur de la modification des programmes (2008-2010).
  • En outre, il a intégré les opinions formulées périodiquement par le Comité consultatif national sur les programmes, nouveau comité mixte regroupant des représentants du gouvernement et de l’industrie.
La conception des programmes s’est améliorée, mais des problèmes de longue date persistent

3.16 Conception améliorée — Le groupe de travail du PCSRA a proposé trois modifications à la conception des programmes. Ces modifications, qui ont été approuvées par les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux, ont permis d’établir une méthode d’évaluation plus exacte des stocks détenus par les producteurs (nombre d’animaux d’élevage ou de récoltes dont ils disposent), d’améliorer les paiements versés aux producteurs ayant subi des pertes consécutives et d’offrir aux producteurs aux prises avec une catastrophe régionale ou propre à un secteur donné une option de paiement partiel anticipé au titre d’Agri-stabilité.

3.17 Pendant les consultations qui se sont déroulées auprès de l’industrie au cours de l’exercice 2006-2007, les producteurs ont indiqué qu’une certaine partie de leurs pertes de revenu devrait être remplacée dans le cadre d’un programme semblable au programme CSRN, en place antérieurement (le gouvernement versait alors des montants de contrepartie équivalant aux sommes déposées par les producteurs dans leur compte d’épargne). Le programme Agri-investissement a donc été mis en œuvre pour remplacer le soutien qui était fourni auparavant par le PCSRA pour la première tranche de 15 % des pertes de revenu au moyen d’un programme axé sur les comptes d’épargne. Les sommes déposées par les producteurs sont alors complétées par des contributions de contrepartie équivalentes versées par les gouvernements fédéral et provinciaux ou territoriaux. Les montants des paiements versés aux producteurs au titre d’Agri-investissement sont plus prévisibles et plus faciles à administrer que les paiements qui étaient versés précédemment au titre du PCSRA.

3.18 Mise en œuvre retardée du programme — Le Ministère prévoyait qu’une entente avec les institutions financières aurait été conclue à l’automne de 2008, de sorte que les comptes d’Agri-investissement auraient pu être en place en 2009. Toutefois, les institutions financières hésitaient à participer au programme tel qu’il était présenté, entre autres parce que les producteurs pouvaient retirer leurs fonds en tout temps (ce qui pouvait nuire au recouvrement des coûts liés à l’ouverture des comptes bancaires au titre du programme Agri-investissement).

3.19 Les institutions financières craignaient également que le Ministère n’abolisse l’obligation pour les producteurs de déposer de l’argent dans leurs comptes, comme il l’avait fait pour les années de programme 2003 à 2005 du PCSRA. Cette mesure limiterait, elle aussi, le recouvrement des coûts à partir des soldes des comptes. Le gouvernement proposait également d’utiliser, pour le transfert des fonds, un nouveau système de technologie de l’information (TI) qui n’était pas compatible avec les systèmes des institutions financières, au lieu d’avoir recours aux systèmes de TI en usage qui, eux, étaient compatibles. Compte tenu de la conjoncture économique de l’époque, les institutions financières étaient peu disposées à engager les coûts d’infrastructure liés à l’ouverture des comptes, de crainte de voir l’obligation de dépôt supprimée et le programme révoqué quelques années plus tard.

3.20 En outre, les institutions financières trouvaient que le calendrier du Ministère visant les préparatifs pour l’exécution d’Agri-investissement était irréaliste. Par conséquent, le Ministère a dû administrer les comptes d’Agri-investissement jusqu’à ce que les institutions financières soient prêtes à prendre la relève. En mai 2011, le Ministère, et non les institutions financières, administrait toujours plus du tiers des comptes des producteurs, ce qui représentait 12 % des soldes des comptes. Pendant les trois premières années d’un programme quinquennal, les producteurs utilisaient divers processus pour participer à Agri-investissement.

3.21 Malgré le retard dans la mise en œuvre du programme par l’entremise des institutions financières, les producteurs ont tiré profit du programme parce qu’ils n’ont pas eu à faire de dépôt dans leur compte pour recevoir des fonds. En 2008, les producteurs ont reçu quelque 563 millions de dollars en fonds de lancement au titre d’Agri-investissement (voir la pièce 3.1), sans avoir eu à faire un dépôt dans leur compte. De même, pour l’année de programme 2007, la part du gouvernement a été fournie, mais le Ministère a levé l’obligation pour les producteurs de faire un dépôt dans leur compte. Par contre, pour les années de programme 2008 et 2009, les producteurs devaient faire un dépôt pour recevoir les fonds de contrepartie du gouvernement.

3.22 Problèmes de longue date — Le Ministère a mené deux sondages et formé des groupes de discussion en 2009 et en 2010. Les participants aux sondages ont indiqué que les programmes de soutien du revenu agricole leur avaient permis de réduire au minimum les risques financiers. Cependant, d’après les comptes rendus des sondages, en ce qui concerne Agri-stabilité :

  • les utilisateurs étaient moins satisfaits que ceux des autres programmes de soutien du revenu agricole;
  • le versement en temps opportun des paiements aux producteurs était une source de préoccupation;
  • les producteurs trouvaient lourdes les exigences de conformité au programme;
  • les obstacles liés aux demandes de participation au programme avaient trait à la complexité du programme, à l’imprévisibilité des paiements et au coût de préparation des demandes de participation au programme;
  • l’information sur le programme, bien que facile à trouver, était difficile à comprendre.

3.23 Les producteurs avaient déjà soulevé des préoccupations semblables au sujet du PCSRA. Dans le cas de programmes complexes comme le PCSRA et Agri-stabilité – pour lesquels les paiements s’appuient sur des renseignements précis, recueillis au fil de plusieurs années, concernant chaque exploitation – il existe un compromis inévitable à faire entre la capacité du programme à tenir compte de la spécificité de chaque exploitation agricole et la nécessité de favoriser la rapidité du paiement. Plus le paiement est adapté à l’exploitation agricole, plus le calcul devient complexe et plus le temps de traitement de la demande est long. Le Ministère, tout comme les provinces, doit trouver un juste équilibre entre ces diverses exigences.

3.24 D’après les informations fournies par Agriculture et Agroalimentaire Canada, les représentants des producteurs avaient formulé certains points de vue sur les compromis à faire. Il est important pour le Ministère d’obtenir cette rétroaction pour connaître les préoccupations premières des producteurs et contribuer à gérer leurs attentes quant à la refonte du programme.

3.25 Afin de régler les préoccupations de longue date des producteurs, le Ministère a présenté diverses options aux groupes de travail fédéraux-provinciaux-territoriaux chargés de surveiller les programmes de soutien du revenu. Malgré les initiatives destinées à améliorer la conception des programmes, les efforts ont été peu fructueux pour ce qui est de régler les problèmes de longue date liés à la complexité des programmes ainsi qu’à la prévisibilité et à la rapidité des paiements aux producteurs. Il faudrait peut-être susciter davantage la participation des représentants de l’industrie et des producteurs pour s’assurer qu’ils saisissent bien les compromis à faire entre la capacité de cibler les exploitations et la rapidité de traitement des demandes.

3.26 Un autre problème de longue date porte sur la compréhension des objectifs des programmes et des responsabilités relatives à la gestion des risques en matière de revenu agricole. De 2008 à 2010, le Ministère a mené un examen stratégique afin de répondre aux pressions exercées par les producteurs et l’industrie en faveur d’améliorations aux programmes. Selon l’examen, les rôles et les responsabilités des producteurs, de l’industrie et du gouvernement n’étaient pas clairs pour ce qui est de la gestion des risques en matière de revenu agricole. L’examen a également permis de constater que les objectifs des programmes de soutien du revenu devaient être précisés. La conclusion était que ces facteurs avaient peut-être alimenté le mécontentement actuel et les attentes diversifiées des producteurs.

3.27 Sommaire — Nous avons constaté que le Ministère était conscient des préoccupations liées à ses programmes de soutien du revenu et qu’il les avait recensées. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont apporté certaines améliorations à la conception des programmes, par exemple en lançant Agri-investissement. Toutefois, des problèmes de longue date perdurent, notamment le caractère flou des objectifs des programmes, le manque d’accès en temps opportun au financement offert et la complexité des programmes, qui empêche les producteurs de prévoir de façon relativement sûre les montants des paiements. Les représentants du Ministère nous ont fait savoir qu’ils étaient conscients de ces problèmes et qu’ils discutaient des conséquences connexes lors de leurs consultations auprès de l’industrie et des partenaires provinciaux et territoriaux sur les programmes de Cultivons l’avenir 2.

3.28 Recommandation — Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait collaborer avec les provinces et les territoires pour amener les producteurs et les intervenants à mieux comprendre les objectifs des programmes de soutien du revenu et les compromis connexes, ainsi que pour préciser les responsabilités du gouvernement et des producteurs en matière de gestion des risques relativement au revenu agricole.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. L’ensemble de programmes actuels a été conçu avec l’industrie en vue de répondre aux besoins des producteurs. Conjointement avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, Agriculture et Agroalimentaire Canada continue de consulter largement l’industrie au sujet de l’élaboration des programmes, notamment dans le cadre de deux rondes récentes de participation de l’industrie à l’élaboration de la prochaine phase du Cadre stratégique pour l’agriculture (Cultivons l’avenir 2). Grâce à des rondes futures de participation générale, à des séances de consultation plus ciblée auprès des producteurs et de leurs associations ainsi qu’à des mécanismes officiels, comme le Comité consultatif national sur les programmes, le Ministère continuera de mieux comprendre, avec les producteurs, les rôles de chacun relativement à la gestion du risque, les objectifs des programmes et les compromis que ceux-ci obligent à faire. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici avril 2013 par l’initiative Cultivons l’avenir 2.

