Automne 2011 — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

Objet

La Défense nationale et les Forces canadiennes possèdent et pilotent des aéronefs, des navires et des véhicules militaires qui ont coûté au-delà de 30 milliards de dollars. Tout cet équipement a besoin d’entretien et de réparations. En 2009-2010, le Ministère a dépensé plus de deux milliards de dollars à ce titre. Ces dépenses ont inclus, entre autres, les inspections de routine, l’entretien préventif, les réparations, l’achat de pièces de rechange, les révisions périodiques, les modifications techniques, et d’autres tâches connexes.

Des milliers d’employés travaillent à l’entretien et à la réparation de l’équipement militaire, qu’ils s’occupent de serrer des boulons sur une base militaire ou dans le cadre d’une mission à l’étranger, de fournir des services d’ingénierie, de logistique, de gestion des pièces de rechange ou de formation, de passer des contrats ou d’assurer un soutien administratif.

Nous avons examiné comment la Défense nationale alloue et gère les ressources financières consacrées à entretenir et à réparer l’équipement militaire. Nous nous sommes aussi penchés sur les stratégies de passation de contrats du Ministère relatifs à l’entretien et à la réparation de l’équipement militaire.

Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 30 avril 2011.

Pertinence

L’équipement militaire doit être en bon état de marche et susceptible d’être mis en service rapidement pour que les Forces canadiennes puissent entraîner les troupes et s’acquitter avec succès et en toute sécurité des missions qui lui sont confiées. Autrement dit, la capacité et la disponibilité opérationnelle des Forces canadiennes à remplir leurs missions dépendent de façon décisive de deux choses : d’une part, la façon dont la Défense nationale alloue les fonds dont elle dispose et, d’autre part, la fiabilité de l’information sur laquelle elle fonde ses décisions à court et à long terme.

Les dépenses consacrées à l’entretien et à la réparation de l’équipement militaire sont un apport important pour l’économie canadienne chaque année. Beaucoup de sociétés commerciales en tirent une partie de leur chiffre d’affaires. Selon la stratégie de défense Le Canada d’abord de 2008, le gouvernement prévoit consacrer 60 milliards de dollars à l’achat de nouvel équipement militaire sur 20 ans, et 140 milliards de dollars aux pièces de rechange, à l’entretien de l’équipement et à la formation.

Au cours des dix dernières années, la Défense nationale a profondément changé sa façon de procéder par rapport aux contrats d’entretien et de réparation de l’équipement militaire, qu’il soit déjà en service ou en cours d’acquisition. Désormais, les responsabilités à cet égard incombent en grande partie au secteur privé, ce qui a des répercussions profondes tant pour le Ministère que pour l’industrie militaire canadienne. Dans le cas de l’équipement déjà en service, la nouvelle stratégie visait à réduire les activités et les coûts liés à la gestion des contrats en regroupant des centaines de contrats d’entretien à court terme dans seulement quelques contrats à long terme. Dans le cas de l’équipement neuf, le changement est encore plus radical. Désormais, le contrat passé avec le fabricant ou le fournisseur d’origine englobe et l’achat de l’équipement, et son entretien à long terme. Le Ministère a déterminé que cette dernière stratégie introduit des risques importants, notamment du fait qu’elle peut réduire la marge de manœuvre disponible si les besoins changent pendant la durée de vie de l’équipement, qu’elle contribue à appauvrir les compétences et l’expertise des Forces canadiennes en matière d’entretien et de réparation de l’équipement et qu’elle crée une dépendance absolue à l’égard d’un seul fournisseur pour chaque flotte.

Constatations

• Dans l’ensemble, la Défense nationale a planifié et géré les activités d’entretien et de réparation de l’équipement militaire de façon à répondre aux priorités opérationnelles à court terme. Le processus annuel d’affectation des fonds disponibles donne l’occasion de discuter efficacement des priorités. Un grand nombre de responsables de l’entretien de l’équipement militaire et de ceux qui ont besoin d’équipement pour donner des formations et mener des opérations participent à ces discussions.
• La capacité de la Défense nationale à satisfaire aux exigences de formation et d’opérations à long terme est menacée par des faiblesses touchant la façon dont les contrats d’entretien et de réparation de l’équipement militaire sont passés et surveillés, des lacunes dans les systèmes d’information de gestion et l’insuffisance de l’information disponible sur les coûts et le rendement.
• Le Ministère n’a pas pris de mesures, ni déployé les ressources nécessaires, ni exercé la surveillance voulue, à un niveau central, pour favoriser la réussite de ses nouvelles stratégies de passation de contrats. L’absence d’action concertée et de suivi de la nouvelle méthode visant l’équipement déjà en service a retardé et entravé la mise en œuvre de cette dernière. Le Ministère a ainsi raté des occasions de bénéficier des avantages qu’aurait pu lui apporter la stratégie, à savoir améliorer son rendement et la reddition de comptes, et réduire ses coûts. De plus, il ne surveille pas adéquatement les risques importants que pose la nouvelle stratégie pour l’équipement neuf, pas plus qu’il ne les atténue suffisamment.
• Les systèmes de gestion de l’information qui appuient la prise des décisions concernant l’entretien et la réparation de l’équipement comportent des lacunes qui ne sont pas nouvelles. En effet, nous les avons signalées pour la première fois dans un audit effectué en 2001. En conséquence, la Défense nationale ne possède pas d’information complète, fiable et intégrée sur les coûts totaux réels des activités d’entretien et de réparation, car certains coûts, comme les salaires et les dépenses au titre des infrastructures, ne sont pas saisis dans ses systèmes d’information de gestion sur les actifs. Sans cette information, le Ministère ne peut prendre de décisions éclairées sur la gestion du cycle de vie de ses flottes, ni déterminer s’il consacre chaque année assez de ressources à l’entretien et à la réparation de l’équipement. En 2001, la Défense nationale prévoyait avoir fini de mettre en œuvre un système intégré de gestion des actifs en 2004 au plus tard. Le Ministère prévoit aujourd’hui qu’un nouveau système sera déployé sur toutes les bases des Forces canadiennes d’ici à la mi-2012. Il faudra probablement compter plusieurs années avant que ce nouveau système ne soit entièrement mis en œuvre.
• Il y a un écart important entre la demande en services d’entretien et de réparation et les fonds disponibles. De plus, comme l’a indiqué la Défense nationale, son plan d’investissements à long terme pour l’équipement neuf ne prévoit probablement pas assez de fonds pour financer les coûts de soutien de cet équipement pendant tout son cycle de vie. Même si le Ministère sait que le report d’activités d’entretien et de réparation pose des risques futurs, notamment concernant l’indisponibilité de l’équipement, des réparations plus difficiles et coûteuses, et la réduction de la durée de vie de l’équipement, il ne fait pas un suivi périodique des répercussions de l’insuffisance des fonds disponibles. Il ignore donc l’incidence à long terme de l’écart de financement sur ses opérations et ses activités de formation.

Réaction du Ministère — Le Ministère accepte toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre.

Introduction

5.1 La Stratégie de défense Le Canada d’abord, publiée par le gouvernement en 2008, définit six missions fondamentales que les Forces canadiennes doivent être en mesure d’exécuter au Canada ou à l’étranger. C’est en fonction de ces missions que la Défense nationale détermine les capacités qu’elle doit développer et maintenir. Le maintien de ces capacités dépend largement du bon fonctionnement de l’équipement militaire et d’un certain niveau de disponibilité opérationnelle. Par conséquent, la planification, le soutien et l’exécution efficaces des activités d’entretien et de réparation de l’équipement militaire sont essentiels à la capacité des Forces canadiennes d’accomplir leurs missions fondamentales.

5.2 La Défense nationale et les Forces canadiennes possèdent et exploitent de l’équipement militaire, dont la valeur se chiffre à plus de 30 milliards de dollars, à des fins de formation et d’opérations au pays et à l’étranger. De plus, elles sont responsables de l’entretien et de la réparation de cet équipement, qui comprend 4 sous-marins, plus de 30 grands navires, plus de 350 aéronefs et environ 9 000 véhicules terrestres militaires. Des milliers d’employés civils et militaires ainsi que de nombreuses entreprises du secteur privé assurent l’entretien et la réparation de tout cet équipement dans le cadre d’un ensemble diversifié et souvent complexe d’activités.

5.3 Chaque année, les dépenses militaires liées à l’entretien et à la réparation de l’équipement contribuent de manière importante à l’économie du pays, et de nombreuses entreprises canadiennes en dépendent pour une partie de leur chiffre d’affaires. Si les tendances actuelles se maintiennent, l’importance de ces dépenses pour l’économie pourrait croître à l’avenir étant donné que les services d’entretien et de réparation sont de plus en plus confiés à des entreprises du secteur privé au Canada et à l’étranger. Comme l’indique la Stratégie de défense Le Canada d’abord de 2008, le gouvernement prévoit consacrer 60 milliards de dollars à l’achat de nouvel équipement militaire et 140 milliards de dollars à l’achat de pièces de rechange, à l’entretien et à la formation sur une période de 20 ans.

Activités d’entretien et de réparation, responsabilités et budgets

5.4 À la Défense nationale, l’entretien est une activité préventive et planifiée qui vise à réduire la probabilité d’une défaillance de l’équipement et à accroître la durée de vie de ce dernier. La réparation est une activité qui consiste à remettre un article en bon état de service en corrigeant les défectuosités ou en remplaçant les pièces inutilisables par des pièces neuves, révisées, reconstruites ou remises à neuf. Compte tenu de leur caractère imprévu, les réparations sont plus difficiles à planifier et à prévoir que les activités d’entretien.

5.5 La Défense nationale estime qu’elle a dépensé un peu plus de 2 milliards de dollars pour entretenir et réparer l’équipement militaire au cours de l’exercice 2009-2010. Parmi les dépenses engagées, mentionnons les inspections régulières, l’entretien préventif, les réparations correctives, l’approvisionnement en pièces de rechange, les réparations et les révisions périodiques, les mises à niveau, les modifications techniques, les préparatifs pour des opérations spéciales et d’autres tâches connexes. Ce montant ne comprenait pas la rémunération du personnel ni les coûts de l’infrastructure utilisée pour entretenir et réparer l’équipement militaire. Par conséquent, les dépenses totales liées aux activités d’entretien et de réparation s’élèvent à plus de 2 milliards de dollars.

