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L’Association canadienne des conseillers en management, Section de l’Est de l’Ontario

Notes pour une allocution de Sheila Fraser, FCA, Vérificatrice générale du Canada, le 26 février 2004, Ottawa (Ontario)

Introduction

Bonjour Mesdames et Messieurs. J'aimerais remercier l'Association des conseillers en management de m'avoir invitée à prendre la parole ici aujourd'hui.

Certes, je suis comptable et vérificatrice de formation, mais j'ai eu l'occasion de travailler avec de nombreux conseillers en management tout au long de ma carrière, et je sais que nos disciplines ont beaucoup en commun.

Quand il s'agit d'aller au fond du problème, nous recherchons tous une meilleure gestion, que nous travaillions dans le secteur privé ou dans le secteur public.

Cela signifie aussi que nous attachons une grande valeur à des concepts comme la reddition de comptes, la transparence et la bonne gouvernance.

Je crois que ces mêmes concepts sont importants pour l'ensemble des Canadiens — même s'ils les expriment probablement d'une autre façon. De fait, quand on demande aux Canadiens ce qui compte à leurs yeux, ils affirment un certain nombre de choses. Ils veulent notamment pouvoir faire confiance à leurs institutions. Ils veulent de plus être convaincus qu'elles seront franches et honnêtes avec eux, qu'elles géreront leur argent de manière responsable et qu'elles corrigeront les erreurs qui se produisent, qu'ils soient actionnaires ou contribuables.

La plupart d'entre vous ont probablement entendu parler quelque peu ces jours-ci de notre dernier rapport.

Comme vous le savez, un chapitre du Rapport a suscité une attention sans précédent dans les médias et fait maintenant l'objet d'un vaste éventail de mesures par le Parlement et par un certain nombre d'autres organismes.

Je commenterai notre vérification du Programme de commandites, qui a suscité beaucoup d'attention, mais j'aborderai également les constatations que nous avons faites dans certaines des autres vérifications de mon dernier rapport.

Mais avant d'entrer dans les détails, j'aimerais vous parler un peu du travail du Bureau du vérificateur général.

Et, enfin, j'aimerais répondre à une question vraiment fondamentale — après nos vérifications, y a-t-il vraiment quelque chose qui change?

Toutefois, laissez-moi d'abord vous dire à quel point c'est pour moi un honneur et un privilège d'être le dixième vérificateur général du Canada.

À mes yeux, ce n'est pas tant un travail qu'une mission de confiance dont m'investissent les citoyens.

L'attention que je reçois du public est une chose qui m'a surprise. Je m'attendais vraiment, en tant que vérificatrice générale, à être dans la mire du public de temps à autre. C'est inévitable. Ce à quoi je ne m'attendais pas, c'est d'être à ce point un visage connu dans la vie de tous les jours.

Par exemple, des gens ont entamé la conversation avec moi, alors que j'achetais du poisson à l'épicerie et on m'a lancé des messages d'encouragement en pleine rue!

On a dit que j'étais une héroïne et que j'accomplissais des miracles. Par ailleurs, on m'a reproché d'avoir des propos exagérés dans mes rapports.

La vérité est beaucoup plus terre à terre. Je ne suis pas une héroïne. Je suis une comptable et une vérificatrice qui accomplit un travail nécessaire dans notre régime démocratique.

Alors pourquoi faire tant de remous?

Je crois que cela tient en partie au fait que, de préférence, je communique sans détour. Je préfère appeler un chat un chat plutôt que de le désigner comme un félin domestique.

De nombreux Canadiens m'ont dit qu'ils s'en réjouissaient.

Maintenant, je suis certaine que vous tous ici comprenez les conséquences, si je dis que des contrats ont été attribués à un fournisseur unique… ou que les projets ont été financés sans qu'il y ait eu évaluation des besoins, par exemple.

Mais, pour la plupart des Canadiens, la terminologie spécialisée des pratiques de gestion des contrats est loin de leur être familière. Aussi, la signification et la portée des constatations de nos rapports ne sont peut-être pas toujours évidentes.

D'après les commentaires et les lettres que l'on m'adresse, bien des personnes apprécient le fait que je sache tirer les conclusions et dise clairement que certaines pratiques sont inacceptables, inappropriées ou — dans de rares cas — qu'elles sont choquantes, voire scandaleuses.

