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2008 février — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Points saillants

Objet

Au cours de l'été 2007, le gouvernement du Yukon a investi en tout 36,5 millions de dollars dans du papier commercial adossé à des actifs émis par deux fiducies. (Le papier commercial adossé à des actifs est un placement à court terme dans des titres adossés à un éventail d'actifs comme des prêts hypothécaires, des prêts automobiles et des créances liées à des cartes de crédit). Ces titres venaient à échéance le 31 août 2007 et le 4 septembre 2007.

Tout comme de nombreux autres investisseurs ayant effectué le même genre de placements, le gouvernement n'a pas été en mesure d'obtenir le remboursement de ses placements dans des titres de papier commercial adossé à des actifs, à leurs échéances. Le 9 novembre 2007, le Bureau du vérificateur général du Canada a été informé de questions qui ont été posées, à savoir si le gouvernement a respecté la Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon quand il a fait ces placements. Comme nous évaluons la conformité aux autorisations dans le cadre de la vérification annuelle des états financiers du gouvernement, nous avons décidé d'examiner cette question et de communiquer nos constatations à l'Assemblée législative du Yukon.

Pertinence

Le 31 août 2007, le gouvernement du Yukon détenait des placements d'environ 215 millions de dollars. La Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon, qui régit toutes les dépenses du gouvernement, limite explicitement le genre de placements que le gouvernement peut effectuer avec les fonds publics. Il est important que le gouvernement ait l'assurance que ses placements respectent les conditions énoncées dans la Loi.

Constatations

• Le papier commercial adossé à des actifs dans lequel le gouvernement a investi ne faisait pas partie des trois types de placements autorisés par la Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon. Ces placements n'étaient pas garantis par le gouvernement du Canada ou par un gouvernement provincial, n'avaient pas été émis ou garantis par une banque, n'avaient pas été émis par une société constituée aux termes d'une loi fédérale ou provinciale. Ils n'avaient pas non plus reçu la plus haute cote octroyée par au moins deux organismes reconnus d'évaluation de valeurs mobilières. Cependant, un tel organisme avait octroyé sa plus haute cote au papier commercial des fiducies. Le gouvernement n'a pas obtenu d'opinion juridique avant d'effectuer ces placements pour obtenir la certitude qu'ils respectaient la Loi.
• Les fiducies avaient des conventions de liquidité (accords conclus avec une banque pour protéger la fiducie en cas de perturbation générale du marché), que le ministère des Finances du Yukon considérait comme une garantie de remboursement du principal à l'échéance du papier commercial. Nous avons constaté que la note d'information fournie par chaque fiducie, bien qu'elle ne fasse pas mention de conventions de liquidité, comportait une clause stipulant qu'aucune garantie de remboursement n'était offerte par le fiduciaire ou par une autre partie nommée dans la note.
• En plus de ces placements, nous avons constaté que le gouvernement avait effectué auparavant des placements dans du papier commercial adossé à des actifs émis par des fiducies établies tant par des banques que par des entités non bancaires, placements qui ne respectaient pas non plus les conditions prévues dans la Loi.
• Au moment de la rédaction du présent rapport, un groupe d'institutions financières a proposé une restructuration afin d'échanger quelque 33 milliards de dollars de placements détenus sous forme de papier commercial adossé à des actifs à court terme par des billets à plus long terme. La restructuration doit être terminée en mars 2008. Le gouvernement n'a pas encore évalué les répercussions financières de la restructuration sur ses placements, car les conditions financières de celle-ci ne sont pas encore connues.

Introduction

1. La situation financière du gouvernement du Yukon (le gouvernement) est saine. En effet, il a déclaré un excédent annuel au cours des cinq dernières années. Le 31 mars 2007, le gouvernement a déclaré un excédent accumulé de 714 millions de dollars. En outre, le 31 mars 2007, le gouvernement détenait des placements d'une valeur approximative de 183 millions de dollars — soit environ 39 p. 100 de ses actifs financiers.