5.6 L’équipement militaire peut parfois avoir une durée de vie utile de plus de 40 ans, de l’achat initial jusqu’à sa mise hors service. La Défense nationale classe les activités d’entretien et de réparation selon quatre lignes de travail, en fonction de leur degré de complexité et du temps requis pour les accomplir. Les activités ci-dessous peuvent être réalisées par les techniciens des Forces canadiennes ou par des entreprises du secteur privé :

• Des activités d’entretien préventif simples et de courte durée ainsi que des réparations mineures (première et deuxième lignes) sont réalisées relativement souvent par des employés civils et militaires dans des bases partout au pays ou sur le terrain. Ces travaux sont généralement réalisés dans les 24 heures.
• Le sous-ministre adjoint (Matériels) gère de manière centralisée les inspections plus longues et complexes, les réparations majeures et les travaux de révision complète de l’équipement (troisième et quatrième lignes) qui sont réalisés par le Ministère ou par le secteur privé dans des installations spécialisées. La durée de ces travaux peut s’échelonner sur plusieurs jours, semaines ou mois.

5.7 Des divisions de gestion du programme d’équipement, qui relèvent du sous-ministre adjoint (Matériels), soutiennent les activités d’entretien et de réparation. Ces divisions sont responsables de la gestion du cycle de vie des aéronefs, des navires et des véhicules terrestres. Elles déterminent les travaux d’entretien et de réparation nécessaires pour chaque flotte, fournissent un soutien d’ingénierie et technique, gèrent les programmes de modernisation et veillent à l’achat et à la disponibilité en quantités suffisantes des pièces de rechange pour les techniciens d’entretien et de réparation dans les délais requis. La façon dont l’Armée, la Force aérienne et la Marine accomplissent les travaux d’entretien et de réparation de leur équipement respectif varie considérablement.

Constatations de l’audit antérieur

5.8 Dans notre chapitre de 2001 intitulé « Défense nationale — L’équipement en service », nous avons examiné les activités d’entretien et de réparation du Ministère. À cette occasion, nous avions constaté qu’en général, les renseignements requis par le Ministère pour gérer ses activités d’entretien et de réparation étaient souvent non disponibles, incomplets, insuffisants ou inexacts. Nous avions également constaté que des restrictions budgétaires, un manque de personnel d’entretien qualifié, des problèmes d’approvisionnement en pièces de rechange et le vieillissement de l’équipement nuisaient à la capacité des Forces canadiennes de satisfaire aux normes relatives à la disponibilité de l’équipement. L’indisponibilité de l’équipement avait eu une incidence sur certains déploiements et exercices d’entraînement.

Modification des stratégies en matière d’entretien et de réparation

5.9 Depuis notre audit précédent, la Défense nationale a dû composer avec de nombreuses circonstances qui ont changé le contexte dans lequel les activités d’entretien et de réparation se déroulent.

• Accélération du rythme des opérations — Les Forces canadiennes sont déployées en Afghanistan depuis 2002, ce qui a entraîné une accélération du rythme des opérations de l’Armée et de la Force aérienne. Cet effort a fait grimper les taux d’utilisation de divers véhicules terrestres et aéronefs, ce qui a accru les besoins en matière d’entretien et de réparation. De plus, le déploiement de techniciens d’entretien qualifiés dans des zones d’opération à l’étranger a eu pour conséquence que les unités de l’Armée et de la Force aérienne basées au Canada disposaient de moins de techniciens pour effectuer les travaux d’entretien et de réparation.
• Défis en matière de ressources humaines — Depuis de nombreuses années, le Ministère est confronté à une pénurie d’employés qualifiés dans certains secteurs de l’entretien et de la réparation. En outre, des compressions effectuées au cours des années 1990 dans les ressources humaines de la Défense nationale se sont traduites par une diminution du nombre d’employés responsables de la planification, de la gestion et de la passation de contrats liées aux activités d’entretien et de réparation. Parmi les autres difficultés à surmonter dans ce domaine, mentionnons le départ à la retraite imminent des baby-boomers et la concurrence constante du secteur privé pour le recrutement de personnel qualifié.
• Accroissement des coûts — À mesure que les flottes militaires vieillissent, leurs coûts d’entretien, de modernisation et de réparation augmentent. De plus, l’équipement moderne qui remplace les anciennes flottes est généralement muni de systèmes technologiques plus avancés dont l’entretien coûte plus cher que celui des anciens systèmes. Le total des coûts d’entretien et de réparation sur la durée entière du cycle de vie de l’équipement militaire est souvent de deux à trois fois plus élevé que les coûts d’acquisition de l’équipement.

5.10 Pour relever ces défis et d’autres, la Défense nationale a exploré, au cours des dix dernières années, de nouvelles façons de satisfaire à ses besoins d’entretien et de réparation. En 2002, la Défense nationale a lancé le programme de gestion optimisée des systèmes d’armes (GOSA) pour l’équipement militaire existant et, en 2008, le Cadre contractuel du soutien en service (CCSS) pour l’acquisition de nouvel équipement. Conformément aux pratiques en vigueur dans d’autres pays, la Défense nationale conclut de plus en plus de contrats à long terme axés sur le rendement avec les fournisseurs d’équipement initiaux ou avec des entreprises spécialisées du secteur privé. Ces nouvelles stratégies de passation de contrats ont entraîné de vastes changements pour la Défense nationale et son personnel, ainsi que pour certains ministères fédéraux (notamment Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) et l’industrie militaire canadienne.

Objet de l’audit

5.11 L’audit visait à déterminer si la Défense nationale a planifié et géré les travaux d’entretien et de réparation de ses aéronefs, navires et véhicules terrestres militaires de façon à satisfaire aux besoins en matière d’opérations et de formation. Plus précisément, nous avons vérifié si le Ministère :

• avait alloué et surveillé de manière appropriée les ressources financières destinées à l’entretien et à la réparation de l’équipement militaire de façon à satisfaire aux exigences en matière de formation et d’opérations;
• avait élaboré et mis en œuvre de façon appropriée des stratégies de passation de contrats relativement aux services d’entretien et de réparation de ses aéronefs, navires et véhicules terrestres militaires.

5.12 Notre audit a porté sur la gestion des diverses dépenses d’entretien et de réparation pour les cycles de planification des exercices 2009-2010 et 2010-2011. Notre examen des stratégies de passation de contrats visait les dix années écoulées depuis l’audit de 2001, étant donné que les travaux associés à plusieurs contrats de services d’entretien à long terme que nous avons examinés ont commencé au début des années 2000 et sont toujours en cours.

5.13 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, fournit d’autres détails sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Affectation et surveillance des ressources financières

5.14 Le but ultime des activités d’entretien et de réparation est de s’assurer que l’équipement militaire répond aux besoins opérationnels de manière efficace au regard des coûts pendant sa durée de vie utile. Si l’équipement n’est pas entretenu de manière adéquate, une flotte au départ très fiable peut en venir, au fil du temps, à répondre difficilement aux besoins opérationnels. Nous avons examiné si la Défense nationale avait affecté et surveillé de manière appropriée les ressources financières consacrées à l’entretien et à la réparation de ses aéronefs, navires et véhicules terrestres afin de satisfaire aux exigences en matière d’opérations et de formation.

5.15 Les fonds destinés à l’entretien et à la réparation des aéronefs, des navires et des véhicules terrestres de la Défense nationale proviennent de différents budgets au sein du Ministère. Le plus important est le budget de l’approvisionnement national, géré par le sous-ministre adjoint (Matériels). Ce budget prévoit des fonds pour l’achat de pièces de rechange, l’acquisition d’équipement d’entretien et la passation de contrats de service pour les activités de troisième et de quatrième lignes, ainsi que pour certaines activités de première et de deuxième lignes. Bien que certaines parts du budget de l’approvisionnement national soient consacrées à l’achat de munitions et d’équipement courant comme des vêtements et des articles divers, le présent chapitre porte strictement sur la partie destinée aux activités d’entretien et de réparation. Pendant l’exercice 2009-2010, environ 1,8 milliard de dollars du budget de l’approvisionnement national a servi à financer des activités d’entretien et de réparation. Le montant total alloué par le Ministère au budget de l’approvisionnement national n’est pas fixe. Le montant affecté expressément à l’entretien et à la réparation varie d’année en année. La pièce 5.1 présente les sommes du budget de l’approvisionnement national qui ont été consacrées à l’entretien et à la réparation de l’exercice 2006-2007 à l’exercice 2010-2011.

Pièce 5.1 — Les fonds alloués n’ont pas permis de couvrir le coût de la demande en matière de services d’entretien et de réparation au cours des cinq derniers exercices

5.16 Au cours des dernières années, les fonds affectés par la Défense nationale n’ont pas permis de satisfaire à la demande d’activités d’entretien et de réparation. L’écart entre la demande et le budget de l’approvisionnement national a été relativement constant au cours des dernières années. Le gouvernement a indiqué dans sa Stratégie de défense Le Canada d’abord de 2008 que les ressources financières allouées au budget de l’approvisionnement national n’avaient répondu qu’à environ 70 % de la demande des dernières années, entravant grandement la capacité des Forces canadiennes de former leur personnel et de maintenir un niveau de disponibilité opérationnelle élevé.

Les ressources financières destinées aux activités d’entretien et de réparation ont été affectées en fonction des priorités

5.17 Selon le Guide de gestion du matériel (2008) du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, une planification et une affectation efficaces des ressources constituent des éléments essentiels de l’exécution d’un programme, de l’optimisation des ressources et de la saine gestion de celles-ci. Dans ce contexte, nous avons examiné si les divisions de gestion du programme d’équipement de la Force aérienne, de l’Armée et de la Marine avaient établi des priorités pour l’entretien et la réparation de l’équipement militaire et si la Défense nationale avait affecté les ressources financières en fonction de ces priorités.

