Automne 2013 — Rapport du vérificateur général du Canada Chapitre 7 — La surveillance de la sécurité ferroviaire — Transports Canada

Automne 2013 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 7 — La surveillance de la sécurité ferroviaire — Transports Canada

Points saillants

Introduction

Les chemins de fer au Canada
Rôle de surveillance de Transports Canada
Défis actuels de Transports Canada en matière de surveillance
Objet de l’audit

Observations et recommandations

Cadre réglementaire

Transports Canada se tient informé des problèmes de sécurité importants et prend certaines mesures pour les régler
Le Ministère a mis en œuvre de nombreuses recommandations liées à la sécurité ferroviaire, mais il reste encore du travail à faire
Le Ministère a donné suite aux recommandations du Bureau de la sécurité des transports du Canada
Malgré les progrès du Ministère, des problèmes de sécurité ferroviaire importants et de longue date ne sont toujours pas réglés

Planification des activités de surveillance

Les décisions de planification ne tiennent pas adéquatement compte des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale
Trop peu de vérifications ont été planifiées pour évaluer les systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale

Réalisation des activités de surveillance

Transports Canada a réalisé de nombreuses inspections, mais n’a pas assuré une surveillance suffisante des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale
Il manque des éléments probants pour montrer que la direction participe suffisamment aux activités de surveillance
La méthode et les outils d’évaluation des systèmes de gestion de la sécurité doivent être améliorés

Planification des ressources humaines

Transports Canada n’a pas évalué les compétences de son personnel chargé de surveiller les systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale
Les inspecteurs et les gestionnaires n’ont pas reçu une formation en temps opportun
Le processus existant ne permet pas de confirmer si les inspecteurs exercent leurs fonctions avec une indépendance et une objectivité constantes

Assurance de la qualité

L’assurance de la qualité de Transports Canada ne comportait pas d’évaluation des activités de surveillance essentielles

Conclusion

À propos de l’audit

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

7.1 — Le vaste réseau ferroviaire du Canada

7.2 — Nombre d’accidents signalés par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale relativement au transport des marchandises et des voyageurs entre 2002 et 2012

7.3 — Composantes clés des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale

7.4 — Les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ont adopté le concept des systèmes de gestion de la sécurité

7.5 — L’approche de surveillance de Transports Canada a changé avec l’entrée en vigueur des systèmes de gestion de la sécurité

7.6 — État d’avancement de Transports Canada à l’égard des recommandations du Comité consultatif sur l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire

7.7 — Le Ministère a réalisé des progrès au chapitre des intrusions, mais il reste encore du travail à faire

7.8 — Le Ministère a pris des mesures concernant plusieurs problèmes de sécurité importants et de longue date et il déploie des efforts pour les régler

7.9 — Exemples de systèmes de sécurité clés de compagnies de chemin de fer de compétence fédérale qui génèrent des données sur le rendement en matière de sécurité

 

Rapport d’audit de performance

Le présent rapport fait état des résultats d’un audit de performance réalisé par le Bureau du vérificateur général du Canada en vertu de la Loi sur le vérificateur général.

Un audit de performance est une évaluation indépendante, objective et systématique de la façon dont le gouvernement gère ses activités et ses ressources et assume ses responsabilités. Les sujets des audits sont choisis en fonction de leur importance. Dans le cadre d’un audit de performance, le Bureau peut faire des observations sur le mode de mise en œuvre d’une politique, mais pas sur les mérites de celle-ci.

Les audits de performance sont planifiés, réalisés et présentés conformément aux normes professionnelles d’audit et aux politiques du Bureau. Ils sont effectués par des auditeurs compétents qui :

Les audits de performance favorisent une fonction publique soucieuse de l’éthique et efficace, et un gouvernement responsable qui rend des comptes au Parlement et à la population canadienne.

Points saillants

Qu’avons-nous examiné?

En 2012, le réseau ferroviaire du Canada comptait 31 compagnies de chemin de fer de compétence fédérale autorisées à exercer des activités de part et d’autre des frontières provinciales ou de la frontière internationale. Ces compagnies comprenaient 3 compagnies de chemin de fer nationales – la société Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée, la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada et VIA Rail Canada Inc. – et 28 compagnies de chemin de fer plus petites de compétence fédérale. Les compagnies de chemin de fer qui ne sont pas de compétence fédérale, mais qui utilisent des voies ferrées appartenant à des compagnies de compétence fédérale, doivent respecter les exigences de sécurité établies dans les ententes qu’elles concluent avec les propriétaires de ces voies.

Transports Canada est responsable du cadre réglementaire qui vise à assurer l’exploitation sécuritaire au Canada des chemins de fer de compétence fédérale. Le Ministère est également chargé de surveiller la conformité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale au cadre réglementaire et de prendre des mesures d’application de la loi s’il y a lieu. En 2011-2012, Transports Canada a affecté à ces activités environ 33 millions de dollars et 173 personnes au sein de sa Direction générale de la sécurité ferroviaire, dont 101 inspecteurs chargés de mener des inspections et des vérifications.

En 2001, Transports Canada a amené l’industrie ferroviaire canadienne à adopter un cadre réglementaire en matière de sécurité qui comprend une approche exigeant que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale élaborent et mettent en œuvre des systèmes de gestion de la sécurité pour encourager la culture de la sécurité, gérer les risques liés à la sécurité et démontrer que leurs opérations quotidiennes se conforment aux règlements et aux normes techniques. Ces efforts ont été déployés afin de promouvoir la sécurité ferroviaire au Canada et améliorer le rendement à cet égard.

À la suite d’accidents ferroviaires très remarqués survenus entre 2005 et 2007, le ministre des Transports a lancé en 2007 un examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire. Cet examen a confirmé l’importance des systèmes de gestion de la sécurité pour les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Il a donné lieu à des recommandations à l’intention de l’industrie du transport ferroviaire qui visaient à s’assurer que des systèmes de gestion de la sécurité efficaces étaient en place, ainsi qu’à des recommandations à l’intention de Transports Canada afin d’améliorer le cadre réglementaire et la surveillance de ces systèmes. Le Ministère a accepté les recommandations et collaboré avec l’industrie pour y donner suite. En 2009, le gouvernement a approuvé un financement de 71 millions de dollars pour améliorer la sécurité ferroviaire, y compris le cadre réglementaire et la surveillance, par Transports Canada, des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale.

Dans le cadre du présent audit, nous avons examiné si le Ministère avait surveillé adéquatement la gestion des risques liés à la sécurité ferroviaire par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Nous avons mis l’accent sur le cadre réglementaire, les activités de surveillance, les ressources humaines et le programme d’assurance de la qualité de Transports Canada. Nous n’avons pas examiné la sécurité des opérations des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ni celle des autres compagnies de chemin de fer. Nous n’avons pas non plus examiné la sécurité générale de l’industrie ferroviaire du Canada.

Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été achevés le 28 juin 2013. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, donne des précisions sur l’exécution de l’audit.

Pourquoi est-ce important?

Chaque année, les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale transportent plus de 50 % des marchandises, par exemple du bois d’œuvre et du charbon, qui transitent partout au Canada par voie terrestre, ainsi que plus de 4 millions de voyageurs. Les risques liés à la sécurité sont inhérents à tous les modes de transport, et le transport ferroviaire ne fait pas exception. Les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale sont les principaux responsables de la gestion de ces risques et de la sécurité des opérations ferroviaires. Transports Canada, quant à lui, joue un rôle clé pour promouvoir la sécurité du transport ferroviaire au Canada, particulièrement en maintenant un cadre réglementaire et en surveillant les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Il importe que le Ministère surveille les systèmes de gestion de la sécurité mis en œuvre par ces compagnies afin de s’assurer que les risques de sécurité sont gérés activement. L’approche conventionnelle de surveillance axée sur les inspections ne suffit pas pour s’assurer que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale disposent de systèmes de gestion de la sécurité efficaces et adéquats pour gérer au quotidien les risques liés à la sécurité. Il est essentiel que Transports Canada maintienne un cadre réglementaire solide et efficace pour la sécurité ferroviaire, d’autant plus que le volume du trafic de marchandises est appelé à augmenter. Afin de concentrer ses ressources sur les secteurs où les risques sont les plus élevés, Transports Canada doit s’assurer que ses activités de surveillance sont bien planifiées.

Qu’avons-nous constaté?

Réaction du Ministère — Transports Canada accepte toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre.

Introduction

Les chemins de fer au Canada

7.1 Le Canada est doté d’un réseau ferroviaire vaste et bien développé, qui compte environ 44 000 kilomètres de voies ferrées dans l’ensemble du pays (voir la pièce 7.1). Les chemins de fer ont joué un rôle clé dans l’édification du pays, et ils demeurent un important moteur économique en tant que principal mode de transport des marchandises. Le réseau ferroviaire du Canada se classe au troisième rang mondial sur le plan de la taille, et au quatrième rang pour ce qui est du volume de marchandises transportées.

Pièce 7.1 — Le vaste réseau ferroviaire du Canada

Carte du Canada

[Pièce 7.1 — version textuelle]

Source : Association des chemins de fer du Canada, 2012

 

Faits et chiffres sur l’industrie ferroviaire au Canada

Source : Association des chemins de fer du Canada, 2012

7.2 Le réseau ferroviaire du Canada compte 31 compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, dont 3 compagnies nationales – la société Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée et la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, toutes deux étant des entreprises cotées en bourse, et VIA Rail Canada Inc., une société d’État – et 28 compagnies plus petites. Les compagnies de chemin de fer qui ne sont pas de compétence fédérale mais qui utilisent des voies ferrées appartenant à des compagnies de compétence fédérale ont conclu des ententes avec les propriétaires de ces voies, dans lesquelles sont précisées les exigences de sécurité à respecter. Le présent audit a porté sur la surveillance des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale.

7.3 La gestion des opérations ferroviaires de façon sécuritaire permet une circulation continue du trafic et réduit les risques d’accidents causant des blessures, des décès et des dommages environnementaux. En 2012, le nombre d’accidents signalés par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale s’élevait à 1 015 (1 022 en 2011) (voir la pièce 7.2). Environ 60 % des accidents mortels et 30 % des blessures graves mettaient en cause des personnes ayant fait une intrusion sur des propriétés ferroviaires (environ 76 décès ou blessures graves chaque année entre 2002 et 2012).

Pièce 7.2 — Nombre d’accidents signalés par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale relativement au transport des marchandises et des voyageurs entre 2002 et 2012

Accidents* 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Marchandises 1 266 1 300 1 337 1 395 1 301 1 242 1 108 978 1 014 955 967
Voyageurs 66 53 78 83 71 82 79 68 62 68 49
Total des accidents** 1 332 1 352 1 413 1 476 1 371 1 320 1 179 1 043 1 074 1 022 1 015

* Cela comprend les accidents signalés par les compagnies de chemin de fer qui ne sont pas de compétence fédérale utilisant des voies ferrées appartenant à des compagnies de compétence fédérale.

** Les accidents impliquant à la fois des trains de marchandises et de voyageurs n’ont pas été comptés deux fois dans le total des accidents.

Source : Bureau de la sécurité des transports du Canada, 2013

7.4 En 1988, le Parlement a adopté la première Loi sur la sécurité ferroviaire régissant toutes les composantes des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. La Loi reconnaît que ces compagnies sont les principaux responsables de la sécurité de leurs opérations et elle les autorise à concevoir des règles d’exploitation et des normes techniques pour protéger le public, le personnel ferroviaire, les propriétés ferroviaires et l’environnement des dangers éventuels causés par l’exploitation ferroviaire (voir la pièce 7.3). Les autres lois portant sur l’exploitation des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale sont les suivantes :

Pièce 7.3 — Composantes clés des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale

Équipement

Les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale :

  • assument plus de 50 % du transport par voie terrestre des marchandises au Canada (3,6 millions de wagons transportant des marchandises en provenance du Canada chaque année);
  • exploitent 2 900 locomotives.

Ingénierie

Les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale entretiennent :

  • 17 800 passages à niveau publics;
  • 39 000 kilomètres de voies ferrées;
  • plus de 4 600 ponts.

Personnel
(opérations)

Les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale emploient 10 000 mécaniciens de locomotive, conducteurs et contrôleurs de la circulation ferroviaire, ainsi que d’autres membres du personnel, notamment du personnel d’entretien et de service.

Source : Association des chemins de fer du Canada, 2012

7.5 Les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ont élaboré de nombreuses règles d’exploitation et normes techniques, notamment des exigences de sécurité pour l’équipement, les passages à niveau, les opérations ferroviaires, le personnel et l’infrastructure. Après avoir été approuvées par le ministre des Transports, ces règles et ces normes sont légalement reconnues comme l’équivalent d’un règlement et font partie du cadre réglementaire.

7.6 Vers le milieu des années 1990, le gouvernement a déterminé que l’approche de surveillance de la sécurité ferroviaire était de plus en plus difficile à maintenir en raison de la hausse prévue du volume de circulation et des pénuries anticipées de personnel technique au sein de l’industrie ferroviaire. Par ailleurs, des progrès dans la recherche en matière de sécurité ont démontré que les organisations pouvaient respecter la réglementation, sans être sécuritaires pour autant. Plus précisément, la conformité ne signifiait pas nécessairement une gestion efficace des risques liés à la sécurité. Il est donc devenu clair que l’approche traditionnelle en matière de surveillance réglementaire n’était pas viable et ne suffisait pas à améliorer le rendement en matière de sécurité. Par conséquent, en 1999, le gouvernement a ajouté à la Loi sur la sécurité ferroviaire une disposition concernant la réglementation des systèmes de gestion de la sécurité (SGS), et le Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire est entré en vigueur en 2001. La Loi sur la sécurité ferroviaire exige que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale intègrent la gestion de la sécurité à leurs activités quotidiennes (voir la pièce 7.4). En plus d’améliorer le rendement en matière de sécurité, les SGS devaient permettre de réduire les coûts en prévenant les accidents.

