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Réglementation des embarcations motorisées dans les terres humides du Columbia, en Colombie-Britannique

Pétition : no 154A

Sujet(s) : diversité biologique, santé humaine et environnementale, transport, eau

Pétitionnaire(s) : Wildsight

Reçu le : 26 juillet 2005

État du dossier : clos

Sommaire : Le pétitionnaire craint des risques de dommages irréversibles à l’intégrité écologique d’habitats importants des espèces sauvages si le gouvernement n’adopte pas une réglementation visant à imposer une limite à la puissance des embarcations motorisées qui naviguent dans l’aire de gestion de la faune des terres humides du Columbia. Le pétitionnaire demande à Transports Canada et à Environnement Canada quand la réglementation sur la navigation de plaisance sera adoptée, étant donné la décision de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique empêchant le gouvernement de cette province d’appliquer une limite à la puissance des embarcations.

Ministères/organismes fédéraux chargés de répondre : Environnement Canada, Transports Canada

Pétition

[traduction du BVG]

Bureau du vérificateur général du Canada
et du commissaire à l'environnement et au développement durable
Objet : Pétitions
240, rue Sparks
Ottawa (Ontario)
K1A 0G6

Téléphone: (613) 995-3708
Télécopieur : (613) 941-8286
Courriel : petitions@oag-bvg.gc.ca

Madame,

Je vous fais parvenir la présente pétition en vertu de la Loi sur le vérificateur général et j'inclus la documentation connexe comme pièce jointe. Je soumets cette pétition au nom de l'organisation que je représente, laquelle compte plus de 800 membres, et au nom des nombreux groupes, organismes gouvernementaux, municipalités et personnes qui ont été consultés et qui ont signé notre demande dûment établie en faveur d'une réglementation des embarcations motorisées dans l'aire protégée provinciale des terres humides du Columbia en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada.

En 2002, après des mois d'intenses consultations publiques et de recherche scientifique et selon les directives de la Garde côtière canadienne, notre organisation a présenté une demande officielle en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada. Nous et les personnes que nous avons consultées avons agi de bonne foi et respecté consciencieusement les multiples conditions, souvent contraignantes, de la Garde côtière. Trois années se sont écoulées depuis et le gouvernement fédéral n'a pas donné suite à notre demande. En raison de cette négligence, un patrimoine naturel précieux de la Colombie-Britannique, d'une grande valeur environnementale et sociale, reconnu et prisé par tous les Canadiens, risque d'être endommagé. En juin dernier, les terres humides du Columbia ont été désignées site Ramsar, le premier site en plus de sept ans à se voir ainsi reconnu par le Canada. C'est là une reconnaissance pertinente de sa valeur écologique et sociale.

Nous vous remercions de nous donner l'occasion de signaler l'inaction des ministères fédéraux des Transports et de l'Environnement.

[document originale signée par Ellen Zimmerman]

Ellen Zimmerman
La gestionnaire du programme des terres humides du Columbia
Wildsight
C.P. 1496
Golden (Colombie-Britannique)
V0A 1H0
Tél./téléc. : 250 348-2225
ellen@wildsight.ca


La pétition :

Les terres humides du Columbia comptent parmi celles les plus étendues en Amérique du Nord. Elles revêtent une importance primordiale pour les oiseaux migrateurs, les oiseaux résidants et les espèces sauvages; elles sont les sources du réseau du fleuve Columbia. Ces 25 000 hectares de terres humides demeurent l'une des rares aires intactes de la voie migratoire du Pacifique.

En 1996, les terres humides du Columbia ont été désignées Aires de protection de la faune (APF, protégées en vertu de la loi sur la faune de la Colombie-Britannique). En 1997, la province de la Colombie-Britannique y a réglementé l'utilisation de tous les véhicules (motoneiges, bateaux à propulsion hydraulique, motomarines et véhicules tout-terrain ou VTT), la restreignant à ceux d'une puissance maximale de 10 chevaux-vapeur (CV) ou moins. Ce règlement était un volet important de la stratégie de gestion déployée par la province pour protéger l'intégrité écologique de cet habitat essentiel pour les espèces sauvages et les oiseaux migrateurs. Le bruit, les intrusions, la perturbation des couvées et la pollution associés à la vitesse et aux grandes embarcations motorisées entraînent un certain nombre d'effets négatifs sur l'environnement, notamment la détérioration de la qualité de l'eau et des écosystèmes aquatiques vulnérables, la destruction d'habitats et l'abandon de nids.