5.18 Le cycle de planification annuel du budget de l’approvisionnement national est un processus complexe auquel participent de nombreuses personnes et différentes organisations au sein du Ministère, sous la direction du Groupe des matériels. Ce processus a pour objectif de répartir les fonds disponibles entre les différentes activités d’entretien et de réparation. Au début du cycle de planification, le montant préliminaire des fonds d’approvisionnement national (ou « l’affectation technique ») est communiqué aux divisions de gestion du programme d’équipement de la Force aérienne, de l’Armée et de la Marine qui, à leur tour, affectent ces fonds à leurs diverses flottes. Les besoins particuliers et leur ordre de priorité sont ensuite examinés par divers comités de planification et inclus dans un plan d’activités. Ces plans d’activités indiquent les coûts estimatifs correspondant à chaque priorité, répartis par flotte. Les montants demandés sont fondés sur l’utilisation antérieure, l’utilisation prévue et les besoins spéciaux connus et anticipés.

5.19 Les plans d’activités sont examinés dans le cadre des travaux du Comité de surveillance de l’approvisionnement national. Le Comité est chargé de formuler des conseils stratégiques et des recommandations au Conseil de gestion du programme — entité formée de cadres des niveaux les plus élevés qui donne des conseils et une orientation sur la gestion des ressources — relativement aux activités, politiques et plans importants d’approvisionnement national et d’en favoriser la mise en œuvre. Les décisions définitives à l’égard de l’affectation des fonds d’approvisionnement national pour l’exercice suivant reviennent au Comité des finances de la Défense, un organe consultatif qui fournit des conseils financiers stratégiques de haut niveau au sous-ministre.

5.20 En général, nous sommes d’avis que le processus de planification de l’approvisionnement national fournit une tribune efficace où discuter des besoins et des priorités avec un vaste éventail de personnes responsables de l’entretien et de la réparation de l’équipement militaire, ou utilisant cet équipement à des fins opérationnelles et de formation. Nous avons constaté que les divisions de gestion du programme d’équipement de l’Armée, de la Marine et de la Force aérienne avaient toutes défini leurs priorités en matière d’entretien et de réparation dans leurs plans d’activités respectifs pour l’exercice 2010-2011. Les décisions définitives concernant l’affectation des fonds tenaient généralement compte de ces priorités. Les plans d’activités précisaient également les répercussions éventuelles du non-financement d’activités prioritaires, par exemple une diminution des achats de pièces de rechange, le report d’activités d’entretien et de réparation ou la réduction des résultats opérationnels (par exemple, les heures de vol).

5.21 Au cours d’un exercice financier donné, les circonstances peuvent changer et certaines activités prévues peuvent être soit reportées, soit annulées. Lorsque cela se produit, les ressources financières doivent être réaffectées et utilisées avant la fin de l’exercice, sinon elles ne peuvent être reportées. Nous avons constaté que des processus étaient en place pour réaffecter les fonds qui devenaient disponibles au cours d’un exercice. Un examen a lieu régulièrement pour évaluer la disponibilité des fonds et pour recenser ceux qui ne seront probablement pas dépensés à la clôture de l’exercice. Dans ces cas-là, la décision peut être prise d’annuler ou de reporter une activité à un exercice ultérieur et de réaffecter les fonds à une autre activité de l’exercice en cours. Lorsque les fonds ne peuvent pas être dépensés avant la clôture de l’exercice, les gestionnaires cherchent à réaffecter ces sommes à d’autres activités prioritaires qui peuvent être entreprises rapidement pendant l’exercice en cours. Toutefois, la réaffectation des fonds n’amène pas toujours leur utilisation intégrale avant la clôture de l’exercice. Pour l’exercice 2010-2011, la Défense nationale a estimé qu’elle n’avait pas été en mesure de dépenser une somme de 193 millions de dollars des fonds d’approvisionnement national destinés à l’entretien et à la réparation.

On note une absence d’information sur le coût total lié à l’entretien et à la réparation

5.22 Conformément à la Politique sur la gestion du matériel (2006) du Conseil du Trésor, un système d’information en matière de gestion du matériel doit être en place pour recueillir et générer des données complètes et précises sur les biens matériels. Un tel système d’information de gestion doit s’intégrer aux systèmes ministériels d’information financière et favoriser la prise de décisions éclairées, en temps opportun, en matière de gestion du matériel. Nous avons examiné si la Défense nationale avait mis en place un système intégré d’information de gestion des actifs permettant de recueillir et d’utiliser l’information financière requise pour soutenir les décisions concernant l’affectation de ressources aux activités d’entretien et de réparation.

5.23 Pour appuyer la prise de décisions éclairées à l’égard de l’affectation de l’ensemble des ressources financières aux activités d’entretien et de réparation, la Défense nationale doit disposer, entre autres, d’une information fiable sur le coût total de ces activités. Une telle information peut notamment aider le Ministère à déterminer si l’attribution des tâches d’entretien et de réparation d’une flotte donnée au secteur privé constitue une meilleure utilisation des ressources que le maintien des capacités requises à l’interne. L’accès à l’information sur le coût total lié aux flottes individuelles permettrait également au Ministère de déterminer à quel moment il serait plus rentable de remplacer une flotte plutôt que de poursuivre son entretien. La nécessité de disposer d’une information fiable sur le coût total est d’autant plus importante que, selon la Défense nationale, son plan d’investissement à long terme pour le nouvel équipement ne prévoit probablement pas suffisamment de fonds pour financer les coûts de soutien associés au cycle de vie de l’équipement.

5.24 En général, pour évaluer le coût total des activités d’entretien et de réparation pour l’ensemble du Ministère ou pour des flottes militaires données, il faut déterminer les coûts associés aux éléments suivants :

• la rémunération de tout le personnel (civils, Force régulière et Force de réserve) intervenant dans la planification et l’exécution des travaux d’entretien et de réparation;
• les services contractuels (qui peuvent comprendre l’approvisionnement en pièces de rechange);
• l’acquisition de pièces de rechange par l’intermédiaire du système centralisé d’approvisionnement des Forces canadiennes ou localement, grâce au budget propre à chaque base;
• l’entretien des installations requises;
• l’équipement spécialisé pour le diagnostic et l’entretien.

5.25 Bien que la Défense nationale dispose d’outils pour estimer les coûts des activités d’entretien et de réparation, nous avons constaté qu’elle ne faisait pas le suivi des coûts totaux réels de ces activités pour l’ensemble du Ministère ni pour les différentes flottes. Ces coûts sont difficiles à déterminer, en grande partie parce que le Ministère n’a pas encore mis en place de systèmes d’information adéquats. Par exemple, les données sur la rémunération de la majeure partie du personnel ne sont pas saisies dans les divers systèmes d’information en matière de gestion des actifs dont dispose actuellement le Ministère. D’autres coûts d’entretien et de réparation, comme ceux liés aux infrastructures, ne sont pas non plus consignés.

5.26 En plus du budget de l’approvisionnement national, chaque base des Forces canadiennes destine une partie de son budget d’exploitation et d’entretien au financement des activités d’entretien et de réparation de première et deuxième lignes. Ces dépenses des bases s’élèvent à plusieurs centaines de millions de dollars par année. Toutefois, étant donné que les dépenses des bases liées à l’entretien et à la réparation ne sont pas consignées par flotte, des chiffres exacts à cet égard ne sont pas disponibles.

5.27 Le Comité de surveillance de l’approvisionnement national a reconnu qu’il y avait un manque d’information financière fiable pour appuyer la prise de décisions. Ce problème ne date pas d’hier. Lors de notre audit de 2001, nous avions conclu que la Défense nationale devait améliorer ses systèmes d’information de gestion ainsi que la qualité des données qu’ils renferment. Le projet du Système d’information — Soutien et acquisition du matériel (SISAM), qui visait à combler ce besoin, a été lancé en septembre 1999. Au moment de l’audit de 2001, la Défense nationale prévoyait terminer la mise en œuvre complète du SISAM à l’échelle des Forces canadiennes au plus tard en 2004, et avait indiqué que le déploiement du système constituait une priorité.

5.28 En avril 2010, le SISAM n’avait pas été entièrement mis en œuvre dans l’ensemble des Forces canadiennes. Il a alors été fusionné avec le Système de comptabilité financière et de gestion du Ministère, devenant le Système de gestion de l’information sur les ressources de la Défense (SGIRD). Bien que cette fusion soit un pas important vers la mise en œuvre d’un système intégré d’information de gestion des actifs, elle n’atteindra son plein potentiel que lorsque toutes les bases des Forces canadiennes auront migré vers le nouveau système, que le personnel aura été adéquatement formé et que les outils analytiques servant à générer une information utile sur les tendances auront été déployés.

5.29 La Défense nationale compte maintenant déployer le SGIRD dans toutes les bases des Forces canadiennes au plus tard au milieu de 2012. Compte tenu des leçons tirées du SISAM, nous estimons que la mise en œuvre complète du SGIRD s’étalera probablement sur de nombreuses années et exigera des efforts constants ainsi qu’un traitement prioritaire. Entre-temps, nous sommes d’avis que l’absence de données complètes, réelles et fiables sur les coûts engagés globalement et par flotte nuit à la capacité de la Défense nationale de prendre des décisions éclairées sur l’affectation de fonds à l’entretien et à la réparation de l’équipement militaire, ou d’analyser différentes options liées à la gestion du cycle de vie des flottes. Finalement, le Ministère ne dispose pas de données de base rigoureuses pour déterminer s’il consacre suffisamment de ressources aux activités d’entretien et de réparation d’année en année. Selon nous, ce manque d’information, combiné à l’insuffisance de financement, crée le risque qu’au fil du temps les Forces canadiennes ne soient pas en mesure de maintenir la totalité de leurs capacités actuelles et qu’elles soient donc limitées quant à la taille et au type de missions qu’elles peuvent accomplir.

5.30 Recommandation — Le ministère de la Défense nationale devrait veiller à se donner les moyens de produire des données sur le coût total des activités d’entretien et de réparation, globalement et pour chacune de ses flottes. Ces coûts devraient comprendre, à tout le moins, les dépenses liées au personnel, aux services contractuels, aux pièces de rechange, à l’équipement d’entretien et aux infrastructures.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Le bureau de gestion du projet du Système d’information — Soutien et acquisition du matériel (SISAM) est en train d’implanter le progiciel Systèmes, applications et produits (SAP) pour appuyer l’entretien des systèmes d’armes et de l’équipement. Le SAP, appelé Système de gestion de l’information sur les ressources de la Défense (SGIRD), est actuellement en place pour plus de 90 % de l’Armée et de la Marine et pour environ 10 % de la Force aérienne. On prévoit mettre en œuvre le SGIRD dans le reste des Forces canadiennes d’ici décembre 2013. Ce système permet de répondre aux besoins d’information indiqués dans la recommandation.