Pièce 7.4 — Les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ont adopté le concept des systèmes de gestion de la sécurité

Le concept des systèmes de gestion de la sécurité (SGS) a été créé au début des années 1980 au sein de l’industrie des produits chimiques. Il mettait l’accent sur la nécessité d’étudier un processus ou un système en général, notamment la combinaison des facteurs humains, organisationnels, techniques et environnementaux, plutôt que les problèmes de sécurité particuliers. L’objectif était de faire en sorte que les organisations passent d’une approche réactive à une approche proactive pour déterminer les dangers, analyser les risques connexes et prendre les mesures appropriées avant que des accidents ou des dommages puissent survenir. Au cours des années, le concept s’est étendu à d’autres industries, notamment celle des transports.

Au lieu de remplacer le cadre réglementaire existant, le système de gestion de la sécurité devait le compléter, en créant une façon plus exhaustive de gérer la sécurité. Les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale au Canada ont été tenues de mettre en place ou d’avoir :

Source : Systèmes de gestion de la sécurité ferroviaire, Transports Canada, 2010

Rôle de surveillance de Transports Canada

7.7 En vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire, le ministre des Transports est chargé de surveiller la sécurité ferroviaire. Transports Canada joue ce rôle au moyen de :

7.8 Transports Canada surveille la sécurité ferroviaire au pays grâce à son Programme de sécurité ferroviaire, qui comprend un cadre réglementaire et des activités visant à surveiller la sécurité de l’ensemble des composantes des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale (voir la pièce 7.3). Le Ministère exerce sa fonction de surveillance des SGS de ces compagnies, notamment leur conformité au cadre réglementaire, principalement par l’entremise d’inspecteurs qui exécutent des vérifications et des inspections, et par la prise de mesures d’application de la loi, comme l’imposition de limites de vitesse au besoin. Avec l’entrée en vigueur du Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire en 2001, le rôle de surveillance de Transports Canada devait consister à évaluer l’efficacité d’un SGS fédéral ainsi que sa conformité au cadre réglementaire (voir la pièce 7.5).

Pièce 7.5 — L’approche de surveillance de Transports Canada a changé avec l’entrée en vigueur des systèmes de gestion de la sécurité

Approche conventionnelle

Transports Canada effectue des inspections de la conformité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale aux règlements, aux règles et aux normes techniques.

Approche fondée sur les systèmes de gestion de la sécurité

Transports Canada effectue des vérifications pour évaluer si les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ont mis en œuvre des systèmes de gestion de la sécurité efficaces pour gérer leurs risques liés à la sécurité. Cela comprend également des inspections de la conformité de ces compagnies aux règlements, aux règles et aux normes techniques.

7.9 Un SGS efficace est tributaire à la fois de la compagnie de chemin de fer de compétence fédérale et de l’organisme de réglementation (Transports Canada). En effet, les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale doivent gérer les risques liés à la sécurité ferroviaire et améliorer le rendement en matière de sécurité de façon continue, tandis que l’organisme de réglementation doit surveiller si les SGS sont exempts de lacunes pouvant compromettre la sécurité ferroviaire. En 2010, en collaboration avec l’industrie, Transports Canada a publié son guide intitulé Systèmes de gestion de la sécurité ferroviaire pour aider les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale à élaborer, mettre en œuvre et améliorer leurs SGS afin de respecter les exigences de la Loi sur la sécurité ferroviaire.

7.10 La surveillance de Transports Canada est axée sur les 31 compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, c’est-à-dire les 3 compagnies nationales et 28 compagnies plus petites.

7.11 Transports Canada assume ses responsabilités en matière de sécurité ferroviaire par l’entremise de la Direction générale de la sécurité ferroviaire, qui a une administration centrale à Ottawa et des directions dans cinq régions. L’administration centrale est chargée de concevoir et de mettre en œuvre les politiques et les règlements, ainsi que d’appliquer la Loi sur la sécurité ferroviaire. Avec la collaboration de la Direction de la gestion des opérations à l’administration centrale, les régions mènent des activités de surveillance, notamment des vérifications et des inspections. Durant l’exercice 2011-2012, environ 173 employés de Transports Canada travaillaient au sein de la Direction générale de la sécurité ferroviaire, y compris 101 inspecteurs chargés de mener des inspections et des vérifications. Pendant cette période, Transports Canada a dépensé environ 33 millions de dollars pour assurer la surveillance de la sécurité ferroviaire.

Défis actuels de Transports Canada en matière de surveillance

7.12 Responsabilité élargie en matière de surveillance — Le 1er mai 2013, des modifications à la Loi sur la sécurité ferroviaire sont entrées en vigueur de façon à inclure les compagnies de chemin de fer qui ne sont pas de compétence fédérale, mais qui utilisent des voies appartenant à des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Ces compagnies qui ne sont pas de compétence fédérale, comme des compagnies de chemin de fer locales et des compagnies de transport ferroviaire métropolitain, qui relèvent actuellement des provinces, doivent désormais obtenir un certificat d’exploitation ferroviaire de Transports Canada afin de pouvoir exploiter du matériel ferroviaire sur des voies appartenant à des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Ces modifications ont élargi davantage le rôle de surveillance de Transports Canada, puisque le Ministère est maintenant responsable de 70 compagnies de chemin de fer, qu’elles soient de compétence fédérale ou non. Le Ministère devra également surveiller de nombreuses composantes des 39 compagnies de chemin de fer qui ne sont pas de compétence fédérale et qui ont été ajoutées récemment, en plus des 31 compagnies de compétence fédérale qu’il surveillait déjà.

7.13 Changements dans l’industrie ferroviaire — Les trois compagnies de chemin de fer nationales de compétence fédérale ont récemment amélioré leur infrastructure ainsi que le transport des marchandises et des voyageurs afin de rehausser les niveaux de service. Ainsi, elles ont adopté de nouvelles technologies (notamment des détecteurs de défauts de roue sur les voies) afin de déceler les problèmes liés au matériel et d’éviter les pannes. Ces trois compagnies nationales ont dit qu’elles comptaient continuer à investir pour améliorer la ponctualité, ainsi que le taux de rendement. Compte tenu de l’adoption constante de nouvelles technologies, de l’infrastructure supplémentaire et de l’augmentation du trafic ferroviaire, il est important que Transports Canada surveille si les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale maintiennent des systèmes de gestion de la sécurité efficaces pour déceler les nouveaux risques et mettre en œuvre des stratégies visant à améliorer la sécurité ferroviaire au Canada.

Objet de l’audit

7.14 Les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale sont les principaux responsables de la sécurité de leur exploitation. Transports Canada est chargé de promouvoir la sécurité du transport ferroviaire au Canada, notamment en surveillant la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Notre audit avait pour objectif principal de déterminer si Transports Canada avait surveillé convenablement la gestion, par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, des risques liés à la sécurité. Ces risques sont inhérents au transport ferroviaire. Transports Canada ne disposera jamais des ressources suffisantes pour s’assurer que chaque compagnie de chemin de fer de compétence fédérale respecte en tout temps chacun des aspects du cadre réglementaire sur la sécurité. Par conséquent, le Ministère doit utiliser des techniques de gestion des risques pour déterminer ce qu’il faut surveiller, à quel moment le faire et à quelle fréquence. Il doit également recourir à des employés bien formés, capables d’utiliser les méthodes et les outils appropriés. Il doit se fier aux connaissances et à l’expérience de ces employés pour déterminer ce qu’il faut inspecter ou vérifier et pour évaluer si les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale gèrent leurs risques liés à la sécurité et respectent le cadre réglementaire. À cette fin, nous avons examiné quatre aspects du programme de surveillance de Transports Canada :

7.15 Notre audit a porté essentiellement sur le rôle de surveillance de Transports Canada et ne visait pas à tirer une conclusion sur le caractère sécuritaire de chacune des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ou de l’industrie ferroviaire au Canada. Nous n’avons pas non plus examiné les jugements des inspecteurs, la conformité du Ministère à d’autres lois s’appliquant aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale (comme la Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports et la Loi sur les transports au Canada), ou la conformité du Ministère à la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses. Nous n’avons pas examiné la surveillance des opérations ferroviaires des compagnies de chemin de fer qui ne sont pas de compétence fédérale, effectuée par le Ministère au nom des provinces. Enfin, notre rapport n’est pas une enquête sur les accidents tragiques survenus à Lac-Mégantic, au Québec, ni sur d’autres accidents ferroviaires.

7.16 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, donne des précisions sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Cadre réglementaire

Transports Canada se tient informé des problèmes de sécurité importants et prend certaines mesures pour les régler

7.17 Nous avons examiné si Transports Canada avait mis en œuvre un cadre réglementaire permettant de régler les problèmes de sécurité importants et les nouveaux risques élevés liés à la sécurité. Il est essentiel que le Ministère cerne et analyse les problèmes de sécurité afin que les problèmes importants soient réglés rapidement. Habituellement, ces problèmes sont résolus lorsque le Ministère apporte les changements nécessaires au cadre réglementaire pour atténuer les risques et les ramener à un niveau acceptable.

7.18 Le Ministère a mis en œuvre un cadre réglementaire qui comprend la Loi sur la sécurité ferroviaire, des règles de sécurité, des normes techniques, des règlements (comme le Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire), des lignes directrices (comme le Manuel de référence sur la gestion de la sécurité des ponts), ainsi que des activités d’éducation et de sensibilisation.

7.19 Par ailleurs, en 2007, le ministre des Transports a mis sur pied un comité indépendant d’experts, chargé d’examiner la Loi sur la sécurité ferroviaire et de donner suite aux préoccupations soulevées à la suite d’accidents ferroviaires très remarqués qui ont eu lieu entre 2005 et 2007. Certains de ces accidents ont entraîné de graves blessures et des décès, ainsi que des dommages environnementaux importants.

7.20 Le Comité consultatif sur l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire a effectué dans toutes les provinces de vastes consultations auprès du public, de l’industrie ferroviaire, des gouvernements provinciaux et des administrations municipales, des syndicats et d’autres groupes d’intérêts, notamment des groupes environnementaux, des intervenants en cas d’urgence et des experts de la Direction générale de la sécurité ferroviaire à Transports Canada. Le Ministère connaissait la plupart des préoccupations soulevées par les intervenants, étant donné qu’il travaille étroitement avec l’industrie afin de se tenir informé des faits nouveaux et des problèmes de sécurité importants.

7.21 Le rapport final du Comité consultatif, datant de novembre 2007 et intitulé Renforcer les liens : un engagement partagé pour la sécurité ferroviaire, contenait 56 recommandations visant à résoudre les problèmes importants. Dans le rapport, on recommandait des améliorations à la sécurité ferroviaire, notamment des mesures pour renforcer le cadre réglementaire de la sécurité ferroviaire, la mise en œuvre de systèmes de gestion de la sécurité (SGS) par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale et la surveillance de ces systèmes par Transports Canada. En mai 2008, le Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes a examiné et appuyé les recommandations du Comité consultatif. Le Comité permanent a également fourni 14 recommandations supplémentaires dans le cadre de son examen de la sécurité ferroviaire au Canada. Transports Canada a accepté les recommandations du Comité consultatif et celles du Comité permanent. Il a collaboré avec l’industrie pour analyser les recommandations, trouver des solutions et prendre des mesures afin de les mettre en œuvre. En 2009, le gouvernement a accordé des fonds de 71 millions de dollars à Transports Canada, répartis comme suit : 43 millions de dollars pour améliorer le cadre réglementaire et la surveillance par le Ministère des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale; et 28 millions de dollars pour financer des améliorations aux passages à niveau afin de promouvoir la sécurité ferroviaire.

Le rapport final du Comité consultatif sur l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire est affiché sur le site Web de Transports Canada.

Le Rapport du Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités sur la sécurité ferroviaire au Canada est affiché sur le site Web du Parlement du Canada.

