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Conférence de 2002 des agents financiers supérieurs

Notes pour une allocution de Sheila Fraser, FCA, Vérificatrice générale du Canada, le 14 novembre 2002, Mont Tremblant (Québec).

Merci beaucoup de m'avoir invitée ici aujourd'hui pour vous adresser la parole.

C'est un réel plaisir que de me trouver avec vous dans un décor si inspirant pour discuter notre intérêt commun, soit la modernisation de la fonction de contrôleur au gouvernement fédéral.

Mais tout d'abord, j'aimerais vous parler un peu de ce que mon bureau fait — je me suis rendu compte qu'il y a beaucoup de monde qui nous ne connaissent pas très bien. J'aimerais vous entretenir brièvement des cinq secteurs sur lesquels nous allons nous concentrer pendant mon mandat.

J'aimerais commencer par un poème intitulé « Ode au Bureau », qui évoque sur une note légère quelques-uns des travaux que nous accomplissons en tant que vérificateurs du gouvernement fédéral.

Il s'inspire grosso modo d'un poème intitulé « Ode to an Auditor », écrit par Lawrence Sawyer. J'espère que M. Sawyer nous pardonnera notre licence poétique.

Ode au Bureau

Mon personnel accomplit son travail sans excuses
Il vérifie les comptes publics, la santé, l'écologie
(Et n'oublions pas les technologies de l'information)

Nous vérifions les rapports sur le rendement et les fluctuations budgétaires
La Défense nationale et les fondements gouvernementaux
(Nous devons également mentionner les douanes et la taxation)

Nous vérifions les procédés et contrôlons l'assurance de la qualité
(Mais, oh là là, le contrat accordé à Groupaction a réellement mis à l'épreuve notre endurance!)

Nous testons les contrôles qui sont défectueux
(Parfois, nous devons jouer au détective)

Nous cherchons la conformité aux autorisations
(Et lorsque nous ne pouvons la trouver, nous sommes sans pitié)

Nous examinons les subventions, les contributions et le personnel
Et nous encourageons aussi l'adoption de la comptabilité d'exercice

Il n'y a rien que nous ne puissions vérifier
Rien ne nous échappe

Toujours à l'affût de l'inconduite et de la fraude
Nous allons là où d'autres n'osent s'aventurer

Lorsque nous faisons rapport sur des recommandations qui n'ont pas encore été suivies
Nous créons la nette impression
Que nous faisons faire au gouvernement une certaine dépression
(Mais ce n'est pas tout à fait le cas…)

Avant le dépôt d'un de nos rapports, le suspense commence à monter
On veut voir dans quelle mesure exacte nous tiendrons le gouvernement responsable

Et après le fait, nous ne nous laissons pas distraire par les excuses habituelles
Nous persistons dans notre vision : bonne gouvernance!

Le rôle de mon bureau

Eh bien, en un mot poétique, c'est mon bureau… Maintenant, sur une note un peu plus sérieuse…

Comme vous le savez, notre travail consiste essentiellement à vérifier les activités du gouvernement et à fournir de l'information pour aider le Parlement à tenir le gouvernement responsable de l'intendance des fonds publics.

Notre travail est très vaste. Le Bureau vérifie environ 70 ministères et organismes fédéraux, 40 sociétés d'État, 10 établissements ministériels et 60 autres entités. Il effectue aussi des vérifications spéciales. De plus, nous vérifions les gouvernements des 3 territoires et quelque 15 organismes territoriaux.

Nous vérifions aussi plusieurs organisations des Nations Unies, dont l'UNESCO. C'est un travail énorme, qui exige une équipe de quelque 600 personnes.

Le poste de vérificateur général existe depuis 1878 — presque aussi longtemps que la Confédération elle-même. Pendant la majeure partie de son existence, le principal rôle du Bureau a été de vérifier les livres du gouvernement, mais en 1977, le mandat du Bureau a été élargi énormément.

En plus de vérifier l'exactitude des états financiers, nous avons obtenu le pouvoir d'effectuer des vérifications de l'optimisation des ressources afin de déterminer si les activités gouvernementales sont réalisées de façon économique, efficiente et efficace. C'est ce que nous appelons les trois « E ».