Dans le cadre de la phase V du projet du SISAM en cours, les données sur l’inventaire des pièces de rechange ont été intégrées avec les données sur l’approvisionnement, les finances et les travaux techniques d’entretien dans une même plate-forme informatique. Cette intégration ouvre la voie à l’établissement de rapports sur les coûts de l’équipement et des flottes ainsi que de rapports sur les coûts globaux. Les coûts relatifs au personnel, aux pièces de rechange et à l’approvisionnement sont consignés à mesure que progresse la mise en œuvre du SISAM. À l’heure actuelle, le coût d’infrastructure n’est pas consigné dans le SISAM; il le sera à l’avenir, à mesure que le Ministère fait progresser sa Stratégie de planification des ressources de l’entreprise ainsi que la mise en œuvre du SAP.

En parallèle, le processus administratif de réparation et de révision qui touche la gestion de la filière de réparation doit être évalué par rapport aux pratiques exemplaires de l’industrie, afin de déterminer les améliorations à apporter pour optimiser cette partie de la chaîne d’approvisionnement. Cette évaluation aura lieu avant le travail d’élaboration des plans de réparation et de révision de la phase V du SISAM, prévu à l’automne 2011.

La Division de la gestion du programme d’équipement maritime travaille activement à la mise en œuvre d’un programme axé sur la classe de navire qui permettra d’accroître la capacité de consigner tous les coûts d’entretien et de réparation pour chaque classe de plate-forme navale.

Enfin, les travaux qui sont effectués en vue d’élaborer des outils de calcul des coûts et des lignes directrices pour répondre au rapport de vérification de la vérificatrice générale sur l’acquisition d’hélicoptères militaires aideront également à donner suite à la présente recommandation.

La Défense nationale doit disposer d’une meilleure information sur le rendement

5.31 Selon la Politique sur la gestion du matériel (2006) du Conseil du Trésor, les ministères doivent s’assurer que leur cadre de gestion du matériel leur fournit de l’information pertinente sur le rendement et favorise la prise de décisions éclairées. Nous avons examiné si la Défense nationale avait recueilli et utilisé les données sur le rendement dont elle avait besoin pour appuyer ses décisions en matière d’affectation de ressources financières à des activités d’entretien et de réparation.

5.32 La Défense nationale recueille effectivement certaines données sur les taux d’utilisation ou l’état de son équipement militaire. Par exemple, la Force aérienne recueille des données sur le nombre d’heures de vol par année; la Marine recueille des données sur le nombre de jours en mer et la disponibilité opérationnelle de chaque navire; et l’Armée calcule le pourcentage de véhicules hors service.

5.33 L’objectif déclaré des dépenses d’approvisionnement national est de maintenir l‘équipement militaire au niveau de disponibilité opérationnelle prévu. Le principal indicateur utilisé par la Défense nationale pour mesurer le rendement des fonds d’approvisionnement national est l’état réel de disponibilité opérationnelle, c’est-à-dire l’état actuel d’un article d’équipement ou d’une flotte par rapport au niveau de disponibilité opérationnelle attendu. Nous sommes toutefois d’avis que l’état de disponibilité opérationnelle n’est pas un indicateur de rendement significatif ou suffisant pour les trois raisons qui suivent. D’abord, il n’existe pas d’objectifs quantifiables de disponibilité opérationnelle pour toutes les flottes militaires. Ensuite, des facteurs autres que le financement d’approvisionnement national, comme la disponibilité du personnel, ont une incidence sur l’atteinte des objectifs de disponibilité opérationnelle. Enfin et surtout, les objectifs de disponibilité opérationnelle d’un grand nombre de flottes sont fondés sur la capacité et les moyens existants. Ces objectifs ont été établis en fonction des résultats qui peuvent être atteints, et non de ce qui est nécessaire pour répondre aux exigences des missions et des entraînements. En pratique, certains objectifs de disponibilité opérationnelle ont été revus à la baisse, au fil du temps, pour qu’ils concordent avec la capacité abordable selon les fonds disponibles. Dans les faits, cela signifie qu’en général les fonds d’approvisionnement national suffiront pour permettre l’atteinte des objectifs de disponibilité opérationnelle, car ces derniers sont fixés en fonction des fonds disponibles.

5.34 Pour les travaux d’entretien et de réparation exécutés à contrat par des entreprises du secteur privé, la Défense nationale établit et utilise des indicateurs de rendement, comme le délai d’exécution des réparations, la disponibilité des pièces de rechange et la fiabilité des réparations. Il s’agit, selon nous, du type d’indicateurs que la Défense nationale pourrait appliquer à ses propres activités. Bien que le Ministère ait reconnu la nécessité de mesurer systématiquement l’efficience et l’efficacité de ses propres activités de gestion de l’équipement, il ne le fait pas à l’heure actuelle. La division de gestion du programme d’équipement de la Marine a entrepris l’élaboration d’un cadre de gestion du rendement visant à mesurer les activités de soutien, comme l’approvisionnement en pièces de rechange et les changements techniques. La Marine s’attend à ce que ce cadre lui permette :

• d’établir un lien entre les activités d’entretien et de réparation et les répercussions sur l’état de ses flottes;
• de prévoir l’état futur de ses flottes.

5.35 Il ressort de ce qui précède que la Défense nationale a une capacité limitée d’évaluer l’incidence de ses décisions à l’égard de l’affectation des fonds d’approvisionnement national chaque année. Si l’on tient compte également de l’absence d’information sur le coût total, cela signifie que le Ministère ne dispose d’aucune base solide pour déterminer si les mêmes résultats pourraient être atteints à moindre coût ou si la même dépense pourrait permettre l’atteinte de meilleurs résultats.

5.36 La Défense nationale sait que le report de travaux d’entretien et de réparation entraîne des conséquences immédiates et crée le risque de répercussions à plus long terme. En 2008, le Ministère a entrepris une étude ponctuelle sur l’incidence de l’insuffisance des fonds d’approvisionnement national au cours des exercices antérieurs. L’étude a permis de démontrer que cette insuffisance avait eu des répercussions graves sur la Force aérienne, l’Armée et la Marine, notamment :

• des arriérés dans les travaux requis;
• une diminution des jours en mer et des heures de vol;
• une diminution de la disponibilité de l’équipement pour les activités de formation et pour répondre aux exigences opérationnelles;
• des réparations correctives plus laborieuses et coûteuses;
• la réduction de la durée de vie utile de l’équipement militaire.

Cependant, la Défense nationale ne réalise pas de telles études régulièrement et ne fait pas le suivi périodique des répercussions. Par conséquent, le Ministère ne connaît pas précisément les répercussions à long terme que l’insuffisance de financement estimative entraîne sur les opérations et les activités de formation.

5.37 Recommandation — Le ministère de la Défense nationale devrait renforcer et exploiter sa capacité de fournir des données sur le rendement et l’incidence des activités d’entretien et de réparation, ainsi que sur l’efficacité et l’efficience de ces dernières au sein de l’Armée, de la Marine et de la Force aérienne, en utilisant des indicateurs de rendement communs dans la mesure du possible.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Comme l’indique la réponse précédente, le bureau de gestion du projet du SISAM est en train de mettre en place le Système de gestion de l’information sur les ressources de la Défense pour appuyer l’entretien des systèmes d’armes et de l’équipement. Ce système pourra fournir l’information mentionnée dans la recommandation. La mise en œuvre du système doit être terminée d’ici décembre 2013.

Des interrogations précises en matière de renseignements d’entreprise qui sont rendues possibles dans le cadre de la phase V du SISAM permettent d’effectuer certaines recherches sur le rendement et les mesures propres à l’équipement et à l’environnement. D’autres travaux de développement sont nécessaires pour mettre en place des outils avancés et permettre des interrogations poussées qui amélioreront la capacité du Ministère en matière de planification à long terme, de manière à accroître l’efficacité et l’efficience globales. La Défense nationale poursuit également son travail d’élaboration de mesures de rendement dans le domaine de la gestion des stocks.

Stratégies de passation de contrats pour l’équipement existant

5.38 Conformément aux politiques du Conseil du Trésor sur la gestion des risques et la gestion du matériel, les ministères fédéraux doivent évaluer les risques associés aux biens et aux activités de programme, et prendre des mesures efficaces par rapport aux coûts pour les maîtriser. Nous avons examiné si les stratégies de passation de contrats conçues par la Défense nationale tenaient compte des principaux risques associés à l’équipement militaire et aux activités d’entretien et de réparation, et si le Ministère avait mis en œuvre ces stratégies de manière appropriée.

Le programme de gestion optimisée des systèmes d’armes visait à maîtriser les principaux risques

5.39 La Défense nationale a recours depuis longtemps au secteur privé pour l’entretien et la réparation de divers systèmes et composantes de ses aéronefs, navires et véhicules terrestres militaires, en particulier pour les activités des troisième et quatrième lignes. Ces travaux ont généralement été gérés à l’aide de contrats conclus avec des entreprises du secteur privé qui étaient alors rémunérées en fonction du temps et des matériaux employés pour réaliser les inspections et les réparations demandées. C’était là la stratégie traditionnelle. Étant donné que l’équipement militaire complexe peut comporter des milliers de composantes, des centaines de contrats étaient parfois nécessaires pour assurer l’entretien d’une seule flotte. Dans les années 1990, le Ministère gérait des milliers de ces contrats « temps et matériaux » chaque année. À la suite d’importantes compressions dans les ressources humaines au milieu des années 1990, la Défense nationale a reconnu que sa stratégie traditionnelle de passation de contrats ne serait plus viable, car elle ne disposerait plus du personnel nécessaire pour assurer la gestion de tous les contrats.

5.40 Pendant cette même période, la Défense nationale a reconnu que la stratégie traditionnelle se traduisait souvent par un rendement insatisfaisant et une faible reddition de comptes de la part des entrepreneurs, ce qui compromettait la disponibilité de l’équipement militaire. Par exemple, certaines entreprises aérospatiales contractuelles terminaient souvent en retard les travaux d’entretien et de réparation des aéronefs, ce qui réduisait la disponibilité des aéronefs pour les opérations et les activités de formation.