En fait, de tels cas sont très rares. Sur les quelque 100 chapitres de vérification d'optimisation des ressources qui ont été déposés depuis que je suis vérificatrice générale, je peux compter sur les doigts d'une main les fois où je me suis sentie obligée d'exprimer de graves préoccupations au sujet des constatations d'une vérification.

Les vérifications des contrats attribués à Groupaction, du Registre des armes à feu, du Commissariat à la protection de la vie privée, et plus récemment, la vérification de portée gouvernementale du Programme de commandites sont les seules qui entrent dans cette mince catégorie.

Dans la grande majorité des cas, nos rapports signalent des fautes beaucoup moins choquantes — ce que l'on peut désigner correctement comme étant des lacunes de gestion — tels que l'absence de plans stratégiques ou d'objectifs précis, ou le fait de ne pas avoir réussi à bien gérer les risques.

Ces dernières années, j'ai été interloquée par la réaction de simples Canadiens qui se donnent beaucoup de mal pour exprimer leur reconnaissance à l'égard du travail de mon bureau. Peu après le récent dépôt, j'ai même reçu une douzaine de roses de deux affables messieurs de l'Île du Cap-Breton!

Devant une telle réaction, je me sens dépassée et très humble.

Le rôle du BVG

Permettez-moi de prendre quelques minutes pour vous parler de l'évolution du rôle du vérificateur général.

L'existence du Bureau remonte presque à la création du Canada. C'est en 1878 que le Parlement a adopté une loi pour instituer le poste de premier vérificateur général indépendant. Et 125 ans plus tard, le Parlement et les Canadiens profitent toujours de cette loi progressiste.

On dit parfois que mon bureau sert de chien de garde. Mais ce n'est pas du tout le cas. C'est plutôt le travail du Parlement de surveiller le gouvernement et de lui demander des comptes.

Mon travail consiste à vérifier les opérations gouvernementales et à donner au Parlement de l'information, des conseils et une assurance pour qu'il puisse faire son travail efficacement.

En d'autres mots, mon bureau effectue des vérifications et formule ensuite des recommandations en vue d'apporter des changements. Cependant, il appartient au Parlement de décider de ce qu'il compte faire avec cette information et ensuite au gouvernement de prendre les mesures qui s'imposent.

En 1977, une nouvelle Loi sur le vérificateur général élargissait nos responsabilités auxquelles s'ajoutait un nouveau type de vérification — ce que nous appelons la vérification de l'optimisation des ressources ou la vérification de gestion. Essentiellement, nous examinons si les impôts des contribuables sont optimisés.

Pour cela, il faut poser des questions clés, notamment : Les dépenses du gouvernement sont-elles effectuées avec le souci de l'économie et de l'efficience? Le gouvernement mesure-t-il l'efficacité de ses programmes?

Notre rôle n'est pas de commenter les politiques du gouvernement. Nous axons nos efforts sur la façon dont ces politiques sont mises en œuvre.

En 1995, notre mandat a changé une fois de plus lorsque le Parlement a créé le poste de commissaire à l'environnement et au développement durable au sein du Bureau du vérificateur général.

Aujourd'hui, c'est Johanne Gélinas qui occupe ce poste. Avec l'aide de son équipe, elle vérifie le rendement du gouvernement dans le domaine de l'environnement et surveille si le gouvernement fédéral respecte ses promesses. Tout comme moi, elle communique ses constatations au Parlement.

Laissez-moi vous donner une autre perspective de nos activités.

Avec un effectif de près de 600 personnes et un budget annuel de fonctionnement de quelque 70 millions de dollars, nous vérifions la plupart des secteurs du gouvernement du Canada.

Cela comprend environ 70 ministères et organismes, quelque 40 sociétés d'État (comme Radio-Canada, VIA Rail et Financement agricole Canada), et environ 10 établissements publics et 60 autres entités.

Nous vérifions également deux organisations des Nations Unies. De plus, nous vérifions les gouvernements du Nunavut, du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest ainsi que quelque 15 organismes territoriaux.

Pour que nos travaux soient efficaces et crédibles, nous devons être indépendants du gouvernement, tant sur le plan organisationnel que sur le plan des idées. Cette indépendance offre plusieurs protections.