En 1995, l'environnement, un quatrième « E », a été ajouté. Le Parlement a créé le poste de commissaire à l'environnement et au développement durable au sein du Bureau du vérificateur général. Aujourd'hui, Johanne Gélinas occupe ce poste.

Le rôle de la vérificatrice générale est important dans notre régime démocratique de gouvernement. Le Parlement, le gouvernement et la fonction publique sont les gardiens des fonds publics qui leur sont confiés pour offrir des programmes et des services aux Canadiens.

Une source fondamentale de la confiance de la population dans le gouvernement est la conviction que les fonds publics sont dépensés de façon judicieuse et efficace. Une autre source de cette confiance est la transparence, qui permet la critique des activités du gouvernement de nombreuses fois par année. C'est la caractéristique d'une démocratie à l'oeuvre — enviée par les citoyens de nombreux pays du monde.

Lorsque nous effectuons nos travaux de vérification, nous le faisons dans le plus grand respect des institutions fédérales et des hommes et femmes qui consacrent leur vie à la fonction publique.

Nous nous efforçons de formuler des critiques constructives et de tenir compte des gigantesques défis que les ministères et organismes que nous vérifions doivent relever pour offrir des programmes et des services gouvernementaux importants et complexes.

Contrairement à la croyance populaire, mon bureau n'a pas pour seule tâche de révéler le gaspillage et la corruption au gouvernement. Oui, c'est inévitable : les vérifications permettent de découvrir des lacunes. Il ne peut en être autrement. Toutefois, si l'on y réfléchit bien, les vérifications sont des outils d'apprentissage qui produisent des changements positifs.

Dans le monde d'aujourd'hui, où les questions sont complexes et où les responsabilités à l'égard des résultats sont partagées par de nombreuses organisations et de nombreux gouvernements, les problèmes sont généralement systémiques plutôt que d'être attribuables à des personnes.

Quand un programme ne fonctionne pas bien, les vérificateurs s'efforcent de trouver des mesures concrètes pour l'améliorer. Quand les ministères donnent suite à nos rapports en adoptant nos recommandations, quand les comités parlementaires examinent nos rapports et recommandent eux-mêmes des mesures à prendre, la gestion du gouvernement change pour le mieux.

Après toute une année au poste de vérificatrice générale, ce que j'ai vu m'a convaincue que la vaste majorité des fonctionnaires et des politiciens prennent très au sérieux le besoin de gérer avec soin les fonds publics pour répondre aux besoins des Canadiens.

Lorsque j'ai la chance de parler à des Canadiens de partout au pays — ce que j'ai beaucoup fait au cours des derniers jours — je souligne toujours le dévouement des fonctionnaires du Canada.

Si le Canada est respecté et admiré partout dans le monde, c'est en grande partie à cause de la contribution apportée par les hommes et les femmes comme vous, qui ont pour mission de servir leurs concitoyens.

Mes secteurs d'intérêt

J'aimerais maintenant passer aux cinq secteurs sur lesquels mon bureau se concentrera pendant mon mandat. Vous pouvez les considérer comme une indication du genre de vérifications que nous effectuerons au cours des prochaines années.

Mon premier secteur d'intérêt est l'obligation de rendre compte au Parlement. Tous les vérificateurs généraux, sans exception, y ont accordé la plus grande importance. Essentiellement, je vois mon rôle comme consistant à fournir aux parlementaires de l'information pour leur permettre de prendre des décisions éclairées.

Le régime parlementaire sert bien les Canadiens. Nous jouons un rôle très important dans le processus de reddition des comptes entre le Parlement et le gouvernement. Par nos travaux, nous cherchons à protéger et à renforcer le rôle du Parlement.

Quand j'ai accepté ce poste, j'ai ressenti fortement le besoin que le Bureau produise des changements positifs et durables pour les Canadiens pendant mon mandat.

Je voulais que nous mettions l'accent sur des questions qui ont un effet sur le bien-être de mes concitoyens — des questions qui ont de l'importance pour les Canadiens et qui les touchent dans leur vie quotidienne. Des questions comme la santé, la sûreté, la sécurité sociale et l'environnement.