7.22 Nous avons examiné ce que le Ministère avait fait pour donner suite aux recommandations du Comité consultatif. Nous avons constaté que le Ministère disposait d’un processus pour cerner et analyser les problèmes de sécurité et proposer des solutions. Entre 2008 et 2009, Transports Canada et l’industrie ont créé six groupes de travail composés de représentants du Ministère, de l’industrie, des syndicats, des intervenants et d’autres parties intéressées. Ces groupes de travail ont analysé les recommandations portant sur :

Le Ministère a mis en œuvre de nombreuses recommandations liées à la sécurité ferroviaire, mais il reste encore du travail à faire

7.23 Le Ministère a réalisé d’importants progrès pour mettre en œuvre de nombreuses recommandations du Comité consultatif sur l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire (voir la pièce 7.6). Transports Canada s’est chargé de mettre en œuvre 45 de ces recommandations. Nous avons constaté que les progrès du Ministère comprenaient notamment les mesures suivantes :

Pièce 7.6 — État d’avancement de Transports Canada à l’égard des recommandations du Comité consultatif sur l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire

État d’avancement des recommandations Nombre de recommandations
Évaluées par Transports Canada comme étant complètement mises en œuvre 32
Évaluées par Transports Canada comme n’étant pas complètement mises en œuvre 13
Non poursuivies par Transports Canada (étant donné que sept recommandations ne relevaient pas de son mandat et qu’une recommandation était considérée comme n’apportant rien de plus à la sécurité) 8
Dirigées par l’industrie 3
Total 56
Source : Transports Canada

7.24 Même si Transports Canada considère que 32 recommandations ont été complètement mises en œuvre, le Ministère reconnaît qu’il reste du travail à faire pour certaines d’entre elles, ainsi que pour 13 autres recommandations, avant de pouvoir intégrer les changements nécessaires au cadre réglementaire afin que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale le respectent et que Transports Canada effectue sa surveillance. Par exemple, des travaux sont toujours en cours concernant les éléments suivants :

7.25 Nous avons également examiné ce que le Ministère avait effectué pour mettre en œuvre les 14 recommandations supplémentaires du Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités. Nous avons constaté que Transports Canada n’avait pas mis en œuvre trois recommandations parce que le Comité a été dissous en 2009, avant que le Ministère puisse présenter son rapport. Pour ce qui est des 11 recommandations restantes, nous avons constaté que le Ministère avait réalisé d’importants progrès quant à 4 d’entre elles. Ainsi, la Loi sur la sécurité ferroviaire a été modifiée en 2013 afin d’inclure certains éléments, comme la protection des dénonciateurs qui sont des employés de chemin de fer et une exigence pour les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale d’inclure les employés et leurs agents négociateurs dans la mise au point de systèmes de gestion de la sécurité adéquats (SGS) et efficaces. Le Ministère reconnaît qu’il reste encore du travail à faire pour deux d’entre elles, ainsi que pour les sept recommandations restantes. À notre avis, les recommandations sur les SGS formulées par le Comité permanent étaient importantes et elles doivent toujours être prises en considération. Par exemple, le Comité permanent s’inquiétait de la lenteur avec laquelle les SGS étaient mis en œuvre dans l’industrie, et faisait état de préoccupations à l’égard de la surveillance par Transports Canada des SGS des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. (Pour notre évaluation de la surveillance effectuée par Transports Canada, y compris celle des SGS, voir les paragraphes 7.33 à 7.65.)

7.26 Recommandation — Transports Canada devrait terminer la mise en œuvre des recommandations formulées dans l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire et des recommandations pertinentes de l’examen de la sécurité ferroviaire menée par le Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes. Le Ministère devrait intégrer les changements au cadre réglementaire pour que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale les respectent et que Transports Canada puisse effectuer la surveillance à cet égard.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. De concert avec l’industrie et d’autres intervenants importants, Transports Canada poursuivra la mise en œuvre des recommandations formulées à la suite de l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire et de l’étude du Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités. Pour certaines recommandations, cela nécessitera d’intégrer les modifications recommandées au cadre de la réglementation du ministère.

Le Ministère a donné suite aux recommandations du Bureau de la sécurité des transports du Canada

7.27 Le Bureau de la sécurité des transports du Canada (BST) est un organisme indépendant de Transports Canada, qui rend compte au Parlement par l’entremise du leader du gouvernement à la Chambre des communes. Il a pour principal objectif de promouvoir la sécurité des transports en menant des enquêtes sur les accidents survenant dans le secteur du transport ferroviaire et d’autres modes de transport. Le mandat du BST vise à répondre aux trois questions suivantes : Que s’est-il passé? Pourquoi cela s’est-il passé? Et que peut-on faire pour réduire le risque que cela se reproduise? En plus de déterminer les lacunes de sécurité qui ont été décelées lors des accidents, le BST formule des recommandations pour éliminer ou réduire ces lacunes. Il publie également ses enquêtes et des constatations connexes. Le BST ne détermine ni la faute ni la responsabilité, et ses constatations ne lient pas les parties mises en cause. Cependant, les ministres fédéraux doivent transmettre des réponses officielles aux recommandations du BST, dans lesquelles ils décrivent les mesures prises ou prévues.

7.28 Le Bureau de la sécurité des transports (BST) a formulé plusieurs recommandations sur la sécurité ferroviaire au fil des ans, après avoir effectué des enquêtes détaillées sur les accidents. Dans son rapport annuel au Parlement pour l’exercice 2012-2013, il a considéré comme entièrement satisfaisantes 90 % des réponses de Transports Canada à ses recommandations au 31 mars 2013. Le BST a par ailleurs indiqué que les mesures prévues ou prises par Transports Canada concernant les autres 10 % de ses recommandations (soit 13 recommandations) n’ont pas progressé suffisamment pour réduire, atténuer considérablement ou éliminer les risques liés à la sécurité des transports. Il a cependant estimé que les mesures prévues ou prises par Transports Canada concernant ces 13 recommandations étaient satisfaisantes sur le plan de l’intention, ou satisfaisantes en partie. Ces recommandations portent sur d’importants problèmes de sécurité ferroviaire, notamment les passages à niveau et les intrusions, lesquels figurent sur la Liste de surveillance du BST. Celui-ci réévalue les problèmes qui font partie de la liste de surveillance chaque année ou quand cela est justifié.

Le Rapport annuel au Parlement 2012-2013 du Bureau de la sécurité des transports du Canada est affiché sur son site Web sous la rubrique Publications administratives › Rapports annuels.

Malgré les progrès du Ministère, des problèmes de sécurité ferroviaire importants et de longue date ne sont toujours pas réglés

7.29 Nous avons examiné les progrès réalisés par Transports Canada quant à la résolution de problèmes importants de sécurité ferroviaire. Nous avons sélectionné et examiné 6 problèmes de sécurité importants qui ont été soulevés par les intervenants au cours des 5 à 20 dernières années, à savoir :

7.30 Nous avons constaté que le Ministère et l’industrie collaboraient et prenaient des mesures pour atténuer les risques liés à la sécurité. Nous avons également constaté que des progrès avaient été réalisés à l’égard de ces problèmes, notamment les intrusions (voir les pièces 7.7 et 7.8).

Pièce 7.7 — Le Ministère a réalisé des progrès au chapitre des intrusions, mais il reste encore du travail à faire

Au cours des 20 dernières années, en moyenne 83 personnes ont perdu la vie ou ont été gravement blessées chaque année après avoir été frappées par un train lors d’une intrusion sur des propriétés ferroviaires. Bon nombre de ces accidents ont eu lieu dans des zones urbaines proches de voies ferroviaires. Au début des années 1990, des préoccupations ont été soulevées à propos des intrusions en raison du nombre croissant de décès et de blessures graves enregistrés (94 décès ou blessures graves en moyenne au cours de ces années). Après avoir enquêté sur les accidents, le Bureau de la sécurité des transports du Canada a recommandé que Transports Canada établisse des normes minimales pour le type et l’emplacement des clôtures à proximité des propriétés ferroviaires, où le risque d’intrusion est élevé. Le Ministère a accepté la recommandation en 1992.

Dans le cadre de l’approche des systèmes de gestion de la sécurité, les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale doivent évaluer les sites d’intrusion potentiels afin de déterminer les secteurs à risque élevé. Elles doivent mettre en œuvre des méthodes adéquates de contrôle de l’accès pour réduire le risque d’accidents et de blessures dans ces secteurs.

Transports Canada et l’industrie ont pris des mesures pour réduire les risques dans les secteurs à risque élevé. Par exemple, les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ont installé des clôtures dans certaines zones urbaines à proximité des propriétés ferroviaires et embauché des agents de sécurité pour surveiller les intrusions. Transports Canada prend des mesures d’application de la loi en matière d’intrusion, en délivrant aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale des avis, des arrêtés et des lettres de préoccupation liées à la sécurité dans lesquels il est déterminé que la direction des compagnies de chemin de fer n’exerce pas une surveillance adéquate à l’égard des intrusions. Transports Canada et l’industrie offrent des séances d’éducation en collaboration avec les municipalités et les organisations locales, comme les écoles, afin d’accroître la sensibilisation sur les passages pour piétons à risque élevé. Cette mesure fait partie du programme de sécurité ferroviaire de l’industrie, intitulé « Opération Gareautrain ». Néanmoins, donner aux gens une éducation sur les risques qu’entraînent les intrusions sur les propriétés ferroviaires ou le fait de marcher sur une voie ferrée représente un défi continuel.

Le Ministère a réalisé des progrès pour ce qui est de la résolution des problèmes liés aux intrusions, mais il reste encore du travail à faire. Le Ministère doit encore clarifier le rôle et les responsabilités des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale quant au contrôle de l’accès à leurs propriétés. Selon Transports Canada, il a fallu du temps pour clarifier les responsabilités assumées conjointement par plusieurs compétences. Le Ministère a rédigé une ébauche de réglementation pour réduire les intrusions, mais les travaux sont toujours en cours pour intégrer la réglementation au cadre réglementaire. Les intrusions continuent de représenter un pourcentage élevé des décès et des blessures graves liés au transport ferroviaire. On sait toutefois qu’une partie de ces incidents sont des suicides.

Graphique linéaire

[Pièce 7.7 graphique linéaire — version textuelle]

7.31 Malgré les discussions tenues par le Ministère avec l’industrie et les progrès réalisés au cours des 20 dernières années pour réduire les risques, certains problèmes importants de sécurité ne sont toujours pas réglés (voir la pièce 7.8). Nous reconnaissons que de nombreux problèmes complexes et de grande envergure nécessitent des consultations, une analyse et un certain nombre de mesures, dont certaines ne relèvent pas du contrôle de Transports Canada. À notre avis, cependant, il faut trop de temps pour régler les problèmes de sécurité importants. Même si le Ministère a conçu divers plans de travail et assuré le suivi des progrès de façon ponctuelle, il ne dispose pas d’un processus officiel pour établir des échéanciers clairs pour surveiller ces problèmes de sécurité, depuis le moment où ils sont décelés jusqu’à leur résolution. Nous avons constaté qu’en ce qui concerne les jalons visant à surveiller les progrès relatifs à ces problèmes, les plans de travail étaient vagues.

Pièce 7.8 — Le Ministère a pris des mesures concernant plusieurs problèmes de sécurité importants et de longue date et il déploie des efforts pour les régler

Problème Mesures prises par
Transports Canada pour
atténuer les risques
Autres mesures nécessaires prévues par le Ministère

Intrusions

  • a établi des normes pour le type de clôtures à installer près des voies ferrées et l’endroit où les installer;
  • a pris un certain nombre de mesures, en collaboration avec l’industrie et les municipalités, pour atténuer le risque lié aux intrusions. Il a également pris des mesures d’application liées à la sécurité, comme l’envoi d’avis, d’arrêtés et de lettres de préoccupation aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale;
  • a renouvelé la contribution financière au programme de l’industrie intitulé « Opération Gareautrain », qui vise à accroître la sensibilisation du public, particulièrement les enfants, aux risques qu’entraînent les intrusions aux passages à niveau (5,2 millions de dollars dépensés depuis 1990-1991);
  • a financé un programme de publicité et de sensibilisation de dix ans avec l’industrie (5 millions de dollars);
  • a accru la capacité du personnel dans les régions de renforcer les activités d’éducation et de sensibilisation.
  • Élaborer des exigences réglementaires concernant le contrôle de l’accès et clarifier les rôles et les responsabilités des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale en ce qui concerne le contrôle de l’accès à leurs propriétés.

Passages à niveau

Le Ministère a pris de nombreuses mesures, en collaboration avec l’industrie et les municipalités, pour atténuer les risques aux passages à niveau :

  • a financé la fermeture de 124 passages à niveau (1,4 million de dollars depuis 2003-2004);
  • a dépensé plus de 200 millions de dollars depuis 1989 pour des améliorations aux passages à niveau (11,9 millions de dollars en 2012-2013);
  • a lancé des consultations sur la Politique sur les passages à niveau rail-route;
  • a renforcé sa capacité d’effectuer des activités d’éducation et de sensibilisation;
  • a publié une ébauche des Normes canadiennes pour les passages à niveau rail-route.
  • Élaborer des exigences réglementaires sur les passages à niveau et préciser les rôles et les responsabilités des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale pour ce qui est de l’entretien des passages à niveau.

Gestion de la sécurité des ponts

  • a cerné, en collaboration avec l’industrie, les éléments clés d’un programme de gestion de la sécurité des ponts et a publié des lignes directrices en 2012 afin de les mettre en œuvre.
  • Sans objet

Protection de l’environnement

Bien que la protection de l’environnement ne soit pas un problème de longue date, la Loi sur la sécurité ferroviaire a été modifiée en 2013, pour en tenir compte. Elle autorise le Ministère à promulguer des règlements exigeant qu’une compagnie de chemin de fer dépose des plans de gestion de l’environnement et des règlements pour prévenir et contrôler les incendies sur les installations ferroviaires.

  • Élaborer des dispositions réglementaires concernant les plans de gestion de l’environnement.
  • Élaborer des dispositions réglementaires pour le contrôle des incendies sur les propriétés ferroviaires afin de remplacer la règle actuellement en vigueur.
  • Déterminer ce qui doit être résolu pour surveiller la gestion de la protection de l’environnement par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale.