5.41 Alors qu’il recherchait des solutions à ces problèmes, le Ministère s’est intéressé aux nouvelles stratégies de passation de contrats utilisées par les forces armées des États-Unis, du Royaume-Uni et de l’Australie pour réduire les coûts et améliorer le rendement. Connues sous le nom de « modèle de logistique fondée sur le rendement » ou parfois « passation de contrats visant la disponibilité », ces stratégies établissent des objectifs de rendement mesurables (comme le délai d’exécution des réparations, la qualité des travaux et la disponibilité des pièces de rechange) et offrent des incitatifs financiers aux entreprises du secteur privé afin qu’elles atteignent ou dépassent ces objectifs.

5.42 En 1998, la Force aérienne a pris l’initiative d’élaborer une nouvelle stratégie de passation de contrats pour ses principales flottes en service. Ces efforts ont mené à l’adoption, en 2002, de l’approche de gestion optimisée des systèmes d’armes (GOSA) qui avait pour objectif :

• de remplacer les nombreux contrats à court terme par un petit nombre de contrats à long terme;
• de diminuer le nombre de civils et de militaires nécessaires pour gérer et accomplir les activités d’entretien et de réparation;
• de transférer une plus grande part de responsabilité au secteur privé;
• d’établir des objectifs de rendement pour les entreprises du secteur privé et d’offrir des mesures incitatives afin de favoriser l’amélioration du rendement et la réduction des coûts.

5.43 La pièce 5.2 compare les principales caractéristiques de la GOSA et celles de la stratégie traditionnelle. La division de la gestion du programme d’équipement aérospatial (Force aérienne) relevant du sous-ministre adjoint (Matériels) était responsable de la conception du programme de GOSA. En regroupant des centaines de contrats d’entretien traditionnels en seulement quelques contrats de type GOSA et en offrant des incitatifs aux entreprises du secteur privé, le Ministère s’attendait à accroître la reddition de comptes des entreprises à l’égard du rendement. De plus, selon la directive de GOSA, les équipes de projet internes devaient réaliser des économies de coût de 15 % par rapport aux coûts annuels de soutien de leur flotte découlant de la stratégie d’entretien appliquée auparavant. Globalement, nous avons constaté que la nouvelle stratégie de passation de contrats avait été conçue pour tenir compte des principales pressions exercées sur les activités d’entretien et de réparation de la Force aérienne et des risques qui s’y rattachent.

Pièce 5.2 — Deux nouvelles stratégies de passation de contrats ont entraîné des changements considérables à la Défense nationale

La mise en œuvre de la nouvelle stratégie de passation de contrats pour l’équipement existant a été plus lente et plus restreinte que prévu

5.44 En 2002, on prévoyait mettre en œuvre le programme de GOSA dans quatre flottes de la Force aérienne qui pourraient profiter de la nouvelle approche. En effet, les coûts d’entretien et de réparation annuels de ces flottes étaient élevés et il leur restait encore une période de vie utile suffisamment longue pour justifier les investissements initiaux dans le programme. Les flottes en question incluaient les avions de transport Hercules, les avions de patrouille maritime Aurora, les hélicoptères Griffon et les chasseurs à réaction CF-18. L’objectif était de conclure, au plus tard en décembre 2005, neuf contrats pour soutenir ces quatre flottes. Nous avons examiné si la Défense nationale avait respecté les échéances fixées pour la passation de ces contrats. Nous avons aussi examiné si les contrats signés renfermaient les éléments requis, conformément aux politiques internes.

5.45 Trois des neuf contrats prévus ont été attribués avant la date d’échéance cible, soit décembre 2005 (voir la pièce 5.3). Selon la Défense nationale, ces contrats de GOSA ont entraîné un meilleur rendement, par exemple une augmentation de la rapidité d’exécution des travaux d’entretien, l’accroissement de la disponibilité des aéronefs et une meilleure gestion des pièces de rechange. Deux des neuf contrats ont été attribués à la fin de 2010 et au début de 2011. En avril 2011, les quatre autres contrats n’avaient toujours pas été attribués.

Pièce 5.3 — Seuls trois contrats sur neuf ont été attribués selon l’échéancier prévu

5.46 Les cinq contrats que nous avons examinés comprenaient généralement les éléments qu’un contrat de type GOSA devrait renfermer. Toutefois, nous avons constaté que, jusqu’à maintenant, les dispositions concernant les incitatifs et les pénalités requises par le cadre de GOSA n’avaient été entièrement mises en œuvre que dans le contrat d’entretien de la cellule des avions Hercules. Étant donné que les incitatifs prévus dans les contrats de type GOSA visent à améliorer le rendement, ce qui permet d’accroître la disponibilité des flottes, des retards dans leur mise en œuvre signifient que les bienfaits escomptés du programme ne seront pas entièrement réalisés.

5.47 La Force aérienne a mis sur pied un conseil de direction pour examiner les progrès réalisés dans la mise en œuvre du programme de GOSA et les changements organisationnels qui y sont associés. Le conseil de direction, rattaché à la division de la gestion du programme d’équipement aérospatial, a commencé ses activités en 2003 et s’est réuni régulièrement cette année-là, ainsi qu’en 2004 et en 2005, pour évaluer les progrès et exercer le suivi et la surveillance requis de la direction. La fréquence des réunions a diminué à partir de 2006, à la suite du départ du directeur de programme, et la dernière réunion a eu lieu en février 2009. De ce fait, la surveillance assurée par le conseil a diminué.

5.48 Au fil des ans, la Défense nationale a recensé plusieurs difficultés qui ont contribué aux retards dans la mise en œuvre du programme de GOSA.

• Résistance au changement — La stratégie de GOSA nécessitait des changements importants dans les rôles et les responsabilités des personnes travaillant au sein des divisions de gestion du programme d’équipement. Le changement de culture nécessaire a provoqué des résistances et s’effectue lentement.
• Capacité insuffisante — La mise en œuvre de la GOSA nécessitait de nouvelles compétences spécialisées en matière de gestion de contrats qui faisaient souvent défaut au sein des équipes de projet. Les séances de formation visant à développer les compétences requises chez le personnel étaient insuffisantes, et le taux de roulement élevé au sein du personnel militaire a nui à la préservation des compétences acquises par les équipes de projet. De plus, le personnel n’était souvent pas assez nombreux pour mener les activités prévues.
• Processus d’approbation — Les travaux nécessaires pour soumettre les contrats au Conseil du Trésor du Canada pour approbation ont parfois pris plus de temps que prévu. En 2009, la Défense nationale a dû réaliser une étude sur les répercussions éventuelles des contrats de GOSA visant les CF-18 sur les petites et moyennes entreprises canadiennes. La Défense nationale n’a pas soumis les contrats pour approbation avant la fin de l’étude, en 2010.
• Négociations avec les entreprises du secteur privé — La stratégie de GOSA était une nouveauté pour les entreprises du secteur privé et elles ont dû s’y adapter, elles aussi. Dans certains cas, des entreprises hésitaient à adopter la nouvelle stratégie, ce qui a accentué la difficulté des négociations.

5.49 Nous craignons que les contrats de type GOSA en vigueur et en cours d’élaboration ne puissent pas être établis et mis en œuvre comme prévu en raison de l’insuffisance des moyens au sein de la division de la gestion du programme d’équipement aérospatial et de la réduction des activités du conseil de direction de la GOSA au cours des dernières années. Comme les flottes d’aéronefs Aurora, Hercules et CF-18 doivent toutes être mises hors service entre 2014 et 2020, il ne reste plus que quelques années à la Force aérienne pour profiter des avantages de la mise en œuvre de ces contrats.

5.50 Une source de préoccupation plus importante encore est le manque d’action concertée au sein des Forces canadiennes pour mettre en œuvre une nouvelle stratégie de passation de contrats pour l’équipement existant. La Marine et l’Armée étaient confrontées aux mêmes problèmes d’insuffisance d’effectifs que la Force aérienne il y a dix ans. En 2004, le Groupe des matériels de la Défense nationale a d’ailleurs créé un concept opérationnel qui visait à assurer l’uniformité du déploiement d’une stratégie de GOSA à l’échelle des Forces canadiennes. Nous n’avons trouvé aucun élément probant indiquant que ce concept avait été appliqué. Ni la Marine, ni l’Armée n’ont adopté de directive ou de programme officiel pour obliger leur division de gestion du programme d’équipement à revoir ou à modifier leur stratégie de passation de contrats pour l’entretien et la réparation de l’équipement. En fait, la décision d’adopter ou non une stratégie de passation de contrats axés sur le rendement pour une flotte donnée appartient toujours à l’équipe de gestion du programme d’équipement qui en est responsable.

5.51 Dans un cas particulier, une équipe de gestion de l’Armée a eu recours à une stratégie de passation de contrats semblable à la GOSA pour ses diverses flottes de véhicules blindés légers à roues. Comme il est expliqué dans l’étude de cas sur une nouvelle stratégie de passation de contrats, l’Armée affirme que le contrat axé sur le rendement, conclu en 2004 pour ces flottes, a produit de bons résultats. La Marine, quant à elle, a acquis une certaine expérience des contrats d’entretien à long terme pour ses petits navires, dont les navires de défense côtière de la classe Kingston. Toutefois, ces contrats n’étaient pas axés sur le rendement et ne renfermaient pas les dispositions incitatives typiques des contrats de type GOSA.

Étude de cas 5.1 — Une nouvelle stratégie de passation de contrats a accru la disponibilité des véhicules blindés légers à roues

5.52 Selon nous, l’absence d’action concertée et de suivi a ralenti et limité plus qu’on ne le prévoyait la mise en œuvre de la nouvelle stratégie de passation de contrats pour l’équipement militaire existant et des contrats qui en découlent. De plus, nous estimons que la Défense nationale s’est appuyée dans une trop large mesure sur l’initiative de certaines personnes pour assurer la mise en œuvre. Le Ministère a ainsi raté l’occasion de retirer les avantages qu’aurait pu lui apporter la stratégie, à savoir améliorer son rendement et la reddition de comptes et réduire ses coûts. L’allègement des coûts, en particulier, aurait pu contribuer à combler l’écart entre la demande de services d’entretien et de réparation et les fonds disponibles pour ces services.