De nombreuses personnes ne sont pas au courant du rôle important que nous jouons pour protéger l'environnement au moyen de la vérification. Comme je l'ai mentionné, nous avons au sein de notre bureau la commissaire à l'environnement, Johanne Gélinas.

Avec son équipe, elle fait enquête sur des questions liées à l'environnement et au développement durable qui préoccupent les Canadiens en vérifiant le rendement du gouvernement fédéral à cet égard.

Un autre de mes secteurs d'intérêt est les questions autochtones. Le Bureau cherche à contribuer au bien-être des peuples autochtones en axant ses travaux sur les conditions sociales, économiques et environnementales auxquelles ils sont confrontés.

L'héritage et le patrimoine sont aussi une priorité clé. Ces termes désignent ce qui est transmis d'une génération à l'autre. Il s'agit donc du long terme.

Les mesures que le gouvernement fédéral prend ou ne prend pas aujourd'hui ont, de toute évidence, un effet sur les choix s'offrant aux générations futures. À quoi ressemblera le Canada lorsque nous serons prêts à prendre notre retraite? Que laisserons-nous à nos enfants et petits-enfants? J'aimerais que nos travaux fassent prendre conscience de l'importance de gérer en ne perdant pas de vue le long terme.

Un secteur d'intérêt de longue date au Bureau, auquel j'ai l'intention de continuer à m'intéresser, est la promotion d'une fonction publique efficace. Nos vérifications aident à répondre à cette question clé : les principales ressources du gouvernement — les personnes, les technologies et les ressources financières — sont-elles mises ensemble à profit pour obtenir des résultats pour les Canadiens et contribuer au meilleur usage possible des fonds publics?

La fonction publique fait actuellement l'objet d'une restructuration en profondeur dans de nombreux secteurs, comme la gestion des ressources humaines, les technologies de l'information et la gestion financière. Je crois que nous devons apporter notre contribution dans tous ces secteurs.

Modernisation de la fonction de contrôleur

Permettez-moi maintenant de passer à la modernisation de la fonction de contrôleur, la raison pour laquelle vous êtes ici. À titre d'agents financiers supérieurs, vous jouez un rôle critique dans sa réussite.

Vous et moi savons que le gouvernement a dépensé une somme considérable — peut-être au moins un milliard de dollars — pour mettre en place des systèmes financiers de pointe.

Et pourtant, après cette énorme dépense d'argent des contribuables, les gestionnaires de la fonction publique ont toujours de la difficulté à déterminer le coût véritable des programmes dont ils ont la responsabilité.

Les sous-ministres sont incapables de trouver, avec quelques clics de souris, le coût qu'occasionne chacun de leurs principaux secteurs d'activité.

Et le Conseil du Trésor ne peut affirmer avec certitude combien il en coûte pour mettre en œuvre l'une ou l'autre des initiatives importantes qu'il défend.

Les contribuables canadiens en veulent davantage pour leur argent. Ils s'attendent à ce que les gestionnaires de programmes fédéraux prennent leurs décisions en fonction d'une information financière exacte et complète, qui reflète les coûts véritables de leurs programmes.

Ils s'attendent à ce que les gestionnaires, qui doivent remplir leur rôle dans un contexte où les nouveaux fonds sont limités, prennent les décisions relatives à la réaffectation des ressources en tenant compte de tous les faits financiers.

Et ils s'attendent à coup sûr à ce que les personnes qui dirigent les ministères sachent si les fonds publics qu'elles dépensent permettent d'obtenir les résultats escomptés.

La modernisation de la fonction de contrôleur est absolument nécessaire pour bien servir les Canadiens. Parce que, fondamentalement, elle permet la saine gestion des ressources publiques et une prise de décision efficace.

Les Canadiens ont le droit de s'attendre à d'excellents services et produits du gouvernement, à des normes déontologiques élevées, à des rapports destinés au public transparents et de qualité, quel qu'en soit le genre, et à une reddition de comptes pour ce qui est des coûts et des résultats.