3.29 Recommandation — Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait collaborer avec les partenaires chargés de la prestation des services pour comprendre les défis qu’ils doivent relever, ainsi que pour établir des calendriers de mise en œuvre réalistes pour les futurs programmes de soutien du revenu et en assurer le suivi.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. L’objectif d’Agriculture et Agroalimentaire Canada est de s’assurer, lors de la mise en œuvre des programmes, que les participants bénéficient en temps opportun des avantages qu’ils offrent. Pour ce qui est du cadre stratégique Cultivons l’avenir 2, le Ministère fera participer activement ses partenaires de la prestation des services au processus d’élaboration et de mise en œuvre des programmes de soutien du revenu. Des responsables travailleront avec ces partenaires pour faire en sorte que les problèmes soient déterminés et documentés, et que des solutions réalisables et rapides soient élaborées, afin d’assurer une prestation appropriée des services aux producteurs. Comme cela a été le cas dans l’exécution du programme Agri-investissement, le Ministère fera également en sorte que des plans d’urgence soient en place afin que les producteurs puissent accéder aux prestations des programmes en dépit des problèmes qui pourraient survenir relativement aux dispositions prévues pour la mise en œuvre. C’est grâce à de tels plans d’urgence que le Ministère a pu veiller à ce que les producteurs aient quand même accès au financement du programme Agri-investissement en dépit du fait que l’infrastructure n’avait pu être mise en place avec les institutions financières pendant les années de programme 2007 et 2008. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici avril 2013 par l’initiative Cultivons l’avenir 2.

Amélioration de l’administration des programmes

3.30 Lors de notre audit de 2007, nous avions exprimé des préoccupations concernant l’administration du PCSRA par le Ministère. Le cadre stratégique pour l’amélioration de la prestation des services du Conseil du Trésor exige des ministères qu’ils mettent en place des systèmes favorisant l’amélioration continue. Également, la Politique sur la gestion des risques du Conseil du Trésor les oblige à analyser et à évaluer les risques recensés ainsi qu’à appliquer des mesures de contrôle efficaces au regard des coûts afin de les prévenir, de les réduire ou de les éviter. Nous avons examiné les progrès réalisés par le Ministère en vue de donner suite aux constatations émanant de notre audit précédent, ainsi que la surveillance qu’il a exercée sur les mesures prises pour mettre en œuvre les recommandations en matière d’évaluation, sur les stratégies de gestion des risques, de même que sur les causes des retards dans le traitement des demandes de paiement.

Le Ministère a réalisé des progrès à l’égard des constatations de notre audit précédent

3.31 Nous avons constaté que le Ministère avait réalisé des progrès à l’égard de certaines questions administratives importantes soulevées lors de notre audit du PCSRA, mené en 2007. Nous avions alors observé que la méthode utilisée par le Ministère pour calculer les paiements (aussi appelés « prestations » par le Ministère) manquait de clarté pour les producteurs. Dans le cadre du présent audit, nous avons constaté que le Ministère avait apporté plusieurs améliorations à l’Avis de calcul des paiements de programme, par exemple en incluant un sommaire et une explication des modifications apportées aux demandes présentées.

3.32 En 2007, nous avions constaté que le Ministère accordait aux paiements versés en trop aux producteurs une importance qu’il n’accordait pas dans la même mesure aux risques de paiements en moins aux producteurs. Au cours du présent audit, nous avons constaté que le Ministère avait amélioré ses politiques et ses procédures de façon à mieux équilibrer le recensement et la gestion des paiements en trop et des paiements en moins, notamment en améliorant la validation automatisée des demandes et les audits visant les producteurs.

3.33 Dans le cas d’Agri-stabilité, le système de contrôle de la qualité du Ministère prévoit, entre autres, un examen d’échantillons de paiements émis pour évaluer s’ils ont été calculés de façon exacte. Lors de notre audit de 2007, nous avions constaté que le taux d’exactitude s’approchait de la cible de rendement (97 %). Au cours de notre audit actuel, nous avons constaté que le taux d’exactitude pour le programme de 2008 avoisinait les 98 %, dépassant ainsi la cible.

3.34 Le Ministère examine également des échantillons de paiements au titre d’Agri-stabilité avant leur versement afin de déterminer le taux d’erreur et d’apporter des corrections, si nécessaire. Nous avons constaté que le taux d’erreur avant paiement avait diminué, passant de 12,3 % en 2005 à 3,7 % en 2008.

La surveillance des principales mesures prévues doit s’améliorer

3.35 Évaluation de programme — En 2007, un rapport d’évaluation du PCSRA a été publié. Dans ce rapport, on mentionnait que la portée de l’évaluation était limitée, entre autres parce qu’il n’existait pas d’information à jour sur le rendement du programme ni de données de sondage permettant de jeter un éclairage sur l’avis des producteurs.

3.36 Par conséquent, à la suite de l’évaluation, on recommandait un certain nombre d’améliorations administratives, telles que l’établissement d’information et de données sur le rendement, davantage actualisées et montrant le lien entre les programmes de soutien du revenu et la capacité des producteurs de gérer les risques et d’assurer la rentabilité et la viabilité à long terme de leur exploitation.

3.37 Le Ministère a établi un plan d’action à la suite de l’évaluation. Toutes les mesures devaient avoir été prises avant 2008; toutefois, cela ne s’est pas concrétisé. Nous avons constaté qu’il n’y avait pas de suivi systématique des progrès par rapport aux mesures prévues et que peu de progrès avaient été réalisés à l’égard de certaines recommandations comparativement à d’autres. Ainsi, même si le Ministère a mis au point, en août 2009, un cadre rigoureux pour la mesure du rendement du programme Agri-stabilité qui devait succéder au PCSRA, il n’a que peu amélioré l’information communiquée aux producteurs sur leurs responsabilités en matière de gestion des risques relativement au revenu agricole.

3.38 Atténuation des risques — Nous avons constaté que des évaluations des risques liés aux programmes Agri-stabilité et Agri-investissement avaient été préparées. Parmi les risques énumérés, on mentionnait la confusion des producteurs au sujet de la transition du PCSRA aux programmes Agri-stabilité et Agri-investissement, ainsi que les répercussions sur Agri-investissement des retards possibles liés à la mise au point de nouveaux systèmes informatiques.

3.39 Nous avons constaté qu’il n’y avait, au niveau des programmes, aucun mécanisme officiel permettant de suivre les mesures prises en regard des stratégies d’atténuation et qu’aucune date précise pour mener à bien ces stratégies n’avait été fixée. Certains des risques recensés se sont concrétisés, par exemple la confusion constante des producteurs au sujet du calcul des paiements d’Agri-stabilité. Pour atténuer rapidement les risques, il est essentiel de prévoir des activités et des calendriers de gestion des risques, de même qu’un suivi périodique des progrès réalisés à cet égard.

3.40 Recommandation — Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait élaborer et mettre en œuvre des systèmes officiels de suivi et de rapport pour s’assurer que les principales mesures envisagées pour Agri-stabilité et Agri-investissement sont appliquées comme prévu.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Dans la pratique, Agriculture et Agroalimentaire Canada travaille avec les provinces et les territoires à surveiller et à évaluer les programmes en vue de les améliorer sans cesse. L’élaboration des programmes de soutien du revenu agricole de la version actuelle de l’initiative Cultivons l’avenir s’est appuyée sur des audits, des évaluations et des examens. Comme le Ministère recourra également à de telles mesures pour l’accord relatif au prochain cadre stratégique, les responsables mettront en place un système officiel de suivi des documents afin de montrer les mesures prises pour donner suite aux recommandations, les mesures proposées et les stratégies d’atténuation du risque qui ont été déployées. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici avril 2013 par l’initiative Cultivons l’avenir 2.

Des efforts additionnels s’imposent pour accélérer le versement des paiements aux producteurs

3.41 Agri-stabilité — Le Ministère a établi une norme de service pour le traitement des demandes au titre du programme : il lui faut traiter, dans une période de 75 jours civils, 75 % des demandes dûment remplies, reçues au Ministère. Le calcul du temps de traitement ne commence qu’une fois que le Ministère a reçu une demande d’inscription au programme dûment remplie, les frais exigés ainsi que l’information pertinente de l’Agence du revenu du Canada. Le Ministère n’a pas encore atteint la norme temporelle qu’il s’est fixée pour les paiements au titre d’Agri-stabilité, bien qu’il y ait eu amélioration au fil du temps. Selon la façon dont il communique son rendement par rapport à la norme de service, ce rendement s’est grandement amélioré, étant passé de 38 % pour l’année de programme 2005 à 66 % pour l’année de programme 2008.

3.42 Cependant, nous avons remarqué que, pour déterminer s’il avait réussi à respecter la norme de service, le Ministère utilisait uniquement l’information sur les demandes traitées et ne rendait publique que cette information. S’il avait inclus l’arriéré des demandes non traitées, son taux de réussite mensuel aurait chuté. En janvier 2011, par exemple, 23 % des demandes traitées pour l’année de programme 2009 respectaient la norme de service de 75 jours. Toutefois, en incluant les demandes non traitées qui dépassaient déjà cette norme, seulement 11 % des demandes étaient conformes à la norme de 75 jours pour le traitement.