Le règlement imposant une limite à la puissance des embarcations motorisées découlait de la nécessité pour la province de s'acquitter du mandat de respecter l'APF, c'est-à-dire d'en protéger les espèces sauvages et leurs habitats. Il faisait aussi suite à des consultations publiques qui ont démontré que les citoyens tenaient à ce but plus qu'à tout autre et que tous partageaient un intérêt commun pour la jouissance paisible des lieux, un objectif compatible avec le but premier qui est de protéger les espèces sauvages. Le plan directeur a fait sien ce but premier :

Principe 1 : Toutes les activités se déroulant dans l'APF doivent avoir des répercussions neutres ou positives sur les espèces sauvages, les poissons et les communautés végétales.
(Les embarcations motorisées ne satisfont pas à ces critères.)

En 1998, l'autorité de la province en matière de réglementation des navires a été contestée devant les tribunaux, même si cette autorité était exercée pour des raisons liées à la protection de l'environnement. La Garde côtière canadienne est intervenue et a fait valoir que la province ne pouvait appliquer des restrictions sur les voies navigables, comme les terres humides du Columbia, puisque cela relevait de la compétence de l'administration fédérale. Au début, une contestation a été soulevée devant la Cour de la Colombie-Britannique, avec l'argument que le ministère de l'Environnement de la province pouvait limiter l'utilisation des embarcations motorisées dans l'aire de protection de la faune constituée par les terres humides du Columbia.

La Cour supérieure de la Colombie-Britannique a tranché en faveur de la province. L'affaire a été portée devant la Cour d'appel de la Colombie-Britannique et a été entendue le 5 novembre 2001. En janvier 2002, la Cour d'appel a annulé le règlement de la province imposant une puissance maximale de 10 CV pour les embarcations, mais l'a laissé en vigueur pour les véhicules de transport terrestre, comme les motoneiges et les VTT. La Cour a jugé que la réglementation des embarcations relevait de la sphère de compétence de l'administration fédérale.

Les juges de la Cour d'appel ont insisté, dans le résumé de leur décision, sur l'aspect suivant :
[Traduction] Néanmoins, là où la protection de l'environnement nécessite la réglementation des embarcations circulant dans les eaux navigables, la province ne peut légiférer. Heureusement, les règlements actuels sur la marine marchande prévoient un mécanisme permettant aux autorités provinciales de demander que l'autorité fédérale soit exercée. (R. c. Kupchanko. Date : 2002-01-30. Dossier BCCA 2002 CA026665)

La province n'a pas interjeté appel auprès de la Cour suprême du Canada, malgré les pressions de beaucoup de juristes et d'avocats qui estimaient que la décision de la Cour d'appel était erronée.

Alors que les restrictions limitent la puissance maximale des embarcations motorisées à 10 CV, la Garde côtière canadienne a mené de vastes consultations publiques au plus fort de la saison de navigation de plaisance de 2001. Son intention clairement formulée était de jauger la volonté du public à l'égard d'une restriction possible de la navigation de plaisance en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada. Soixante-douze pour cent (72 p 100) des répondants à l'enquête publique de la Garde côtière canadienne ont dit favoriser la restriction en vigueur imposée par la province limitant la puissance maximale des embarcations motorisées à 10 CV, voire une réglementation plus sévère et plus protectrice.

L'administration provinciale ne pouvait se présenter devant la Cour comme requérante – elle se serait alors placée en situation de conflit en raison de l'affaire en cours. Il a donc fallu qu'une ONG soumette, en vertu de la Loi sur la marine marchande, une demande en faveur d'une réglementation plus serrée de la navigation de plaisance qui reflète la volonté du public. L'organisation Wildsight, auparavant la East Kootenay Environmental Society (EKES), a mené de vastes consultations auprès des citoyens et des intervenants au cours de l'été de 2002. Leurs réponses ne laissaient planer aucun doute.