Si elle est mise en œuvre avec succès, la fonction de contrôleur moderne devrait contribuer à augmenter la crédibilité et la confiance du public envers le gouvernement.

Cependant, aucune réforme de taille, nécessaire ou souhaitée, ne peut se faire toute seule. La modernisation de la fonction de contrôleur exige des personnes qui ont les compétences nécessaires, de bons systèmes et pratiques de gestion financière, un leadership vigoureux au niveau central et un changement de culture dans l'ensemble du gouvernement.

On dit souvent que les grandes réformes de la gestion ne fonctionneront pas sans un changement de la culture d'une organisation. Si les gestionnaires doivent changer leurs pratiques et leur comportement, ils doivent comprendre dans quelle mesure cela servira leurs intérêts.

Une plus grande attention doit être prêtée à la sensibilisation et, en outre, on doit songer à faire quelque chose pour ce qui est des incitations au changement. Les incitations ont-elles un sens? Les conséquences d'un échec sont-elles claires?

Bien que les travaux nécessaires à la mise en oeuvre de réformes de la gestion dans l'ensemble du gouvernement constituent des défis de taille, c'est la bonne gestion quotidienne qui pose le plus grand défi.

Dans une culture reposant sur une fonction de contrôleur moderne, les risques sont pris en fonction de la connaissance des activités du ministère, des principes de la gestion des risques et de valeurs et de normes déontologiques communes.

Ce que nous avons actuellement au gouvernement est une culture où la prise de risques est peu encouragée, qui est axée sur l'obéissance aux ordres et le contrôle. Essentiellement, nous gérons avec un vieux livre de règlements.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a un rôle clair dans tout ceci: orienter et diriger l'initiative de modernisation de la fonction de contrôleur et fournir au Parlement de l'information sur le succès de sa mise en œuvre dans l'ensemble du gouvernement.

Nos vérifications ont révélé que, bien que le Secrétariat du Conseil du Trésor se soit engagé à l'égard de l'initiative, il doit fournir des directives et une orientation beaucoup plus claires quant à la façon de mettre en pratique des éléments clés de la fonction de contrôleur. Je parle ici d'une orientation qui aidera les ministères à comprendre et à gérer le changement de culture requis.

À ce jour, cette orientation est absente. En fait, il existe toujours deux modèles pouvant être utilisés pour orienter les initiatives de modernisation de la fonction de contrôleur dans les ministères — un suggéré par le Conseil du Trésor et un élaboré par mon bureau.

De plus, dans notre chapitre d'avril 2002, nous avons noté que le Secrétariat n'avait pas indiqué les résultats qu'il veut voir de façon suffisamment claire pour être en mesure de tenir les ministères et organismes responsables de leur obtention. Il doit préciser les résultats et les plans de mise en oeuvre.

Le Secrétariat doit surveiller les progrès que les ministères et organismes font dans la modernisation de leur fonction de contrôleur et leur donner régulièrement une rétroaction, tant individuellement que collectivement.

La surveillance devrait comprendre, par exemple, l'examen des stratégies d'amélioration des ministères et de l'état de mise en place des améliorations nécessaires. Elle devrait permettre aussi de cerner les secteurs où les plans des ministères peuvent être renforcés.

L'appui et l'engagement fermes du Parlement, du Bureau du Conseil privé, du Secrétariat du Conseil du Trésor et de la haute direction des ministères sont indispensables pour établir et maintenir les capacités de gestion essentielles et assurer le succès de cette initiative.

Mais, la responsabilité ne revient pas seulement au Conseil du Trésor… Au niveau ministériel, en tant qu'agents financiers supérieurs, vous avez la responsabilité spéciale d'ouvrir la voie à la modernisation de la fonction de contrôleur et de favoriser un changement radical de la culture des ministères.

Nos vérifications ont permis de constater que la haute direction des ministères appuie et comprend l'initiative de modernisation de la fonction de contrôleur et les secteurs clés, comme la gestion du risque, l'intendance, et l'intégration de l'information sur le rendement, sur lesquels repose son succès.

Toutefois, dans tous les ministères que nous avons vérifiés, cette compréhension au plus haut niveau ne s'est pas répandue aux autres paliers de l'organisation.