5.53 Recommandation — Le ministère de la Défense nationale devrait revoir son concept de la gestion optimisée des systèmes d’armes (GOSA) pour les opérations, évaluer de façon officielle si la GOSA devrait être adoptée pour d’autres flottes existantes et consigner sa décision en dossier pour chaque flotte. Pour les flottes auxquelles le programme de GOSA sera appliqué, des mesures devraient être prises pour assurer une mise en œuvre rapide et exhaustive, conformément aux plans et aux priorités du Ministère.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale examinera le concept d’opération de la gestion optimisée des systèmes d’armes (GOSA) et le mettra à jour, au besoin, d’ici juillet 2012. Elle étudiera ensuite la faisabilité de la mise en œuvre de la GOSA dans d’autres flottes existantes.

Les économies de coûts réalisées grâce au programme de gestion optimisée des systèmes d’armes sont difficiles à démontrer

5.54 Un des objectifs du programme de GOSA consistait à réduire le coût des contrats d’entretien et de réparation. Selon la directive du programme, il fallait réaliser des économies de l’ordre de 15 % sur les contrats d’entretien et de réparation pour des flottes choisies de la Force aérienne. Cet objectif représentait des économies possibles de centaines de millions de dollars sur de nombreuses années. Nous avons examiné si la Force aérienne avait atteint cet objectif grâce à la mise en œuvre du programme de GOSA.

5.55 Dans son Rapport ministériel sur le rendement 2009-2010, la Défense nationale a indiqué que sa stratégie de GOSA avait entraîné une baisse du coût rattaché au soutien des flottes. Cependant, le Ministère n’a pas pu nous fournir une information complète pour appuyer cette affirmation, principalement parce qu’il ne dispose pas d’une information fiable sur les coûts initiaux rattachés à la stratégie traditionnelle. Comme il est expliqué aux paragraphes 5.27 à 5.29, la Défense nationale n’a pas encore pleinement mis en œuvre un système d’information de gestion intégrée des actifs qui lui fournirait l’information nécessaire pour réaliser une comparaison des coûts avant et après l’application de la stratégie de GOSA. D’autres facteurs compliquent la réalisation de comparaisons, notamment le vieillissement de l’équipement, la fluctuation de la taille des flottes, le transfert de nouvelles responsabilités au secteur privé et le fait que le Ministère ne tient généralement pas compte du coût des salaires de ses employés dans le calcul des coûts de l’entretien et de la réparation de l’équipement. Nous estimons que la mise en œuvre de la recommandation formulée au paragraphe 5.30 permettrait à la Défense nationale de produire de l’information fiable sur les coûts initiaux pour ses flottes militaires.

Stratégies de passation de contrats pour le nouvel équipement

5.56 En 2005, la Défense nationale a entrepris d’établir une stratégie de passation de contrats officielle pour l’entretien et la réparation des nouvelles flottes d’aéronefs, de navires et de véhicules terrestres militaires. Le Cadre contractuel du soutien en service (CCSS) ainsi créé est devenu une politique au sein du Groupe des matériels en juillet 2008, puis une directive ministérielle en août 2010.

5.57 Le CCSS a été établi dans le but de prolonger et d’amplifier les changements amorcés dans le cadre du programme de gestion optimisée des systèmes d’armes (GOSA). Selon le CCSS, un entrepreneur principal est désigné pour chaque flotte. C’est lui qui obtient à la fois le contrat d’acquisition et le contrat de soutien en service et qui fait ainsi office d’unique responsable de l’exécution de ces contrats. Le fournisseur de l’équipement d’origine est l’entrepreneur principal par défaut. Le contrat de soutien en service peut s’étendre sur une période maximale de 20 ans, et il renferme beaucoup d’éléments à prix fixe. Des responsabilités additionnelles, comme la possession et la gestion des pièces de rechange ainsi que la gestion de tous les sous-traitants, sont transférées à l’entrepreneur principal. La pièce 5.2 présente une comparaison entre les caractéristiques du CCSS et celles de la GOSA et de la stratégie traditionnelle.

5.58 Le sous-ministre adjoint (Matériels) a officiellement adopté le CCSS en juillet 2008, quoique la Défense nationale ait appliqué auparavant certains des principes du Cadre à divers projets d’acquisition. Depuis 2008, deux nouvelles flottes militaires ont été acquises et assujetties au processus du CCSS. Des équipes de projet de la Défense nationale travaillent actuellement à l’élaboration de concepts de soutien en service, conformes au CCSS, pour de nombreuses autres acquisitions d’équipement prévues.

5.59 La première des deux récentes acquisitions concerne une nouvelle flotte de 17 avions de transport CC-130 Hercules de modèle J, dont le contrat a été passé en 2007 et dont la livraison a commencé en 2010. Dans ce cas, une modification de contrat d’une valeur de 723 millions de dollars a été octroyée en 2009 pour la prestation de services d’entretien et de réparation jusqu’au milieu de 2016. L’étude de cas sur les flottes d’avions Hercules présente l’évolution, au fil du temps, des ententes d’entretien pour les anciens et les nouveaux avions Hercules de la Force aérienne.

Étude de cas 5.2 — La stratégie de passation de contrats pour l’entretien de la flotte de Hercules a évolué au cours des années pour répondre aux besoins en constante évolution

5.60 La seconde des deux récentes acquisitions est une nouvelle flotte de 15 hélicoptères Chinook, dont le contrat a été passé en 2009 et dont la livraison doit commencer en 2013. Le contrat d’acquisition de cette flotte prévoit la prestation de services de soutien en service sur 20 ans. Les négociations de prix pour ces services devraient prendre fin en 2013; la valeur estimative de ces services s’élève à plusieurs milliards de dollars. D’autres projets d’acquisition sont en cours, mais l’expérience de la mise en œuvre du CCSS demeure limitée à l’heure actuelle.

Même si les risques rattachés au Cadre contractuel du soutien en service ont été cernés, les mesures d’atténuation prises sont limitées

5.61 En privilégiant le fournisseur d’équipement d’origine pour les fonctions d’entrepreneur principal pour les services d’entretien et de réparation et en regroupant les contrats d’acquisition et de soutien dans un unique processus d’approvisionnement, le CCSS change considérablement le processus d’acquisition de tels services et engendre de nouveaux risques, que la Défense nationale a cernés. Nous avons examiné si la Défense nationale avait conçu le CCSS de façon à traiter les principaux risques liés à ses activités d’entretien et de réparation, et si elle avait bien évalué et géré les risques découlant directement de l’application du CCSS.

5.62 L’élaboration du CCSS a débuté en 2005, avec l’aide d’employés qui avaient l’expérience de la stratégie de GOSA. Essentiellement, la Défense nationale a créé le CCSS comme prolongement logique de la GOSA pour les nouvelles acquisitions. Nous avons constaté que, plutôt que de mener une nouvelle analyse des risques rattachés aux activités d’entretien et de réparation, le Ministère était parti du principe que les pressions et les risques qui avaient été cernés auparavant et avaient donné lieu à la création du programme de GOSA étaient toujours les mêmes : les traditionnels contrats temps et matériaux ne favorisaient ni l’innovation ni un rendement élevé dans l’industrie; ils ne permettaient pas une reddition de comptes suffisante; ils exigeaient beaucoup de ressources au Ministère sur le plan de la gestion; et ils s’étaient révélés inefficaces sur le plan opérationnel pour le Ministère, réduisant souvent la disponibilité de l’équipement.

5.63 La Défense nationale convient que le CCSS repose en partie sur des concepts inéprouvés associés aux contrats à long terme axés sur le rendement ainsi que sur le principe de s’en remettre à un seul responsable en ce qui concerne le rendement des activités d’entretien et de réparation et la disponibilité des flottes. Le Ministère a cerné un certain nombre de nouveaux risques découlant directement du CCSS et il a reconnu que le Cadre pouvait avoir des conséquences néfastes imprévues et involontaires. Ces risques comprennent les suivants :

• la perte de travaux traditionnellement effectués au Canada si les contrats du CCSS sont accordés à des fournisseurs étrangers;
• la dépendance totale à l’égard d’un seul fournisseur pour chaque flotte;
• la réduction de la marge de manœuvre financière et de la capacité de modifier les exigences et les priorités au besoin, du fait qu’il s’agit de contrats à long terme et à prix fixe;
• la perte des compétences et de l’expertise nécessaires pour évaluer l’optimisation des ressources et les propositions de l’industrie, à cause du transfert de responsabilités au secteur privé;
• l’acquisition de services à un prix trop élevé, en particulier dans le cadre d’un contrat prescrit;
• une incertitude quant au succès du changement culturel requis au sein des ministères fédéraux qui devront s’adapter à la nouvelle stratégie de passation de contrats.

5.64 Le CCSS comprend des mesures possibles pour atténuer les risques cernés. Si la Défense nationale peut prescrire certaines de ces mesures, d’autres, comme la proposition du CCSS d’élaborer un plan pour favoriser le changement culturel au sein du gouvernement fédéral, dépendent des pouvoirs et de la coopération d’autres organisations fédérales. D’autres mesures encore, comme la formation du personnel civil et militaire par le fournisseur d’équipement d’origine, dépendent de l’industrie. Bien que certaines mesures aient déjà été appliquées, d’autres en sont toujours à l’étape de la planification ou ne seront mises en œuvre qu’une fois les nouveaux contrats d’acquisition attribués.

5.65 Même si nous reconnaissons que la mise en œuvre du CCSS en est toujours à ses débuts, nous craignons que les mesures prévues n’atténuent pas suffisamment certains risques. Par exemple, il y a risque que les contrats à long terme limitent la marge de manœuvre financière et opérationnelle dont le Ministère a besoin pour s’adapter à l’évolution des circonstances dans l’avenir. Des contrats à long terme inflexibles qui prévoient des prix fixes pour des flottes données pourraient réduire les fonds disponibles pour d’autres flottes. Nous avons demandé au Ministère de nous fournir plus de renseignements sur les discussions et les analyses liées au risque d’une diminution de la marge de manœuvre financière. Les représentants du Ministère nous ont indiqué que des discussions sur la question avaient eu lieu aux échelons hiérarchiques supérieurs et que le CCSS avait été modifié de façon à exiger l’établissement de contrats plus souples incluant des coûts d’entretien et de réparation prédéterminés applicables à divers niveaux d’utilisation de l’équipement (par exemple, les heures de vol annuelles), pour tenir compte d’une possible croissance ou décroissance de l’utilisation. Cependant, aucune analyse financière détaillée n’a été réalisée pour appuyer l’analyse des risques à cet égard. Compte tenu des conséquences qu’une perte de marge de manœuvre financière dans le budget de l’approvisionnement national pourrait avoir sur les capacités militaires du Ministère, nous trouvons inquiétant qu’une analyse financière approfondie n’ait pas été réalisée.