3.43 Nous avons constaté qu’un producteur pouvait devoir attendre jusqu’à deux ans avant de recevoir un paiement consécutif à une perte de revenu. Selon une analyse récente menée par le Ministère sur la rapidité de paiement, 55 % des producteurs sont payés dans les neuf mois qui suivent l’année de la perte et 85 %, dans les 19 mois suivants l’année de la perte. Le Ministère a réalisé des analyses pour cerner les causes des retards de paiement. Cependant, il n’a pas assuré de suivi systématique de ces causes, ni déterminé de mesures correctives pour accélérer le versement des paiements.

3.44 Afin de fournir un soutien plus opportun, le Ministère offre une option de paiement provisoire au titre d’Agri-stabilité. Cette option permet un accès anticipé à 50 % du paiement estimatif. Toutefois, les producteurs s’en sont peu prévalus, soit dans une proportion de 5,2 % pour l’année de programme 2009 et de 1,6 % pour l’année précédente. Qui plus est, nous avons constaté que la plupart des paiements provisoires au titre d’Agri-stabilité n’avaient pas été traités dans le délai de 30 jours prévu par la norme de service temporelle du Ministère. Malgré ce retard, le mécanisme de paiement anticipé d’Agri-stabilité a permis d’aider certains producteurs (par exemple, les éleveurs de porcs) à composer avec une catastrophe frappant tout le secteur (par exemple, le virus de la grippe H1N1 et les obstacles commerciaux aux exportations canadiennes).

3.45 Agri-investissement — Une des principales raisons ayant motivé la mise en œuvre d’Agri-investissement était la volonté de fournir un soutien du revenu prévisible, en temps opportun. Dans le cadre du processus de demande à Agri-investissement, le producteur doit présenter une demande et, une fois celle-ci approuvée, il doit déposer des fonds dans son compte. Le Ministère verse ensuite un montant équivalent dans le compte. Depuis le lancement du programme en 2007, les rapports sur le rendement ne contiennent pas d’information sur la rapidité ni sur l’exactitude des paiements au titre d’Agri-investissement. Sans ces données, le Ministère ne sait pas si les paiements aux producteurs au titre d’Agri-investissement sont versés en temps opportun.

3.46 Recommandation — Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait analyser le traitement des paiements au titre d’Agri-stabilité et d’Agri-investissement de manière plus systématique et assurer le suivi des mesures correctives prises pour améliorer le versement en temps opportun des paiements destinés aux producteurs.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le Ministère est au courant des préoccupations liées aux versements en temps opportun des prestations du programme. Avant la mise en œuvre de l’ensemble actuel de programmes, le Ministère avait examiné, lors d’un certain nombre d’activités tenues avec l’industrie ainsi qu’avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, des approches possibles pour accélérer les versements. AAC examinera plus attentivement la conception des programmes de soutien du revenu dans les discussions liées à l’initiative Cultivons l’avenir 2, et il analysera ses procédures de paiement afin d’accélérer le traitement des demandes. À cet égard, la mise en œuvre récente d’une nouvelle version du système de traitement des demandes offrira à AAC la capacité de générer de façon plus systématique des rapports sur le traitement de ces demandes. Le Ministère aura recours à cette capacité pour accélérer les versements faits aux producteurs. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité en avril 2013 avec l’initiative Cultivons l’avenir 2.

Surveillance de l’exécution par le gouvernement fédéral et les provinces

3.47 L’accord-cadre Cultivons l’avenir prévoit que l’administration fédérale ou les provinces peuvent exécuter le programme Agri-stabilité. Conformément à la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, les ministères doivent s’assurer que les organismes d’exécution ou les provinces sont en mesure d’exécuter les programmes fédéraux, et conclure des ententes précisant par écrit les responsabilités des diverses parties, responsabilités qui doivent faire l’objet d’une surveillance.

3.48 Un certain nombre de provinces (l’Alberta, l’Ontario, le Québec et l’Île-du-Prince-Édouard) ont administré le PCSRA et, par la suite, le programme Agri-stabilité lorsqu’il est entré en vigueur. Elles ont administré environ 60 % des paiements au titre d’Agri-stabilité.

3.49 En octobre 2009, le gouvernement du Canada a approuvé le financement du transfert de l’administration d’Agri-stabilité à la Colombie-Britannique et à la Saskatchewan. Les deux provinces ont dit pouvoir offrir un meilleur service, de façon plus efficiente, en raison de leur connaissance des producteurs et de la proximité de ceux-ci. En décembre 2009, les ententes avec les deux provinces ont été conclues et les producteurs ont été avisés officiellement du transfert. En janvier 2010, les deux provinces assumaient la responsabilité du traitement de toutes les demandes de 2009 et des années de programme subséquentes. Par conséquent, les paiements désormais administrés par les six provinces représentent environ 88 % de la valeur totale des paiements effectués au titre d’Agri-stabilité. Le Ministère, quant à lui, traite les 12 % restants pour les autres provinces.

3.50 Nous avons examiné le transfert de l’administration du programme Agri-stabilité aux provinces de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan, et nous avons vérifié si les exigences en matière d’information financière et de rendement avaient été respectées, tant pour Agri-stabilité que pour Agri-investissement.

Le transfert de l’administration d’Agri-stabilité a été bien fait, mais les responsabilités en matière de surveillance n’étaient pas clairement définies

3.51 Transfert de l’administration d’Agri-stabilité — Nous avons examiné si Agriculture et Agroalimentaire Canada s’était assuré que les provinces de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan avaient la capacité d’exécuter le programme. Les provinces devaient exprimer officiellement leur intérêt à assurer l’administration d’Agri-stabilité et présenter une analyse de rentabilisation à l’appui de leur demande. La Colombie-Britannique a soumis son analyse de rentabilisation en février 2009 et la Saskatchewan, en mai 2009.

3.52 Nous avons constaté que le Ministère et les provinces avaient mené de vastes consultations sur les analyses de rentabilisation pour s’assurer de bien comprendre leurs responsabilités relativement à l’exécution du programme Agri-stabilité. Les provinces ont engagé des tiers afin qu’ils examinent leurs analyses de rentabilisation. Le Ministère a étudié ces analyses ainsi que les examens effectués par les tiers. II s’est aussi assuré que les provinces avaient la capacité d’exécuter le programme – par exemple il a veillé à ce qu’elles aient engagé et formé des employés en nombre suffisant pour exécuter le programme Agri-stabilité avec succès.

3.53 Les provinces se sont engagées à améliorer le service à la clientèle et à réduire les dépenses d’administration au fil du temps. Leurs engagements touchent entre autres les points suivants :

  • mieux recueillir la rétroaction sur le service à la clientèle;
  • réduire les dépenses d’administration;
  • améliorer la communication avec les clients;
  • réaliser des audits des paiements versés aux producteurs par les provinces.

3.54 Surveillance des engagements des provinces — Le Ministère examine l’administration et les coûts des programmes pour vérifier la part des coûts qu’il assume (60 % des coûts globaux). Toutefois, nous avons constaté que les rôles et responsabilités relatifs à la surveillance, après transfert, de tous les engagements pris par les provinces n’étaient pas clairement définis. Il n’était pas précisé qui, des provinces ou du gouvernement fédéral, devait faire rapport sur ces engagements et si cette information devait être communiquée seulement à l’interne ou aussi au public.

3.55 Recommandation — À ses exigences futures en matière d’analyses de rentabilisation, Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait ajouter l’obligation que les provinces soumettent une proposition, à savoir qui, du gouvernement fédéral ou des administrations provinciales, surveillera les engagements énoncés dans l’analyse de rentabilisation et fera rapport à ce sujet.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Agriculture et Agroalimentaire Canada précisera la façon dont la surveillance des principaux engagements provinciaux (qui ne sont pas déjà couverts par les mécanismes existants) et les rapports à ce sujet devraient être pris en compte dans toute analyse de rentabilisation future.

Les exigences en matière d’audit et de communication de l’information financière ont été largement respectées

3.56 En vertu de certaines dispositions de l’accord-cadre Cultivons l’avenir, qui visent la surveillance, chacune des parties peut confirmer que le programme est administré selon les modalités dudit accord. Ces modalités prévoient la préparation de rapprochements financiers audités des paiements de programme ainsi que des dépenses d’administration, et la réalisation d’audits de conformité visant les administrateurs provinciaux.

3.57 Nous avons constaté que les administrateurs fédéraux et provinciaux avaient effectué les rapprochements audités des paiements de programme et des dépenses d’administration pour l’exercice clos le 31 mars 2009, avant la date butoir stipulée dans l’accord-cadre Cultivons l’avenir ou tout juste après.

3.58 Les derniers audits de conformité réalisés par le Ministère visaient tous les administrateurs chargés de l’exécution des programmes et portaient sur l’année de programme 2005 du PCSRA. Le Ministère nous a indiqué qu’il comptait mener de front les audits de conformité pour Agri-stabilité et les audits d’un autre programme fédéral en agriculture, également administré par les provinces, à compter de l’exercice 2010-2011. Les plans en vue d’auditer jusqu’à trois administrations provinciales par année signifient que, pour certains administrateurs provinciaux, il pourrait s’écouler six ou sept ans entre chaque audit de conformité. Il se pourrait donc que des problèmes liés à l’administration des programmes ne soient pas connus pendant des années, ce qui empêcherait l’apport d’améliorations en temps voulu aux programmes en cours ou à de futurs programmes.

