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Atelier de l'Institut de la gestion financière

Je suis honorée de participer à cet atelier de l'Institut de la gestion financière du Canada, Institut qui sert de tribune essentielle à ceux qui s'intéressent à la gestion financière dans le secteur public depuis 40 ans.

Je veux vous féliciter à l'occasion de votre anniversaire et vous remercier de m'avoir invitée. Je suis toujours heureuse également de revenir au Nouveau-Brunswick.

La plupart d'entre vous ont probablement entendu parler un peu du Bureau du vérificateur général dernièrement. Vous m'avez peut-être vue également aux nouvelles...

Comme vous le savez, le rôle de mon bureau est de vérifier les activités gouvernementales et de fournir au Parlement de l'information pour l'aider à tenir le gouvernement responsable de l'intendance qu'il fait des fonds publics.

Avec un personnel de plus de 500 personnes et un budget de fonctionnement annuel d'environ 63 millions de dollars, nous vérifions la plupart des secteurs d'activités du gouvernement canadien. Cela comprend quelque 70 ministères et organismes fédéraux, environ 40 sociétés d'État, quelque 10 établissements ministériels et environ 60 autres entités, objets de vérifications spéciales. De plus, nous vérifions les gouvernements du Nunavut, du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest ainsi que 15 organismes territoriaux.

En 1995, le poste de commissaire à l'Environnement et au développement durable a été créé au sein du Bureau du vérificateur général. La commissaire, Johanne Gélinas, et son personnel jouent un rôle important en vérifiant si le gouvernement fédéral respecte les lois environnementales et atteint ses objectifs dans le domaine du développement durable.

Pour garantir l'indépendance du Bureau par rapport au gouvernement, le vérificateur général est nommé pour un mandat de dix ans et est libre de recruter le personnel de choix et d'établir les conditions d'emploi de celui-ci.

J'ai aussi le droit de demander au gouvernement toute l'information dont j'ai besoin pour m'acquitter des responsabilités énoncées dans la Loi sur le vérificateur général. De plus, je présente mes rapports directement à la Chambre des communes, par l'entremise du Président de la Chambre.

En 1977, le mandat du vérificateur général a été élargi considérablement. En plus de se pencher sur l'exactitude des états financiers, nous avons obtenu le pouvoir d'effectuer des vérifications de l'optimisation des ressources qui portent sur l'économie, l'efficience et l'efficacité des activités gouvernementales.

De temps à autre, le Bureau est aussi appelé à enquêter sur des secteurs précis de l'activité gouvernementale, comme cela a été le cas il y a quelques semaines. Je veux parler des trois contrats attribués à une agence de relations publiques par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Mon enquête a révélé que la loi applicable aux opérations financières ainsi que les politiques et les règlements du gouvernement avaient été largement contournés.

Bien que cela se produise rarement, la vérificatrice générale peut, si elle le juge approprié, demander à la section des délits commerciaux de la GRC de s'occuper de cas particuliers. C'est ce que nous avons fait dans le cas des contrats attribués à Groupaction. Nous entreprendrons aussi une vérification à l'échelle gouvernementale des programmes de publicité et de commandites.

Comme vous pouvez le constater, la vérificatrice générale a un mandat très vaste — mandat qui devient encore plus complexe au fur et à mesure que le gouvernement modifie ses structures et ses pratiques pour assurer aux Canadiens et aux Canadiennes les programmes et les services de façon plus rapide et plus efficiente.

Le rôle de la vérificatrice générale est très important dans un régime de gouvernement démocratique. Le Parlement, le gouvernement et la fonction publique sont les gardiens des fonds publics qui leur sont confiés pour assurer les programmes et les services aux Canadiens. La confiance que les gens ont dans nos institutions démocratiques tient surtout au fait qu'ils ont la conviction que les fonds publics sont dépensés de façon prudente et efficace.

Les rapports que je présente à la Chambre des communes sont le principal instrument dont je dispose pour rendre compte des activités du gouvernement. Mon bureau en présente quatre par année, y compris celui de la commissaire à l'environnement et au développement durable.

Par conséquent, vous et moi partageons une importante responsabilité : la protection du Trésor public.

En tant que gestionnaire financier, vous jouez un rôle essentiel en travaillant à assurer une gestion saine des fonds publics dans vos ministères et organismes.

En tant que vérificatrice générale, je garde un oeil sur la situation globale — la chaîne de responsabilité qui lie le Parlement, les organismes centraux et les ministères d'exécution.

Mon dernier rapport, qui a été rendu public le 16 avril, a relevé des possibilités d'amélioration pour chaque maillon de la chaîne.