La province de la Colombie-Britannique, le district d'Invermere, la ville de Radium, le Service canadien de la faune, les deux districts régionaux, les Premières nations, le club de chasse et de pêche du lac Windermere, la direction des habitats des ressources halieutiques de Pêches et Océans Canada, nombre de groupes voués à la conservation, les guides pourvoyeurs, les trappeurs et la vaste majorité des autres répondants ont signé la demande de l'organisation EKES.

Sur les 261 questionnaires de consultation publique soumis à l'été de 2002, une majorité écrasante (95 p 100) des intervenants et des répondants du public s'entendaient sur le fait qu'une navigation de plaisance sans restriction constituait un problème et proposait de le régler par voie de réglementation.

Voici, en résumé, les résultats de la consultation :

97 p 100 des répondants voyaient un problème, actuel ou potentiel, dans le fait de n'imposer aucune restriction à la navigation de plaisance.

95 p 100 des répondants préféraient la réglementation comme solution au problème décelé.

81 p 100 des répondants ont proposé comme solution d'imposer une limite maximale de 10 CV aux embarcations motorisées ou une réglementation plus stricte et plus contraignante, comme d'interdire les moteurs ou de ne tolérer que les moteurs électriques. De ce pourcentage, 17 p 100 favorisaient l'interdiction des moteurs, à l'exception des moteurs électriques, mais étaient disposés à faire le compromis de permettre une puissance maximale de 10 CV pour les embarcations afin de permettre une certaine navigation motorisée. Seize pourcent (16 p 100) favorisaient l'interdiction des moteurs, à l'exception des moteurs électriques.

14 p 100 des répondants ont proposé qu'il y ait réglementation, mais n'ont pas précisé la puissance des moteurs qui pourraient être autorisés.

2 p 100 des répondants préféraient des restrictions saisonnières ou géographiques à la navigation de plaisance au lieu d'une solution générale.

3 p 100 des répondants préféraient qu'il n'y ait aucune réglementation ni restriction.

Depuis lors, la responsabilité de la réglementation est passée de Pêches et Océans Canada à Transports Canada, ce qui a empiré la situation. Les représentants du ministère fédéral des Transports reconnaissent être mal outillés pour évaluer une demande visant l'imposition de limites aux embarcations motorisées pour des raisons d'ordre environnemental plutôt que pour des raisons de sécurité. Pourtant, le seul mécanisme de réglementation dont on dispose pour protéger le patrimoine écologique des terres humides du Columbia d'une détérioration environnementale provoquée par des embarcations motorisées découle de la Loi sur la marine marchande du Canada, laquelle relève de Transports Canada.

C'est grâce à la collaboration dynamique et déterminée d'Environnement et de Transports Canada qu'un règlement sur la navigation de plaisance a les meilleures chances d'être adopté. Cette collaboration a déjà commencé. Transports Canada possède les pouvoirs et l'autorité législative pour concrétiser les mesures correctives voulues et Environnement Canada, l'expertise et l'intérêt pour ce faire. Ces ministères doivent promptement conclure une entente qui mènera à l'adoption d'une réglementation visant les embarcations motorisées. Un examen prolongé de la politique est inutile et entraînera d'autres retards, alors que le problème est clairement défini et que les mesures correctives sont à portée de la main.