Le rendement global des programmes n’est pas publié

3.59 Le Ministère administre des paiements représentant environ 12 % de la valeur totale des paiements de programme au titre d’Agri-stabilité, soit une somme prévue de 100 millions de dollars pour l’année de programme 2010, alors que les provinces administrent les 88 % restants, soit environ 705 millions de dollars. Le Ministère administre les paiements au titre d’Agri-investissement dans toutes les provinces, sauf au Québec. Il administre 254 millions de dollars, alors que le Québec administre environ 35 millions de dollars (environ 12 %).

3.60 L’accord-cadre Cultivons l’avenir a été signé par toutes les provinces. Conformément à cet accord, chaque partie doit être assujettie à un examen public et, aux fins de la communication de l’information, l’administration des programmes doit être assurée de façon ouverte et transparente pour le public. Cependant, l’accord-cadre ne stipule ni la nature et la fréquence de l’information sur le rendement que les parties concernées doivent échanger, ni le type d’information à publier.

3.61 Bien que ces exigences ne soient pas formulées dans l’accord-cadre Cultivons l’avenir, Agriculture et Agroalimentaire Canada a réalisé des progrès relativement à la conception d’un cadre de mesure du rendement. Le nouveau cadre de mesure du rendement du Ministère pour les programmes de soutien du revenu agricole inclut plusieurs indicateurs de rendement pour Agri-investissement et Agri-stabilité. Parmi ceux-ci figurent d’importants indicateurs des résultats, comme la mesure dans laquelle les programmes de soutien du revenu répondent aux besoins des producteurs aux prises avec des pertes de revenu. Le Ministère et les provinces ont souscrit au cadre de mesure du rendement et l’ont communiqué à un comité mixte du gouvernement et de l’industrie. Le Ministère doit encore s’entendre avec les provinces sur certaines normes de service visant l’information à communiquer au public.

3.62 Le Ministère a recueilli de l’information sur le rendement concernant les normes de service convenues et l’a communiquée à l’interne. Toutefois, il accuse un retard considérable dans la communication à l’interne de l’ensemble des résultats. Les résultats en matière de rendement pour une année de programme ne peuvent être communiqués avant que toutes les demandes n’aient été traitées. Or, compte tenu des retards dans le traitement des demandes, le premier rapport interne sur le rendement pour l’année de programme 2007 n’a pas été publié avant 2010. Les résultats en matière de rendement pour l’année de programme 2008 ont été publiés en janvier 2011.

3.63 Étant donné que le cadre de mesure du rendement n’a pas encore été intégralement mis en œuvre, le Ministère ne communique pas d’information au public sur le rendement global relativement à l’administration d’Agri-stabilité, notamment le temps de traitement des demandes, l’exactitude des paiements et l’efficience administrative au regard des coûts. Néanmoins, il fournit de l’information générale sur les producteurs qui participent au programme, telle que la participation au programme selon la taille de l’exploitation agricole et le type de denrée ou de produit. Notre recommandation à ce sujet se trouve au paragraphe 3.66.

Le Ministère manque de cohérence dans ses rapports sur le rendement au Parlement

3.64 Nous avons examiné les rapports sur le rendement du Ministère ainsi que les tableaux supplémentaires connexes pour les trois derniers exercices (2007-2008 à 2009-2010) liés au PCSRA et au programme Agri-stabilité afin d’évaluer si les résultats des programmes avaient été déterminés de manière systématique.

3.65 Nous avons constaté que la communication des cibles et des résultats réels manquait de cohérence, ce qui rendait très difficile la comparaison d’une année à l’autre. Certaines cibles ou certains résultats étaient inclus pour certaines années, mais pas pour d’autres. Cette incohérence était imputable en partie au lancement de nouveaux programmes relevant de l’accord-cadre Cultivons l’avenir et à des changements apportés aux exigences en matière de rapport à l’échelle du gouvernement. Le Ministère nous a informés qu’à l’avenir il fera toujours rapport selon son nouveau cadre de mesure du rendement.

3.66 Recommandation — Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait collaborer avec les provinces pour parachever et mettre pleinement en œuvre le cadre de mesure du rendement convenu et pour améliorer l’intégralité des rapports sur les programmes de soutien du revenu et leur présentation en temps opportun au Parlement et au public.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Agriculture et Agroalimentaire Canada s’est engagé à mesurer le rendement des programmes et à faire rapport des résultats des mesures. Pour ce faire, il a élaboré un cadre de mesure du rendement des programmes de soutien du revenu avec les provinces et territoires. Le Ministère améliorera le cadre et l’appliquera à ses rapports sur le rendement de façon à ce que ceux-ci soient uniformes et qu’ils fournissent au Parlement ainsi qu’au public un portrait complet du rendement des programmes. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici avril 2013 par l’initiative Cultivons l’avenir 2.

Gestion du Programme de transition pour les producteurs de tabac

3.67 Le Ministère a souvent été obligé de répondre à un besoin donné du secteur de l’agriculture en créant un programme ponctuel. Il doit donc disposer de stratégies particulières et adaptées pour faire face aux difficultés uniques qui se rattachent à ce type de programme.

3.68 Notre audit a porté sur l’un de ces programmes, à savoir le Programme de transition pour les producteurs de tabac. Il ne s’agit pas là d’un programme permanent de soutien du revenu agricole. En effet, le Programme a été créé pour faire face à la forte baisse de la demande de tabac jaune, cultivé dans le sud de l’Ontario, qui est au pays la principale région productrice de ce type de tabac.

3.69 L’Office de commercialisation des producteurs du tabac jaune de l’Ontario, qui est de compétence provinciale, a été fondé en 1957 à titre d’entité autorisée par la loi ontarienne à réglementer la vente des feuilles de tabac jaune. Il établissait le prix de vente du tabac jaune aux fabricants de cigarettes et contingentait la production de tabac jaune grâce à un système de quotas (à l’époque, les producteurs se voyaient attribuer un quota, en livres, pour la production de tabac jaune).

3.70 Avec le déclin de la production, le contrôle de l’entrée et de la sortie des producteurs de la filière ainsi que la culture et la commercialisation du tabac au moyen d’un système de quotas ne semblaient plus représenter les moyens les plus appropriés pour gérer la production dans le secteur du tabac. La suppression du système de quotas et l’octroi d’une aide à la transition allaient permettre de rationaliser davantage le secteur et d’aider les producteurs de tabac à négocier le prix de leur culture, comme cela se fait pour d’autres produits agricoles.

3.71 En 2008, le gouvernement fédéral a annoncé la création du Programme de transition pour les producteurs de tabac. Ce programme comportait trois objectifs :

  • supprimer le système de quotas axé sur la gestion de l’offre et le remplacer par un système d’octroi de permis;
  • faciliter la transition des producteurs de tabac jaune de l’Ontario vers l’extérieur de la filière;
  • améliorer la viabilité des exploitations de tabac existantes et futures, dans le sud de l’Ontario.

3.72 L’Office de commercialisation des producteurs du tabac jaune de l’Ontario acheminait aux producteurs l’aide offerte au titre du Programme au nom du Ministère. En vertu du Programme, les producteurs de tabac qui acceptaient de quitter la filière pouvaient recevoir 1,05 dollar la livre de quota. En mai 2009, l’Office avait versé un montant total de 284 millions de dollars. Le gouvernement provincial n’a pas contribué au financement du Programme.

3.73 Environ 1 000 détenteurs de quota ont bénéficié d’un paiement au titre du Programme. Plus de la moitié de ces producteurs ne cultivaient pas de tabac à cette époque. En 2008, en 2009 et en 2010, on comptait, respectivement, 446, 118 et 251 producteurs de tabac actifs.

3.74 Selon les modalités du Programme, l’Office devait supprimer le système de quotas et le remplacer par un système d’octroi de permis. Le système d’octroi de permis ne limite pas la quantité de tabac que peuvent cultiver les producteurs; par contre, pour obtenir un permis, le producteur de tabac jaune doit conclure un contrat de vente avec un acheteur agréé.

3.75 Selon le Cadre de gestion intégrée du risque du Conseil du Trésor, les ministères doivent assurer la gestion des risques et appliquer les leçons tirées de la conception et de la mise en œuvre des programmes. De plus, selon la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, les ministères doivent veiller à ce que les organismes externes soient en mesure d’assurer l’exécution des programmes fédéraux et à ce qu’on précise par écrit dans les ententes les responsabilités des diverses parties, responsabilités qui doivent faire l’objet d’une surveillance.

3.76 Le Programme de transition pour les producteurs de tabac a été créé et mis en œuvre sur une courte période. Le Ministère a reçu l’autorisation d’amorcer des négociations avec la province de l’Ontario en juillet 2008. Le gouvernement a par la suite rendu public le Programme le 1er août 2008. Les paiements devaient être versés aux producteurs au plus tard le 1er mai 2009. Il n’a pas été facile de former des équipes de conception et de mise en œuvre, d’obtenir les autorisations requises, de rédiger l’entente de financement avec le fournisseur de services et d’exécuter le Programme en un laps de temps aussi court.