5.66 Par ailleurs, bien qu’il existe des processus à la Défense nationale pour l’examen des concepts de soutien en service pour différents projets, nous sommes inquiets du fait qu’il n’existe pas d’instance ministérielle chargée de surveiller la mise en œuvre globale du CCSS et d’examiner l’atténuation des risques à long terme. À notre avis, la Défense nationale n’a pas prouvé qu’elle surveillait et atténuait suffisamment les principaux risques, comme celui de perdre une expertise importante en entretien et en réparation d’équipement au sein de son effectif, pas plus qu’elle ne nous a donné une assurance suffisante que ces risques seront atténués adéquatement. La réduction des risques rattachés au CCSS sera importante, puisque la plupart des grandes acquisitions de nouvel équipement militaire prévues dans le cadre de la stratégie de défense Le Canada d’abord au cours des 20 prochaines années seront assujetties aux exigences du Cadre.

5.67 Recommandation — Le ministère de la Défense nationale devrait revoir régulièrement le Cadre contractuel du soutien en service pour mettre à jour son évaluation des risques ainsi que ses mesures d’atténuation et leur état d’avancement. Il devrait déterminer des mesures et des responsabilités précises à cette fin, et en assurer la surveillance de façon continue et à long terme.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. La Défense nationale examinera l’évaluation et les mesures d’atténuation des risques du Cadre contractuel du soutien en service afin de déterminer les mesures précises qui pourraient être justifiées et d’établir un système de surveillance continue d’ici juillet 2012.

L’insuffisance des ressources et de la surveillance menace la mise en œuvre du Cadre contractuel du soutien en service

5.68 Le Cadre contractuel du soutien en service (CCSS) a des répercussions considérables sur la Défense nationale qui vont au-delà de la gestion des risques. Par exemple, sa mise en œuvre exige du personnel de la Défense nationale une planification initiale très détaillée, car le personnel doit faire des projections couvrant une période de 20 ans et envisager différents scénarios touchant l’utilisation future des flottes et les besoins en entretien et en réparation. Nous avons examiné si la Défense nationale avait pris des mesures et établi des mécanismes de surveillance pour assurer le succès de la mise en œuvre du CCSS.

5.69 Pour soutenir la mise en œuvre du CCSS par les différentes équipes de projet, le personnel de la Défense nationale a établi un plan d’action en 2008. Nous avons constaté que ce plan n’avait toujours pas été approuvé. En outre, en raison de l’insuffisance des ressources attribuées, de nombreuses mesures incluses dans le plan n’ont pas été entreprises ou entièrement appliquées, par exemple :

• élaborer un modèle de contrat de CCSS;
• établir un cadre de gestion d’exécution de contrat;
• dresser un plan de perfectionnement des compétences en approvisionnement;
• mettre en œuvre un plan de communication relatif au CCSS.

Au moment de l’audit, l’équipe centrale responsable du soutien de la mise en œuvre du CCSS ne comptait que deux membres, dont un seul à plein temps.

5.70 En ce qui a trait aux mécanismes de surveillance, les équipes de projet chargées des nouvelles acquisitions doivent soumettre des propositions de concepts de soutien en service à l’approbation du sous-ministre adjoint (Matériels). Tout écart par rapport aux exigences du Cadre doit alors être approuvé. Dans la pratique, les propositions sont présentées au Comité de gestion de programmes du Groupe des matériels (CGPGM), que préside le sous-ministre adjoint (Matériels).

5.71 Pour faciliter le suivi des propositions, en mars 2009, le CGPGM a demandé qu’un comité d’examen des projets soit mis sur pied pour examiner de façon indépendante les propositions de concepts de soutien en service avant leur présentation au CGPGM. Cependant, le comité d’examen n’a pas vu le jour. En l’absence d’un tel comité, il n’y a pas de processus d’examen indépendant permettant d’évaluer en profondeur si les propositions sont conformes aux exigences du CCSS et d’assurer une application uniforme du Cadre.

5.72 Nous avons examiné les six présentations faites au CGPGM par les équipes de projets d’acquisition entre 2008 et 2011. Nous avons relevé d’importantes différences quant au niveau de détails fournis et à l’étape du processus d’acquisition à laquelle les présentations étaient faites. Dans plusieurs cas, le CGPGM a approuvé une proposition de concept alors que le projet en était toujours à l’étape de la conception et que ni le type précis d’équipement ni le fabricant n’avaient encore été déterminés. Nous avons constaté qu’il n’y avait aucune directive claire sur le moment indiqué pour présenter les concepts au CGPGM ou au sous-ministre adjoint (Matériels), ni sur la nécessité de faire une nouvelle présentation au CGPGM ou au sous-ministre adjoint (Matériels) une fois que les détails du projet sont mieux connus ou en cas de changement important d’un projet d’acquisition ou d’un concept de soutien en service.

5.73 Bien que le CGPGM examine et approuve les propositions au cas par cas, il ne s’occupe pas uniquement de la mise en œuvre du CCSS. Comme nous l’avons déjà mentionné, il n’existe pas d’instance ministérielle chargée de surveiller la mise en œuvre du CCSS, comme le faisait le conseil de direction pour le programme de gestion optimisée des systèmes d’armes.

5.74 Dans l’ensemble, nous craignons que le caractère limité des ressources et de la surveillance, à un niveau centralisé, ne menace le succès de la mise en œuvre du CCSS. Nous estimons que le CCSS n’a pas bénéficié de l’attention et des ressources nécessaires. Notre recommandation sur la mise en œuvre du CCSS se trouve au paragraphe 5.79.

La coordination avec les autres ministères fédéraux et avec l’industrie canadienne doit être renforcée

5.75 Comme nous l’avons indiqué dans l’introduction du présent chapitre, le gouvernement entend consacrer des sommes importantes au cours des 20 prochaines années à de nouvelles flottes militaires et aux travaux d’entretien et de réparation connexes. Conformément à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, les contrats de biens et de services doivent favoriser le développement industriel et régional à long terme. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics), le ministère chargé des contrats du gouvernement, et Industrie Canada, le ministère responsable des retombées industrielles et régionales, ont tous deux un rôle à jouer dans le processus d’approvisionnement en équipement militaire. Ainsi, la collaboration avec ces deux ministères, ainsi qu’avec d’autres ministères, au besoin, est nécessaire pour assurer une application uniforme et efficace des dispositions du CCSS.

5.76 Il est attendu que la Défense nationale dispose de l’expertise technique nécessaire pour établir un énoncé des besoins ou un énoncé des travaux qui sera utilisé dans le cadre d’ententes contractuelles. La gestion d’un contrat est normalement assurée conjointement par la Défense nationale et Travaux publics, de façon à ce que l’expertise des deux ministères puisse être mise à profit. Travaux publics, pour sa part, doit s’assurer que ses employés ont les compétences spécialisées nécessaires pour rédiger des ententes contractuelles complexes axées sur le rendement, pour surveiller ces ententes sur de longues périodes et pour remettre en question efficacement les allégations des entrepreneurs, surtout dans le cas de contrats prescrits, où le risque de payer des prix élevés est plus important. Dans le cadre de ces travaux, Travaux publics doit travailler en étroite collaboration avec la Défense nationale. La Défense nationale n’a toutefois pris aucune mesure pour faire en sorte que Travaux publics puisse soutenir de façon appropriée la mise en œuvre du CCSS. Nous avons aussi remarqué que, dans le plan d’action interne, aucune ressource n’avait été affectée aux mesures devant favoriser la collaboration avec d’autres ministères fédéraux.

5.77 Outre les ministères fédéraux, le CCSS peut aussi avoir une incidence sur l’industrie militaire canadienne. Selon les tendances actuelles, de plus en plus de responsabilités liées à la prestation de services d’entretien et de réparation sont transférées au secteur privé. Il est donc important que la Défense nationale connaisse la capacité de l’industrie et qu’elle la soutienne. Alors qu’elle élaborait le CCSS, la Défense nationale a informé l’industrie sur l’orientation qu’elle comptait prendre et elle a quelque peu modifié le Cadre pour tenir compte des préoccupations soulevées à ce moment-là. Malgré tout, les associations du secteur ont récemment exprimé des préoccupations à propos de la désignation du fournisseur d’équipement d’origine comme fournisseur principal par défaut des services d’entretien et de réparation. Comme il existe peu de fabricants d’aéronefs, de navires et de véhicules terrestres militaires au Canada, l’industrie craint qu’il n’y ait moins d’occasions pour les entreprises du secteur militaire au Canada et que la majeure partie du travail à valeur ajoutée, comme la conception technique, se fasse à l’étranger. La Défense nationale croit que l’application dynamique de la Politique des retombées industrielles et régionales du gouvernement fédéral permettra de répondre à ces préoccupations. Le CCSS ne contient aucun plan ou mécanisme visant à surveiller son incidence sur l’industrie militaire au Canada ou à régler les problèmes au fur et à mesure qu’ils se posent.

5.78 La Défense nationale devra renforcer ses processus internes et mieux coordonner ses efforts avec d’autres ministères fédéraux et avec l’industrie militaire canadienne pour s’assurer que les contrats d’entretien et de réparation pour toutes les nouvelles acquisitions optimisent l’utilisation des fonds publics, offrent de bons résultats aux Forces canadiennes et créent de bonnes occasions d’affaires pour l’industrie militaire canadienne.

5.79 Recommandation — Le ministère de la Défense nationale devrait examiner et réviser la structure de gouvernance du Cadre contractuel de soutien en service pour assurer une surveillance et un contrôle appropriés en temps opportun. Le Ministère devrait consacrer des ressources suffisantes aux mesures qu’il a désignées comme devant être prises pour assurer le succès de la mise en œuvre du Cadre, y compris la coordination de ses efforts avec les autres ministères fédéraux et l’industrie militaire canadienne.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. D’ici juillet 2012, la Défense nationale examinera sa structure de gouvernance afin d’assurer une visibilité et un contrôle adéquats et opportuns de ce qui suit: a) concepts de soutien de la flotte; b) institutionnalisation du Cadre contractuel de soutien en service. La Défense nationale a déjà déterminé des mesures précises à entreprendre pour assurer le succès de l’institutionnalisation, notamment la nécessité de coordonner ses efforts avec ceux des autres ministères fédéraux et de l’industrie canadienne. L’affectation des ressources nécessaires est en cours.