Collecte de données sur le rendement en matière de sécurité provenant des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale

  • a rédigé des ébauches d’indicateurs possibles de rendement afin de définir les secteurs de préoccupation pour les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, en consultation avec le Bureau de la sécurité des transports du Canada et l’industrie;
  • a déterminé des options possibles pour concevoir une base de données sécuritaire permettant la transmission électronique;
  • la Loi sur la sécurité ferroviaire a été modifiée en 2013. Elle autorise le ministre des Transports à ordonner à une compagnie de fournir les renseignements nécessaires pour assurer la conformité à la Loi.
  • Peaufiner les indicateurs de rendement nécessaires provenant des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, et concevoir un système pour recueillir les données sur le rendement en matière de sécurité ferroviaire provenant de ces compagnies.
  • Élaborer une réglementation afin d’exiger que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale soumettent régulièrement d’autres données de rendement en matière de sécurité.

Progrès quant à la mise en œuvre et à la surveillance des systèmes de gestion de la sécurité (SGS)

  • a publié le guide sur les systèmes de gestion de la sécurité ferroviaire en 2010;
  • a entrepris des travaux visant à élaborer un sondage sur la perception de la culture de la sécurité, qui sera utilisé par l’industrie;
  • a réorganisé la structure et les responsabilités du Programme de sécurité ferroviaire;
  • la Loi sur la sécurité ferroviaire a été modifiée en 2013. Elle autorise le Ministère à modifier les dispositions réglementaires sur les SGS touchant plusieurs problèmes de sécurité.
  • Publier des modifications afin de renforcer la réglementation sur les SGS.
  • Concevoir un plan d’action pour la mise en œuvre complète des SGS.
  • Concevoir un outil en vue de surveiller continuellement la mise en œuvre des SGS.

7.32 Recommandation — Transports Canada devrait accélérer la résolution des problèmes de sécurité importants et de longue date. Le Ministère devrait établir un processus officiel, comportant des jalons clairs, pour surveiller ces problèmes depuis le moment où ils sont décelés jusqu’au moment où ils sont ramenés à un niveau acceptable.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Transports Canada continuera de travailler avec l’industrie et d’autres intervenants importants pour atténuer les préoccupations importantes en matière de sécurité. Par exemple, il poursuivra ses efforts pour sensibiliser davantage le public des dangers que représente l’intrusion sur les emprises ferroviaires. Il utilisera sa base de données nationale comme outil pour surveiller les progrès et le respect des échéances.

Planification des activités de surveillance

Les décisions de planification ne tiennent pas adéquatement compte des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale

7.33 La responsabilité des activités quotidiennes en matière de sécurité relève principalement des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. De son côté, en vertu du cadre réglementaire du Canada, Transports Canada est tenu de vérifier que ces compagnies disposent de systèmes de gestion de la sécurité (SGS) efficaces pour gérer leurs opérations. Étant donné que Transports Canada ne peut pas surveiller chaque emplacement ferroviaire, kilomètre de voie, équipement et équipe de train, le Ministère doit se fier à une approche efficace de surveillance axée sur les risques afin d’évaluer si les compagnies de chemin de fer gèrent les risques liés à la sécurité ferroviaire de façon appropriée et respectent en tout temps le cadre réglementaire du Canada.

7.34 Nous avons examiné l’information sur laquelle Transports Canada s’était fondé pour élaborer ses plans de surveillance pour l’exercice 2011-2012. Notre objectif visait à déterminer si le Ministère avait évalué la mesure dans laquelle les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale avaient mis en œuvre des SGS efficaces pour gérer leurs opérations et se conformer au cadre réglementaire de la sécurité ferroviaire. Lorsqu’ils sont mis en œuvre et maintenus de façon adéquate, les SGS donnent l’assurance que les opérations quotidiennes de la compagnie ferroviaire sont sécuritaires ou font l’objet d’améliorations continues lorsque des dangers ou des risques sont cernés (voir la pièce 7.9).

Pièce 7.9 — Exemples de systèmes de sécurité clés de compagnies de chemin de fer de compétence fédérale qui génèrent des données sur le rendement en matière de sécurité

Composante de la
compagnie de chemin de fer
Système qui génère des données sur le rendement en matière de sécurité
Signalisation Systèmes d’avertissement automatique
Équipement Détecteurs de défauts de roue : pour détecter les roues défectueuses
Personne (Exploitation) Système de gestion des équipes
Voies Voitures de contrôle de l’état géométrique de la voie : pour mettre à l’essai plusieurs paramètres géométriques
Ponts Inspections de ponts réalisées par des ingénieurs qualifiés

7.35 Information sur les risques et le rendement — Nous avons examiné l’information que le Ministère avait recueillie pour planifier ses activités de surveillance durant l’exercice 2011-2012. Pour cibler les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale qui présentent un risque élevé, ainsi que les composantes et les emplacements, il est essentiel d’utiliser de l’information complète et à jour sur les risques et le rendement pour prendre des décisions de planification. Nous avons constaté que Transports Canada avait recueilli des données provenant de diverses sources pour déterminer ce qu’il devait surveiller. Il avait recueilli par exemple des données sur les accidents que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale avaient signalés au Bureau de la sécurité des transports du Canada ainsi que d’autres données provenant de ces compagnies. Toutefois, certains renseignements que le Ministère avait obtenus n’étaient pas exhaustifs ou à jour, comme les plans d’immobilisations des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale et les données sur l’état géométrique de la voie. En outre, le Ministère ne possédait pas toute l’information clé sur les SGS des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale lors des prises de décisions relatives à la planification, comme les données sur le rendement en matière de sécurité provenant des détecteurs de signal en bordure de la voie et des détecteurs de défauts de roue (voir la pièce 7.9), pour démontrer que ces systèmes de sécurité fonctionnaient comme prévu. Cet aspect est important, car les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale mettent en œuvre les SGS afin de démontrer qu’elles se conforment aux règles fédérales et aux normes techniques dans le cadre de leurs activités quotidiennes.

7.36 En outre, il manquait au Ministère d’autres données importantes sur les risques et le rendement pour compléter les connaissances que les inspecteurs avaient acquises dans le cadre des inspections précédentes. Les données manquantes étaient les suivantes :

7.37 Cette information est également importante puisqu’elle permet au Ministère de prendre des décisions relatives à la planification fondées sur les risques et de veiller à ce que les inspecteurs soient assignés aux secteurs qui présentent un risque élevé. Le Ministère a déterminé que l’amélioration de la collecte des données était un secteur prioritaire, et il a par conséquent alloué des fonds supplémentaires à cette fin en 2009. Au 31 mars 2013, Transports Canada avait dépensé environ 2,7 millions de dollars pour déterminer les indicateurs de rendement et l’information à cet égard qu’il doit obtenir des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale et pour entreprendre l’élaboration d’un système de collecte des données. Le Ministère n’avait pas terminé ce travail au moment de l’achèvement de nos travaux d’audit.

7.38 Évaluations des risques — Nous avons constaté, durant les discussions que nous avons tenues avec la direction et les inspecteurs du Ministère, que ceux-ci se servaient de leurs connaissances et de leur expérience pour évaluer les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale qui sont de leur ressort, mais que la façon dont ils évaluaient les risques variait considérablement d’une région ou d’une compagnie à l’autre. Nous avons examiné les évaluations des risques que les régions avaient préparées pour l’exercice 2011-2012 afin de repérer les secteurs de préoccupation régionaux sur lesquels elles s’étaient fondées pour planifier les activités de surveillance. Nous avons constaté que chaque région élaborait son propre modèle, y compris les facteurs de risques, pour évaluer les risques liés à la plupart des composantes des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale sur son territoire. Les problèmes étaient cernés en fonction des vérifications et inspections précédentes réalisées par les inspecteurs.

7.39 Nous avons toutefois constaté que les évaluations utilisées pour planifier les activités de surveillance en 2011-2012 ne tenaient pas compte de quelques facteurs de risque clés, tels que les changements au sein du personnel de direction, les changements apportés aux opérations, les difficultés liées au financement et à la main-d’œuvre, les changements aux pratiques de gestion et les changements aux systèmes de gestion de la sécurité (SGS). Les évaluations n’avaient pas non plus pris en considération des facteurs comme les nouvelles technologies, les exceptions aux règles de sécurité et les itinéraires choisis pour transporter les marchandises dangereuses. Il est essentiel que Transports Canada se serve de ces facteurs de risque afin de s’assurer de cibler l’équipement, les opérations, l’infrastructure et les emplacements appropriés et d’effectuer ses activités de surveillance au bon moment. Cela aiderait également à déterminer les risques qui sont de nature régionale ou nationale.

7.40 Méthode de planification — Le Ministère possède une méthode pour planifier ses activités de surveillance des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Nous avons toutefois constaté que cette méthode n’exigeait pas que des indicateurs de risque et de rendement uniformes soient utilisés pour aider le personnel à cerner les secteurs où les opérations ferroviaires étaient plus susceptibles de ne pas être conformes au cadre réglementaire de sécurité. L’utilisation d’indicateurs uniformes permettrait au Ministère d’adopter une approche plus cohérente en matière de surveillance des compagnies de chemin de fer nationales et plus petites de compétence fédérale. Cette lacune dans la méthode actuelle pourrait expliquer la raison pour laquelle les régions utilisent des approches variées pour évaluer les risques associés à ces compagnies.

7.41 Nous avons également constaté que la méthode établie n’exigeait pas que les inspecteurs consignent en dossier leur compréhension des composantes principales du SGS d’une compagnie de chemin de fer, y compris les contrôles de gestion, ni les indicateurs de rendement utilisés pour relever ce qui pourrait mal aller dans chacun des secteurs d’opérations de cette compagnie. Transports Canada pourrait prendre des décisions de planification plus stratégiques s’il recueillait et utilisait de l’information à jour sur le rendement des SGS. L’évaluation des risques du Ministère serait également améliorée si celui-ci obtenait et utilisait les évaluations des risques actuelles des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale pour planifier ses plans de surveillance annuels.

7.42 Recommandation — Pour surveiller les systèmes de gestion de la sécurité (SGS) mis en œuvre par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, y compris leur conformité au cadre réglementaire, Transports Canada devrait :

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Au fur et à mesure que Transports Canada améliorera son approche SGS à l’égard de la surveillance, il continuera à élaborer et peaufiner sa méthodologie pour déterminer les risques en matière de sécurité, établir des indicateurs de rendement et obtenir l’information relative au rendement dont il a besoin de la part des compagnies de chemin de fer réglementées par le fédéral afin de cibler les activités de surveillance sur les secteurs les plus à risque.

À cette fin, d’ici l’hiver 2014, Transports Canada achèvera un examen de sa méthodologie dans le but de mettre à jour et d’accroître son rendement et renforcer ses indicateurs de risque.

D’ici le début de 2016, Transports Canada prendra des dispositions par voie réglementaire pour établir clairement quels sont les renseignements en matière de rendement que les compagnies de chemin de fer réglementées par le fédéral doivent fournir. Une fois que la réglementation sera en place, le Ministère tiendra compte de ces renseignements dans son processus annuel de planification fondée sur le risque, le fondement de ses plans de surveillance annuels. Le caractère adéquat des politiques et pratiques des compagnies de chemin de fer en matière de surveillance sera un facteur important lors de la préparation des plans annuels de surveillance axée sur les risques.

Trop peu de vérifications ont été planifiées pour évaluer les systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale

7.43 Les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale doivent mettre en œuvre des systèmes de gestion de la sécurité (SGS) qui sont adéquats et efficaces pour démontrer qu’elles se conforment à la réglementation sur la sécurité ferroviaire et qu’elles assurent une gestion quotidienne de leurs risques liés à la sécurité. Dans le cadre de sa surveillance des SGS mis en œuvre par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, Transports Canada est chargé d’examiner les systèmes d’établissement de rapports sur la sécurité et les contrôles de gestion. Le Ministère doit établir des exigences minimales bien claires quant à sa surveillance des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale afin d’obtenir l’assurance requise que ces compagnies ont mis en œuvre un SGS adéquat et qu’elles se conforment aux règlements, aux règles et aux normes techniques de façon à ce que leurs opérations soient sécuritaires.

7.44 Nous avons examiné les plans de surveillance de Transports Canada et rencontré le personnel chargé de leur élaboration afin de déterminer si le Ministère avait établi des exigences de surveillance minimales. Nous avons constaté que les activités de surveillance de Transports Canada comportaient 14 vérifications terminées ou terminées en grande partie entre 2009-2010 et 2011-2012, ainsi que plus de 20 000 inspections réalisées en 2011-2012.

7.45 Vérifications — Nous avons constaté que le Ministère avait établi un cycle triennal pour vérifier le SGS de chaque compagnie de chemin de fer de compétence fédérale. Le Ministère n’a pas toutefois été capable de respecter cette exigence minimale. Il a terminé ou terminé en grande partie en tout 14 vérifications visant 8 compagnies de chemin de fer de compétence fédérale durant le cycle triennal qui prenait fin le 31 mars 2012, soit environ 26 % de ce qu’exige sa politique. Six de ces vérifications visaient le Canadien National et deux autres concernaient le Canadien Pacifique, compagnies qui sont responsables à elles deux de 76 % des marchandises transportées au Canada par des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Transports Canada n’a toutefois pas réalisé de vérification auprès de VIA Rail Canada Inc. durant cette période de trois ans, même si cette compagnie transporte à elle seule environ 4 millions de voyageurs par année. Le Ministère effectue depuis 2004 des vérifications ciblées. Celles-ci permettent d’examiner des problèmes connus bien précis plutôt que le SGS de chaque compagnie de chemin de fer de compétence fédérale d’une manière générale, y compris les principaux changements apportés au SGS qui sont soumis chaque année au Ministère. La portée des vérifications du Ministère est ainsi très restreinte, ces vérifications fournissant uniquement une assurance à l’égard de quelques aspects de ces SGS. Au rythme auquel le Ministère réalise à l’heure actuelle des vérifications partielles, il lui faudrait de nombreuses années pour vérifier toutes les composantes principales du Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire, y compris les systèmes de sécurité clés de chacune des 31 compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Le Ministère revoit actuellement la fréquence de ses vérifications afin de déterminer le niveau de surveillance minimal qui est nécessaire pour évaluer si les opérations quotidiennes des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale sont sécuritaires.