3.77 De plus, les renseignements sur les modalités du Programme devaient être communiqués rapidement aux producteurs afin de leur permettre de prendre des décisions d’affaires importantes, à savoir s’ils allaient participer au Programme et cultiver du tabac au cours de l’année. Le tabac doit être mis en serre en mars afin que les pousses puissent être transplantées dans les champs au début mai. Les producteurs avaient jusqu’au 23 mars 2009 pour présenter une demande dans le cadre du Programme.

3.78 Nous avons examiné l’évaluation des risques réalisée par le Ministère pour le Programme. Nous avons aussi passé en revue l’entente de financement conclue entre l’Office de commercialisation des producteurs du tabac jaune de l’Ontario et le gouvernement du Canada pour le Programme. Nous avons examiné la correspondance entre le Ministère et l’Office, les renseignements communiqués aux bénéficiaires du Programme et au public et d’autres documents produits par le Ministère. Nos recommandations visant le Programme sont présentées aux paragraphes 3.82 et 3.91.

Des risques importants n’ont pas été pris en compte lors de l’élaboration du Programme

3.79 Le Ministère n’a pas procédé à une évaluation approfondie des risques liés au Programme de transition pour les producteurs de tabac. Il a cependant pris diverses mesures pour gérer les risques au fur et à mesure qu’ils se présentaient. Au début, le Ministère n’avait relevé qu’un seul risque par rapport au Programme, à savoir que le système de quotas pour le tabac jaune pourrait ne pas être supprimé et remplacé par un système d’octroi de permis dans le délai prescrit. Nous n’avons relevé aucun élément probant permettant de conclure que l’importance d’autres risques avait été prise en compte avant l’élaboration et la signature de l’entente de financement en février 2009. Voici des exemples d’autres risques importants :

  • Transferts de quota inappropriés — Dans le cadre du programme de transition précédent, en 2005, les producteurs de tabac n’étaient pas autorisés à transférer leur quota après que le gouvernement eût rendu le programme public. Le transfert de quota aurait pu permettre à quelqu’un qui n’avait jamais produit de tabac d’obtenir le paiement au titre de l’aide de transition, pendant que le titulaire original du quota continuait à en faire la culture. Le Ministère n’a pas anticipé ce risque, ni pris la mesure de son ampleur éventuelle.
  • Confusion au sujet des modalités du Programme — Un autre risque important n’a pas été recensé dès le début, à savoir celui que les modalités du Programme sèment la confusion chez les bénéficiaires et l’Office de commercialisation des producteurs du tabac jaune de l’Ontario. Tout au long de la mise en œuvre du Programme et par la suite, le Ministère a répondu à de nombreuses plaintes et demandes d’information provenant de producteurs, d’avocats et d’autres acteurs du domaine. La majorité d’entre elles concernait les ententes commerciales qui pouvaient être conclues par les bénéficiaires du Programme en vue de produire du tabac et les règles d’admissibilité régissant l’obtention d’un permis de production. Le Ministère n’avait toujours pas défini les critères relatifs aux ententes commerciales acceptables en mai 2009.

3.80 De même, le Ministère n’a pas établi de registre officiel des risques afin de recenser et de surveiller les risques au cours de la mise en œuvre du Programme, à des fins de suivi. Par contre, il a rapidement pris des mesures pour régler les problèmes au fur et à mesure, dans la mesure du possible.

3.81 L’absence d’évaluation approfondie des risques et de stratégies d’atténuation des risques connexes a eu des conséquences importantes :

  • des modalités importantes du Programme n’ont pas été définies en temps opportun à l’intention des producteurs et de l’Office;
  • des transferts de quota inappropriés ont eu lieu et ont dû être annulés;
  • le Ministère a réussi à contrôler certaines ententes commerciales, mais pas toutes;
  • une confusion inutile a persisté à l’égard des ententes commerciales acceptables, concernant notamment le type d’ententes qui étaient autorisées entre les bénéficiaires du Programme et les producteurs de tabac, y compris des proches.

3.82 Recommandation — Dans le cadre des prochains programmes de paiement ponctuels, Agriculture et Agroalimentaires Canada devrait procéder à une évaluation approfondie des risques au cours de l’élaboration des programmes et, tout au long de leur mise en œuvre, tenir un registre des risques pour favoriser la prise de mesures correctives.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Agriculture et Agroalimentaire Canada reconnaît la nécessité de réaliser des évaluations approfondies des risques et d’élaborer des stratégies d’atténuation correspondantes au risque, lorsqu’il met en œuvre des programmes de paiements ponctuels. Conformément à la Politique sur les paiements de transfert, le Ministère continue de mettre en œuvre une approche de gestion fondée sur les risques pour la conception et la mise en œuvre des programmes. D’autres lignes directrices et outils sont en cours de développement pour guider l’élaboration des registres des risques associés aux programmes et des pratiques de gestion des risques. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici décembre 2012.

L’entente de financement entre le Ministère et l’Office de commercialisation n’était pas claire

3.83 L’entente de financement entre le gouvernement du Canada et l’Office de commercialisation des producteurs du tabac jaune de l’Ontario ne décrivait pas clairement les attentes à l’égard de l’Office en matière de gestion. Plus particulièrement, elle n’interdisait pas les transferts de quota. Elle ne précisait pas non plus le type de relations que pouvaient entretenir les bénéficiaires du Programme et les futurs producteurs de tabac, sans porter atteinte à l’esprit du Programme. Le ministère des Finances et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avaient recommandé de préciser le libellé de l’entente afin de mieux encadrer les transactions entre personnes apparentées. Agriculture et Agroalimentaires Canada a cependant rédigé l’entente de financement en termes très généraux et le gouvernement l’a par la suite approuvée.

3.84 Transferts de quota — En mars 2009, le Ministère a appris qu’un grand nombre de transferts de quota avaient été effectués au profit de personnes qui n’étaient pas titulaires d’un quota. Selon les plaintes qu’il a reçues à cet égard, ces transferts visaient à contourner certains critères du Programme. Pour donner suite à ces plaintes et aux indications selon lesquelles des producteurs de tabac transféraient leur quota à des membres de leur famille non agriculteurs, le Ministère a ordonné à l’Office d’examiner attentivement tous les transferts de quota et de refuser l’octroi d’un permis à quiconque, par ses actions, pouvait porter atteinte à l’objectif et à l’esprit du programme de transition. Le nombre de transferts a alors baissé, passant de 336 à 22. Les titulaires de quota ont dû prendre à leur charge des frais juridiques et comptables supplémentaires pour annuler les transferts effectués.

3.85 Ententes commerciales — Le 9 avril 2009, le Ministère a tenté d’empêcher l’Office d’autoriser certains types d’ententes commerciales, notamment celles correspondant aux situations suivantes :

  • des bénéficiaires du Programme travaillent comme employés dans leur propre exploitation;
  • l’enfant indépendant d’un bénéficiaire du Programme loue la terre et les installations de ses parents et obtient un permis de production de tabac;
  • un bénéficiaire du Programme accorde un prêt à un titulaire de permis ou se porte garant d’un emprunt bancaire pour un détenteur de permis.

Faute d’un libellé clair de l’entente de financement, le Ministère n’a pas pu imposer son interprétation de l’entente à l’Office. Le Ministère a donc été obligé de revenir sur sa décision à l’égard de ces questions, ce qu’il a fait le 7 mai 2009 ajoutant ainsi à la confusion des producteurs.

La chronologie des événements présentée à la pièce 3.2 montre que le Ministère n’était pas bien préparé à faire face à la diversité et aux types des risques qui pouvaient nuire à la mise en œuvre d’un programme de ce genre.

Pièce 3.2 — Agriculture et Agroalimentaire Canada n’était pas bien préparé à faire face aux risques qui pouvaient nuire à un programme comme le Programme de transition pour les producteurs de tabac