D'abord, je suis un mandataire du Parlement, nommé pour un mandat de 10 ans — et j'ai le droit d'engager mon propre personnel.

Deuxièmement, j'ai le droit de demander au gouvernement toute information dont j'ai besoin pour faire mon travail.

Et, troisièmement, je soumets mes rapports directement à la Chambre des communes, par l'intermédiaire du président.

Le choix des vérifications

Maintenant, me direz-vous, comment décidons-nous des sujets à vérifier?

Comme vous pouvez le comprendre, nous n'avons pas les ressources pour tout vérifier en tout temps. Même si nous les avions, cela ne serait pas le moyen le plus efficace pour obtenir la meilleure valeur en contrepartie de l'argent dépensé. Aussi, nous nous concentrons sur les secteurs de grande importance et à risques élevés.

Pour toutes nos vérifications, nous adoptons une stratégie fondée sur les risques. Pour choisir nos vérifications de l'optimisation des ressources, nous utilisons une méthode appelée planification mono-étape. Au moyen de cette méthode, nous évaluons les risques globaux des entités à l'étude. Et ces entités peuvent être de toute sorte, soit un secteur ou un programme particulier, soit un ministère ou un secteur fonctionnel, comme la gestion des ressources humaines.

Pour être crédibles, les vérifications doivent être objectives et équitables. La planification des vérifications en fonction des risques est objective, parce qu'elle permet de mesurer à quel point une entité gère bien les principaux risques au lieu de simplement examiner les secteurs où l'on soupçonne des faiblesses.

La raison qui nous a poussés à vérifier le Programme de commandites s'écartait légèrement de ce schéma. En mars 2002, le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux alors en poste nous a demandé de vérifier trois grands contrats attribués par le gouvernement à une firme de communications, Groupaction, dans le cadre du Programme de commandites.

Lors de cette vérification, nous avons constaté que de nombreuses règles avaient été violées dans l'attribution des contrats, et dans quelques cas, il n'existait aucune preuve que les travaux aient été exécutés. Cette découverte nous a incités à entreprendre une vérification beaucoup plus vaste du Programme de commandites — et la suite fait maintenant partie de l'histoire, dit-on.

Mes secteurs d'intérêt

Maintenant, j'aimerais prendre quelques minutes pour examiner certaines des constatations de notre dernier rapport à la lumière des priorités que je me suis fixées au début de mon mandat, il y a presque trois ans.

Sur ma liste, j'ai inscrit au sommet de mes priorités la nécessité d'améliorer la reddition de comptes au Parlement. Ce thème a été une priorité pour tous les vérificateurs généraux — je ne fais donc pas exception.

À mon avis, les Canadiens méritent les normes les plus élevées en matière de reddition de comptes et d'éthique pour ce qui est de la conduite des affaires publiques par le gouvernement.

Dans une grande organisation comme le gouvernement fédéral, qui dépense environ 180 milliards de dollars par année, il est inévitable qu'il y ait des problèmes et des échecs, malgré la meilleure volonté du monde.

Toutefois, les problèmes ne sont pas tous de même nature. Ceux-ci peuvent résulter d'erreurs commises de bonne foi, de décisions risquées qui n'ont pas fonctionné, d'une piètre gestion ou de causes pires encore.

Dans bien des cas, ce qui dérange les Canadiens, ce n'est pas tant le problème en lui-même, mais plutôt le fait que personne ne soit prêt à en assumer la responsabilité ou à prendre des mesures pour le régler.

La confiance du public envers le gouvernement s'érode lorsqu'on laisse perdurer d'importants problèmes dans des programmes clés, tant des problèmes réels que des problèmes perçus, même s'ils avaient pu être prévenus ou réglés. Au fil du temps, l'incidence de tels événements peut faire boule de neige, ce qui peut inciter les Canadiens à mettre en question l'intégrité du gouvernement dans son ensemble.

Le gouvernement reconnaît ce fait, et au cours des deux dernières années, il a publié un certain nombre de documents contenant des lignes directrices et des principes visant à renforcer la reddition de comptes et l'éthique.

Ainsi, nous avons maintenant un Guide du ministre, un Guide du sous-ministre ainsi qu'un cadre de responsabilisation à l'intention des sous-ministres.