Au départ, nous avons cherché à répondre à trois questions fondamentales : le Parlement exerce-t-il un contrôle suffisant des dépenses publiques? Les organismes centraux ont-ils établi des normes claires et assuré le leadership nécessaire pour les principales initiatives du gouvernement? Les ministères suivent-ils les règles établies dans la gestion de leurs programmes et compilent-ils l'information nécessaire pour rendre compte de leurs résultats?

Dans le cas de l'examen parlementaire, avons-nous constaté, le contrôle des dépenses exercé par le Parlement est affaibli par le transfert de milliards de dollars de fonds publics à des fondations qui ne sont pas soumises à la surveillance ministérielle, à une vérification externe approfondie et à un compte rendu crédible de leurs résultats.

Je ne suis pas contre les nouvelles approches. Au contraire, je crois que s'il ne faisait quelques expériences, le gouvernement raterait toutes les occasions d'innover qui peuvent améliorer et rentabiliser la façon d'assurer les programmes. En tant que vérificatrice générale, je suis la dernière personne qui s'opposerait à l'utilisation de façons améliorées et plus efficientes d'assurer les programmes gouvernementaux — pourvu que les exigences fondamentales de la reddition de comptes soient respectées.

Mon rapport indique également que des organismes centraux, comme le Secrétariat du Conseil du Trésor, n'assurent pas aux ministères une direction et un leadership suffisants pour promouvoir des initiatives clés, qui sont essentielles à l'atteinte des objectifs du gouvernement comme la gestion axée sur les résultats et l'Initiative de la fonction de contrôleur moderne.

Quant aux efforts déployés pour moderniser la fonction de contrôleur, nous avons constaté que l'information que les ministères et le Secrétariat du Conseil du Trésor fournissent au Parlement, par exemple, ne montre pas clairement les résultats, bons ou médiocres, des ministères.

L'information ne montre pas non plus les risques auxquels le gouvernement devra faire face si les ministères et les organismes n'arrivent pas à intégrer de fortes capacités de contrôle à leur culture et à leurs opérations courantes.

Dans ce contexte, il n'est peut-être pas surprenant que seulement trois des sept ministères que nous avons vérifiés (Affaires indiennes et du Nord Canada; Agriculture et Agroalimentaire Canada; Anciens Combattants Canada; Développement des ressources humaines Canada; la GRC; Santé Canada et Transports Canada) aient mis au point des stratégies complètes pour mettre en oeuvre une fonction de contrôleur moderne.

Dans de nombreux cas, les gestionnaires ne comprenaient pas le concept de la fonction de contrôleur moderne, et les plans d'action des ministères ne contenaient pas d'échéanciers ni de cibles permettant de mesurer les progrès réalisés.

Nous avons aussi observé des lacunes graves dans les ministères quant au respect des règles établies par les organismes centraux, ainsi que des principes généraux d'une bonne gestion. La façon dont les ministères compilent et analysent l'information au sujet de leur propre rendement afin de pouvoir fournir de l'information utile aux parlementaires laisse également à désirer.

L'information communiquée au Parlement

Jusqu'à maintenant, l'information fournie au Secrétariat du Conseil du Trésor par les ministères portait surtout sur les processus plutôt que sur les résultats. Cela signifie que le Parlement n'est pas informé de l'ampleur et de l'importance de la tâche, ni des risques auxquels le gouvernement sera confronté si les ministères et les organismes ne réussissent pas à intégrer le contrôle à leur culture et à leurs opérations quotidiennes.

Nous reconnaissons que les ministères peuvent adopter des approches différentes pour moderniser leur fonction de contrôleur, compte tenu des caractéristiques qui leur sont propres. Néanmoins, nous espérions trouver des points communs dans les stratégies et les plans adoptés pour améliorer le contrôle.

Par exemple, nous pensions que les stratégies auraient contenu un plan et une structure organisés pour combler rapidement les lacunes de la capacité de contrôle des ministères.

De plus, les plans d'action ministériels ne contenaient pas d'échéanciers ni de cibles ni de jalons permettant aux ministères de mesurer leurs progrès pour renforcer leurs capacités de contrôle. Manifestement, il faudra des années pour apporter à la culture et aux processus les changements nécessaires pour appuyer une fonction de contrôleur moderne. Et comme nous le savons tous, il est difficile de maintenir l'impulsion quand les changements exigent beaucoup de temps.

Les ministères

Pour appliquer les politiques gouvernementales, les ministères doivent suivre les règles établies par les organismes centraux et appliquer de bonnes pratiques de gestion en général. Ils doivent aussi recueillir de l'information qui leur permettra de rendre compte entièrement de l'effet de leurs programmes.