Mesure Date Description
Le Ministère a rendu public le Programme de transition pour les producteurs de tabac. 1er août 2008 Le Ministère a publié une fiche de renseignements annonçant le Programme et indiquant que les producteurs qui acceptaient une aide de transition ne pourraient plus réintégrer la filière de production de tabac.
Les producteurs ont présenté une pétition pour obtenir des renseignements sur les modalités du Programme. 15 décembre 2008 À la suite de la pétition, l’Office de commercialisation des producteurs du tabac jaune de l’Ontario a organisé une rencontre pour ses membres en février afin de les aider à prendre des décisions éclairées. Il s’agissait d’une réunion organisée conjointement avec le Ministère.
Le Ministère a publié un communiqué de presse, assorti d’une fiche de renseignements. 5 janvier 2009 Le Ministère a communiqué des renseignements actualisés aux producteurs sur l’aide offerte dans le cadre du Programme, mais il n’a pas été en mesure, à cette étape de la conception du programme, de préciser les modalités d’application et les critères de participation.
Une séance d’information a été organisée pour les producteurs de tabac afin de leur fournir des précisions sur le programme. 18 février 2009 Les producteurs ont posé un certain nombre de questions sur leurs droits à titre de bénéficiaires du Programme et sur le droit des membres de leur famille d’obtenir un permis. Ils ont aussi posé des questions sur le transfert de leur quota. Dans les documents de présentation, le Ministère et l’Office n’abordaient pas la question du transfert de quota à des personnes qui n’étaient pas titulaires d’un quota.
Le Ministère a publié une fiche de renseignements à l’intention des producteurs afin de répondre aux questions soulevées lors de la séance d’information. 27 février 2009 La fiche de renseignements indiquait que le conjoint et les enfants à charge d’un bénéficiaire du Programme n’étaient pas admissibles à l’obtention d’un permis. Cependant, un enfant indépendant (âgé de plus de 18 ans) serait autorisé à obtenir un permis et à vendre du tabac. De même, un bénéficiaire du Programme pouvait devenir un employé d’une autre exploitation de culture du tabac s’il ne détenait pas d’intérêt direct dans l’exploitation en question. La fiche de renseignements ne faisait pas mention des transferts de quota.
Le Ministère a reçu des plaintes au sujet des transferts de quota. 3 mars 2009 Le Ministère a appris qu’un grand nombre de transferts de quota avaient été effectués au profit de personnes qui n’étaient pas titulaires d’un quota. Il a reçu des plaintes indiquant que ces transferts étaient effectués pour contourner les modalités du Programme.
Le Ministère a fait parvenir une lettre officielle à l’Office. 25 mars 2009 Après avoir reçu des indications selon lesquelles des producteurs de tabac avaient transféré des quotas à des membres de leur famille qui n’étaient pas agriculteurs, le Ministère a ordonné à l’Office d’examiner attentivement tous les transferts de quota et de refuser l’octroi d’un permis à quiconque, par ses actions, porterait atteinte à l’objectif et à l’esprit du programme de transition.
Des transferts de quota ont été annulés. 25-30 mars 2009 Le Ministère a été obligé de reporter au 30 mars 2009 la date limite de présentation des demandes dans le cadre du Programme afin de permettre l’annulation de transferts de quota déjà effectués. Le nombre de transferts de quota a baissé, passant de 336 à 22.
Le Ministère a fait parvenir une lettre officielle à l’Office. 9 avril 2009 Le Ministère a communiqué des renseignements actualisés aux producteurs sur l’aide offerte dans le cadre du Programme, mais il n’a pas été en mesure, à cette étape de la conception du programme, de préciser les modalités d’application et les critères de participation.
Le Ministère a fait parvenir une lettre officielle à l’Office. 7 mai 2009 Le Ministère a renversé sa décision à l’égard des relations décrites dans la lettre du 9 avril 2009. Il a indiqué à l’Office que de telles ententes étaient désormais autorisées, pourvu que la relation d’affaires respecte les conditions de concurrence normales; par exemple le loyer ou les salaires devaient être établis selon la juste valeur marchande.
Le Ministère a reçu des lettres lui demandant d’apporter des précisions sur divers types de relations. Janvier-mai 2010 Les producteurs avaient encore des questions à l’égard des divers types de relations permises entre les bénéficiaires du Programme et les détenteurs potentiels de permis.
Des initiatives de suivi ont été entreprises

3.86 Audit externe — Après la mise en œuvre du Programme de transition pour les producteurs de tabac, le Ministère a retenu les services d’auditeurs externes pour s’assurer que les bénéficiaires du Programme et l’Office de commercialisation des producteurs du tabac jaune de l’Ontario avaient honoré leurs obligations aux termes de l’entente de financement. Les auditeurs externes se sont assurés de la suppression du système de quotas et ils ont vérifié le montant que le Ministère avait transféré à l’Office. De plus, ils ont examiné les documents relatifs aux ententes commerciales conclues par les bénéficiaires du Programme.

3.87 L’audit externe a permis de constater que l’Office ne semblait pas avoir octroyé de permis à des bénéficiaires du Programme, à leurs conjoints ou à leurs enfants à charge. Les auditeurs externes ont cependant constaté que 13 ententes commerciales (8 %) en 2009 et 56 ententes (15 %) en 2010 ne semblaient pas respecter la juste valeur marchande. De plus, 11 producteurs n’ont pas répondu aux appels téléphoniques passés par les auditeurs pour obtenir un complément d’information à cet égard.

3.88 Les auditeurs externes ont constaté que les bénéficiaires du Programme avaient tendance à nouer des relations d’affaires avec des membres de leur famille qui étaient titulaires d’un permis de production de tabac. Ils ont notamment relevé des cas où des parents qui bénéficiaient du Programme louaient leurs terres et leur équipement à leurs enfants indépendants et des cas où des enfants adultes (âgés de plus de 18 ans) qui étaient bénéficiaires du Programme louaient leurs terres et leur équipement à leurs parents. Ils ont relevé divers autres types de relations d’affaires, notamment entre frères, sœurs, grands-parents et membres de la belle-famille, qui étaient tous conformes aux modalités du Programme, aux termes de l’entente de financement.

3.89 Pour ce qui est de l’atteinte des objectifs du Programme, l’audit externe a permis de conclure ce qui suit :

  • l’objectif visant à supprimer le système de quotas a été atteint;
  • l’objectif visant à améliorer la viabilité des exploitations de tabac existantes et futures a été atteint (étant donné que la production de tabac a plus que doublé en 2010);
  • la poursuite de l’objectif visant à faciliter la transition des producteurs de tabac qui quittent le secteur n’a cependant pas progressé beaucoup. En effet, même si les bénéficiaires du Programme s’étaient tournés vers d’autres cultures, celles-ci n’occupaient qu’une petite partie de leurs terres. Les bénéficiaires ont aussi cherché à dégager des revenus autres qu’agricoles, notamment en louant leurs terres et leur équipement à des titulaires de permis de production de tabac ou en devenant employés dans des exploitations de production de tabac.

3.90 Leçons tirées — Le Ministère a procédé à une analyse des leçons tirées du Programme en vue de cerner les forces et les faiblesses de sa conception et de sa mise en œuvre. Parmi les forces du Programme, on note les suivantes :

  • le Ministère a obtenu les approbations nécessaires et les sommes ont été transférées en temps voulu;
  • le Ministère a répondu aux demandes des producteurs et a communiqué avec eux pour préciser les règles.

Les faiblesses du Programme comprennent les suivantes :

  • les producteurs n’ont pas bien compris l’objectif du Programme;
  • le rôle de l’Office et les modalités de mise en œuvre du Programme n’ont pas été communiqués clairement à l’Office;
  • l’entente de financement aurait dû contenir des dispositions sur les transferts de quota;
  • une attention plus soutenue aurait dû être accordée à la prévision des problèmes potentiels;
  • l’Office de commercialisation des producteurs du tabac jaune de l’Ontario est un organisme de réglementation de la province de l’Ontario et représente les intérêts de tous les producteurs de tabac jaune ontariens. Dans le cadre de la mise en œuvre du Programme, cela pourrait être perçu comme un conflit d’intérêts.

3.91 Recommandation — Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait :

  • assurer un suivi approprié, en temps opportun, des constatations des audits externes du Programme de transition pour les producteurs de tabac, pour les cas où les auditeurs ont signalé des problèmes concernant les relations d’affaires et où les producteurs n’ont pas communiqué l’information demandée;
  • élaborer une stratégie efficace par rapport aux coûts pour assurer dorénavant la surveillance des ententes commerciales entre les bénéficiaires du Programme et les titulaires de permis, afin de veiller à ce qu’elles soient adéquates.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Agriculture et Agroalimentaire Canada a écrit à l’Office de commercialisation des producteurs du tabac jaune de l’Ontario pour lui communiquer les résultats des constatations de la vérification et pour fixer les prochaines étapes. Par la suite, le Ministère élaborera également une stratégie pour assurer, de façon efficace par rapport aux coûts, une surveillance permanente des ententes commerciales entre les bénéficiaires du PTPT et les titulaires de permis. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici mars 2012.

Conclusion

3.92 Notre objectif global pour le présent audit était de déterminer si Agriculture et Agroalimentaire Canada avait suivi une approche axée sur les risques lors de l’élaboration et de la mise en œuvre de ses programmes de soutien du revenu, qui prévoyaient des paiements aux producteurs.

3.93 Nous avons examiné un certain nombre d’initiatives menées par le Ministère pour améliorer la conception de ses programmes de soutien du revenu des producteurs, notamment les consultations auprès de l’industrie, un examen stratégique, des sondages auprès des producteurs et la formation de groupes de discussion. Le Ministère, en collaboration avec les provinces et les territoires, a réalisé des progrès à l’égard de certains aspects de la conception. Cependant, certains problèmes de longue date perdurent relativement à Agri-stabilité. Il faut notamment mentionner le caractère flou des objectifs du programme, le manque d’accès en temps opportun au financement offert, et la complexité du programme, qui empêche les producteurs de prévoir de façon relativement sûre les montants des paiements. Les représentants du Ministère nous ont fait savoir qu’ils étaient conscients de ces problèmes et qu’ils discutaient des conséquences connexes lors de leurs consultations avec l’industrie et les partenaires provinciaux et territoriaux pour les programmes de Cultivons l’avenir 2.

3.94 La mise en œuvre d’Agri-investissement par l’intermédiaire des institutions financières a été retardée. Au cours de chacune des trois premières années de ce programme quinquennal, les producteurs ont utilisé des processus différents pour participer à Agri-investissement. Malgré le retard des institutions financières à mettre en œuvre le programme, les producteurs en ont tiré profit. Ils ont en effet touché 563 millions de dollars en fonds de lancement au titre d’Agri-investissement sans qu’ils aient eu à faire de dépôt dans leur compte. De plus, pour l’année de programme 2007, le Ministère a soustrait les producteurs à l’obligation de déposer de l’argent dans leur compte.