Placements dans du papier commercial adossé à des actifs

2. Le papier commercial est un placement à court terme, dont l'échéance est habituellement inférieure à un an, et souvent d'un mois à peine. Le papier commercial adossé à des actifs (ou PCAA) est adossé à un éventail d'actifs, comme des prêts hypothécaires, des prêts automobiles, des créances liées à des cartes de crédit et d'autres actifs portant intérêt. L'investisseur achète du papier à un prix inférieur à sa valeur nominale (ou « au pair ») et le conserve jusqu'à son échéance, où il reçoit sa valeur nominale ou au pair. La différence entre le prix d'achat et la valeur nominale constitue le revenu d'intérêt de l'investisseur.

3. Au Canada, le PCAA est émis par des fiducies établies par des banques canadiennes ou par d'autres entités, appelées « non bancaires ». Environ le tiers du PCAA émis au Canada est géré ou administré par des entités non bancaires. Les banques et les entités non bancaires établissent des fiducies pour émettre du PCAA, qui est ensuite placé auprès des investisseurs par les banques et d'autres institutions financières.

4. En juillet et août 2007, le gouvernement a investi en tout 36,5 millions de dollars dans deux fiducies de PCAA établies par des entités non bancaires. Le papier commercial que le gouvernement a acquis par l'entremise d'une banque devait échoir le 31 août 2007 et le 4 septembre 2007 (pièce 1).

Pièce 1 — Placements du gouvernement du Yukon dans du PCAA (deux fiducies)

5. Tout placement comporte des risques, qui varient selon le type de placements. Le PCAA comporte les risques suivants :

• Les actifs détenus par les fiducies ne procureront peut-être pas les flux de trésorerie nécessaires pour effectuer le remboursement à l'échéance du papier commercial.
• En cas de perturbation du marché, la fiducie pourrait ne pas être en mesure d'émettre du nouveau papier commercial pour remplacer le papier arrivant à échéance.
• La fiducie pourrait ne pas être en mesure de se financer si ses actifs se dépréciaient.

6. Comme les actifs sous-jacents ont une échéance plus éloignée que le PCAA qui les finance, la plupart des fiducies qui émettent ce papier sont tenues de mettre en place des conventions de liquidité (appelées aussi facilités de caisse) pour obtenir une cote de crédit. La convention de liquidité sert à protéger la fiducie en cas de perturbation générale du marché et lorsque la fiducie est incapable de renouveler le PCAA.

7. En août 2007, les marchés mondiaux du crédit étaient extrêmement volatiles. De nombreux émetteurs de PCAA ont été incapables de renouveler leur papier commercial à l'échéance. Des banques et fournisseurs de liquidité ont refusé de fournir la protection en matière de liquidité prévue par les conventions de liquidité, car ils jugeaient que la situation ne répondait pas à la définition d'une « perturbation du marché » aux termes des conventions. En conséquence, le gouvernement et de nombreux autres investisseurs ayant fait des placements dans du PCAA, émis par des fiducies établies par des entités non bancaires, n'ont pas pu obtenir le remboursement de leurs placements à leurs échéances. Cependant, les investisseurs ayant fait des placements dans du PCAA émis par des fiducies établies par des banques canadiennes ont pu se faire rembourser leurs placements à leurs échéances.

8. Le 31 août 2007, le portefeuille de placements du gouvernement valait en tout environ 215 millions de dollars. De ce montant, 36,5 millions de dollars avaient été investis dans deux fiducies de PCAA établies par des entités non bancaires.

Objet de la vérification

9. Le 9 novembre 2007, le Bureau du vérificateur général du Canada a été informé de questions qui ont été posées, à savoir si le gouvernement du Yukon a respecté la Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon quand il a fait des placements dans deux fiducies de papier commercial adossé à des actifs (PCAA). Comme nous évaluons la conformité aux autorisations dans le cadre de la vérification annuelle des états financiers du gouvernement, nous avons décidé d'examiner cette question et de communiquer nos constatations à l'Assemblée législative du Yukon.