Comme vous le savez, nous avons trouvé des situations plutôt inquiétantes dans certains ministères que nous avons vérifiés. Dans mon rapport de décembre 2001, par exemple, j'ai indiqué que les Forces canadiennes étaient confrontées à de grands obstacles pour gérer l'état de préparation de l'équipement militaire important. Elles ne disposent pas de l'information de base nécessaire sur l'état de l'équipement; il existe une pénurie évidente de personnel d'entretien qualifié dans les unités opérationnelles et les dépôts de maintenance; et elles ont de la difficulté à fournir les pièces de rechange nécessaires aux réparations urgentes.

Et ce qui m'a inquiétée encore plus, c'est le fait que notre rapport sur l'état de préparation de l'équipement était la première source d'information publique qui existait sur l'état des navires, des aéronefs et des véhicules de combat terrestre des Forces canadiennes. Ce sont bel et bien nos vérificateurs qui ont réuni cette information que le Ministère n'avait pas.

À nos yeux, il était malheureusement évident à nos yeux que la Défense nationale devait faire bien davantage que de parler de la gestion du rendement et se mettre à établir des systèmes et à veiller à ce qu'ils fonctionnent.

Déjà en 1990, nous avions produit des rapports montrant que les gestionnaires des ressources humaines de la Défense nationale n'avaient pas l'information dont ils avaient besoin pour prendre des décisions en matière de recrutement et d'attrition relatives aux fonctions militaires. Aujourd'hui, il n'existe pas suffisamment de personnel formé dans les Forces canadiennes pour répondre aux besoins actuels.

Je dois malheureusement dire que l'incapacité du Ministère de recueillir de l'information au sujet de son équipement militaire et de l'analyser, et son incapacité d'entreprendre tous les changements dont sa gestion des ressources humaines a besoin, ne sont pas uniques.

Pourtant la gestion des personnes, des choses, de l'argent et de l'information sont tous des éléments fondamentaux de la gestion.

Cependant, je n'ai pas que des mauvaises nouvelles à vous donner. La gestion progresse et je suis heureuse de le signaler. Deux ans après la vérification du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, nous sommes retournés constater les mesures prises pour combler les lacunes que nous avions signalées.

Mon rapport de décembre 2001 a révélé que le Ministère avait donné suite à toutes les recommandations que nous avions soulevées dans notre rapport de 1999 sur l'exécution des projets d'immobilisations dans quatre missions.

Dans notre rapport, nous avions indiqué que le nombre d'augmentations des estimations provisoires des coûts et d'autres problèmes paraissaient révéler des faiblesses systémiques dans la planification par le Ministère de ses projets d'immobilisations.

Nous avions observé un manque de rigueur dans l'analyse des options à l'appui des recommandations au Conseil du Trésor. Nous avions aussi constaté deux cas où le Ministère avait outrepassé les pouvoirs qui lui avaient été délégués et où l'approbation du Conseil du Trésor avait été accordée rétroactivement.

Nous avions indiqué que le Ministère devait améliorer la qualité des rapports fournis au Conseil du Trésor pour expliquer les retards des projets et les augmentations de budget.

Deux ans plus tard, nous avons constaté que le Ministère avait donné suite à toutes nos recommandations.

En mars 2001, le Sous-ministre a présenté au Secrétariat du Conseil du Trésor un rapport complet sur les mesures prises pour améliorer la gestion des biens au Ministère. Le plan d'amélioration de la gestion du programme des biens porte sur un large éventail de questions, y compris celles que nous avions soulevées dans notre rapport.

Le Ministère a amélioré sa capacité de planification des projets d'immobilisations et renforcé ses lignes directrices à cet égard. Il a également préparé un rapport complet sur les mesures prises pour améliorer la gestion de ses biens.

Quand nous parlons d'une fonction moderne de contrôleur, nous voulons dire en réalité renforcer les pratiques de gestion et intégrer l'information financière aux autres informations sur le rendement. Cela est essentiel pour gérer les risques et les ressources plus efficacement, prendre de meilleures décisions et, en définitive, améliorer l'efficacité de la fonction publique.

Les gestionnaires et les spécialistes des finances doivent travailler en étroite coordination pour établir les priorités, les plans et respecter les objectifs opérationnels et atteindre les résultats souhaités. L'information doit être compilée à partir de nombreuses sources en une synthèse utile et être transmise à ceux qui en ont besoin.

Une fonction de contrôleur moderne met à contribution non seulement les agents financiers des ministères mais tous les gestionnaires, et elle va bien au-delà de l'obligation de rendre compte de la gestion des finances.