Ensemble, ces lignes directrices soulèvent une importante question, qui est essentielle au maintien de la confiance envers le gouvernement. De quelle façon et dans quelle mesure les ministres, les sous-ministres et les hauts fonctionnaires doivent-ils être tenus d'assumer la responsabilité des actions du gouvernement au XXI^e siècle? Ces lignes directrices tentent de préciser le sens des concepts de responsabilité, d'obligation de rendre compte et d'obligation de s'expliquer, mais ne disent pas vraiment comment ces principes seront mis en œuvre.

En voici un bon exemple. Le Guide du ministre et le Guide du sous-ministre tentent, dans une certaine mesure, de distinguer entre l'obligation de rendre compte et l'obligation de s'expliquer. Le Bureau du Conseil privé fait la distinction suivante entre les deux termes : le premier implique des conséquences personnelles en cas de fautes, tandis que le deuxième désigne seulement le devoir d'expliquer pourquoi quelque chose a mal fonctionné.

Bien que certains jugent cette distinction trop subtile, le Bureau du Conseil privé la présente comme étant utile. Soit dit en passant, les Britanniques ne font pas cette distinction lorsqu'ils parlent de l'obligation de rendre compte.

En s'appuyant sur cette distinction, le Guide du ministre stipule que les ministres doivent rendre compte au Parlement des mesures prises dans le portefeuille dont ils sont titulaires. Ils doivent également prendre des mesures pour corriger les erreurs et voir à ce qu'elles ne se reproduisent plus. Le Guide stipule également que les ministres en poste doivent répondre des gestes de leurs prédécesseurs.

Toutefois, cela soulève une importante question sur la distinction entre « l'obligation de s'expliquer » et « l'obligation de rendre compte. » Prenons l'exemple d'une vérification qui révèle des problèmes imputables au leadership d'un ancien ministre. Selon ces lignes directrices, le ministre actuel doit seulement expliquer les actes de son prédécesseur. La question de savoir qui doit en rendre compte n'est pas claire, voire même si quelqu'un a cette obligation.

Le gouvernement a également préparé un Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique, qui précise les attentes à l'égard des fonctionnaires.

Nous applaudissons au travail entrepris jusqu'ici pour renforcer l'éthique et la reddition de comptes au gouvernement. Celui-ci est sur la bonne voie, mais il doit faire davantage. Nous croyons qu'il doit expliquer plus en détail la façon dont il compte s'y prendre pour mettre en œuvre les principes prônés dans ses documents.

Passons maintenant à mon deuxième secteur d'intérêt — promouvoir une fonction publique efficace. Encore une fois, il s'agit là d'un secteur d'intérêt de longue date chez les vérificateurs généraux, car une fonction publique efficace est essentielle à la prestation aux Canadiens de services représentant la meilleure valeur.

Ciblant cet objectif, nous tentons, par nos vérifications, de répondre à des questions comme celles-ci :

Les ressources du gouvernement — humaines, technologiques et financières — contribuent-elles, ensemble, à l'atteinte de résultats pour les Canadiens?
Ces ressources permettent-elles une utilisation optimale des fonds publics?

Les réponses obtenues dans le cadre de la vérification du Programme de commandites aboutissent, toutes, à un NON retentissant.

Entre 1997 et 2001, nous avons constaté que le gouvernement avait administré le Programme de commandites — un programme qui a coûté 250 millions de dollars en fonds publics — en faisant peu de cas du Parlement, de la Loi sur la gestion des finances publiques, des règles et règlements régissant les contrats, de la transparence et de l'optimisation des ressources. Comme la documentation était très mince, il y avait peu de preuves qu'il y ait eu analyse à l'appui des dépenses.

Dans quelques cas relevés dans notre rapport, certains fonds liés à des commandites ont été transférés à des sociétés d'État par le biais de méthodes inusitées, qui semblent avoir été conçues pour fournir à des agences de communications d'importantes commissions tout en camouflant la source des fonds et la vraie nature des opérations.

Jamais le Parlement n'a été informé des objectifs du Programme ni des résultats obtenus. Le Rapport ministériel sur le rendement affirme que les fonds ont été gérés avec prudence et probité. En le lisant, on constate, en fait, que le Parlement a été mal informé au sujet de la façon dont le Programme était géré.