10. Notre vérification avait pour objet de déterminer si les placements du gouvernement dans deux fiducies de papier commercial adossé à des actifs — d'une valeur totale de 36,5 millions de dollars — ont été effectués conformément à la Loi.

11. La section intitulée À propos de la vérification qui se trouve à la fin du présent rapport fournit des renseignements détaillés sur les objectifs, l'étendue et les critères de la vérification.

Observations

Gestion des placements

Les placements ne respectaient pas les conditions énoncées dans la Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon

12. Le ministère des Finances du Yukon a la responsabilité de gérer les placements de fonds publics. Nous nous attendions à ce que le Ministère respecte la Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon lorsqu'il effectue des placements. Selon le paragraphe 39 (1) de la Loi :

Les sommes au crédit du Trésor qui ne sont pas immédiatement nécessaires, à l'exception des sommes en fiducie, peuvent être placées dans les titres suivants :

1. les obligations émises ou garanties par le Canada ou une province;
2. les dépôts à terme, les billets, les certificats ou autres effets à court terme émis ou garantis par une banque, notamment les dépôts en crédits croisés effectués en dollars américains;
3. les papiers financiers émis par une personne morale constituée sous le régime des lois du Canada ou d'une province et dont les titres ont reçu la plus haute cote possible par au moins deux organismes reconnus d'évaluation de valeurs mobilières.

13. Nous avons constaté que les placements dans les deux fiducies n'étaient pas des obligations du gouvernement du Canada ou d'un gouvernement provincial, ni des obligations garanties par ceux-ci.

14. En outre, les placements dans les deux fiducies n'avaient pas été émis ni garantis par une banque. Le Ministère savait que les fiducies émettrices du papier commercial adossé à des actifs (PCAA) avaient des conventions de liquidité et qu'il considérait ces conventions comme des garanties que le principal serait remboursé à l'échéance du papier commercial. Même si le Ministère a admis que ces conventions de liquidité ne constituent pas une garantie inconditionnelle, il croyait que ses placements étaient conformes à l'alinéa 39 (1) b) de la Loi, en raison de la garantie offerte par les conventions de liquidité.

15. Lorsque nous avons examiné les notes d'information des deux fiducies, nous avons remarqué que, bien qu'elles ne fassent pas mention de conventions de liquidité, ces notes contenaient toutes deux la clause suivante indiquant que les paiements n'étaient pas garantis par les parties mentionnées dans la note :

Ni l'agent administratif, ni le fiduciaire, ni le fiduciaire désigné, ni tout bénéficiaire de la fiducie, ni tout initiateur, ni aucune personne membre de leur groupe respectif ni aucune personne reliée ne garantira ni autrement n'assurera le paiement des billets émis par la fiducie, et aucune de ces personnes ne sera tenue d'indemniser la fiducie ou les détenteurs de billets si la fiducie subit une perte à l'égard de ses portefeuilles d'intérêts dans les actifs.

16. Enfin, la Loi indique aussi qu'un placement peut être effectué si le papier commercial est émis par une société qui est constituée en vertu des lois canadiennes ou des lois provinciales et s'il a obtenu la plus haute cote octroyée par au moins deux organismes reconnus d'évaluation de valeurs mobilières. Cependant, les fiducies ne sont pas constituées en société et, quand les placements ont été effectués, seul un organisme d'évaluation de valeurs mobilières avait accordé sa plus haute cote au PCAA émis par ces deux fiducies.

17. Le Ministère savait que le PCAA n'avait reçu qu'une seule cote et ne s'est donc pas fié à cette cote lorsqu'il a fait ces placements. Cependant, même si le papier commercial avait été coté par deux organismes, ces placements n'auraient toujours pas été conformes à l'alinéa 39 (1) c) de la Loi, car celle-ci ne permet pas d'effectuer un placement dans une fiducie.

18. Le gouvernement n'a pas obtenu d'opinion juridique avant d'effectuer ces placements pour obtenir la certitude qu'ils respectaient la Loi.