Un modèle pour évaluer les rapports sur le rendement des ministères

Les Canadiens veulent savoir ce qu'ils obtiennent en contrepartie de leurs impôts et taxes et, globalement, les résultats positifs que les ministères obtiennent. Leur confiance dans le gouvernement est justifiée quand le Parlement reçoit de l'information juste et fiable au moyen d'un régime de rapport sur le rendement crédible.

De bons rapports sur le rendement sont essentiels pour rendre compte efficacement au Parlement des décisions et des mesures prises par le gouvernement.

Les rapports ministériels sur le rendement sont l'un des moyens qu'utilisent les ministères pour rendre compte de leurs résultats au Parlement — c'est-à-dire donner aux parlementaires l'information dont ils ont besoin pour évaluer leur rendement et prendre des décisions.

Comme nous l'avons signalé en 2000, les ministères et organismes fédéraux ont fait certains progrès au cours des sept dernières années dans ce domaine, mais leurs progrès sont trop lents.

Par conséquent, en 2001, le Comité permanent des comptes publics nous a demandé d'évaluer les rapports ministériels sur le rendement. Nous avons donc suggéré un cadre pour évaluer la qualité des rapports sur le rendement, par l'application de cinq critères, qui sont conformes aux principes énoncés en 2001 par le Secrétariat du Conseil du Trésor :

• le contexte opérationnel et les résultats stratégiques sont clairs;
• les attentes à l'égard du rendement sont claires et concrètes;
• les principaux résultats sont communiqués par rapport aux attentes;
• la fiabilité de l'information sur le rendement est étayée d'éléments probants;
• l'utilisation de l'information sur le rendement est démontrée.

À chacun des cinq critères de qualité du modèle correspond les cinq niveaux suivants : soit le niveau de base, passable, satisfaisant, très satisfaisant et excellent. Nous espérons que ce modèle d'évaluation sera l'un des outils utilisés par les ministères pour améliorer leurs rapports sur le rendement, et ce, plus rapidement que par le passé.

De plus, quand on utilise ce modèle pendant plusieurs années pour évaluer un rapport sur le rendement, on peut s'en servir aussi pour évaluer les progrès réalisés par le ministère quant à l'information présentée.

Notre modèle peut être utilisé pour évaluer les rapports antérieurs et les comparer aux rapports actuels et futurs et ce, afin de déterminer le progrès d'un ministère. L'évaluation du rendement d'un ministère donne au Parlement un point de référence pour comparer le rapport d'un ministère à celui des autres ministères ayant été évalués. Il lui permet de demander au ministère d'adopter des mesures concrètes pour améliorer son rapport sur le rendement et, après l'évaluation de son nouveau rapport, de juger des progrès du ministère.

Nous avons fait l'essai du modèle pour évaluer les rapports sur le rendement de trois ministères et avons conclu qu'il était suffisamment fiable. Nous croyons qu'en l'utilisant pendant quelques années, nous pourrons faire rapport au Parlement des progrès réalisés à l'égard de l'information communiquée sur le rendement.

Nous croyons aussi que les ministères peuvent évaluer leur propre rapport sur le rendement à l'aide du modèle et trouver ainsi des moyens de l'améliorer.

Cependant, nous sommes tout à fait conscients que ce modèle n'est pas parfait et nous comptons l'améliorer au fur et à mesure que nous l'utiliserons et que les ministères nous suggéreront d'autres changements après l'avoir appliqué à leurs propres rapports.

Je sais qu'en tant que gestionnaires, bon nombre d'entre vous sont préoccupés à juste titre par les tracasseries administratives. Je partage votre préoccupation.

Conclusion

Nous sommes tous guidés par des règles et des règlements, des lois et des directives, des programmes et des pratiques comme ceux dont je viens de vous parler — et il y en a bien d'autres. Ce sont tous des outils indispensables à une saine administration dans une organisation aussi grande et aussi variée que le gouvernement du Canada.

Mais il existe aussi un autre outil, encore plus puissant, un outil qu'on ne peut codifier, prescrire ou imposer : c'est l'engagement et le dévouement des hommes et des femmes qui composent la fonction publique du Canada — et les administrations de nos gouvernements provinciaux.

Pour ma part, comme je suis souvent en position de critiquer certains aspects de notre administration publique, je suis heureuse d'avoir cette occasion de féliciter chacun d'entre vous — et les dizaines de milliers d'autres Canadiens qui répondent aux besoins de leurs concitoyens dans les administrations publiques de notre vaste pays.

Si le Canada est respecté et admiré — et fait même envie — dans le monde entier, c'est en très grande partie en raison du travail que vous et de nombreuses autres générations de fonctionnaires avant vous — faites et continuez de faire pour le bien-être du pays.

Merci.