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1992 décembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Introduction

Les vérifications susmentionnées ont mis en lumière des questions qui se prêtaient davantage à un traitement conjoint par les deux chambres plutôt qu'à un traitement par l'une d'entre elles. La première question à envisager était celle de la sécurité du Parlement. Nous étions préoccupés par les éventuels problèmes causés par la présence, dans un même immeuble, de deux services de sécurité distincts. De plus, il semblait indiqué de poser une question importante : «Des services communs seraient-ils plus efficients, plus économiques ou plus efficaces que des services distincts?» Dans nos rapports de vérification présentés à la Chambre des communes et au Sénat, nous avons indiqué que les questions d'intérêt commun seraient abordées dans le cadre du présent rapport.

La première partie du présent document est un rapport de vérification. Nous y faisons état des résultats de la vérification du Secrétariat des associations parlementaires et de la Direction des échanges parlementaires et du protocole. Ces deux services, qui ont pour fonction d'appuyer les déplacements de délégations de parlementaires à destination et en partance du Canada, sont financés par les deux Chambres et n'étaient pas visées par les vérifications du Sénat, de la Chambre des communes et de la Bibliothèque du Parlement.

Observations : Voici nos observations concernant les associations et les échanges :

• La plupart des déplacements sont bien étayés et rien n'indique que les dépenses dont le remboursement est demandé n'ont pas été engagées au titre de l'activité prévue.
• Il devrait y avoir une description plus complète des activités des délégations, y compris les dépenses de chaque personne.
• La Chambre et le Sénat devraient cesser de financer les frais de déplacement des délégations à l'aide de «subventions et de contributions». Ainsi, cesseraient d'être présentés dans les rapports publics, pour les parlementaires, des frais de déplacement sous-évalués.
• La Chambre et le Sénat devraient négocier une entente écrite sur les modalités de gestion et de financement du Secrétariat et de la Direction.

Nous avons présenté, dans une annexe , un rapport circonstancié livrant des observations et des recommandations supplémentaires. Cette annexe s'adresse aux lecteurs qui sont directement intéressés par l'administration du Parlement ou qui y prennent part.

Des critères rigoureux ont présidé aux analyses susceptibles d'aboutir à la recommandation de services communs. Nous avons indiqué à la Chambre et au Sénat que nous ne recommanderions pas de nouveaux regroupements de services dans le présent rapport à moins que les trois conditions suivantes ne soient réunies :

• Les intérêts légitimes et l'autonomie constitutionnelle de chaque Chambre sont protégés.
• Il est possible de rendre compte aux deux Chambres.
• La possibilité de réaliser des économies et d'accroître l'efficacité ou l'efficience est évidente.

Dans l'ensemble, nous concluons que les économies et l'efficacité accrues qu'offre la fusion des services ne répondent pas aux attentes. L'instauration d'une administration unique de la Chambre et du Sénat engendrerait également des frais de réorganisation et des problèmes de responsabilisation. Cela dit, il existe néanmoins des gains en puissance que la Chambre et le Sénat devraient s'efforcer de réaliser. Étant donné que la plupart de ces gains peuvent être obtenus grâce à une plus grande collaboration entre les services, c'est-à-dire grâce à une coopération, une coordination et une communication plus étroites, nous ne recommandons pas l'instauration d'une administration parlementaire unique .

Pour aider la Chambre et le Sénat à apporter à leurs services les améliorations qui, à notre avis, sont nécessaires et réalisables, nous recommandons une collaboration plus étroite, «selon les besoins», qui passe par trois nouvelles unités charnières :

• Un Groupe de travail de la haute direction chargé de traiter des questions permanentes d'intérêt commun. (Se reporter à la page 24.)
• Un Comité mixte de la sécurité , auquel siégerait entre autres la GRC, qui serait chargé des questions de sécurité. (Se reporter à la page 16.)
• Un Conseil des édifices du Parlement, qui serait un groupe consultatif externe, non partisan, avec mandat de formuler des conseils sur les mesures à prendre pour assurer l'entretien des édifices et sur les projets d'amélioration des immobilisations. (Se reporter à la page 20.)

Données de base : Obstacles aux services parlementaires communs

La plupart des services sont toutefois distincts, notamment les services de sécurité, de messagers, de nettoyage, des publications parlementaires, des ressources humaines et de la gestion financière, d'encadrement, de conditionnement physique, de coiffure et de navette. Ce qui symbolise peut-être le mieux la distinction des fonctions est la présence, côte à côte, d'un bureau de poste pour le Sénat et d'un autre pour la Chambre des communes.

Les deux chambres veulent maintenir leur autonomie administrative à cause de leur statut constitutionnel respectif. C'est dans cet esprit que la majorité des sénateurs qui ont répondu au questionnaire distribué dans le cadre de notre vérification de 1991 ont dit être opposés à la fusion des services de nettoyage, de messagers, de sécurité et de la plupart des autres services, même s'il était démontré que des services communs sont plus économiques ou plus efficients.

Le budget et l'effectif de la Chambre des communes sont environ cinq fois plus élevés que ceux du Sénat et environ 15 fois plus élevés que ceux de la Bibliothèque du Parlement. L'impression générale que la Chambre a plus de poids sur le plan administratif est renforcée par le fait qu'il s'agit d'une assemblée élue.

L'obligation de rendre compte d'un service administratif commun peut poser des problèmes dans une assemblée législative bicamérale. Le problème, c'est qu'un service véritablement commun doit rendre compte aux deux chambres, ce qui ne facilite pas la tâche. Il serait difficile de trouver une formule de coresponsabilité satisfaisante, qui soit le reflet fidèle des relations politiques qui existent entre les deux corps législatifs.

La Chambre des communes et le Sénat prennent leurs décisions d'ordre administratif de façon différente. Chacune des chambres a une organisation et des mécanismes de compte rendu qui lui sont propres, ce qui ne facilite pas la coopération. Voici en quoi consistent les différences :

Tous les pouvoirs administratifs de la Chambre des communes sont concentrés dans le Bureau de régie interne. Le Bureau est coiffé par le président de la Chambre, qui est élu. Ce service tient des réunions à huis clos auxquelles ne peuvent même pas assister les députés qui n'en font pas partie; il lui est ainsi plus facile de prendre rapidement des décisions exécutoires.