Conclusion

5.80 Dans le cadre de l’audit, nous avons observé sur le terrain des employés militaires et civils dévoués, qui travaillent diligemment en vue de réaliser les missions et les objectifs établis. L’audit nous a permis de déterminer que la Défense nationale planifiait et gérait l’entretien et la réparation de son équipement militaire de façon à réaliser ses priorités opérationnelles à court terme. Toutefois, sa capacité de satisfaire aux exigences en matière d’opérations et de formation à long terme est à risque, en raison de lacunes de longue date dans les systèmes d’information de gestion, du manque d’information sur les coûts et le rendement, et de faiblesses persistantes dans la mise en œuvre et la surveillance des stratégies de passation de contrats pour les services d’entretien et de réparation.

5.81 En ce qui concerne les allocations de ressources pour l’entretien et la réparation de l’équipement, nous avons déterminé que la Défense nationale disposait d’une instance efficace pour allouer les ressources financières en fonction des priorités établies. Cependant, elle dispose de moyens limités pour évaluer l’incidence à long terme de ses décisions annuelles touchant l’allocation des fonds du budget de l’approvisionnement national et il lui manque des données importantes sur les coûts totaux et sur le rendement relativement aux activités d’entretien et de réparation. Par conséquent, la Défense nationale ne dispose que d’une information fragmentaire pour déterminer si elle accorde suffisamment de fonds aux activités d’entretien et de réparation chaque année pour optimiser le soutien de son équipement militaire à long terme.

5.82 En ce qui concerne les stratégies de passation de contrats, nous avons constaté que la Défense nationale avait établi des cadres de passation de contrats pour l’entretien et la réparation de ses véhicules, navires et aéronefs militaires en réponse aux risques et aux pressions auxquels elle était confrontée à l’époque. Toutefois, la mise en œuvre de la stratégie de gestion optimisée des systèmes d’armes (GOSA) pour les flottes existantes a été plus lente et plus restreinte que prévu. Par conséquent, des occasions d’amélioration ont été ratées et les avantages s’y rattachant ont été reportés.

5.83 La mise en œuvre du Cadre contractuel du soutien en service (CCSS) pour le nouvel équipement militaire en est encore à ses débuts. De nombreuses mesures nécessaires pour assurer le succès de la mise en œuvre par les équipes de projet restent à approuver, et les ressources centrales nécessaires à la mise en œuvre ont été affectées dans une mesure limitée. Bien que les risques rattachés au CCSS aient été cernés, bon nombre des mesures d’atténuation n’ont pas encore été prises, et il n’existe pas d’instance adaptée pour surveiller la mise en œuvre du Cadre. Étant donné les incidences et les risques à long terme pour la Défense nationale, pour d’autres ministères fédéraux et pour l’industrie militaire canadienne, nous estimons que la mise en œuvre du CCSS n’a pas bénéficié de l’attention et des ressources nécessaires à sa réussite.

À propos de l’audit

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes pour les missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Objectifs

L’audit avait pour principal objectif de déterminer si la Défense nationale avait planifié et géré les travaux d’entretien et de réparation de ses aéronefs, navires et véhicules terrestres militaires de façon à satisfaire aux besoins en matière d’opérations et de formation.

Les deux sous-objectifs de l’audit étaient les suivants :

• déterminer si le Ministère avait alloué et surveillé de façon appropriée les ressources financières destinées à l’entretien et à la réparation des aéronefs, navires et véhicules terrestres militaires de façon à satisfaire aux exigences en matière d’opérations et de formation;
• déterminer si le Ministère avait élaboré et mis en œuvre de façon appropriée des stratégies de passation de contrats relativement aux services d’entretien et de réparation de ses aéronefs, navires et véhicules terrestres militaires.

Dans le présent chapitre, le terme « de façon appropriée » signifie que les décisions en cause étaient fondées sur un motif clairement communiqué et tenaient compte des risques recensés et des directives ministérielles.

Étendue et méthode

L’audit portait sur l’affectation et la gestion des ressources financières destinées aux activités d’entretien et de réparation de l’équipement militaire, ainsi que sur les stratégies de passation de contrats adoptées par la Défense nationale pour les services d’entretien et de réparation.

L’équipe d’audit a examiné la façon dont la Défense nationale allouait ses ressources financières en fonction de ses priorités en matière d’entretien et de réparation de l’équipement militaire. En particulier, nous avons examiné si la Défense nationale disposait de moyens et méthodes pour fournir à ses gestionnaires l’information nécessaire pour prendre des décisions sur l’affectation des ressources financières aux activités d’entretien et de réparation. Nous nous sommes également penchés sur la façon dont cette information était utilisée.

De plus, nous avons examiné la façon dont la Défense nationale concevait et mettait en œuvre ses stratégies de passation de contrats pour l’entretien et la réparation de l’équipement militaire. En particulier, nous avons examiné si les nouvelles stratégies de passation de contrats de la Défense nationale étaient fondées sur une analyse stratégique des risques touchant l’équipement et les activités du programme d’entretien, et si les risques générés par les nouvelles stratégies étaient évalués et gérés convenablement. Enfin, nous avons examiné si la Défense nationale avait mis en œuvre de façon appropriée ses nouvelles stratégies de passation de contrats.

Nous avons étudié des documents tirés des dossiers de la Défense nationale, de même que des contrats d’entretien et de réparation de flottes militaires gérés selon la stratégie de gestion optimisée des systèmes d’armes (GOSA) et le Cadre contractuel du soutien en service (CCSS). Nous n’avons pas audité les registres d’entreprises privées. En conséquence, nos conclusions ne s’appliquent pas aux pratiques du secteur privé.

Durant l’audit, nous avons mené plus de 100 entrevues avec de hauts fonctionnaires de la Défense nationale et des membres des Forces canadiennes, au quartier général à Ottawa ou dans des bases des Forces canadiennes (BFC) partout au Canada. Nous avons visité des installations d’entretien et de réparation de l’Armée (BFC Montréal et BFC Valcartier), de la Force aérienne (BFC Shearwater et BFC Trenton) et de la Marine (BFC Esquimalt et BFC Halifax).

Nous avons aussi rencontré des représentants des entreprises privées auxquelles avaient été octroyés des contrats à long terme d’entretien et de réparation d’aéronefs, de navires ou de véhicules terrestres des Forces canadiennes. Nous avons également interviewé des représentants d’associations d’entreprises canadiennes des industries aérospatiale et militaire. Nous n’avons pas audité d’entités du secteur privé.

En outre, nous avons eu des discussions sur les stratégies de passation de contrats d’entretien et de réparation avec des homologues des bureaux d’audit nationaux des États-Unis, du Royaume-Uni et des Pays-Bas. Nous avons aussi discuté de ce sujet avec des représentants des ministères de la Défense du Royaume-Uni et des Pays-Bas.

L’audit n’a pas porté sur les pratiques de recrutement et de maintien en poste du personnel d’entretien, ni sur la gestion des infrastructures utilisées pour les activités d’entretien. Nous n’avons pas audité les parties des contrats d’acquisition d’équipement militaire qui n’avaient pas trait à l’entretien et à la réparation.

Critères

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

Notre examen de la gestion et de l’affectation des fonds destinés à l’entretien et à la réparation de l’équipement militaire a porté sur les cycles de planification des exercices 2009-2010 et 2010-2011. Nos travaux d’examen visant les stratégies de passation de contrats ont porté sur la décennie allant de 2001 à 2011.

Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été pour l’essentiel terminés le 30 avril 2011.

Équipe d’audit

Vérificateur général adjoint : Jerome Berthelette
Directeur principal : John Reed
Directeurs : Casey Thomas et Dusan Duvnjak

Pierre Fréchette
Éric Provencher
Mathieu Tremblay

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 5 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Définitions :

Équipement militaire — Dans le présent rapport, « équipement militaire » s’entend des navires, sous-marins, avions, hélicoptères et véhicules terrestres (blindés ou non, à roues ou à chenilles) utilisés par les Forces canadiennes dans le cadre d’opérations ou d’activités de formation. L’équipement militaire est aussi parfois appelé « systèmes d’armes ». Chaque élément d’équipement ou système d’armes est composé de plusieurs sous-systèmes (moteurs, radars, armes, radios, etc.) qui sont formés de différentes parties. L’équipement militaire est géré comme une flotte lorsqu’il comprend de nombreux navires, aéronefs ou véhicules du même modèle. (Retourner)

Disponibilité opérationnelle — La mesure dans laquelle une unité des Forces canadiennes a la capacité d’entreprendre une tâche approuvée. La disponibilité opérationnelle comprend plusieurs éléments, notamment le personnel, la formation et l’équipement. La Défense nationale fixe des normes ou des cibles en matière de disponibilité opérationnelle pour la majeure partie de l’équipement militaire. Le présent chapitre porte sur l’équipement. (Retourner)

Disponibilité — La proportion du temps durant lequel une flotte d’équipement militaire est en état de service (ne fait pas l’objet de travaux d’entretien) par rapport au temps total de disponibilité opérationnelle pour une période donnée. (Retourner)

Cellule — Les éléments structurels d’un aéronef tels que le fuselage, l’empennage, les ailes et le train d’atterrissage, mais excluant les éléments de propulsion (moteurs, rotors ou réacteurs), les systèmes électroniques et toute arme montée. (Retourner)

Soutien en service — Activités nécessaires pour assurer la continuité opérationnelle d’une flotte militaire au cours de sa durée de vie utile, y compris les services d’ingénierie, la formation, l’inspection, l’entretien et la réparation de l’équipement, ainsi que la fourniture de pièces de rechange. (Retourner)

Contrat prescrit — Contrat du gouvernement fédéral adjugé à un entrepreneur présélectionné par une autorité contractante qui peut justifier se soustraire à l’obligation de lancer un appel d’offres. (Retourner)