Toutefois, trois ans après la présentation de la demande, peu de progrès ont été réalisés en faveur de l'instauration de règlements visant les embarcations qui naviguent dans les terres humides. La question se fait de plus en plus urgente. Les pressions exercées par les plaisanciers s'accroissent de jour en jour, ce qui entraîne des effets négatifs sur les espèces sauvages et leurs habitats. Les visiteurs et les résidants de la région supérieure du Columbia se sont multipliés, ce qui a conduit à de plus en plus d'abus de la part des plaisanciers. Certains des nouveaux venus parmi ceux-ci ne savent pas qu'ils naviguent dans un site patrimonial écologique reconnu à l'échelle internationale, réservé aux espèces sauvages, malgré les efforts d'information et de sensibilisation de notre organisation. Si l'on tarde encore à réglementer, les dommages occasionnés à ce précieux patrimoine national ainsi qu'aux espèces sauvages et aux oiseaux qui en dépendent seront probablement constants et irréversibles. Pendant toutes ces années où la province a réglementé les embarcations, le taux d'observation était élevé et il était en hausse d'année en année tant que le règlement était en vigueur. Depuis que la Cour a annulé le règlement en 2002, la situation s'est renversée.

Les terres humides du Columbia étant reconnues à l'échelle de la planète comme un lieu unique, une seule embarcation motorisée qui occasionne des dommages aux habitats des espèces sauvages ou, d'une certaine manière, aux frayères, ou qui, par inadvertance, perturbe les espèces sauvages est déjà une embarcation de trop. Ce lieu particulier est réservé à la faune; il est unique sur le continent et, sans doute, au monde.

En tant que citoyens canadiens, nous avons consciencieusement respecté toutes les exigences en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada dans le but de faire réglementer les embarcations motorisées navigant dans l'aire de protection de la faune des terres humides du Columbia. Le processus de réglementation est long et compliqué. Il doit commencer sans délai.

Nous aimerions maintenant recevoir une réponse directe et précise à la présente pétition de Transports Canada et d'Environnement Canada, à savoir quand la réglementation sur la navigation de plaisance sera adoptée. Jusqu'ici, nous n'avons reçu que des réponses dans lesquelles on reconnaissait la nécessité d'instaurer une protection et un examen de la politique. Rien de cela n'a abouti aux mesures correctives que la Cour d'appel de la Colombie-Britannique a relevées dans sa décision. Lorsque nous avons soumis cette demande et dans les années subséquentes où nous avons suivi les directives de la Garde côtière canadienne et toutes les exigences, nous avons été amenés à penser que l'adoption d'une réglementation serait imminente si seulement nous satisfaisions à une autre condition.

Nous cherchons d'autres recours pour amener Transports Canada à s'acquitter de ses obligations. L'administration fédérale a contesté la province devant les tribunaux afin de faire valoir son droit de réglementer, mais elle n'a pas agi depuis. Par conséquent, elle a laissé sans protection une APF établie par la province. Les ministères fédéraux concernés doivent aller de l'avant et traiter promptement notre demande.

J'ai joint une lettre* récente d'un haut fonctionnaire du ministère provincial ainsi qu'une autre* du député du comté concerné. Tous les autres documents sont inclus dans la trousse de la demande de réglementation visant la navigation de plaisance. Ils peuvent vous être fournis en format papier, si vous le désirez.

Veuillez agréer, Madame, l'expression de mes sentiments les meilleurs.

Signé le 26 juillet 2005

[document originale signée par Ellen Zimmerman]

Ellen Zimmerman
La gestionnaire du programme des terres humides du Columbia
Wildsight
C.P. 1496
Golden (Colombie-Britannique)
V0A 1H0
Tél./téléc. : 250 348-2225
ellen@wildsight.ca

*[pièces jointes non affichées]

[haut de la page]

Réponse du ministre: Environnement Canada

Le 17 novembre 2005

Mme Ellen Zimmerman
Gestionnaire de programmes – Terres humides du Columbia
Wildsight
C.P. 1496
Golden (Colombie-Britannique)
V0A 1H0

Madame,

Je vous écris en réponse à la pétition environnementale no 154 que vous avez déposée auprès du Commissaire à l'environnement et au développement durable, et portant sur la réglementation des embarcations motorisées dans les terres humides du bassin du Columbia au sud-ouest de la Colombie-Britannique. Le ministère de l'Environnement a reçu votre pétition le 8 août 2005.