Au Sénat, par contre, les pouvoirs administratifs revêtent une transparence et un caractère collégial plus marqués. Les décisions sont prises par un comité permanent, le Comité de la régie interne, des budgets et de l'administration (le Comité de la régie interne), mais elles doivent pour la plupart être ratifiées par l'ensemble des sénateurs. Les réunions du Comité sont ouvertes au public. Il en résulte que l'on est davantage au courant des discussions à caractère administratif du Sénat que de celles de la Chambre des communes.

Au Sénat, les pouvoirs administratifs sont moins concentrés. Le président du Sénat et celui du Comité de la régie interne n'ont pas des pouvoirs administratifs aussi étendus que ceux dont jouit le président de la Chambre des communes. Le président du Sénat est nommé par le gouvernement alors que le président de la Chambre est élu par les députés. Le président du Sénat n'a pas les fonctions de chef de l'administration du Sénat et, pour l'instant, il ne siège pas au Comité de la régie interne.

Les différences énumérées ci-dessus sont déterminantes. Peu importe la raison, les sénateurs et les députés ne réussissent pas souvent à collaborer de manière efficace au règlement des questions administratives. Le rapport McGrath, en date de 1985, portant sur la réforme de la Chambre des communes, recommandait la mise sur pied d'un comité mixte chargé de traiter des questions administratives d'intérêt commun. Ce comité n'a jamais vu le jour. La dernière réunion du comité mixte de la Bibliothèque du Parlement a eu lieu en 1986. Le Comité mixte des impressions ne s'est plus réuni depuis des décennies. Le Comité mixte du restaurant n'a plus tenu de réunion depuis 1983.

Dans le cas de responsabilités conjointes, la qualité des relations personnelles et collectives joue un rôle décisif, étant donné que personne n'a le pouvoir de décision finale. Ce principe est parfois difficile à appliquer. Peu importe le contexte formel, en matière de responsabilité, les relations et les attitudes sont décisives. L'attitude des parlementaires et des employés peut donc faire toute la différence.

Première Partie

Vérification de l'administration du Secrétariat des associations parlementaires et de la Direction des échanges parlementaires et du protocole

Le budget annuel de 1991-1992 des deux services s'établissait à un peu moins de 5 millions de dollars. De ce montant, environ 1,5 million de dollars étaient consacrés aux voyages faits par des sénateurs et des députés fédéraux, leur conjoint et leur personnel. Nous avons décidé d'examiner le détail de ces dépenses. Il en ressort qu'environ 800 000 $ ont été engagés au titre de conférences et de délégations parrainées par le Canada. Le reste a été versé à l'appui d'activités administratives, y compris contrats, droits d'adhésion à des associations internationales et rémunération.

Les services vérifiés se distinguent sous quatre aspects importants des autres services établis sur la colline du Parlement :

1. La Chambre des communes et le Sénat se partagent les budgets de fonctionnement dans un ratio approximatif de 70 : 30.
2. Les budgets de subventions et contributions sont aussi partagés selon un ratio de 70 : 30. Ces subventions et contributions servent en grande partie à payer les déplacements des députés et sénateurs.
3. Même s'il s'agit de services communs, le personnel, employés de la Chambre des communes ou du Sénat, relève de directeurs qui sont des employés de la Chambre des communes.
4. La Direction et le Secrétariat relèvent des deux présidents, lesquels autorisent directement de nombreuses dépenses. Cette situation diffère de celle qui existe à la Bibliothèque du Parlement, pour laquelle les présidents sont investis de responsabilités sans toutefois autoriser directement les dépenses.

Objectifs de la vérification

1. Vérifier si les présidents des deux Chambres sont habilités par la loi à exercer leurs fonctions pour le compte du Secrétariat et de la Direction et si les pouvoirs sont délégués correctement.
2. Vérifier si l'on a imposé des exigences suffisantes en matière de comptes rendus au Secrétariat et à la Direction, ainsi qu'aux voyageurs particuliers, et si les subventions et contributions sont utilisées d'une façon légale et à bon escient.
3. Vérifier si le Secrétariat des associations parlementaires et la Direction des échanges parlementaires et du protocole accordent suffisamment d'importance à l'économie et à l'efficience en ce qui concerne les voyages à l'étranger qu'ils organisent et qu'ils financent, et si l'argent est utilisé aux fins prévues.

Constatations et recommandations

• Les pouvoirs des présidents des deux chambres : La Chambre des communes a défini clairement les pouvoirs du président de la Chambre. L'autorité qu'exerce le président du Sénat à l'égard du Secrétariat et de la Direction lui est déléguée implicitement par le Sénat.
• L'argent est utilisé aux fins prévues : Nous avons examiné un échantillon de dossiers de voyage et nous avons constaté que, de manière générale, s'y trouvaient les pièces justificatives pertinentes à l'appui des dépenses. Nous n'avons relevé aucune demande de remboursement pour des dépenses qui auraient été engagées à des fins autres que celles précisées dans les rapports.
• Cadre de responsabilisation : Le processus budgétaire semble être source de différends et éventuellement de conflits concernant plusieurs questions administratives et budgétaires qui intéressent le Secrétariat et la Direction. Cette situation indique que les relations qu'entretiennent le Sénat et la Chambre en vue de l'administration des deux services ne sont pas harmonieuses. Il pourrait éventuellement être possible d'éviter certains des problèmes en clarifiant davantage les rôles.

Recommandation : Afin d'améliorer les communications entre les deux services et le cadre de reddition de comptes, la Chambre des communes et le Sénat devraient préparer un protocole d'entente sur le fonctionnement du Secrétariat et de la Direction. Ce document énoncerait :

• les modalités de supervision à introduire afin que ces services puissent rendre compte aux deux chambres;
• le processus de préparation et d'approbation des budgets;
• la contribution, tant financière que non financière, de chaque chambre;
• la forme et le contenu des rapports de voyage que les délégations déposent devant chaque Chambre;
• les modalités de nomination du personnel, notamment des directeurs;
• les rapports hiérarchiques des directeurs.

Pour les parlementaires particuliers, les rapports publics déposés par les délégations constituent un moyen opportun et efficace de rendre compte des voyages faits pour le compte d'associations ou dans le cadre d'échanges. Aux termes du Règlement de la Chambre des communes , une délégation est tenue de déposer un rapport devant la Chambre 20 jours de séance après qu'elle est rentrée au Canada. La convention veut que les rapports soient également déposés devant le Sénat.