7.46 Nous avons également remarqué que Transports Canada n’avait pas vérifié si les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale évaluaient les opérations des autres compagnies de chemin de fer qui ne sont pas de compétence fédérale mais qui utilisent leurs voies, afin de garantir qu’elles se conforment aux règles et aux normes de sécurité applicables et qu’elles ont mis en œuvre des SGS adéquats. L’évaluation des compagnies de chemin de fer qui ne sont pas de compétence fédérale est importante puisque ces compagnies mènent des activités sur des voies à grande vitesse, dans des secteurs où le trafic ferroviaire est élevé, et qu’elles assurent le déplacement d’environ 69 millions de voyageurs par année sur un total de 73 millions. Le Ministère nous a informés qu’il établit actuellement le niveau de surveillance minimal à effectuer auprès de ces compagnies, qui relèvent de sa compétence depuis le 1er mai 2013.

7.47 Ces constatations montrent que Transports Canada n’a pas l’assurance requise que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ont mis en œuvre des SGS adéquats et efficaces. Ces compagnies devaient mettre en œuvre de tels systèmes il y a 12 ans. Le gouvernement avait parallèlement approuvé des fonds basés sur la gestion des risques afin que Transports Canada surveille les systèmes. Le Ministère n’a pas encore adopté une approche de vérification qui fournit à la haute direction un niveau d’assurance minimal selon lequel les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ont mis en œuvre des SGS adéquats et efficaces pour gérer les risques liés à la sécurité de leurs opérations quotidiennes et se conformer aux exigences en matière de sécurité.

7.48 Inspections — Nous avons constaté que Transports Canada utilisait une méthode élaborée au début des années 1990 pour déterminer le nombre minimal d’inspections à réaliser par année. Cette méthode établit le nombre minimal d’inspections qui sont exigées pour chaque région afin que le Ministère puisse mesurer les taux de déficience dans l’ensemble du réseau ferroviaire de compétence fédérale. Le Ministère se sert des inspections pour déterminer si les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale satisfont aux règles et aux normes techniques minimales en vigueur. Les résultats des inspections sont également utilisés afin de planifier des vérifications ciblées. Nous avons toutefois constaté que la méthode utilisée était désuète. Le milieu ferroviaire a beaucoup changé depuis 1994 : le Canadien National a été privatisé; certaines parties des services régionaux de marchandises du Canadien National et du Canadien Pacifique ont été vendues à des compagnies de chemin de fer plus petites de compétence fédérale, et la mise en œuvre de SGS est devenue obligatoire pour les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Transports Canada n’a pas mis sa méthode à jour pour prendre en considération ces changements importants. Si le Ministère tenait compte de ces changements et se fiait davantage aux résultats de ses vérifications, il pourrait possiblement réduire le nombre d’inspections à réaliser. Il pourrait effectuer davantage de vérifications en utilisant les ressources qui sont consacrées actuellement aux inspections. À l’heure actuelle, le Ministère met à jour sa méthode pour fixer le nombre minimal d’inspections.

7.49 Recommandation — Transports Canada devrait réévaluer le nombre d’inspections et de vérifications prévues afin de prendre en considération le nouveau contexte des systèmes de gestion de la sécurité (SGS). Il devrait revoir la manière dont il alloue ses ressources, dans le but d’assurer le niveau de surveillance minimal qui est nécessaire pour obtenir l’assurance que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ont mis en œuvre des SGS adéquats et efficaces pour se conformer au cadre réglementaire. Le Ministère devrait respecter ce niveau de surveillance minimal.

Réponse de Transports Canada — Recommandation acceptée. D’ici le printemps 2014, Transports Canada achèvera un examen de son programme de surveillance fondé sur le risque afin de mieux intégrer l’environnement du SGS et prévoir une augmentation des vérifications. D’ici l’automne 2014, Transports Canada ajustera le nombre d’inspections axées sur le risque en fonction des niveaux requis de surveillance et des derniers renseignements obtenus en matière de sécurité et de risque, de volume de trafic et prendra en compte les données et conclusions des vérifications des SGS.

Réalisation des activités de surveillance

Transports Canada a réalisé de nombreuses inspections, mais n’a pas assuré une surveillance suffisante des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale

7.50 Nous avons constitué un échantillon en sélectionnant au hasard 66 dossiers d’inspection prévue durant l’exercice 2011-2012. Nous avons aussi examiné les huit vérifications terminées ou terminées en grande partie durant les exercices 2010-2011 et 2011-2012. Nous n’avons pas examiné les jugements portés par les inspecteurs. Nous avons plutôt passé en revue les documents qu’ils nous avaient fournis et nous avons rencontré des inspecteurs et des gestionnaires de Transports Canada pour discuter de l’approche et des méthodes utilisées. Nous avons vérifié si le Ministère avait évalué l’efficacité du système de gestion de la sécurité (SGS) mis en œuvre par chacune des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Il est important que Transports Canada ait l’assurance que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale possèdent un SGS adéquat et mettent en œuvre des contrôles de gestion dans le cadre de leurs activités quotidiennes afin d’évaluer si leur système est adéquat et fonctionne bien.

7.51 Travail préparatoire — Selon la méthode établie, les inspecteurs doivent se préparer pour les visites sur les lieux en examinant les documents principaux des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale et ceux venant d’autres sources; cela les aide notamment à se concentrer sur les secteurs qui présentent les risques les plus élevés. Nous avons constaté qu’un plan était préparé pour les visites sur les lieux dans le cadre des vérifications, mais pas pour les inspections. Les plans incluaient des aspects comme la portée de la vérification, les membres de l’équipe et un calendrier. Nous avons toutefois constaté qu’il y avait très peu de renseignements sur les documents clés à examiner, les essais à effectuer, le nombre de registres à examiner et les entretiens à tenir. De tels renseignements sont nécessaires pour veiller à ce que les inspecteurs planifient un travail suffisant.

7.52 Pour les huit dossiers de vérification examinés, nous avons constaté que les inspecteurs planifiaient l’évaluation de certaines composantes du SGS afin de déterminer si chaque compagnie de chemin de fer de compétence fédérale vérifiée respectait l’exigence minimale en matière de documentation à l’égard du Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire. Chaque dossier faisait mention de faiblesses au chapitre de la documentation sur le SGS, comme l’absence d’évaluation des risques ou l’absence de registres comportant les observations des employés quant à la gestion. Les inspecteurs avaient communiqué par écrit avec les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale pour les informer de leurs constatations. Ce n’était pas la première fois que Transports Canada relevait des problèmes liés aux SGS des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Le Ministère avait déjà constaté lors de vérifications antérieures que certaines compagnies de chemin de fer de compétence fédérale n’avaient pas documenté leur système conformément au Règlement ni respecté leur SGS. Le Ministère n’avait pris aucune mesure pour exiger que les compagnies de chemin de fer assurent le maintien d’un système adéquat et efficace, et ce, même lorsque des inspecteurs avaient décelé des lacunes qui pourraient compromettre la sécurité des opérations ferroviaires. Le Ministère avait plutôt procédé à l’inspection de certaines composantes (par exemple un passage à niveau, un pont ou une locomotive) pour déterminer si ces composantes respectaient, au moment de l’inspection, les règlements, les règles et les normes techniques applicables. Transports Canada élabore à l’heure actuelle des modifications au Règlement afin d’inclure des exigences supplémentaires selon lesquelles les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale doivent mettre en œuvre et maintenir des SGS adéquats et efficaces.

7.53 Réalisation et documentation des vérifications et des inspections — Le Ministère s’en remet au jugement, à la formation et à l’expérience de ses inspecteurs pour évaluer le SGS d’une compagnie de chemin de fer, y compris sa conformité au cadre réglementaire. La documentation appropriée des dossiers est importante pour faciliter l’examen de ceux-ci par la direction et prouver que le travail accompli est suffisant. Étant donné que plusieurs inspecteurs travaillant dans des régions différentes surveillent les mêmes compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, il est important que les inspecteurs consignent leur travail en dossier afin que le Ministère puisse s’assurer que l’évaluation de la conformité de ces compagnies au cadre réglementaire est cohérente dans l’ensemble du pays. Pour assumer ce rôle, le Ministère doit savoir ce que les inspecteurs ont évalué et ce qu’ils ont constaté et connaître les jugements qu’ils ont portés.

7.54 Lors de notre examen des dossiers de vérifications et d’inspections, nous avons trouvé des exemples d’une bonne documentation qui incluait notamment les stratégies de rencontre, les registres des compagnies examinés (par exemple les résultats des essais d’efficacité), les procès-verbaux des rencontres, les documents des compagnies et les documents sur le SGS que les inspecteurs avaient examinés (par exemple les protocoles de vérification interne des compagnies de chemin de fer) et les résultats des examens des inspecteurs. Toutefois, dans la plupart des dossiers que nous avons examinés, bon nombre de ces éléments n’y étaient pas. Si les résultats ne sont pas documentés, la direction ne peut démontrer que toutes les constatations importantes des inspecteurs ont été incluses dans les rapports. À notre avis, Transports Canada devrait apporter d’importantes améliorations à ses pratiques de documentation afin de faciliter l’examen par la direction ainsi que le suivi des constatations auprès des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale.

7.55 Évaluation et communication des résultats — L’établissement de rapports exacts et exhaustifs sur les constatations importantes est essentiel pour aider les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale à prendre des mesures correctives visant à réduire les risques d’accident. Nous avons constaté que les rapports de vérification incluaient des constatations quant à savoir si certaines composantes du SGS respectaient les exigences réglementaires minimales ou si les opérations étaient conformes aux systèmes de la compagnie de chemin de fer de compétence fédérale. Les rapports ne comportaient cependant aucune conclusion quant à savoir si le SGS était mis en œuvre de manière efficace. Bien que le Ministère nous ait informés que seules les constatations les plus importantes étaient intégrées dans les rapports et communiquées aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, les dossiers de vérification ne démontraient pas que c’était le cas puisqu’il arrivait souvent que les principaux jugements portés ne soient pas documentés.

7.56 Dans la plupart des dossiers d’inspection que nous avons examinés, les rapports montraient que les inspecteurs avaient cerné des défectuosités. Les inspecteurs n’avaient toutefois pas évalué si ces défectuosités étaient attribuables à des lacunes dans le SGS de la compagnie de chemin de fer. L’évaluation du SGS permettrait au Ministère de déterminer les secteurs où le système de la compagnie de chemin de fer n’est pas parvenu à détecter ni à corriger les défectuosités. Même si certains inspecteurs nous ont informés qu’ils avaient examiné les documents sur le SGS pour relever les faiblesses, ils ont rarement consigné ces faiblesses dans leurs dossiers d’inspection. En outre, cette information n’était pas incluse dans les rapports à l’intention des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Si cette information n’est pas documentée et communiquée aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, Transports Canada rate l’occasion de consigner ses connaissances sur les SGS des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. De plus, le Ministère n’a alors pas la possibilité d’exiger que les compagnies apportent les corrections nécessaires à leur système.

7.57 Nous avons également constaté que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale fournissaient un plan de mesures correctives aux inspecteurs afin de démontrer qu’elles prenaient des mesures à l’égard des constatations de leurs vérifications ou inspections. Dans la plupart des dossiers que nous avons examinés, les inspecteurs n’avaient toutefois pas assuré un suivi pour confirmer que la compagnie de chemin de fer avait pris les mesures correctives appropriées. Nous reconnaissons qu’il pourrait s’avérer difficile d’assurer le suivi de certaines constatations. Le Ministère n’a cependant ni consigné en dossier la raison pour laquelle il n’assurait pas le suivi des constatations, ni analysé les risques à cet égard.

7.58 Recommandation — Transports Canada devrait :

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. D’ici la mi-juin 2014, Transports Canada achèvera la mise en place des modules de vérification et d’inspection de la Passerelle intégrée de la sécurité ferroviaire, y compris la formation du personnel du Ministère sur la documentation et la communication des constations des activités de surveillance et du suivi des exigences.

D’ici la mi-juin 2014, après que tous les inspecteurs auront suivi leur formation, Transports Canada augmentera la fréquence des vérifications de système. Les compagnies de chemin de fer seront informées de toutes lacunes décelées au sein de leur système de sécurité et celles-ci devront les corriger. Si des lacunes importantes sont décelées, Transports Canada effectuera un suivi fondé sur le risque afin de s’assurer que les lacunes ont été corrigées.

D’ici la fin de 2014, Transports Canada présentera des modifications à la réglementation liée aux systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer pour qu’en plus des processus en place, les compagnies de chemin de fer documentent les mesures correctives et enregistrent leur mise en œuvre.

D’ici le printemps 2014, Transports Canada élaborera une procédure de suivi et fournira à tous les inspecteurs une formation sur la procédure pour accroître l’uniformité des activités de suivi.