Comme vous le savez, Environnement Canada a appuyé l'établissement d'une aire de gestion de la faune dans les terres marécageuses du Columbia et a contribué à l'établissement du plan de gestion concernant cette région. L'existence de cette aire de gestion de la faune permet de protéger une zone de terres humides beaucoup plus importante que celle couverte par les quatre unités constituant la Réserve nationale de faune du Columbia. Elle permet d'accroître le très haut niveau de protection dont bénéficient ces précieux écosystèmes.

Les responsables de mon ministère ont suivi de près les procédures qui ont été engagées et auxquelles vous faites référence dans votre pétition, ainsi que les actions entreprises par votre organisation et d'autres intervenants concernant une éventuelle réglementation de l'activité nautique. Les consultations qui ont été faites à ce sujet confirment la grande importance qu'accordent la majorité des personnes consultées à la protection des terres humides. La faveur que rencontre la réglementation de l'activité nautique dans la région concernée trouve son écho dans la position adoptée par la plupart des instances locales, autochtones et provinciales.

Je suis conscient des contraintes de plus en plus grandes auxquelles sont soumis les terres humides du Columbia et l'ensemble de la région de l'Est des Kootenays. De fait, les pressions exercées par l'activité touristique et par les projets d'aménagement ont été l'un des principaux facteurs qui ont motivé Environnement Canada à participer à la fondation de l'East Kootenay Conservation Program et à continuer de contribuer à son financement. Je crois savoir que Wildsight est également l'un des fondateurs de cet organisme. Grâce à l'action coordonnée des acteurs de toute la vallée du Columbia, les organismes de conservation de l'environnement peuvent prendre les moyens pour répondre aux besoins vitaux de la faune terrestre et aquatique malgré les pressions exercées sur le milieu.

Le gouvernement du Canada est conscient de l'importance que représentent ces terres humides pour les oiseaux migrateurs, les espèces en péril et les habitants de la région. Mais il a aussi l'obligation de préserver et de protéger les activités de navigation. La protection de l'environnement est un enjeu que Transports Canada et Environnement Canada prennent très au sérieux. C'est pourquoi ces deux ministères se sont étroitement associés pour assurer la protection des terres humides tout en préservant le droit de naviguer. Par ailleurs, le processus de mise en place d'une action de réglementation est régi par certaines règles qui doivent être impérativement respectées, notamment les exigences de la Politique de réglementation du gouvernement du Canada et les restrictions qui peuvent être appliquées, selon la situation, dans le cadre du Règlement sur les restrictions à la conduite des bateaux de la Loi sur la marine marchande du Canada.

Comme il est précisé dans la correspondance qui vous a été adressée par Environnement Canada et Transports Canada, la Politique de réglementation du gouvernement du Canada prévoit, avant qu'aucune mesure restrictive touchant aux eaux canadiennes ne soit mise en place, une procédure comportant certaines étapes. Ces étapes sont comme suit: définition du problème, exploration des possibilités d'action non réglementaires, analyse des avantages et des inconvénients du dispositif de restriction proposé, consultation publique et élaboration d'un plan de mise en œuvre. Je suis conscient qu'une partie des travaux requis pour répondre à ces exigences a peut-être déjà été faite, ce qui contribuera certainement à faire avancer les choses. Le Règlement sur les restrictions à la conduite des bateaux ne prévoit pas de moyen permettant d'empêcher la circulation des bateaux de plus de dix-chevaux sur le vaste territoire concerné.

Environnement Canada et Transports Canada travaillent conjointement à l'élaboration d'un plan qui permettra de cerner de manière exacte la nature des problèmes en cause, de déterminer si tous les moyens d'action non réglementaires ont été explorés, et si tel est le cas, si ces moyens se sont avérés efficaces; le cas échéant, des moyens de restriction appropriés seront proposés pour résoudre les problèmes spécifiques posés par l'activité nautique. Le plan explicitera les étapes requises pour remettre ce projet en marche et le mener à bonne fin selon la procédure la plus logique. Comme il est précisé ci-dessus, toute l'information dont on dispose déjà sera mise à contribution afin d'éviter de refaire ce qui a déjà été fait.