Nous nous attendions à ce que les rapports présentent les activités et les dépenses de façon suffisamment détaillée pour répondre aux exigences de compte rendu tant des deux chambres que du public. Nous avons toutefois constaté qu'ils ne faisaient pas état des coûts et ne renfermaient pas d'itinéraire officiel. Dans certains cas, des périodes de dix jours, après la durée du déplacement, étaient passées sous silence.

Recommandation : Les rapports que les délégations déposent devant la Chambre des communes et le Sénat, bien qu'utiles, devraient être améliorés. Les deux chambres devraient exiger que tous les rapports soient déposés à temps et fournissent les renseignements pertinents sur les activités et les dates des déplacements, ainsi que le total des frais engagés pour chaque personne participant au voyage. Il faudrait également y retrouver l'indication du nom des membres de la délégation et des personnes qui les ont accompagnés.

• Recours aux subventions et contributions. Le financement du Secrétariat des associations parlementaires et de la Direction des échanges parlementaires et du protocole diffère de celui des autres unités administratives de la Chambre des communes et du Sénat par le recours aux paiements de transfert. En effet, les subventions et contributions interviennent pour environ 60 p. 100 du total des budgets de ces services.

Conformément à la définition admise, les subventions pourraient servir à payer les cotisations de certaines associations aux associations internationales dont elles relèvent, par exemple les cotisations annuelles que l'Association parlementaire canadienne de l'OTAN verse à l'Assemblée de l'Atlantique Nord.

Les associations profitent du fait que les subventions ne s'annulent pas en fin d'exercice. En clair, l'association bénéficiaire peut reporter à l'exercice suivant le montant inutilisé d'une subvention. Nous convenons qu'il serait peu pratique pour certaines associations de ne pouvoir reporter des fonds à l'exercice suivant. Toutefois, l'utilité administrative du procédé ne justifie pas le maintien de cette pratique anormale. Bien sûr, rien n'empêche le Parlement d'énoncer de quelle façon sa définition et son interprétation des paiements de transfert diffèrent des définitions formulées par le Conseil du Trésor aux fins des ministères.

Le recours aux paiements de transfert a pour autre conséquence la sous-estimation des frais de voyage des parlementaires. Ces frais ne figurent pas au poste «transports et communications» dans le Budget des dépenses du Sénat ni dans celui de la Chambre des communes, et ils ne figurent pas non plus parmi les frais de voyage des parlementaires présentés dans les Comptes publics.

Recommandation : Pour que les renseignements concernant le Secrétariat et la Direction qui figurent dans les Comptes publics soient plus utiles, le Sénat et la Chambre des communes devraient :

• recourir au système des paiements de transfert uniquement en faveur de bénéficiaires dont il est clair qu'ils n'ont aucun lien de dépendance avec le Parlement, par exemple les associations internationales dont relèvent certaines associations de parlementaires;
• prévoir au budget et verser directement les frais des voyages effectués dans le cadre des activités du Secrétariat des associations parlementaires et de la Direction des échanges parlementaires et du protocole, tout en maintenant la proportion de délégués de la Chambre des communes et du Sénat convenue entre les deux chambres;
• déclarer ces frais de voyage dans les Comptes publics à titre de frais de transports et de communications et y présenter le total des frais engagés par chaque député ou sénateur.

Deuxième Partie

La sécurité

Contexte et données de base

Nos observations enchérissent sur les conclusions formulées à l'occasion des récentes vérifications de l'administration de la Chambre des communes (novembre 1991) et du Sénat (mars 1991).

En ce qui concerne la sécurité, les conclusions qui ont été faites à l'issue de ces deux vérifications se rejoignent. Ainsi, dans le rapport sur le Sénat, nous avons signalé que : «...les dispositions actuelles avec d'autres organismes de sécurité ne garantissent pas que l'intervention sera concertée et appropriée en cas d'urgence...». De même, dans notre rapport sur la Chambre des communes, nous avons fait l'observation suivante : «La sécurité à l'intérieur des édifices du Parlement est assurée par les services de sécurité des deux chambres. Ces services n'ont pas été normalisés ni coordonnés pour faire en sorte que les activités de routine quotidiennes répondent également de façon adéquate à des situations d'urgence, ce qui remet en question le bien-fondé de l'existence de deux services de sécurité distincts.»

Partant de ces observations, nous avions recommandé à la Chambre et au Sénat d'envisager la possibilité d'instaurer un service common.

Nous avions reporté au présent rapport la décision définitive de recommander l'instauration d'un service de sécurité commun.

Depuis les vérifications exécutées en 1991, la Chambre et, plus particulièrement, le Sénat ont opéré de nombreuses améliorations. Pour sa part, le Sénat a nommé un nouveau chef de la sécurité, il a réorganisé le service de sécurité, et il a instauré un programme de formation régulier. Il a surtout approuvé des mesures d'urgence afin de coordonner ses activités avec celles de la Chambre et de la GRC, et il organise des exercices de simulation en vue de mettre au point ses méthodes d'intervention et d'en faire l'essai. Depuis notre vérification sur l'administration de la Chambre, celle-ci a mis en place de nouvelles structures administratives et organisationnelles et a commencé une modification coordonnée de ses procédés de sécurité et de ses procédés d'intervention en cas d'urgence.

Le contexte de la sécurité a ceci de particulier que les rôles et les responsabilités sont partagés entre quatre services de sécurité et de police différents :

• le Service de sécurité de la Chambre des communes,
• le Service de sécurité du Sénat,
• la GRC et
• la Police d'Ottawa.

Cette coordination devrait se traduire par :

• l'harmonisation du contrôle exercé sur les personnes, les marchandises, ainsi que sur le courrier et les livraisons des services de messageries en ce qui concerne l'accès aux édifices du Parlement;
• des mesures d'intervention concertées en cas d'incident se produisant tant à l'extérieur qu'à l'intérieur des édifices du Parlement.