3.95 Pour ce qui est de l’administration des programmes, le Ministère a réalisé des progrès à l’égard des problèmes soulevés lors de notre audit de 2007, par exemple en gérant mieux les paiements en moins versés aux producteurs et en améliorant encore l’exactitude des paiements. Toutefois, le Ministère n’a pas assuré de suivi systématique des causes des retards dans le versement des paiements aux producteurs, de façon à pouvoir accélérer le versement. Même si le temps de traitement des paiements au titre d’Agri-stabilité s’est amélioré, le Ministère n’a pas atteint ses cibles à cet égard et les producteurs peuvent attendre jusqu’à deux ans après une perte de revenu avant de recevoir un paiement. De plus, le Ministère n’a pas recueilli d’information sur le temps de traitement des demandes au titre d’Agri-investissement.

3.96 Nous avons constaté que le Ministère avait effectué une évaluation des risques et établi des stratégies d’atténuation connexes pour Agri-investissement et Agri-stabilité. Toutefois, il aurait dû préciser les activités de gestion des risques et les calendriers connexes et en assurer périodiquement le suivi.

3.97 L’accord-cadre Cultivons l’avenir ne précisait pas les responsabilités du gouvernement fédéral, des provinces et des territoires en matière de rapports sur le rendement, mais tous les gouvernements ont depuis convenu d’un cadre de mesure du rendement. À l’heure actuelle, les paiements administrés par les provinces représentent 88 % de la valeur totale des paiements au titre d’Agri-stabilité. Il faudra mettre en œuvre intégralement le cadre de mesure du rendement pour présenter au Parlement et au public un tableau complet du rendement par rapport aux normes de service établies. En outre, nous avons constaté que le Ministère avait suivi un processus rigoureux pour évaluer la capacité des provinces de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan et pour leur transférer l’administration d’Agri-stabilité en 2010. Cependant, il n’a pas été précisé qui, du gouvernement fédéral ou des provinces, surveillerait les engagements pris dans les analyses de rentabilisation et en ferait rapport.

3.98 Le Ministère a dû élaborer le Programme de transition pour les producteurs de tabac en peu de temps sans avoir d’abord effectué une analyse approfondie des risques. L’entente de mise en œuvre du Programme ne comportait pas de modalités claires visant à assurer que les bénéficiaires ne concluraient pas d’ententes commerciales allant à l’encontre de l’esprit du Programme. À quelques reprises, le Ministère a modifié son interprétation des activités autorisées et des activités interdites en vertu de l’entente, ce qui a semé la confusion chez les producteurs. Par conséquent, le Ministère a réussi à empêcher certaines des ententes commerciales qui, à son avis, allaient à l’encontre de l’objectif du Programme, mais il n’a pas pu toutes les prévenir.

3.99 Dans le cas d’Agri-stabilité et d’Agri-investissement, nous avons conclu qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada avait suivi une approche axée sur les risques au moment de l’élaboration et de la mise en œuvre de ses programmes prévoyant des paiements aux producteurs, sauf en ce qui concerne certaines améliorations nécessaires en matière d’analyse et de suivi ainsi que les rapports sur le rendement destinés au public.

3.100 Quant au Programme de transition pour les producteurs de tabac, nous avons conclu qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada n’avait pas suivi une approche axée sur les risques lors de l’élaboration et de la mise en œuvre du Programme.

À propos de l’audit

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA). Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

L’audit avait pour objectif global de déterminer si Agriculture et Agroalimentaire Canada avait suivi une approche axée sur les risques pour élaborer et mettre en œuvre les programmes de soutien du revenu prévoyant des paiements aux producteurs.

L’audit comportait deux sous-objectifs, qui consistaient à déterminer si Agriculture et Agroalimentaire Canada :

  • avait suivi une approche axée sur les risques, qui tenait compte des leçons apprises, pour élaborer et améliorer les programmes;
  • avait établi des pratiques claires en matière de reddition de compte et de surveillance lors de la mise en œuvre des programmes.

Étendue et méthode

Notre audit a porté sur trois programmes de soutien du revenu prévoyant des paiements aux producteurs : Agri-investissement, Agri-stabilité et le Programme de transition pour les producteurs de tabac. Il portait également sur le processus de transfert de l’administration d’Agri-stabilité à la Saskatchewan et à la Colombie-Britannique.

L’audit a ciblé :

  • le processus suivi pour élaborer et améliorer les programmes;
  • le processus suivi pour transférer l’administration d’Agri-stabilité à la Saskatchewan et à la Colombie-Britannique;
  • la responsabilité du Ministère et la surveillance assurée par celui-ci pour ce qui est de la mise en œuvre des programmes, notamment le suivi effectué par le Ministère relativement aux recommandations de notre chapitre de mai 2007 qui traitait du Programme canadien de stabilisation du revenu agricole (PCSRA).

Les auditeurs internes du Ministère ont réalisé certains travaux au nom de l’équipe du Bureau du vérificateur général. Ils ont, entre autres, assuré le suivi des mesures prises relativement aux recommandations formulées dans notre chapitre de 2007 sur le PCSRA, pourvu qu’elles s’appliquaient à Agri-stabilité. De plus, des auditeurs externes retenus par le Ministère ont effectué des travaux de suivi relativement au Programme de transition pour les producteurs de tabac, tel que précisé dans le présent chapitre. Nous avons respecté les mesures exigées par les normes de l’ICCA en vue d’utiliser ces travaux.

Dans le cadre de l’audit, nous avons recueilli de l’information grâce à l’analyse de dossiers, de documents, de rapports et d’ententes bilatérales. Nous avons également eu des entretiens avec la direction du Ministère et les employés responsables de la conception et de l’exécution de ces programmes, avec des organismes d’exécution tiers (c’est-à-dire des organismes des gouvernements provinciaux, des institutions financières et d’autres partenaires chargés de l’exécution des programmes) ainsi qu’avec des intervenants. L’audit comprenait des déplacements à la Direction des programmes du revenu agricole du Ministère, située à Winnipeg.

Nous avons rencontré des partenaires chargés de l’exécution des programmes, des intervenants et des représentants des organismes provinciaux; toutefois, nous n’avons pas audité leur travail.

Critères

Les critères utilisés dans le cadre de cet audit s’appliquent à la période au cours de laquelle les programmes ont été exécutés.

Pour déterminer si Agriculture et Agroalimentaire Canada avait suivi une approche axée sur les risques pour élaborer et mettre en œuvre ses programmes de soutien du revenu prévoyant des paiements aux producteurs, nous avons utilisé les critères suivants :
Critères Sources

Agriculture et Agroalimentaire Canada a recensé les risques propres à chaque programme ainsi que les mesures à utiliser pour gérer ces risques en temps opportun.

  • Conseil du Trésor, Cadre de gestion intégrée du risque, 2001

Le Ministère a dégagé les leçons apprises et en a tenu compte lorsqu’il a planifié le nouveau programme.

  • Conseil du Trésor, Cadre de gestion intégrée du risque, 2001

Lorsque l’exécution d’un programme devait être assurée par un tiers ou par un organisme provincial, le Ministère a vérifié si l’organisme d’exécution était apte à exécuter le programme.

  • Conseil du Trésor, Directive sur les paiements de transfert, 2008
  • Conseil du Trésor, Politique sur les paiements de transfert, 2000

Le Ministère s’est fondé sur l’opinion des partenaires, des producteurs et des intervenants pour cerner les lacunes dans la communication et améliorer la conception et les activités des programmes.

  • Conseil du Trésor, Politique de communication du gouvernement du Canada, 2006
  • Conseil du Trésor, Cadre de gestion intégrée du risque, 2001

Les ententes d’exécution et de financement de programmes conclues entre le Ministère et les organismes d’exécution ou les provinces précisent les responsabilités des diverses parties, responsabilités qui doivent faire l’objet d’une surveillance.

  • Conseil du Trésor, Directive sur les paiements de transfert, 2008
  • Conseil du Trésor, Politique sur les paiements de transfert, 2000

Le Ministère a mis en place des systèmes favorisant une amélioration continue.

  • Conseil du Trésor, Un cadre stratégique pour l’amélioration de la prestation des services au gouvernement du Canada, 2000
  • Conseil du Trésor, Cadre de gestion intégrée du risque, 2001

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

L’audit a porté à la fois sur l’élaboration et la mise en œuvre des programmes. Pour Agri-investissement et Agri-stabilité, l’audit visait la période comprise entre février 2006 et mai 2011. Quant au Programme de transition pour les producteurs de tabac, il visait la période comprise entre mai 2004 et mai 2011. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 2 mai 2011.

Équipe d’audit

Vérificateur général adjoint : Neil Maxwell
Directrice principale : Katherine Rossetti
Directrice : Dawn Campbell

Alina Dan
Erika Boch

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 3 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Amélioration de la conception des programmes

3.28 Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait collaborer avec les provinces et les territoires pour amener les producteurs et les intervenants à mieux comprendre les objectifs des programmes de soutien du revenu et les compromis connexes, ainsi que pour préciser les responsabilités du gouvernement et des producteurs en matière de gestion des risques relativement au revenu agricole. (3.11-3.27)

Recommandation acceptée. L’ensemble de programmes actuels a été conçu avec l’industrie en vue de répondre aux besoins des producteurs. Conjointement avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, Agriculture et Agroalimentaire Canada continue de consulter largement l’industrie au sujet de l’élaboration des programmes, notamment dans le cadre de deux rondes récentes de participation de l’industrie à l’élaboration de la prochaine phase du Cadre stratégique pour l’agriculture (Cultivons l’avenir 2). Grâce à des rondes futures de participation générale, à des séances de consultation plus ciblée auprès des producteurs et de leurs associations ainsi qu’à des mécanismes officiels, comme le Comité consultatif national sur les programmes, le Ministère continuera de mieux comprendre, avec les producteurs, les rôles de chacun relativement à la gestion du risque, les objectifs des programmes et les compromis que ceux-ci obligent à faire. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici avril 2013 par l’initiative Cultivons l’avenir 2.