Il manque des éléments probants pour montrer que la direction participe suffisamment aux activités de surveillance

7.59 L’Organisation internationale de normalisation (ISO) a élaboré des lignes directrices sur la vérification des systèmes de gestion de la sécurité (SGS). Selon ces lignes directrices, la direction devrait examiner et approuver les plans, évaluer le respect de ces plans et la justesse des constatations de la vérification et du rapport ainsi qu’évaluer le caractère adéquat des mesures correctives. Nous avons vérifié si le Ministère avait élaboré un processus qui permet à la direction d’examiner les résultats des travaux de surveillance effectués par les inspecteurs. Ces examens par la direction permettent de veiller à ce que les inspecteurs appliquent correctement la méthode établie et à ce que le Ministère obtienne le niveau d’assurance souhaité que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale mènent leurs activités de façon sécuritaire et se conforment au cadre réglementaire.

7.60 Nous avons constaté qu’un processus officiel avait été adopté pour examiner les plans et les rapports liés aux vérifications, mais que ce n’était pas le cas pour les inspections. Nous avons constaté, dans de nombreux cas d’inspection, que la direction approuvait les compagnies de chemin de fer et les emplacements qui devaient faire l’objet d’une inspection dans ses plans de surveillance régionaux de 2011-2012. La portée et la nature des travaux d’inspection n’étaient cependant pas examinées ou approuvées par la direction pour chaque inspection. En outre, nous avons constaté que très peu d’éléments de preuve appuyaient l’examen des résultats des travaux de vérification et d’inspection pour évaluer le respect du plan, la pertinence des constatations et les mesures correctives prises ou prévues. Nous reconnaissons qu’il pourrait être peu commode pour les gestionnaires d’examiner les résultats avant que l’ébauche des constatations soit communiquée aux compagnies de chemin de fer. À notre avis, toutefois, la direction devrait soumettre au moins à un examen minimal la planification et l’exécution des vérifications et des inspections ainsi que la rédaction des ébauches de rapports. Ainsi, la direction veillerait à ce que les inspecteurs :

7.61 Il sera également important de définir le niveau attendu de participation de la direction aux nouvelles activités de certification et aux activités de surveillance supplémentaires du Ministère (voir le paragraphe 7.12).

7.62 Recommandation — Transports Canada devrait établir des attentes claires en ce qui a trait à l’examen et à l’approbation, par la direction, de la planification et de l’exécution des activités de surveillance ainsi que de l’établissement de rapports connexes afin de s’assurer que les inspecteurs respectent la méthode établie et que leurs rapports sont exacts. Le Ministère devrait fournir à la direction une orientation quant à la façon de consigner en dossier le choix du moment et l’étendue de la participation de la direction.

Réponse du Ministère —Recommandation acceptée. Conformément à ses pratiques d’amélioration continue, d’ici mars 2014, Transports Canada réalisera un examen approfondi de la gestion des activités de surveillance du personnel, y compris l’adoption de la méthodologie de surveillance établie pour s’assurer que le personnel effectue les inspections et vérifications avec minutie et diligence raisonnable.

Les attentes en matière de rendement seront clairement établies dans les ententes annuelles avec les gestionnaires.

La méthode et les outils d’évaluation des systèmes de gestion de la sécurité doivent être améliorés

7.63 Nous avons examiné si Transports Canada avait fourni aux inspecteurs une méthode pour assurer la surveillance du SGS d’une compagnie de chemin de fer. Il s’agit là d’un élément important pour faire en sorte que les inspecteurs mènent leurs activités de surveillance de façon cohérente et avec la même rigueur et exhaustivité. Le Ministère a élaboré une méthode de surveillance qui inclut des instructions pour effectuer les inspections et les vérifications. Cette méthode doit être utilisée dans chaque région pour surveiller les 31 compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Nous nous sommes penchés sur la méthode établie par Transports Canada pour déterminer si elle intégrait les éléments d’une bonne surveillance. Nous l’avons comparée aux principes clés qui sont recommandés par l’Organisation internationale de normalisation.

7.64 Nous avons constaté que la méthode du Ministère dressait la liste des rôles et des responsabilités de la haute direction et des superviseurs. Elle énumérait également certaines tâches liées à la préparation et à la réalisation d’une vérification ou d’une inspection ainsi qu’à la rédaction d’une ébauche des constatations et à la communication des constatations aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Nous avons toutefois constaté que la méthode n’incluait que peu d’exigences, voire aucune, à propos des éléments suivants :

7.65 Recommandation — Transports Canada devrait améliorer la méthode qu’il utilise pour établir des attentes claires à l’égard de la planification et de la réalisation des vérifications et des inspections, de la rédaction d’une ébauche des constatations et de la communication des constatations aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Au fur et à mesure des progrès que Transports Canada réalisera pour ce qui est de l’adoption d’une approche systémique intégrale à l’égard de la surveillance, le Ministère mettra à jour ses procédures et sa méthodologie de vérification et d’inspection dans le but d’établir des attentes claires pour planifier et réaliser les vérifications et pour préparer les ébauches des constatations et les communiquer aux compagnies de chemin de fer.

Planification des ressources humaines

Transports Canada n’a pas évalué les compétences de son personnel chargé de surveiller les systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale

7.66 Nous avons vérifié si Transports Canada avait évalué s’il possédait le nombre approprié d’employés qualifiés pour exécuter son Programme de sécurité ferroviaire et ses activités de surveillance. Nous avons rencontré des représentants du Ministère chargés de planifier et de gérer les ressources humaines à l’administration centrale et dans les régions, de même que plusieurs inspecteurs et gestionnaires. Nous avons examiné des documents de planification clés, tels que le Plan intégré de gestion des ressources humaines de 2007, qui était toujours en vigueur en 2011-2012, et le Plan stratégique 2010-2015 de la Sécurité ferroviaire. Nous avons également examiné le plan d’activités des ressources humaines qui a été approuvé en avril 2013.

7.67 Nous avons constaté que Transports Canada avait effectué en 2009 une évaluation préliminaire du nombre d’employés qui étaient nécessaires pour surveiller selon un cycle triennal les systèmes de gestion de la sécurité (SGS) mis en œuvre par les 31 compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. À cette époque, le Ministère estimait qu’il avait besoin de 20 vérificateurs de systèmes pour soumettre chaque compagnie de chemin de fer à une vérification tous les trois ans. Cette évaluation a toutefois eu lieu avant que le Ministère ait élaboré sa méthode de vérification et déterminé quels étaient la fréquence et le niveau de surveillance minimum nécessaires de façon à obtenir l’assurance que chaque compagnie de chemin de fer de compétence fédérale avait mis en œuvre un SGS adéquat et efficace pour gérer les risques liés à la sécurité des opérations quotidiennes et prouver qu’elle se conforme aux exigences en matière de sécurité. Selon le Ministère, il dispose à l’heure actuelle de dix inspecteurs qualifiés pour effectuer des vérifications. Avec son effectif actuel, le Ministère a effectué très peu de vérifications : seulement 26 % des 31 compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ont fait l’objet de vérifications ciblées durant le cycle triennal qui a pris fin le 31 mars 2012. À ce rythme, il faudrait au Ministère de nombreuses années pour vérifier toutes les composantes principales du Règlement sur le système de gestion de la sécurité ferroviaire, ainsi que les principaux systèmes de sécurité de toutes les compagnies de chemin de fer, nationales et autres, de compétence fédérale. Il est vraisemblable que cela prendra encore plus de temps puisque le Ministère doit dorénavant surveiller des composantes clés des 39 compagnies de chemin de fer supplémentaires qui ne sont pas de compétence fédérale.

7.68 Nous avons constaté que Transports Canada avait déterminé l’ensemble de compétences que doivent posséder les inspecteurs pour réaliser les inspections et les vérifications des SGS. Selon le Ministère, les compétences techniques des inspecteurs ne sont pas suffisantes à cet égard. Les compétences exigées incluent notamment des capacités d’analyse et de vérification fondées sur les systèmes, ainsi que des compétences en rédaction de rapports. Ces aptitudes, qui s’ajoutent aux compétences techniques, permettent aux inspecteurs d’évaluer le rendement et l’efficacité des SGS des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. Nous avons toutefois constaté que le Ministère n’avait pas évalué la mesure dans laquelle les inspecteurs qui font partie de son effectif actuel possèdent les capacités et les compétences requises pour surveiller les SGS mis en œuvre par ces compagnies. Nous reconnaissons que l’acquisition de capacités d’analyse et de vérification fondées sur les systèmes peut constituer un défi, mais ces capacités sont importantes pour que le Ministère puisse mettre complètement en œuvre son approche de surveillance des SGS.

7.69 Nous avons également constaté que la description de travail des inspecteurs n’avait pas été mise à jour depuis 2001 pour tenir compte de la responsabilité consistant à surveiller l’efficacité des SGS des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. La description de travail doit correspondre aux tâches que le Ministère demande à ses inspecteurs d’effectuer, faute de quoi il y a un risque que les employés nouveaux et actuels ne mettent pas en œuvre l’approche de surveillance des SGS. Une description de travail à jour s’avérera également utile lorsque Transports Canada embauchera de nouveaux inspecteurs, puisqu’il pourra s’assurer que ces derniers possèdent les compétences et l’expérience requises pour surveiller les SGS. Cet aspect est particulièrement important, étant donné que 40 % des inspecteurs seront admissibles à la retraite d’ici 2015.

7.70 Recommandation — Transports Canada devrait déterminer et élaborer une stratégie pour s’assurer que le nombre d’inspecteurs qui possèdent les capacités et les compétences nécessaires est suffisant pour planifier et assurer la surveillance des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, y compris la surveillance des systèmes de gestion de la sécurité (SGS).

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Afin d’intégrer son approche systémique à l’égard de la surveillance, Transports Canada a préparé une stratégie de ressources humaines pour s’assurer d’avoir un nombre suffisant d’inspecteurs ayant les compétences et les habiletés nécessaires à la planification et la réalisation de la surveillance des compagnies de chemin de fer réglementées par le fédéral, y compris la surveillance des systèmes de gestion de la sécurité.

Les stratégies de formation, de recrutement et de rétention du personnel se refléteront dans la mise à jour du plan des ressources humaines du Programme de sécurité ferroviaire, qui tiendra compte du nombre de vérifications prévues.

D’ici décembre 2014, Transports Canada achèvera une évaluation des compétences et des habiletés. L’information obtenue sera dorénavant utilisée pour élaborer des plans annuels de surveillance du programme.

Les inspecteurs et les gestionnaires n’ont pas reçu une formation en temps opportun

7.71 Les inspecteurs ont le pouvoir d’agir au nom du ministre des Transports lorsqu’ils exercent certaines fonctions liées aux inspections et aux vérifications, et ils doivent être formés en conséquence. Nous avons vérifié si les inspecteurs avaient reçu la formation nécessaire pour accomplir leurs tâches. Il est important que les inspecteurs suivent la formation appropriée dans les délais prévus afin qu’ils puissent comprendre la méthode s’appliquant à leur activité de surveillance.

7.72 Nous avons constaté que Transports Canada offrait un programme de cours de formation aux inspecteurs afin que ceux-ci puissent tenir à jour leurs compétences essentielles. Ce programme inclut des cours obligatoires sur la Loi sur la sécurité ferroviaire et les vérifications des SGS. Nous avons toutefois constaté que le programme ne comprenait aucune formation sur certaines compétences requises pour surveiller de façon adéquate les SGS des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, par exemple les compétences en analyse des risques. Le Ministère a reconnu cette lacune, et il élabore actuellement une formation supplémentaire, qui comprend un cours sur les risques pour l’exercice 2013-2014.

7.73 Nous avons également examiné la façon dont le Ministère surveillait si ses employés suivaient la formation nécessaire. Nous avons constaté qu’en 2012 et 2013, le Ministère avait offert plusieurs cours de formation sur la Loi sur la sécurité ferroviaire et les modifications à venir, un cours sur le SGS et un cours à l’intention des vérificateurs sur la méthode de vérification du Ministère. Nous avons également constaté que Transports Canada avait adopté un processus pour contrôler la participation à ces cours de formation. À la fin de mars 2013, la plupart des inspecteurs avaient participé au cours de formation sur la Loi sur la sécurité ferroviaire, mais seulement 33 % des gestionnaires et 67 % des inspecteurs avaient suivi la formation sur la méthode de vérification. Les taux de présence au cours sur les concepts et les principes liés au SGS s’élevaient à 33 % pour les gestionnaires et à 70 % pour les inspecteurs. Ces taux pourraient expliquer en partie les faiblesses que nous avons relevées lors de notre examen des dossiers de vérification de Transports Canada. Certains inspecteurs nous ont expliqué qu’en raison de leur expérience et de leurs antécédents, ils se sentaient plus à l’aise de participer aux inspections qu’aux vérifications. Il est essentiel pour le Ministère que les inspecteurs et les gestionnaires terminent les cours de formation obligatoires afin qu’ils comprennent et appliquent les exigences liées à la méthode de surveillance. La formation obligatoire s’avère également importante pour que le Ministère puisse améliorer sa surveillance des SGS des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale.

7.74 Recommandation — Transports Canada devrait s’assurer que les inspecteurs et les gestionnaires suivent la formation en temps opportun pour assumer leurs responsabilités.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Transports Canada mettra en place un calendrier annuel pour s’assurer que tous les inspecteurs de la sécurité ferroviaire suivent la formation obligatoire en temps opportun afin qu’ils puissent s’acquitter de leurs responsabilités.