L'existence d'un service de sécurité unique éliminerait la nécessité de coordonner les activités de la Chambre et celles du Sénat en la matière et simplifierait la coordination avec la GRC. Toutefois, à la lumière des résultats de nos examens et des changements déjà amorcés à la Chambre et au Sénat, nous sommes d'avis qu'il est également possible d'en arriver à la coordination voulue en remaniant et en améliorant les arrangements actuels. Cette façon de faire présente l'avantage de ne pas nécessiter la modification du cadre de responsabilisation prescrit dans la Loi sur le Parlement du Canada et elle permet d'écarter la difficulté inévitable pour un service unique d'avoir à rendre compte aux deux chambres.

Il existe au moins trois formules d'organisation possibles, qui permettraient de mieux coordonner les opérations que ne le font les arrangements actuels.

Option 1. Confier la responsabilité de la sécurité interne et externe à un seul et même service de sécurité.

Il pourrait s'agir d'un nouveau service, ou la tâche pourrait être confiée à la GRC. Dans un cas comme dans l'autre, le service serait tenu de rendre compte aux deux chambres. Si cette option est réalisable théoriquement, il n'en demeure pas moins qu'il serait difficile de faire respecter les exigences en matière de compte rendu. D'importants problèmes opérationnels subsisteraient, et il est possible de parvenir par d'autres moyens aux améliorations dont le besoin se fait sentir :

• La coordination avec la GRC demeurerait indispensable. Une certaine coordination ainsi qu'une chaîne de commandement et de contrôle unifiée seraient toujours nécessaires sur le plan opérationnel.
• Si la sécurité à l'intérieur des édifices du Parlement relevait entièrement de la GRC, cette situation offrirait peut-être une solution intéressante du point de vue de l'efficacité, surtout si les parlementaires souhaitent bénéficier d'un degré de protection plus élevé. En revanche, les coûts de la sécurité pourraient s'en trouver augmentés compte tenu de la formation plus poussée et de la rémunération plus élevée des agents de la GRC par comparaison à ce qui est offert aux employés des services de sécurité de la Chambre et du Sénat.
• La prise en charge de la sécurité par la GRC poserait possiblement un problème constitutionnel fondamental, car l'assemblée législative dépendrait alors totalement de l'exécutif pour ses besoins en sécurité.

En vertu de cette option, la GRC continuerait d'être chargée d'assurer la sécurité à l'extérieur des édifices et de fournir des renforts en cas d'urgence. Dans les rapports de vérification de 1991, nous recommandions au Sénat et à la Chambre d'évaluer cette option. La meilleure solution consisterait à créer un nouveau service relevant à la fois de la Chambre et du Sénat, ce qui permettrait de préserver l'autonomie constitutionnelle de chaque chambre.

Par ailleurs, une chambre, en toute probabilité la Chambre des communes, pourrait assurer la sécurité du Parlement dans son ensemble. Cette formule préside déjà au fonctionnement du restaurant et des cafétérias. Nous avons toutefois écarté cette option en matière de sécurité, en raison de l'importance réelle et symbolique des arrangements de sécurité; en effet, la Chambre et le Sénat sont deux entités distinctes sur le plan constitutionnel. Le fait qu'un corps législatif assure la sécurité de l'autre pourrait éventuellement signifier qu'une chambre exerce une certaine autorité sur l'autre, ce que peu de parlementaires jugeraient acceptable.

Nous estimons que la deuxième solution, soit fusionner uniquement les services chargés d'assurer la sécurité à l'intérieur des édifices, est applicable, mais elle n'est pas absolument nécessaire pour apporter les améliorations qui s'imposent. Il convient toutefois de signaler que la fusion offrirait certains avantages :

• L'intégration des activités quotidiennes des services de sécurité de la Chambre et du Sénat permettrait au personnel de chacun de faire l'expérience de la collaboration avec les employés de l'autre Chambre dans des situations de routine. D'après ce que nous avons pu observer dans d'autres assemblées législatives, le personnel chargé de la sécurité est plus efficace en cas d'urgence lorsque son intervention se fait suivant les arrangements en vigueur quotidiennement.
• La fusion des deux services de sécurité permettrait de réaliser des économies annuelles de l'ordre de 400 000 $ à 600 000 $. Le budget total annuel des services de sécurité se chiffre à 14 millions de dollars.
• D'autres avantages opérationnels sont énumérés à l'annexe A .

• La concentration des services risque de poser des problèmes de compte rendu. En effet, un service commun serait soumis à un contrôle moins direct que celui qui est exercé actuellement, chaque service relevant directement et uniquement d'une chambre. Comme nous avons pu le constater à l'occasion des travaux de vérification portant sur la Bibliothèque du Parlement, le Secrétariat des associations parlementaires et la Direction des échanges parlementaires et du protocole, certains problèmes se posent dans les services communs en ce qui concerne la prise de décisions et la reddition de comptes.
• La fusion des deux services entraînerait des frais directs et indirects importants de réorganisation et celle-ci perturberait sensiblement les services.

Cette option offre la possibilité d'obtenir sensiblement les mêmes gains d'efficacité, au chapitre de la sécurité, que la création d'un service commun. Cette solution consiste à conserver la structure actuelle dans laquelle sont réunis le Service de sécurité de la Chambre, le Service de sécurité du Sénat et la GRC. Après analyse, nous avons constaté qu'il était possible de faire reposer un régime de sécurité efficace sur un certain nombre d'actions concertées précises, dont le détail sera présenté ci-après. Il importe particulièrement de coiffer les trois services d'une chaîne de commandement commune en cas d'urgence.

Nous favorisons la présente option pour plusieurs raisons :

• Premièrement, la haute direction des services de sécurité et des services administratifs de la Chambre et du Sénat sont persuadés que cette solution permet de réaliser les améliorations voulues.
• Deuxièmement, certaines améliorations ont déjà été faites.
• Troisièmement, aucune des mesures que nous recommandons n'exclut la possibilité d'établir ultérieurement un service commun. Qui plus est, les mesures recommandées s'imposeraient au moment de constituer un service commun.

1. Une chaîne de commandement unique et simple pour les interventions en cas d'urgence réduirait la possibilité de conflits et de divergences d'opinion lorsque se produit une situation d'urgence.

Recommandation : La Chambre, le Sénat et la GRC devraient faire un effort concerté pour harmoniser leurs politiques en matière de commandement et de contrôle, et pour les faire connaître; ils devraient par ailleurs élaborer une procédure d'urgence en fonction de ces politiques.