Je vous suis reconnaissant des efforts déployés par votre organisation pour que les terres humides du Columbia soient déclarées « zones humides d'importance internationale » conformément à la Convention de Ramsar sur les zones humides. Je peux vous assurer que Transports Canada et Environnement Canada sont déterminés à collaborer avec tous les acteurs concernés pour faire avancer ce dossier aussi rapidement que possible.

En espérant que cette information vous sera utile, je vous prie d'agréer, Madame, l'expression de mes sentiments distingués.

[document originale signée par Stéphane Dion, ministre de l'Environnement]

Stéphane Dion

[haut de la page]

Réponse du ministre: Transports Canada

Le 15 novembre 2005

Madame Ellen Zimmerman
Gestionnaire de programmes, Milieux humides du bassin du fleuve Columbia
Wildsight
C.P. 1496
Golden (Colombie-Britannique)
V0A 1H0

OBJET: Pétition environnementale no 154

Madame,

La présente donne suite à votre pétition en vertu de l'article 22 de la Loi sur le vérificateur général concernant le fleuve Columbia et son bassin de terres humides.

La demande originale consistait à restreindre la navigation sur la majeure partie du bassin de terres humides du fleuve Columbia aux bateaux d'une puissance maximale de 10 HP. Elle visait à remplacer l'ordonnance provinciale limitant à 10 HP la puissance de tous les bâtiments qui naviguent dans cette zone, car celle-ci a été annulée par la Cour d'appel de la Colombie-Britannique.

Transports Canada et Environnement Canada prennent au sérieux la protection de l'environnement. Ils collaborent étroitement pour assurer la protection des zones humides tout en préservant le droit de naviguer. Toutefois, la prise de mesures réglementaires est régie par certaines règles qui doivent être appliquées, notamment en ce qui concerne:

  • les exigences de la Politique du gouvernement en matière de réglementation,
  • le type de restrictions qui peuvent être imposées, selon la situation, conformément au Règlement sur les restrictions à la conduite des bateaux en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada.

Le Règlement sur les restrictions à la conduite des bateaux ne peut interdire complètement à tous les bâtiments d'une puissance supérieure à 10 HP de naviguer dans la grande étendue d'eau visée.

Tel que mentionné dans la correspondance échangée avec Transports Canada, avant de pouvoir appliquer des restrictions à la conduite des bateaux dans les eaux canadiennes, il faut, conformément à la Politique du gouvernement en matière de réglementation, suivre certaines étapes dont l'identification du problème, l'étude des alternatives non réglementaires, la réalisation d'une analyse coûts-avantages de la restriction proposée, la tenue d'une consultation publique et l'élaboration d'un plan d'exécution.

Nous savons que certains des travaux requis en vue de se conformer à ces exigences ont déjà été effectués, ce qui s'avérera certainement utile pour progresser. Environnement Canada et Transports Canada collaborent pour élaborer un plan des prochaines étapes à suivre pour faire avancer le dossier, notamment:

  • identifier clairement les problèmes particuliers;
  • indiquer les solutions non réglementaires examinées, le cas échéant, et si celles-ci ont été infructueuses;
  • proposer des restrictions appropriées qui pourraient permettre de résoudre les problèmes particuliers mentionnés.

En gros, le plan décrira en détail les étapes à suivre pour remettre le projet sur la bonne voie, énumérera les étapes dans l'ordre approprié pour le faire progresser dans le processus réglementaire. Comme nous l'avons mentionné, nous tiendrons compte de toute l'information dont nous disposons pour éviter de reprendre le travail qui a déjà été exécuté.

Transports Canada et Environnement Canada s'engagent à travailler avec les intervenants pour assurer la protection de l'environnement. Soyez assurée que nous prendrons les mesures nécessaires pour régler la question le plus rapidement possible.

Veuillez agréer, Madame, l'expression de mes sentiments les meilleurs.

[document originale signée par Charles Hubbard, secrétaire parlementaire du ministre des Transports]

L'honorable Charles Hubbard, c.p., député

c.c.

Mme Johanne Gélinas, Commissaire à l'environnement et au développement durable
L'honorable Stéphane Dion, c.p., député, ministre de l'Environnement