Le processus existant ne permet pas de confirmer si les inspecteurs exercent leurs fonctions avec une indépendance et une objectivité constantes

7.75 La plupart des inspecteurs et gestionnaires de la sécurité ferroviaire que Transports Canada a embauchés travaillaient auparavant pour des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, où ils ont acquis leur expertise technique et leur expérience dans le domaine des opérations ferroviaires. Nous avons examiné si le Ministère évaluait l’indépendance des inspecteurs à l’égard des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale qu’ils inspectaient. Cet élément est important pour assurer l’objectivité des employés qui évaluent la conformité d’une compagnie de chemin de fer aux règlements, aux règles et aux normes techniques. Nous avons constaté que le Ministère appliquait le Code de valeurs et d’éthique du secteur public et qu’il évaluait les conflits d’intérêts potentiels des inspecteurs durant le processus d’embauche. Le Ministère ne réévalue toutefois pas cette information une fois que les inspecteurs ont été embauchés. Le Ministère a modifié son code de conduite en mars 2013 afin d’exiger que les cadres supérieurs et les employés clés comme les inspecteurs indiquent tous les deux ans si leur situation a changé et, dans l’affirmative, préparent une nouvelle déclaration de conflit d’intérêts. Le Ministère n’exige pas de nouvelle déclaration lorsqu’un inspecteur est affecté à l’inspection d’une compagnie de chemin de fer en particulier. Il est important que les inspecteurs conservent leur indépendance et leur objectivité lorsqu’ils soumettent des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale à des vérifications ou à des inspections.

7.76 Recommandation — Transports Canada devrait adopter un processus visant à surveiller si les inspecteurs conservent leur indépendance et leur objectivité lorsqu’ils soumettent des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale à des vérifications ou à des inspections.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Transports Canada s’est occupé de cette recommandation au cours de l’été 2013 en offrant de l’information et des séances de sensibilisation sur le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique mis à jour par le Conseil du Trésor, en plus d’élaborer son propre Code de valeurs et d’éthique.

De plus, Transports Canada exigera que chaque inspecteur mette régulièrement à jour sa déclaration de « Conflits d’intérêts », et exigera que la déclaration soit mise à jour lorsque surviendront des changements de circonstance qui pourraient avoir une incidence sur l’indépendance ou l’objectivité de l’inspecteur.

Assurance de la qualité

L’assurance de la qualité de Transports Canada ne comportait pas d’évaluation des activités de surveillance essentielles

7.77 En 2009, Transports Canada a mis en œuvre un cadre de gestion de la qualité pour son Programme de sécurité ferroviaire. Les examens internes périodiques des activités de surveillance représentent un élément important de ce cadre, puisqu’ils permettent au Ministère d’évaluer la mesure dans laquelle ces activités respectent les méthodes établies et de cerner les possibilités d’amélioration. Nous avons examiné si Transports Canada avait mis en place un programme d’assurance de la qualité adéquat afin de promouvoir l’amélioration continue de son Programme de sécurité ferroviaire. Nous avons vérifié si le Ministère réalisait des évaluations périodiques pour fournir à la haute direction le niveau d’assurance nécessaire selon lequel sa méthode liée aux vérifications et aux inspections cadrait avec les pratiques exemplaires. Nous avons aussi examiné si le Ministère s’assurait que ses vérifications et ses inspections étaient réalisées conformément à la méthode établie.

7.78 Nous avons constaté que le Ministère avait réalisé trois évaluations internes depuis 2009. Nous avons examiné la méthode utilisée pour planifier et effectuer ces évaluations et communiquer les constatations qui en découlent. Nous avons constaté que la méthode comprenait de bons éléments pour réaliser des évaluations internes. Nous avons également vérifié la documentation de la dernière évaluation, qui portait sur l’examen du processus de planification de l’exercice 2011-2012. Nous avons constaté que l’évaluation avait été réalisée conformément à la méthode établie et qu’elle était bien documentée. Cette documentation comprenait un plan, les résultats des travaux d’évaluation et un rapport présentant des constatations et des recommandations. Le Ministère élabore à l’heure actuelle un plan de mesures correctives pour tenir compte des recommandations afin d’améliorer certains aspects du processus de planification.

7.79 Nous avons par ailleurs constaté que Transports Canada n’avait pas évalué si la méthode de surveillance utilisée pour réaliser des vérifications et des inspections respectait les pratiques exemplaires, ni si les vérifications et les inspections étaient réalisées conformément à cette méthode. Le Ministère doit encore prévoir la réalisation de ces évaluations dans un avenir proche. Un programme d’assurance de la qualité efficace doit comporter la planification des évaluations en fonction des priorités et des risques de l’organisation. Pour le Ministère, cela signifie que le programme d’assurance de la qualité doit évaluer la façon dont les activités de surveillance sont planifiées, réalisées et communiquées.

7.80 Nous avons également constaté qu’une région avait pris l’initiative d’examiner le respect de la méthode d’inspection en 2008 et qu’une deuxième région avait fait de même en 2012. La portée de chacune des évaluations était régionale et se limitait à déterminer si les directives liées à la procédure d’inspection avaient été appliquées. Des recommandations avaient été formulées dans le cadre de ces examens pour tenir compte des faiblesses repérées, et les régions avaient élaboré des mesures correctives pour les mettre en œuvre.

7.81 Recommandation — Transports Canada devrait élaborer un plan d’assurance de la qualité détaillé pour évaluer sa méthode de surveillance en regard des pratiques exemplaires et évaluer régulièrement les vérifications et les inspections par rapport à sa méthode établie, dans le but de promouvoir l’amélioration continue.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Transports Canada élargira son programme d’assurance de la qualité afin de tester périodiquement les activités de surveillance des inspecteurs, y compris de tester les pratiques reliées aux vérifications systémiques. Ceci sera achevé d’ici la fin de l’année 2014.

Conclusion

7.82 En 2001, Transports Canada a amené l’industrie ferroviaire canadienne à adopter un cadre réglementaire qui inclut une approche fondée sur les systèmes de gestion de la sécurité (SGS). Il fut déterminé que l’approche traditionnelle utilisée pour gérer et surveiller la sécurité des activités quotidiennes des compagnies de chemin de fer n’était plus viable et ne suffisait plus à améliorer le rendement en matière de sécurité. Nous avons constaté que le Ministère avait accompli peu de progrès dans sa transition entre une approche de surveillance traditionnelle, essentiellement fondée sur la vérification de la conformité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale aux règles et aux normes techniques, et une approche systémique intégrant la surveillance des SGS dans les activités. Par conséquent, nous concluons que Transports Canada doit prendre des mesures pour corriger des faiblesses importantes qui ont été relevées dans la surveillance des SGS mis en œuvre par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale pour assurer la gestion quotidienne des risques liés à la sécurité. En particulier :

7.83 Transports Canada a accompli des progrès importants quant à certaines recommandations importantes du Comité consultatif sur l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire. Il a mis en œuvre un cadre réglementaire de la sécurité ferroviaire pour cerner et analyser les risques liés à la sécurité et y remédier. Il reste toutefois beaucoup de travail à faire pour régler les problèmes de sécurité importants et de longue date.

7.84 Transports Canada a dû relever de nombreux défis durant le processus d’adoption, par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, d’une approche liée aux SGS. Il a fait des progrès quant à sa collaboration avec ces compagnies au sujet du cadre réglementaire des SGS. Transports Canada a revu sa méthode de surveillance et sa formation en la matière afin que ses activités de surveillance correspondent à la nouvelle approche. La haute direction doit dorénavant concentrer ses efforts pour s’assurer que les plans de surveillance sont fondés sur une information à jour concernant le rendement et les risques liés à la sécurité, que les inspecteurs et les vérificateurs reçoivent une formation et des outils pour mieux évaluer les SGS et que les gestionnaires procèdent aux examens et fournissent la supervision qui sont nécessaires. Autrement, Transports Canada peut ne pas avoir l’assurance voulue que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale mènent leurs opérations quotidiennes conformément au cadre réglementaire de la sécurité ferroviaire au Canada ou qu’elles continuent d’améliorer leur SGS.

À propos de l’audit

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes relatives aux missions de certification présentées dans le Manuel de l’Institut Canadien des Comptables Agréés – Certification. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Dans le cadre de notre processus normal d’audit, nous avons obtenu de la direction la confirmation que les constatations présentées dans ce chapitre sont fondées sur des faits.

Objectifs

L’audit avait pour objectif général de déterminer si Transports Canada surveillait de façon adéquate la gestion, par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, des risques liés à la sécurité.

Les sous-objectifs de l’audit visaient à déterminer si Transports Canada avait :

Étendue et méthode

Notre audit a ciblé les directions, établies dans cinq régions et à l’administration centrale, qui participent à la réalisation du Programme de sécurité ferroviaire de Transports Canada. Nous avons examiné le cadre réglementaire.

Nous avons sélectionné et passé en revue, en fonction des risques, six problèmes de sécurité importants et nouveaux risques élevés liés à la sécurité qui ont été soulevés par les intervenants, et ce, afin d’évaluer la façon dont Transports Canada surveillait ces problèmes et la manière dont il les réglait.

Nous avons examiné l’information utilisée pour prendre les décisions relatives à la planification de la surveillance, ainsi que le processus suivi par Transports Canada pour planifier ses activités de surveillance annuelles au cours de l’exercice 2011-2012. Nous avons aussi examiné les méthodes appliquées par les inspecteurs en 2011-2012 pour mener les activités de surveillance prévues. Nous avons choisi au hasard 66 dossiers d’inspection parmi les 31 compagnies de chemin de fer de compétence fédérale pour l’exercice 2011-2012 et sélectionné tous les dossiers de vérification (huit dossiers) de compagnies de chemin de fer de compétence fédérale pour les exercices 2010-2011 et 2011-2012.

Nous n’avons pas examiné les jugements portés par les inspecteurs, ni la compétence de ces derniers. Nous avons plutôt vérifié si les inspecteurs avaient mené leurs activités de surveillance conformément aux méthodes de surveillance établies.

Nous n’avons pas examiné non plus la conformité de Transports Canada aux autres lois qui visent les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, telles que la Loi sur le Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports et la Loi sur les transports au Canada, ni les enquêtes sur les accidents et les questions de santé et de sécurité réglementées en vertu du Code canadien du travail et de la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses.

Le Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable (décembre 2011), chapitre 1, « Le transport de produits dangereux », comporte les constatations de notre audit à ce sujet. L’audit portait entre autres sur la gestion par Transports Canada de la manutention et du transport des marchandises dangereuses par voie ferroviaire.

Déraillement à Lac-Mégantic, Québec — Le 6 juillet 2013, le train d’une compagnie de chemin de fer de compétence fédérale, qui était composé de 72 wagons-citernes de pétrole brut et de 5 locomotives, a déraillé à Lac-Mégantic, dans la région des Cantons-de-l’Est, au Québec. Le déraillement du train a été à l’origine de nombreux décès et a causé des dommages importants à l’infrastructure de la ville et à l’environnement. Le Bureau de la sécurité des transports du Canada a envoyé sur les lieux des experts en sécurité ferroviaire pour enquêter sur les causes du déraillement. Il publiera un rapport à la fin de son enquête. Notre rapport n’est pas une enquête sur cet évènement tragique, sur la façon dont cela s’est produit ou sur tout autre accident ferroviaire ultérieur.

Enfin, nous avons examiné les plans de Transports Canada en matière de ressources humaines et d’activités d’assurance de la qualité.

Nous avons recueilli des éléments de preuve lors d’entretiens avec des représentants de Transports Canada à l’administration centrale, à Ottawa, et dans plusieurs bureaux régionaux. Nous avons rencontré des représentants de l’industrie ferroviaire pour acquérir une meilleure compréhension de cette industrie.

Nous n’avons pas examiné la sécurité de l’industrie ferroviaire ni son efficacité. En outre, notre audit ne visait pas les problèmes de sûreté comme les attentats terroristes potentiels, ni les activités d’éducation et de sensibilisation.

Critères

Critères Sources
Pour déterminer si Transports Canada avait mis en œuvre un cadre réglementaire de la sécurité ferroviaire, nous avons utilisé le critère suivant :

Transports Canada a mis en œuvre un cadre réglementaire de la sécurité ferroviaire qui permet de régler dans les meilleurs délais les problèmes de sécurité importants et les nouveaux risques élevés.

  • Loi sur la sécurité ferroviaire et ses règlements connexes
  • Comité consultatif sur l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire, Renforcer les liens : un engagement partagé pour la sécurité ferroviaire, 2007
Pour déterminer si Transports Canada avait évalué de façon adéquate l’efficacité des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, nous avons utilisé le critère suivant :

Transports Canada a évalué de façon adéquate l’efficacité des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale conformément aux plans annuels de surveillance établis et à une méthode de surveillance adéquate.

  • Transports Canada, Sécurité ferroviaire, Directive sur la surveillance, 2010
  • Transports Canada, Sécurité ferroviaire, Directive sur la surveillance, Procédure de vérification, 2011
  • Transports Canada, Sécurité ferroviaire, Directive sur la surveillance, Procédure d’inspection, 2011
  • Lignes directrices pour l’audit des systèmes de management, Organisation internationale de normalisation, ISO 19011:2011
Pour déterminer si Transports Canada avait évalué de façon adéquate s’il disposait des ressources humaines nécessaires pour exécuter son Programme de sécurité ferroviaire, nous avons utilisé le critère suivant :

Transports Canada a évalué s’il dispose du nombre d’employés qualifiés nécessaires pour exécuter son Programme de sécurité ferroviaire.