2. Des procédures d'urgence compatibles et concertées doivent être élaborées.

Recommandation : La Chambre, le Sénat et la GRC devraient conjointement :

• préciser les procédures à utiliser dans les cas d'incidents limitrophes et dans les cas débordant le domaine de compétence d'un seul service et assurer la coordination de l'utilisation de ces procédures;
• conclure des ententes concernant l'utilisation commune du personnel chargé de la sécurité lorsque le besoin se présente;
• améliorer et coordonner leurs mesures d'urgence respectives, y compris celles de première intervention du détachement de la GRC sur la Colline.

Recommandation : La Chambre, le Sénat et la GRC devraient s'assurer que leur personnel chargé de la sécurité est parfaitement au courant des activités des autres services, et ils devraient organiser des exposés détaillés et des visites dans ce but.

4. La sécurité du Parlement est basée obligatoirement sur une formation et des exercices de simulation communs.

Recommandation : La Chambre, le Sénat et la GRC devraient conjointement :

• préparer une série d'exercices réguliers simulent diverses situations d'urgence dans les édifices du Parlement et sur la Colline;
• évaluer les besoins en formation de leurs services respectifs. Les cours d'intérêt commun devraient être élaborés et donnés en commun;
• élaborer un programme de formation qui permettrait au personnel des services de sécurité de la Chambre et du Sénat et aux agents de la GRC d'acquérir une connaissance approfondie des modes d'intervention communs;
• offrir au personnel de tous les services la possibilité de participer aux cours offerts par l'un d'entre eux.

Recommandation : La Chambre et le Sénat devraient établir :

• des normes de recrutement uniformes;
• un programme permanent d'échanges d'employés.

Recommandation : La Chambre, le Sénat et la GRC devraient coordonner les activités de leurs centres d'opérations et envisager à long terme la possibilité de les installer dans des locaux.

7. Il faut améliorer les communications entre les divers services en cas d'urgence.

Recommandation : La Chambre et le Sénat devraient voir, après consultation de la GRC, à ce qu'il y ait intégration, le cas échéant, des modalités de modernisation et d'achat du matériel de communication.

8. La coordination des renseignements et l'évaluation des menaces permettraient de fournir aux services de sécurité une vue d'ensemble plus complète de la situation.

Recommandation : La Chambre, le Sénat, la GRC et les organismes compétents devraient, ensemble :

• recenser les sources utiles de renseignements de sécurité et instaurer des mécanismes de transmission régulière de ces renseignements à la Chambre et au Sénat;
• adopter un programme d'évaluation systématique des menaces qui pèsent sur le Parlement.

Recommandation : La Chambre et le Sénat devraient mettre sur pied un Comité mixte de sécurité.

Ce comité serait composé de dignitaires et de cadres supérieurs comme le sergent d'armes, le gentilhomme huissier de la Verge noire, le bibliothécaire parlementaire, le commandant de la division «A» de la GRC, d'observateurs de la Police d'Ottawa puis, si nécessaire, d'autres services de police municipal. Il devrait être coprésidé par le greffier du Sénat et le greffier de la Chambre et faire rapport, au besoin, au Bureau de régie interne et au Comité de la régie interne. Il serait principalement chargé :

• d'assurer la qualité de la communication et de la coordination entre les effectifs;
• d'examiner minutieusement les questions stratégiques et budgétaires concernant la sécurité des deux Chambres;
• de contrôler la mise en oeuvre des recommandations faites dans le présent rapport.

• Conclusion et recommandation générales

Recommandation : Afin d'assurer la mise en oeuvre des changements proposés, il faudrait confier à un organisme externe le soin d'évaluer, d'ici trois à cinq ans, les mesures prises.

Entretien d'un bien patrimonial : Les édifices du Parlement

L'état des édifices est un sujet de préoccupation de longue date. Depuis 16 ans, plusieurs rapports ont recommandé que les rôles et responsabilités à l'égard des édifices du Parlement soient clarifiés et rationalisés et ont exhorté les responsables à mettre en cours des programmes précis d'améliorations importantes des immobilisations. Peu de recommandations ont eu de lendemains.

En 1985, le Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes proposait (Rapport McGrath) qu'un nouveau responsable, un Intendant, soit investi de la responsabilité des édifices du Parlement et de leurs alentours et soit comptable envers les deux Chambres à cet égard. Cette recommendation n'a pas été mise en application.

En 1984, Travaux publics commandait à un cabinet d'architectes-conseils un rapport sur l'état de l'édifice du Centre, auquel moment de sérieux problèmes ont été mis au jour. Ces problèmes touchaient à la sécurité incendie et à la salubrité, aux systèmes électriques et aux équipements mécaniques, ainsi qu'à la structure même, par exemple la nécessité de rejointoyer et de réparer la maçonnerie extérieure. Plusieurs de ces travaux restent à faire.

Nous souhaitions répondre à plusieurs questions importantes concernant les édifices du Parlement :

• Les rôles et responsabilités pour l'amélioration des immobilisations dans le cas des édifices du Parlement et de leurs alentours et l'entretien sont-ils clairement définis? Y a-t-il lieu de les modifier?
• Les arrangements et les pratiques actuels encouragent-ils la gestion et la préservation de ces importantes richesses du patrimoine en tenant compte de l'économie et de l'efficience à long terme? Les réparations, l'entretien et l'amélioration des immobilisations ont-ils lieu en temps opportun et les coûts afférents ont-ils l'objet d'un rapport au Parlement?
• Existe-t-il un plan officiel à long terme?

• les rénovations proposées à l'aile 1910 de l'édifice de l'Est;
• l'enlèvement de l'amiante et la rénovation de l'édifice Wellington;
• l'élaboration d'un plan décennal pour les édifices du Parlement et de leurs alentours.

Aucun organisme n'a la responsabilité globale du Parlement et de ses alentours. La responsabilité financière, en ce qui a trait à l'entretien et à la réparation des édifices du Parlement, est, en pratique, une responsabilité partagée. Mais le partage des rôles entre le Parlement et les Travaux publics, partage habituellement accepté, devient plus imprécis au fur et à mesure que le Parlement se lance dans d'autres projets d'immobilisations.