Même si, depuis, le Programme de commandites a été annulé, il est troublant de découvrir que l'on ait permis le recours à de telles pratiques. De plus, leur existence nous a menés à conclure que les mécanismes de contrôle et de surveillance qui auraient dû être en place, s'étaient, en fait, effondrés.

Notre vérification a soulevé plus de questions qu'elle n'a apporté de réponses. Pourquoi ces mécanises de contrôle et de surveillance se sont-ils effondrés? Nous ne le savons pas. Notre travail consiste à montrer les preuves au grand jour. Il appartient à d'autres de déterminer ce qui s'est passé exactement et de désigner les responsables.

En outre, en vertu de notre mandat, nous pouvons seulement examiner les actes des fonctionnaires. Nous n'avons pas le droit d'examiner ce qu'il est advenu des fonds de commandites une fois qu'ils ne sont plus entre les mains du gouvernement.

Toutefois, comme vous le savez, d'autres approfondiront la question. Le premier ministre prend la chose très au sérieux. En effet, il a demandé la tenue d'une enquête judiciaire et chargé un conseiller juridique de recouvrer les fonds. De plus, la GRC mène déjà une enquête.

Mon troisième secteur d'intérêt est le bien-être des Canadiens. Quand j'ai accepté ce poste, j'ai ressenti très fortement le besoin de produire des résultats positifs et durables pour mes concitoyens.

Le bien-être touche la santé, la sûreté, la sécurité et l'environnement. J'attache une très grande importance à ces questions, car elles ont un effet sur la vie quotidienne de ma famille et de tous les Canadiens.

Les vérifications que nous avons effectuées ont porté sur presque tout, depuis la sécurité frontalière et l'immigration jusqu'à la gestion gouvernementale des substances toxiques et à la sûreté des pesticides.

Le quatrième secteur sur lequel je mets l'accent, ce sont les questions autochtones.

Mon bureau veut contribuer au bien-être des peuples autochtones en axant ses travaux sur les conditions sociales, économiques et environnementales auxquelles ils font face.

Le chapitre 9 de mon rapport examine le rôle joué par le gouvernement fédéral pour favoriser le développement économique des collectivités des Premières nations. Nous avons constaté que même si les programmes fédéraux visent à aider les entreprises autochtones et les structures économiques qui en découlent, ces mêmes programmes créent parfois des obstacles qui, en réalité, augmentent le coût des activités commerciales et nuisent au développement économique.

Nous avons conclu que le gouvernement fédéral et les Premières nations doivent collaborer pour établir et améliorer les mécanismes institutionnels. De plus, nous avons recommandé des mesures telles que le regroupement des exigences administratives des divers programmes et l'élaboration d'une approche mieux coordonnée.

Mon cinquième secteur d'intérêt tient à mon souci de préserver notre patrimoine et notre héritage en tant que Canadiens.

Nous avons une richesse de biens culturels, historiques et physiques qui nous aident à nous définir en tant que Canadiens. Les générations futures se réjouiront-elles du fait que nous aurons préservé ces biens? Ou regretteront-elles que nous les ayons dilapidés? Ce sont des questions dont nous tenons toujours compte lorsque nous faisons nos travaux.

Le gouvernement fédéral joue un rôle prépondérant dans la protection du patrimoine culturel canadien, mais notre dernière vérification a révélé qu'à moins d'agir rapidement, une grande partie de notre patrimoine culturel disparaîtra, surtout nos édifices patrimoniaux, ainsi que les publications et les archives du Canada.

Ce désordre vient du fait que les modes actuels de protection du patrimoine ont atteint leurs limites. Par exemple, plus des deux tiers des sites historiques nationaux gérés par Parcs Canada de même que les immeubles patrimoniaux fédéraux sont dans un état qui va de passable à médiocre. Plus de 90 p. 100 des collections de la Bibliothèque nationale du Canada sont stockées dans des édifices qui ne répondent plus aux normes actuelles de température et d'humidité .

Dès qu'un fragment de notre histoire est perdu, il l'est à tout jamais.