3.29 Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait collaborer avec les partenaires chargés de la prestation des services pour comprendre les défis qu’ils doivent relever, ainsi que pour établir des calendriers de mise en œuvre réalistes pour les futurs programmes de soutien du revenu et en assurer le suivi. (3.11-3.27)

Recommandation acceptée. L’objectif d’Agriculture et Agroalimentaire Canada est de s’assurer, lors de la mise en œuvre des programmes, que les participants bénéficient en temps opportun des avantages qu’ils offrent. Pour ce qui est du cadre stratégique Cultivons l’avenir 2, le Ministère fera participer activement ses partenaires de la prestation des services au processus d’élaboration et de mise en œuvre des programmes de soutien du revenu. Des responsables travailleront avec ces partenaires pour faire en sorte que les problèmes soient déterminés et documentés, et que des solutions réalisables et rapides soient élaborées, afin d’assurer une prestation appropriée des services aux producteurs. Comme cela a été le cas dans l’exécution du programme Agri-investissement, le Ministère fera également en sorte que des plans d’urgence soient en place afin que les producteurs puissent accéder aux prestations des programmes en dépit des problèmes qui pourraient survenir relativement aux dispositions prévues pour la mise en œuvre. C’est grâce à de tels plans d’urgence que le Ministère a pu veiller à ce que les producteurs aient quand même accès au financement du programme Agri-investissement en dépit du fait que l’infrastructure n’avait pu être mise en place avec les institutions financières pendant les années de programme 2007 et 2008. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici avril 2013 par l’initiative Cultivons l’avenir 2.

Amélioration de l’administration des programmes

3.40 Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait élaborer et mettre en œuvre des systèmes officiels de suivi et de rapport pour s’assurer que les principales mesures envisagées pour Agri-stabilité et Agri-investissement sont appliquées comme prévu. (3.35-3.39)

Recommandation acceptée. Dans la pratique, Agriculture et Agroalimentaire Canada travaille avec les provinces et les territoires à surveiller et à évaluer les programmes en vue de les améliorer sans cesse. L’élaboration des programmes de soutien du revenu agricole de la version actuelle de l’initiative Cultivons l’avenir s’est appuyée sur des audits, des évaluations et des examens. Comme le Ministère recourra également à de telles mesures pour l’accord relatif au prochain cadre stratégique, les responsables mettront en place un système officiel de suivi des documents afin de montrer les mesures prises pour donner suite aux recommandations, les mesures proposées et les stratégies d’atténuation du risque qui ont été déployées. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici avril 2013 par l’initiative Cultivons l’avenir 2.

3.46 Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait analyser le traitement des paiements au titre d’Agri-stabilité et d’Agri-investissement de manière plus systématique et assurer le suivi des mesures correctives prises pour améliorer le versement en temps opportun des paiements destinés aux producteurs. (3.41-3.45)

Recommandation acceptée. Le Ministère est au courant des préoccupations liées aux versements en temps opportun des prestations du programme. Avant la mise en œuvre de l’ensemble actuel de programmes, le Ministère avait examiné, lors d’un certain nombre d’activités tenues avec l’industrie ainsi qu’avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, des approches possibles pour accélérer les versements. AAC examinera plus attentivement la conception des programmes de soutien du revenu dans les discussions liées à l’initiative Cultivons l’avenir 2, et il analysera ses procédures de paiement afin d’accélérer le traitement des demandes. À cet égard, la mise en œuvre récente d’une nouvelle version du système de traitement des demandes offrira à AAC la capacité de générer de façon plus systématique des rapports sur le traitement de ces demandes. Le Ministère aura recours à cette capacité pour accélérer les versements faits aux producteurs. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité en avril 2013 avec l’initiative Cultivons l’avenir 2.

Surveillance de l’exécution par le gouvernement fédéral et les provinces

3.55 À ses exigences futures en matière d’analyses de rentabilisation, Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait ajouter l’obligation que les provinces soumettent une proposition, à savoir qui, du gouvernement fédéral ou des administrations provinciales, surveillera les engagements énoncés dans l’analyse de rentabilisation et fera rapport à ce sujet. (3.47-3.54)

Recommandation acceptée. Agriculture et Agroalimentaire Canada précisera la façon dont la surveillance des principaux engagements provinciaux (qui ne sont pas déjà couverts par les mécanismes existants) et les rapports à ce sujet devraient être pris en compte dans toute analyse de rentabilisation future.

3.66 Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait collaborer avec les provinces pour parachever et mettre pleinement en œuvre le cadre de mesure du rendement convenu et pour améliorer l’intégralité des rapports sur les programmes de soutien du revenu et leur présentation en temps opportun au Parlement et au public. (3.59-3.65)

Recommandation acceptée. Agriculture et Agroalimentaire Canada s’est engagé à mesurer le rendement des programmes et à faire rapport des résultats des mesures. Pour ce faire, il a élaboré un cadre de mesure du rendement des programmes de soutien du revenu avec les provinces et territoires. Le Ministère améliorera le cadre et l’appliquera à ses rapports sur le rendement de façon à ce que ceux-ci soient uniformes et qu’ils fournissent au Parlement ainsi qu’au public un portrait complet du rendement des programmes. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici avril 2013 par l’initiative Cultivons l’avenir 2.

Gestion du Programme de transition pour les producteurs de tabac

3.82 Dans le cadre des prochains programmes de paiement ponctuels, Agriculture et Agroalimentaires Canada devrait procéder à une évaluation approfondie des risques au cours de l’élaboration des programmes et, tout au long de leur mise en œuvre, tenir un registre des risques pour favoriser la prise de mesures correctives. (3.67-3.81)

Recommandation acceptée. Agriculture et Agroalimentaire Canada reconnaît la nécessité de réaliser des évaluations approfondies des risques et d’élaborer des stratégies d’atténuation correspondantes au risque, lorsqu’il met en œuvre des programmes de paiements ponctuels. Conformément à la Politique sur les paiements de transfert, le Ministère continue de mettre en œuvre une approche de gestion fondée sur les risques pour la conception et la mise en œuvre des programmes. D’autres lignes directrices et outils sont en cours de développement pour guider l’élaboration des registres des risques associés aux programmes et des pratiques de gestion des risques. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici décembre 2012.

3.91 Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait :

  • assurer un suivi approprié, en temps opportun, des constatations des audits externes du Programme de transition pour les producteurs de tabac, pour les cas où les auditeurs ont signalé des problèmes concernant les relations d’affaires et où les producteurs n’ont pas communiqué l’information demandée;
  • élaborer une stratégie efficace par rapport aux coûts pour assurer dorénavant la surveillance des ententes commerciales entre les bénéficiaires du Programme et les titulaires de permis, afin de veiller à ce qu’elles soient adéquates. (3.83-3.90)

Recommandation acceptée. Agriculture et Agroalimentaire Canada a écrit à l’Office de commercialisation des producteurs du tabac jaune de l’Ontario pour lui communiquer les résultats des constatations de la vérification et pour fixer les prochaines étapes. Par la suite, le Ministère élaborera également une stratégie pour assurer, de façon efficace par rapport aux coûts, une surveillance permanente des ententes commerciales entre les bénéficiaires du PTPT et les titulaires de permis. Cette recommandation sera mise en œuvre dans son intégralité d’ici mars 2012.

 


Définitions :

Producteurs agricoles — Sont désignés producteurs agricoles les exploitants :

  • qui élèvent des animaux (y compris des volailles) et qui vendent des produits connexes tels que des œufs, des produits laitiers, de la viande ou encore de la fourrure d’élevage (par exemple de la fourrure de vison ou de renard);
  • qui produisent des récoltes (par exemple du blé, de l’orge, de l’avoine, du maïs, des fruits, des noix, des légumes ou du tabac);
  • qui produisent des produits de pépinière (par exemple des arbres, des arbustes, des plantes annuelles et des plantes vivaces). (Retourner)

Partenaires — Provinces, territoires et fournisseurs de services, tels que les institutions financières (banques et coopératives de crédit). (Retourner)

Intervenants — Groupes de l’industrie représentant les divers secteurs agricoles, tels que les producteurs laitiers et les éleveurs de porcs. (Retourner)

Analyse de rentabilisation — Dans le contexte de l’administration fédérale, on entend par analyse de rentabilisation une proposition présentée par une organisation qui cherche à faire approuver une initiative ou un projet. L’analyse fournit l’information nécessaire pour la prise d’une décision éclairée, à savoir s’il faut donner suite au projet ou à l’initiative. Elle sert également de fondement pour comparer et évaluer les résultats atteints. (Retourner)

Tabac jaune — Tabac qui est séché à l’étuve par un flux d’air chaud. Ce procédé donne au tabac une saveur unique. (Retourner)

Quota — Quantité limitée d’une denrée particulière dont la production est autorisée et, dans le présent chapitre, quantité de tabac que le titulaire du quota est autorisé à cultiver. (Retourner)

Transfert de quota — Transfert de son droit de produire du tabac à d’autres personnes par le titulaire du quota. (Retourner)

 

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