Le ministère des Travaux publics assume clairement un rôle prédominant. Ce rôle de propriétaire et de gardien des édifices du Parlement est précisé par la loi. Mais un autre principe constitutionnel important veut que chaque chambre soit responsable de ses affaires internes. Le défi consiste donc à trouver un équilibre entre les pouvoirs législatifs du Ministre et les privilèges du Parlement. Le Parlement britannique a vécu une situation similaire jusqu'à tout dernièrement. Les édifices du Parlement étaient la responsabilité d'un ministre. L'adoption, en 1992, de la «Parliamentary Corporate Bodies Act» a fait de la Chambre des lords et de la Chambre des communes les propriétaires des édifices et leur confie désormais le soin d'assurer l'entretien et la réfection des lieux. Il y a eu mise sur pied d'un «Office of Parliamentary Works», d'un bureau responsable des travaux d'entretien et de réfection.

Dans la mesure où les édifices du Parlement ont «une vocation spéciale» en tant que biens patrimoniaux, l'adoption du modèle britannique n'irait pas à l'encontre de la politique actuelle qu'applique le ministère des Travaux publics et selon laquelle la responsabilité de l'administration d'immeubles à vocation particulière est confiée, lorsque cela est indiqué, à leurs occupants.

Recommandation : Le Parlement devrait suivre le modèle britannique en ce qui a trait à la propriété et à l'entretien des édifices du Parlement et, si la chose semble valable et réalisable, évaluer l'utilité qu'il y aurait à se doter d'un modèle similaire pour l'entretien et la réfection des édifices du Parlement.

Rendre mieux compte au Parlement et à la population canadienne serait déjà un premier pas dans cette direction. Les comptes rendus présentés jusqu'à maintenant présentaient les lacunes suivantes :

• Il n'est pas rendu totalement compte des coûts. Le ministère des Travaux publics, par exemple, ne ventile pas séparément tous les frais d'entretien et toutes les dépenses en capital qu'il a engagés en ce qui a trait à la Colline parlementaire. Le Ministère affirme qu'il est facile d'obtenir ces renseignements.
• Aucune information n'est publiée qui présente le rapport entre dépenses et travaux requis. Il n'existe pas de plan à long terme ni d'évaluation de l'avancement des travaux à partir d'un plan préétabli. Bien que la chose ne soit pas courante, nous pensons que l'utilisation de mesures de ce genre favoriserait un meilleur entretien des édifices du Parlement.

Cette façon de faire présenterait les deux avantages suivants :

• il serait plus facile aux parties intéressées et au public d'obtenir des renseignements complets sur les dépenses au titre des édifices du Parlement et de leurs alentours;
• il serait ainsi possible d'améliorer la qualité des rapports financiers sur les coûts du Parlement grâce au regroupement et à la ventilation des coûts engagés par le ministère des Travaux publics pour l'entretien et la réfection des édifices du Parlement.

Un plan de ce genre est important, parce que tant qu'il n'aura pas été approuvé le gouvernement ne pourra mettre à exécution sa décision prise en 1988 d'engager un maximum de 200 millions de dollars sur une période de dix ans en vue de réaliser des travaux urgents de réparation et d'aménagement des édifices du Parlement. Cette somme permettrait d'effectuer seulement une partie des travaux de structure et d'électricité jugés nécessaires.

La plupart des importants travaux de réparation et de rénovation jugés nécessaires dans les années 1970 et 1980 n'ont pas encore été effectués. Citons à titre d'exemple le cas de l'aile de l'édifice de l'Est datant de 1910. Les travaux de réfection prévus n'ayant pas encore été entrepris, cette aile est demeurée en grande partie inaccessible aux parlementaires au cours des cinq dernières années. Seuls les travaux les plus urgents visant à parer à des menaces à la santé et à la sécurité, par exemple l'enlèvement de l'amiante, ont été effectués.

Les retards accumulés et le petit nombre de projets mis en oeuvre sans établissement préalable d'un plan officiel témoignent également des politiques d'austérité du gouvernement. Par ailleurs, ce dernier veut éviter, à ce qu'il paraît, qu'on puisse le soupçonner de favoriser les projets de la Colline par rapport aux autres projets importants. D'après nos propres constatations, les retards sont également attribuables à :

• l'absence d'une répartition précise des responsabilités à l'égard des édifices;
• la présence de nombreux intervenants ayant des besoins et des points de vue différents;
• l'absence d'une information de synthèse dûment analysée sur l'état des édifices du Parlement et de leurs alentours;
• l'absence d'un calendrier bien précis à partir duquel seraient prises les décisions concernant les projets d'immobilisations sur la colline du Parlement.

Pour sa part, le ministère des Travaux publics a également pris certaines initiatives et il a notamment instauré un service spécial consacré exclusivement au Parlement. Les premières réactions de la Chambre et du Sénat à cette innovation administrative semblent favorables.

• Conclusion et recommandation générales

Le Parlement et le gouvernement devraient faire appel à des conseillers de l'extérieur sur la manière de satisfaire à leurs besoins à court terme et à long terme en ce qui a trait à la réfection, à la préservation et à l'aménagement de leurs locaux.

À cette fin, il serait avantageux de mettre sur pied un groupe consultatif, impartial et autonome, composé de bénévoles, constituant un Conseil des édifices du Parlement. Celui-ci produirait des comptes rendus réguliers, ferait rapport périodiquement au Parlement et au gouvernement et les conseillerait sur les points suivants :

• la qualité des travaux d'entretien des édifices et les réparations requises, compte tenu notamment de la valeur patrimoniale de ces immeubles et de leur importance nationale;
• le bien-fondé des projets de réfection, des grands projets de rénovation et des projets de construction de nouveaux locaux au Parlement;
• la pertinence des modalités organisationnelles, des modalités financières et du système de responsabilité présentement en vigueur.

Recommandation : Il faudrait mettre sur pied un petit groupe consultatif, impartial, constituant un Conseil des édifices du Parlement.

Gains possibles au chapitre de l'efficience et de l'économie

Le Comité spécial sur la réforme de la Chambre des communes, présidé par James McGrath, disait ceci dans son rapport de 1985 : «Il semble y avoir très peu de coordination ou de consultation entre les trois organismes responsables des services au Parlement : le Sénat, la Chambre des communes et la Bibliothèque du Parlement». Il signalait également que certains services semblaient faire double emploi, notamment en ce qui concerne l'informatique, la recherche, l'administration ainsi que d'autres secteurs, et il recommandait que le Bureau de régie interne de la Chambre fasse enquête en vue «d'éliminer le double emploi et de fournir aux députés un service prompt et satisfaisant». La recommandation n'a eu aucune suite.