  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Guide de la planification intégrée, 2007
  • Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Planification intégrée : un guide pour les sous-ministres et les cadres supérieurs, 2008
Pour déterminer si Transports Canada disposait d’un programme d’assurance de la qualité adéquat pour promouvoir l’amélioration continue du Programme de sécurité ferroviaire, nous avons utilisé le critère suivant :

Transports Canada a établi un programme d’assurance de la qualité adéquat pour promouvoir l’amélioration continue de son Programme de sécurité ferroviaire.

  • Lignes directrices pour l’audit des systèmes de management, Organisation internationale de normalisation, ISO 19011:2011
  • Systèmes de management de la qualité – Exigences, Organisation internationale de normalisation, ISO 9001:2008
  • Transports Canada, Manuel de gestion de la qualité de la sécurité ferroviaire, 2009
  • Transports Canada, Directive sur la gestion de la qualité de la Sécurité ferroviaire, 2010

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

La période visée par l’audit était l’exercice 2011-2012. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été terminés le 28 juin 2013.

Équipe d’audit

Vérificateur général adjoint : Maurice Laplante
Directeur principal : Régent Chouinard
Première directrice : Lucie Talbot

Lucie Després
Chantal Desrochers
Marie-Claude Dionne
Audrey Garneau
Michelle Gorman
Rose Pelletier
Julie Rioux
Caroline Viens

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 7 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Cadre réglementaire

7.26 Transports Canada devrait terminer la mise en œuvre des recommandations formulées dans l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire et des recommandations pertinentes de l’examen de la sécurité ferroviaire menée par le Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes. Le Ministère devrait intégrer les changements au cadre réglementaire pour que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale les respectent et que Transports Canada puisse effectuer la surveillance à cet égard. (7.17-7.25)

Recommandation acceptée. De concert avec l’industrie et d’autres intervenants importants, Transports Canada poursuivra la mise en œuvre des recommandations formulées à la suite de l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire et de l’étude du Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités. Pour certaines recommandations, cela nécessitera d’intégrer les modifications recommandées au cadre de la réglementation du ministère.

7.32 Transports Canada devrait accélérer la résolution des problèmes de sécurité importants et de longue date. Le Ministère devrait établir un processus officiel, comportant des jalons clairs, pour surveiller ces problèmes depuis le moment où ils sont décelés jusqu’au moment où ils sont ramenés à un niveau acceptable. (7.27-7.31)

Recommandation acceptée. Transports Canada continuera de travailler avec l’industrie et d’autres intervenants importants pour atténuer les préoccupations importantes en matière de sécurité. Par exemple, il poursuivra ses efforts pour sensibiliser davantage le public des dangers que représente l’intrusion sur les emprises ferroviaires. Il utilisera sa base de données nationale comme outil pour surveiller les progrès et le respect des échéances.

Planification des activités de surveillance

7.42 Pour surveiller les systèmes de gestion de la sécurité (SGS) mis en œuvre par les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, y compris leur conformité au cadre réglementaire, Transports Canada devrait :

  • revoir sa méthode pour déterminer les principaux indicateurs de rendement et de risque en matière de sécurité ainsi que l’information sur le rendement en matière de sécurité qu’il doit obtenir des compagnies de chemin de fer afin de prendre des décisions de planification fondées sur les risques;
  • recueillir auprès des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale l’information pertinente sur les risques et le rendement en matière de sécurité, et évaluer l’exhaustivité et la fiabilité de cette information;
  • élaborer une approche visant à mieux utiliser l’information sur les risques et le rendement en matière de sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale au moment de préparer les plans de surveillance annuels. (7.33-7.41)

Recommandation acceptée. Au fur et à mesure que Transports Canada améliorera son approche SGS à l’égard de la surveillance, il continuera à élaborer et peaufiner sa méthodologie pour déterminer les risques en matière de sécurité, établir des indicateurs de rendement et obtenir l’information relative au rendement dont il a besoin de la part des compagnies de chemin de fer réglementées par le fédéral afin de cibler les activités de surveillance sur les secteurs les plus à risque.

À cette fin, d’ici l’hiver 2014, Transports Canada achèvera un examen de sa méthodologie dans le but de mettre à jour et d’accroître son rendement et renforcer ses indicateurs de risque.

D’ici le début de 2016, Transports Canada prendra des dispositions par voie réglementaire pour établir clairement quels sont les renseignements en matière de rendement que les compagnies de chemin de fer réglementées par le fédéral doivent fournir. Une fois que la réglementation sera en place, le Ministère tiendra compte de ces renseignements dans son processus annuel de planification fondée sur le risque, le fondement de ses plans de surveillance annuels. Le caractère adéquat des politiques et pratiques des compagnies de chemin de fer en matière de surveillance sera un facteur important lors de la préparation des plans annuels de surveillance axée sur les risques.

7.49 Transports Canada devrait réévaluer le nombre d’inspections et de vérifications prévues afin de prendre en considération le nouveau contexte des systèmes de gestion de la sécurité (SGS). Il devrait revoir la manière dont il alloue ses ressources, dans le but d’assurer le niveau de surveillance minimal qui est nécessaire pour obtenir l’assurance que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale ont mis en œuvre des SGS adéquats et efficaces pour se conformer au cadre réglementaire. Le Ministère devrait respecter ce niveau de surveillance minimal. (7.43-7.48)

Recommandation acceptée. D’ici le printemps 2014, Transports Canada achèvera un examen de son programme de surveillance fondé sur le risque afin de mieux intégrer l’environnement du SGS et prévoir une augmentation des vérifications. D’ici l’automne 2014, Transports Canada ajustera le nombre d’inspections axées sur le risque en fonction des niveaux requis de surveillance et des derniers renseignements obtenus en matière de sécurité et de risque, de volume de trafic et prendra en compte les données et conclusions des vérifications des SGS.

Réalisation des activités de surveillance

7.58 Transports Canada devrait :

  • fournir aux inspecteurs de meilleurs outils de documentation pour mener leurs activités de surveillance afin qu’ils puissent mieux consigner en dossier ce qu’ils ont évalué et ce qu’ils ont constaté, et communiquer cette information aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale;
  • améliorer sa surveillance des systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale en demandant aux inspecteurs d’en évaluer la qualité et l’efficacité;
  • exiger que les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale apportent les changements requis pour corriger les défectuosités qui compromettent la sécurité de leurs opérations;
  • assurer un suivi en temps opportun des défectuosités qui compromettent la sécurité des opérations ferroviaires des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, afin de vérifier si elles ont été corrigées. (7.50-7.57)

Recommandation acceptée. D’ici la mi-juin 2014, Transports Canada achèvera la mise en place des modules de vérification et d’inspection de la Passerelle intégrée de la sécurité ferroviaire, y compris la formation du personnel du Ministère sur la documentation et la communication des constations des activités de surveillance et du suivi des exigences.

D’ici la mi-juin 2014, après que tous les inspecteurs auront suivi leur formation, Transports Canada augmentera la fréquence des vérifications de système. Les compagnies de chemin de fer seront informées de toutes lacunes décelées au sein de leur système de sécurité et celles-ci devront les corriger. Si des lacunes importantes sont décelées, Transports Canada effectuera un suivi fondé sur le risque afin de s’assurer que les lacunes ont été corrigées.

D’ici la fin de 2014, Transports Canada présentera des modifications à la réglementation liée aux systèmes de gestion de la sécurité des compagnies de chemin de fer pour qu’en plus des processus en place, les compagnies de chemin de fer documentent les mesures correctives et enregistrent leur mise en œuvre.

D’ici le printemps 2014, Transports Canada élaborera une procédure de suivi et fournira à tous les inspecteurs une formation sur la procédure pour accroître l’uniformité des activités de suivi.

7.62 Transports Canada devrait établir des attentes claires en ce qui a trait à l’examen et à l’approbation, par la direction, de la planification et de l’exécution des activités de surveillance ainsi que de l’établissement de rapports connexes afin de s’assurer que les inspecteurs respectent la méthode établie et que leurs rapports sont exacts. Le Ministère devrait fournir à la direction une orientation quant à la façon de consigner en dossier le choix du moment et l’étendue de la participation de la direction. (7.59-7.61)

Recommandation acceptée. Conformément à ses pratiques d’amélioration continue, d’ici mars 2014, Transports Canada réalisera un examen approfondi de la gestion des activités de surveillance du personnel, y compris l’adoption de la méthodologie de surveillance établie pour s’assurer que le personnel effectue les inspections et vérifications avec minutie et diligence raisonnable.

Les attentes en matière de rendement seront clairement établies dans les ententes annuelles avec les gestionnaires.

7.65 Transports Canada devrait améliorer la méthode qu’il utilise pour établir des attentes claires à l’égard de la planification et de la réalisation des vérifications et des inspections, de la rédaction d’une ébauche des constatations et de la communication des constatations aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. (7.63-7.64)

Recommandation acceptée. Au fur et à mesure des progrès que Transports Canada réalisera pour ce qui est de l’adoption d’une approche systémique intégrale à l’égard de la surveillance, le Ministère mettra à jour ses procédures et sa méthodologie de vérification et d’inspection dans le but d’établir des attentes claires pour planifier et réaliser les vérifications et pour préparer les ébauches des constatations et les communiquer aux compagnies de chemin de fer.

Planification des ressources humaines

7.70 Transports Canada devrait déterminer et élaborer une stratégie pour s’assurer que le nombre d’inspecteurs qui possèdent les capacités et les compétences nécessaires est suffisant pour planifier et assurer la surveillance des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale, y compris la surveillance des systèmes de gestion de la sécurité (SGS). (7.66-7.69)

Recommandation acceptée. Afin d’intégrer son approche systémique à l’égard de la surveillance, Transports Canada a préparé une stratégie de ressources humaines pour s’assurer d’avoir un nombre suffisant d’inspecteurs ayant les compétences et les habiletés nécessaires à la planification et la réalisation de la surveillance des compagnies de chemin de fer réglementées par le fédéral, y compris la surveillance des systèmes de gestion de la sécurité.

Les stratégies de formation, de recrutement et de rétention du personnel se refléteront dans la mise à jour du plan des ressources humaines du Programme de sécurité ferroviaire, qui tiendra compte du nombre de vérifications prévues.

D’ici décembre 2014, Transports Canada achèvera une évaluation des compétences et des habiletés. L’information obtenue sera dorénavant utilisée pour élaborer des plans annuels de surveillance du programme.

7.74 Transports Canada devrait s’assurer que les inspecteurs et les gestionnaires suivent la formation en temps opportun pour assumer leurs responsabilités. (7.71-7.73)

Recommandation acceptée. Transports Canada mettra en place un calendrier annuel pour s’assurer que tous les inspecteurs de la sécurité ferroviaire suivent la formation obligatoire en temps opportun afin qu’ils puissent s’acquitter de leurs responsabilités.

7.76 Transports Canada devrait adopter un processus visant à surveiller si les inspecteurs conservent leur indépendance et leur objectivité lorsqu’ils soumettent des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale à des vérifications ou à des inspections. (7.75)

Recommandation acceptée. Transports Canada s’est occupé de cette recommandation au cours de l’été 2013 en offrant de l’information et des séances de sensibilisation sur le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique mis à jour par le Conseil du Trésor, en plus d’élaborer son propre Code de valeurs et d’éthique.

De plus, Transports Canada exigera que chaque inspecteur mette régulièrement à jour sa déclaration de « Conflits d’intérêts », et exigera que la déclaration soit mise à jour lorsque surviendront des changements de circonstance qui pourraient avoir une incidence sur l’indépendance ou l’objectivité de l’inspecteur.

Assurance de la qualité

7.81 Transports Canada devrait élaborer un plan d’assurance de la qualité détaillé pour évaluer sa méthode de surveillance en regard des pratiques exemplaires et évaluer régulièrement les vérifications et les inspections par rapport à sa méthode établie, dans le but de promouvoir l’amélioration continue. (7.77-7.80)

Recommandation acceptée. Transports Canada élargira son programme d’assurance de la qualité afin de tester périodiquement les activités de surveillance des inspecteurs, y compris de tester les pratiques reliées aux vérifications systémiques. Ceci sera achevé d’ici la fin de l’année 2014.

 


Définitions :

Compagnies de chemin de fer de compétence fédérale — Compagnies de chemin de fer qui ont été autorisées à exercer des activités de part et d’autre des frontières provinciales ou de la frontière internationale par l’Office des transports du Canada. (Retourner)

Office des transports du Canada — Organisme indépendant de Transports Canada. L’Office règle également une vaste gamme de différends touchant le transport, portés à son attention par des entreprises et des consommateurs, notamment les problèmes d’accessibilité pour les personnes handicapées.

Source : Office des transports du Canada (Retourner)

Le cadre réglementaire applicable aux compagnies de chemin de fer de compétence fédérale comprend les éléments suivants :

Vérification — Évaluation des politiques, procédures et processus d’une compagnie de chemin de fer visant à déterminer si celle-ci a mis en œuvre un système de gestion de la sécurité adéquat et efficace pour gérer ses risques liés à la sécurité. (Retourner)

Inspection — Évaluation d’une composante d’une compagnie de chemin de fer (p. ex. un passage à niveau, un pont, un wagon ou une locomotive) pour déterminer si cette composante est conforme aux règlements, règles ou normes techniques applicables. (Retourner)

 

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