Avec la modernisation de la fonction de contrôleur, la fonction de contrôleur devient la responsabilité de chaque gestionnaire. Elle consiste en réalité à renforcer les pratiques de gestion et à intégrer l'information financière aux autres informations sur le rendement.

Cela est indispensable pour gérer les risques et les ressources plus efficacement, prendre de meilleures décisions et améliorer en bout de ligne l'efficacité de la fonction publique.

Pour cela, il faut que les gestionnaires et les spécialistes des finances se concertent pour fixer les priorités, planifier, et atteindre les objectifs opérationnels et les résultats souhaités. L'information doit être recueillie de plusieurs sources, puis réunie en un tout significatif et communiquée à ceux qui en ont besoin.

Mais, nous avons constaté qu'un grand nombre de gestionnaires hiérarchiques ne comprennent pas cela.

Je vous mets au défi de trouver des façons de sensibiliser le personnel de vos ministères à la gestion moderne et à l'importance d'intégrer l'information financière et opérationnelle à la prise de décision.

Il y a une autre chose que j'estime que vous pouvez faire pour soutenir réellement l'initiative de modernisation de la fonction de contrôleur — adopter la comptabilité d'exercice dans vos ministères.

Tout d'abord, montrez vos états financiers établis selon la méthode de la comptabilité d'exercice à votre comité de la haute direction et amenez ses membres à discuter en profondeur de qu'ils signifient pour le ministère et de la façon dont ils peuvent aider à prendre les décisions nécessaires.

Puis, prouvez au Conseil du Trésor que vous avez la capacité de vous occuper, dans votre ministère, des éléments de la comptabilité d'exercice qui sont actuellement gérés au niveau central. Ensuite, assumez la responsabilité de faire vérifier vos états financiers et publier les résultats.

Quant à nous, afin de répondre aux investissements et aux changements que vos ministères font, nous changeons la façon dont nous vérifions. Nous avons adopté une nouvelle méthode de vérification, axée davantage sur la façon dont les ministères gèrent.

Nous mettons davantage l'accent sur les contrôles que vous avez mis en place et sur la façon dont vous surveillez vos affaires financières. Par conséquent, vous devriez commencer à voir nos vérificateurs se concentrer beaucoup plus sur ces aspects de vos opérations et la mesure dans laquelle vous réalisez les objectifs de la modernisation de la fonction de contrôleur.

De plus, le nouveau point de mire de la vérification devrait jouer un rôle positif en aidant le gouvernement à améliorer ses systèmes financiers grâce aux recommandations formulées dans le cadre de ces travaux.

Conclusion

Une gestion réellement moderne du gouvernement rehaussera le rôle de l'agent financier supérieur. Vos équivalents dans le secteur privé sont les bras droits des chefs de la direction dans le domaine des finances. Ils siègent au comité de direction pour donner de l'information et des conseils essentiels.

Lorsque la fonction de contrôleur aura été entièrement modernisée, vous disposerez de l'information dont vous avez besoin pour appuyer adéquatement vos collègues de la haute direction afin d'établir l'orientation stratégique de vos ministères et organismes.

En terminant, je veux répéter mon message et mon défi principaux : tous les intervenants doivent renforcer leurs efforts visant à moderniser la fonction de contrôleur dans la fonction publique, pour que chacun commence à en profiter, en particulier les Canadiens.

Je reconnais que les changements nécessaires pour appuyer la modernisation de la fonction de contrôleur prendront un certain nombre d'années, mais VOUS, en tant qu'agents financiers supérieurs, devez DÈS MAINTENANT être les premiers à créer dans votre organisation l'environnement propice au succès de cette initiative.

Une fonction de contrôleur moderne doit également être une fonction de contrôleur vigoureuse : une fonction de contrôleur vigoureuse partout au gouvernement est indispensable pour gérer les risques et les ressources plus efficacement, prendre de meilleures décisions et améliorer en fin de compte l'efficacité de la fonction publique.

Si vous le voulez, vous pouvez considérer cette conférence comme le Défi Mont-Tremblant 2002 : la victoire par une fonction de contrôleur vigoureuse.

Merci.