En 1990, le Comité spécial de la Chambre chargé d'examiner la Loi sur le Parlement du Canada (le Comité Danis) affirmait que «bien des services des deux Chambres font double emploi», ajoutant que l'on pourrait accroître l'efficience «en coordonnant les services administratifs davantage que par le passé». Cette recommandation ne s'est traduite par aucune action précise.

Notre démarche

Nous avons évalué, sous les aspects suivants, les éventuelles économies que procurerait le regroupement de services distincts :

• la réduction du nombre de postes de direction;
• la réduction du nombre de postes de soutien et d'administration;
• la réduction du nombre de postes opérationnels;
• la réduction des coûts de formation;
• les économies rendues possibles par un pouvoir d'achat accru;
• la diminution du nombre de cas de double emploi;
• une utilisation accrue du matériel;
• d'éventuelles économies d'échelle attribuables à l'emploi de nouveau matériel.

Nous avons soumis à une étude moins approfondie les services de nettoyage et d'entretien, les services de réparation du mobilier et les services auxiliaires, l'impression et le transport, étant donné que l'analyse préliminaire de ces fonctions avait montré que leur mise en commun offre moins d'avantages. Néanmoins, nous avons interrogé la direction au sujet de ces services afin de recenser les possibilités d'amélioration qu'offrait une collaboration plus étroite avec l'autre chambre. Nous avons également étudié la formation, le perfectionnement, les négociations collectives ainsi que la santé et la sécurité au travail, car une plus grande collaboration dans ces secteurs semblait prometteuse.

Observation : Nous n'avons pas trouvé d'arguments concluants pour recommander à ce stade la fusion de services entiers. Les économies que permettrait de réaliser la concentration des services, en sus des éventuels gains que cherche actuellement à réaliser chaque chambre, ne sont pas importantes en regard des coûts de la réorganisation et de la perturbation de l'activité des services. (L'Annexe présente ces observations de façon plus complète.) Une collaboration accrue amènerait plusieurs des avantages d'une fusion, mais exigerait seulement quelques-unes des dépenses connexes.

Une collaboration accrue serait avantageuse. Nous avons relevé un certain nombre d'occasions de réaliser des économies modestes ou d'accroître dans une mesure restreinte l'efficience et l'efficacité. Parmi les possibilités constatées figurent :

• le regroupement de certaines fonctions des services ou la spécialisation de chacune des chambres dans ces fonctions;
• les achats groupés;
• le roulement du personnel entre la Chambre et le Sénat, en fonction des besoins;
• une collaboration pour la formation et le perfectionnement, la santé et la sécurité au travail, l'environnement et les négociations collectives.

Trois exemples d'éventuels avantages découlant de la collaboration

De même, si les livraisons et les messages destinés au centre-ville étaient coordonnés et centralisés, on pourrait économiser environ 30 000 $ par année. Bien sûr, la création d'un système de coordination serait en soi un certain coût.

Il y a longtemps que les bureaux de poste de l'édifice du Centre constituent un exemple flagrant de double emploi. Il y a, côte à côte, deux bureaux de poste en apparence identiques. Il est clair, pourrait-on penser, qu'un seul suffirait. D'après notre analyse, si on maintenait tous les services actuels, y compris le service de philatélie, un service combiné pourrait permettre une réduction des frais d'environ 30 000 $ par année. De même, la fusion des deux bureaux de poste entraînerait vraisemblablement la libération de locaux. Une autre façon de réaliser des économies serait d'amener chaque bureau à se spécialiser dans certains services à fournir aux deux Chambres.

En résumé, les deux Chambres du Parlement pourraient économiser plus de 100 000 $ par année en frais de main-d'oeuvre opérationnelle en collaborant davantage. Outre ces économies, bien qu'il soit difficile de calculer les avantages, on pourrait dans certains cas réaffecter le personnel de l'une des chambres, à titre temporaire, selon les besoins et les disponibilités, pour aider l'autre chambre.

Nous estimons que les économies rendues possibles par une fusion intégrale de ces services, en sus des gains à tirer des objectifs que poursuit chaque chambre actuellement en matière de collaboration et d'efficience accrues, se chiffrent entre 50 000 $ et 100 000 $ par an. Cela représente de un à deux pour cent du budget global des services.

Exemple 2 - Publications : Les cas de collaboration sans formalité entre les deux Chambres sont rares. Néanmoins, un exemple notable s'est produit au moment des débats marathon qui ont eu lieu au Sénat au sujet de la TPS, à l'automne de 1990; la Chambre a en effet prêté main-forte au Sénat en vue de la publication du compte rendu officiel des débats de la Chambre haute.

Le service du Sénat, en raison de sa taille plus modeste, est moins apte à faire face à des situations exceptionnelles. Par exemple, il est difficile dans cette Chambre d'y tenir de très longues séances, des réunions simultanées de comités, ou des séances au cours desquelles il y aurait une utilisation du français plus abondante qu'à l'ordinaire.

Exemple 3 - Formation et perfectionnement. Les vérifications qui en 1991 portaient sur la Chambre des communes et le Sénat ont permis de relever des lacunes dans les systèmes de formation et de perfectionnement. La collaboration entre les chambres pourrait résoudre une partie du problème. Certaines initiatives en cours font suite aux préoccupations signalées dans les rapports susmentionnés. On pourrait faire davantage encore.

• Si elles partageaient davantage les renseignements sur les besoins en formation, les chambres et la Bibliothèque du Parlement seraient plus aptes à cerner les secteurs dans lesquels il est possible de répondre à ces besoins sans offrir à répétition la même matière. Les secteurs dans lesquels une telle mesure serait la plus avantageuse sont vraisemblablement ceux de l'informatique et des communications, pour lesquels il importe peu que l'apprenant soit un employé de la Chambre, du Sénat ou de la Bibliothèque.
• Un plus grand nombre d'initiatives communes en matière de perfectionnement professionnel, grâce à des rotations et à des mutations, permettrait d'offrir aux employés davantage de possibilités de perfectionnement. Il y a effectivement eu récemment une nette augmentation du nombre de détachements et d'affectations de perfectionnement entre les organismes.