Manifestement, le gouvernement fédéral et ses partenaires des secteurs public et privé doivent faire davantage pour protéger notre patrimoine. Ensemble, ils doivent revoir leur stratégie, et amorcer une véritable réflexion sur ce qu'ils cherchent à atteindre en matière de protection du patrimoine, sur les moyens disponibles et sur les ressources qu'ils veulent y consacrer.

Je crains que le Parlement ne reçoive pas une information complète en matière de protection de notre patrimoine culturel. Le gouvernement doit fournir une information de meilleure qualité sur l'ampleur des problèmes de protection, sur leurs implications à long terme et sur ce que tout cela signifie pour les Canadiens.

Nos recommandations – ont-elles des résultats positifs?

D'accord, j'ai parlé de mes priorités et de la façon dont elles se reflètent dans les recommandations de mon dernier rapport. Mais que se passe-t-il après le dépôt de mon rapport?

Comme je l'ai mentionné plus tôt, lorsque nous constatons un écart, nous soumettons les preuves à l'examen rigoureux du public. De plus, nous recommandons des mesures pour régler le problème.

La suite des événements appartient au Parlement et au gouvernement.

Dans les mois qui suivent la parution d'un rapport, divers comités de la Chambre et du Sénat effectuent un examen approfondi des questions que nous avons soulevées. Le Comité des comptes publics, en particulier, étudie nos rapports en détail.

Je témoigne devant ces comités. En fait, j'ai comparu devant le Comité des comptes publics pour répondre à des questions deux jours après la diffusion de mon dernier rapport.

À la suite de ces discussions, le Comité des comptes publics établit son propre rapport à la Chambre, assorti de recommandations destinées au gouvernement. D'autres comités permanents de la Chambre des communes ou du Sénat étudient également nos rapports et publient le leur. L'an dernier, nous avons participé à 52 audiences et séances d'information devant les comités de la Chambre, un nombre inégalé.

La grande question se pose : qu'arrive-t-il une fois que le Parlement a souscrit à nos recommandations? Y a-t-il vraiment quelque chose qui change?

Nous avons toujours suivi de près ce qu'il advient de nos recommandations. Toutefois, à l'automne de 2001, nous avons introduit un nouveau rapport, Le Point, afin d'attirer davantage l'attention sur les mesures prises par le gouvernement en réponse à celles-ci.

Pour préparer ce rapport, nous retournons chez l'entité vérifiée et vérifions de nouveau les secteurs importants et susceptibles de présenter des risques élevés pour voir ce que le gouvernement a fait pour régler les problèmes que nous avons cernés. Et je peux vous assurer que la deuxième vérification est en tout point aussi rigoureuse que la première.

Si progrès il y a, nous sommes heureux de relater les faits et d'applaudir à cette réussite.

Notre rapport Le Point de mai 2003 contient beaucoup d'exemples d'efforts déployés par des ministères et organismes pour effectuer des changements qui entraînent des avantages durables. Comme nous l'avions alors noté, quatre ministères sur six visés par des vérifications clés avaient fait des progrès satisfaisants à l'égard de nos recommandations.

Les ministères du gouvernement prennent donc VRAIMENT des mesures à l'égard des recommandations de nos vérifications d'optimisation des ressources. Et les fonctionnaires veulent VRAIMENT livrer des services de grande qualité et protéger les fonds et l'intérêt publics.

En fait, malgré les gestes posés par les personnes impliquées dans le Programme de commandites, je tiens en très haute estime les hommes et les femmes qui travaillent au sein de la fonction publique du Canada. La grande majorité d'entre eux sont vaillants, dévoués et intègres.

Conclusion

Pour conclure, laissez-moi vous réitérer à quel point je suis comblée lorsque des Canadiens me disent qu'ils apprécient le travail de mon bureau.

Même si mon bureau jette un regard critique, je crois qu'en définitive, ce rôle que nous jouons est constructif pour ce qui est de maintenir la confiance des Canadiens à l'égard du gouvernement. Nous le faisons, dans une grande mesure, en incarnant et en favorisant les valeurs de responsabilisation, de transparence et de protection de l'intérêt public.

Mon personnel et moi-même sommes extrêmement fiers de nous inscrire dans une longue tradition de loyaux services au Parlement et aux Canadiens, et de contribuer, grâce à notre rôle unique et important, à faire du Canada un meilleur pays pour nous tous.