Les circonstances évoluent, et il faut donc revoir périodiquement les avantages à tirer de services unifiés. Il est possible, par exemple, que la fusion devienne avantageuse si les initiatives en cours en matière d'efficience ne donnent pas les résultats escomptés.

Recommandation : Nous recommandons que le Bureau et le Comité de la régie interne mettent sur pied un Groupe de travail mixte constitué de cadres supérieurs que coprésideraient le greffier du Sénat et le greffier de la Chambre des communes. Il aurait pour mission de traiter de questions administratives d'intérêt commun, nouvelles ou permanentes. Il aurait pour objectif général :

• d'examiner les propositions en matière de collaboration et de mise en commun des services et, s'il y a lieu, de les soumettre au Bureau de régie interne ou au Comité de la régie interne;
• de commander des études sur des initiatives communes actuelles et éventuelles;
• d'assurer des communications permanentes entre les gestionnaires de part et d'autre;
• de contrôler la mise en oeuvre des recommandations contenues dans le présent rapport.

• les ententes relatives à l'utilisation (partage ou prêt en cas de besoin) des ressources humaines et matérielles;
• les ententes d'achats groupés de biens et de services, y compris la location et l'entretien des camions;
• la complémentarité des services de courrier interne;
• la rationalisation des services postaux;
• la coordination des services de navette du Sénat et de la Chambre;
• l'harmonisation des offres lorsqu'il y a négociations collectives;
• la coordination et la collaboration requise pour les programmes de formation;
• les budgets du Secrétariat des associations parlementaires et de la Direction des échanges parlementaires et du protocole;
• les questions d'intérêt commun portant sur les immeubles et les locaux.

Les coûts et les avantages à l'échelle du Parlement devraient constituer un facteur déterminant dans les recommandations du Groupe de travail au Bureau de régie interne et au Comité de la régie interne. En tranchant la question de savoir s'il faut concentrer les services, le défi consistera à prendre des décisions en fonction des coûts pour le Parlement dans son ensemble plutôt que pour une seule direction ou une seule chambre. Il n'y a aucun avantage à réduire les coûts d'une chambre si l'on augmente d'un montant semblable ou supérieur ceux de l'autre chambre. L'objectif devrait être de reconnaître et de récompenser les gestionnaires qui tiennent compte des coûts et des avantages pour l'ensemble du Parlement.

Il faudrait rendre compte aux deux chambres des activités du Groupe de travail de la haute direction. Pour s'assurer que les possibilités de mise en commun sont systématiquement envisagées en permanence, il conviendrait que la Chambre et le Sénat publient à intervalles réguliers un rapport sur les activités du Groupe de travail de la haute direction. La publication d'un tel rapport permettrait de montrer aux parlementaires, qui sont nombreux à s'intéresser aux services communs, que les possibilités de regroupement sont envisagées de façon systématique. Le Groupe de travail pourrait en premier lieu présenter un rapport au Bureau et au Comité de régie, lesquels pourraient ensuite y ajouter des remarques pertinentes ou y présenter les décisions prises. Ce rapport devrait préciser :

• les secteurs où des possibilités de regroupement ont été envisagées;
• les conclusions de ces études et les décisions en découlant de la part du Bureau de régie interne et du Comité de la régie interne;
• les points que le Groupe de travail prévoit étudier.

Quelques exemples de services communs existants

Il s'agit des services suivants :

• Activités de gestion des ressources humaines
  • évaluation linguistique;
  • formation linguistique;
  • services de santé;
• OASIS - Installation d'un réseau vidéo et d'un réseau informatique;
• Distribution des documents.

• services offerts contre recouvrement partiel des frais;
• services à titre gracieux offerts selon les disponibilités;
• entente entre les parties sur l'offre de divers éléments d'un service;
• services fournis à tous les parlementaires par un seul organisme, les autres organismes intéressés donnant leur avis sur les aspects quantitatifs et qualitatifs du service fourni.

Pour chacun des modèles susmentionnés, l'importance du service est déterminée par un accès équitable. Si l'une des chambres reçoit un service de qualité inférieure, elle ne sera pas disposée à prendre part à un arrangement en vertu duquel ses besoins sont chaque fois subordonnés à ceux de l'autre chambre.

Un bon exemple à citer à cet égard est celui de la distribution commune des documents. Le degré de satisfaction est très élevé. Qu'est-ce qui explique cette réussite? Il semble que trois facteurs y soient pour quelque chose :

1. les ententes entre les chambres sont officieuses et existent depuis longtemps;
2. le service offert est de grande qualité et suscite un forte satisfaction et, en conséquence, aucune pression n'est exercée en vue de modifier l'entente;
3. même si une seule chambre, en l'occurrence la Chambre des communes, exerce un contrôle sur le service et le financement, le service n'est pas affiché comme étant du ressort de la Chambre.

Situation actuelle et perspectives d'avenir

Les recommandations présentées ici viennent compléter celles qui ont été mises de l'avant au terme des vérifications effectuées en 1991. Nous constatons que bon nombre de ces dernières ont déjà donné lieu à des mesures. Nous souhaitons également la mise en oeuvre des recommandations qui favorisent une déclaration plus exhaustive des dépenses engagées par les parlementaires. À défaut de donner suite aux recommandations concernant une divulgation et des comptes rendus plus complets avant les prochaines élections, nous estimons d'une importance capitale qu'elles soient au premier rang des priorités au cours de la prochaine législature.

La question de la sécurité, tout particulièrement, nécessitera une attention constante. Dans le cadre du suivi des questions de sécurité, à réaliser, à notre avis, dans trois à cinq ans, il faudra veiller à ce que les parlementaires soient consultés au sujet d'un juste équilibre entre l'accès du public au Parlement et un degré de sécurité approprié. Si les responsables en la matière souhaitent que soient adoptées les mesures de sécurité les plus rigoureuses, pour leur part les parlementaires voudront peut-être limiter le resserrement des mesures de sécurité en vue de favoriser l'accès du public.

En somme, les économies que peut procurer une collaboration accrue, même si elles sont moindres que prévues, demeurent appréciables. La Chambre des communes et le Sénat devraient s'efforcer de nouer des relations administratives plus efficientes en faisant appel davantage à la collaboration. Pour relever le défi, les parlementaires, les gestionnaires des services parlementaires et les milliers d'employés qui travaillent sur la colline du Parlement ont chacun un rôle à jouer. C'est là des questions de leadership et de valeurs.