Le gouvernement ne sait pas quand il pourra être remboursé

19. Les placements du gouvernement dans le papier commercial adossé à des actifs (PCAA) émis par deux fiducies sont arrivés à échéance à la fin d'août et au début de septembre 2007. Cependant, le gouvernement n'a pu être remboursé aux échéances des placements. De nombreux autres investisseurs dans du papier commercial se sont trouvés dans la même situation. Le gouvernement n'a pas reçu de paiement des deux fiducies pour le principal et l'intérêt.

20. En août 2007, le marché du PCAA émis par des fiducies établies par des entités non bancaires s'est écroulé. Un groupe d'institutions financières s'est constitué pour tenter de régler le problème de manque de liquidité qui touchait le marché. Le groupe a accepté de prendre des mesures pour restructurer quelque 33 milliards de dollars détenus sous forme de PCAA de 21 fiducies ne pouvant trouver preneur. La restructuration vise à remplacer le PCAA à court terme par des billets à plus long terme. La restructuration doit être terminée en mars 2008. Comme les conditions financières de la restructuration ne sont pas encore connues, le gouvernement n'a pas encore déterminé les répercussions financières de celle-ci. Nous examinerons l'analyse des répercussions que le gouvernement doit effectuer lorsque nous vérifierons les états financiers de l'exercice terminé le 31 mars 2008.

Le gouvernement a effectué des placements semblables au cours des exercices précédents

21. Nous avons constaté que le gouvernement a effectué depuis quelques années des placements semblables dans du papier commercial adossé à des actifs (PCAA) émis par des fiducies établies par des entités non bancaires. À la fin des exercices 2004-2005 et 2005-2006, le gouvernement avait inscrit dans ses comptes des placements de ce genre d'une valeur d'environ 9,4 millions et 6,4 millions de dollars respectivement. Le gouvernement a obtenu le remboursement de tout ce papier à l'échéance. Pour les raisons décrites aux paragraphes 12 à 18, ces placements ne respectaient pas non plus les conditions énoncées dans la Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon. Le 31 mars 2007, le gouvernement ne possédait pas de placements dans du PCAA émis par des fiducies établies par des entités non bancaires.

22. Le gouvernement a également effectué des placements dans du PCAA émis par des fiducies établies par des banques canadiennes. À la fin des exercices 2005-2006 et 2006-2007, il possédait des placements de ce genre d'une valeur de quelque 5 millions et 7 millions de dollars respectivement. Le 31 août 2007, il avait des placements d'environ 22,5 millions de dollars dans deux fiducies de PCAA établies par des banques canadiennes. Le gouvernement a obtenu le remboursement de tous ces placements à leurs échéances. Or, ces placements ne respectaient pas les conditions de la Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon, pour les mêmes raisons énoncées pour les placements dans le PCAA émis par des fiducies établies par des entités non bancaires.

23. Le gouvernement a indiqué qu'il n'avait pas investi dans du papier commercial adossé à des actifs depuis le 10 août 2007.

Conclusion

24. La Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon prescrit les placements que le gouvernement du Yukon peut effectuer. Nous avons constaté que les placements effectués par le gouvernement à l'été de 2007 dans deux fiducies de papier commercial adossé à des actifs (PCAA) établies par des entités non bancaires (d'une valeur totale de 36,5 millions de dollars) ne respectaient pas les exigences de la Loi. Lorsque nous avons rédigé le présent rapport, le gouvernement n'avait pas reçu de paiement pour le principal et l'intérêt de ces deux fiducies et n'avait pas déterminé les répercussions financières de cette situation. Nous avons également constaté que le gouvernement avait effectué par le passé des placements dans du PCAA émis par des fiducies établies tant par des banques que par des entités non bancaires. Ces placements ne respectaient pas non plus les conditions prévues par la Loi. Il est important que le ministère des Finances gère les placements de fonds publics avec prudence et conformément aux lois et règlements.

À propos de la vérification

Objectif

Notre objectif était de déterminer si les placements du gouvernement du Yukon dans deux fiducies de papier commercial adossé à des actifs (PCAA) ont été effectués conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon.

Étendue, méthode et critères

Notre vérification a surtout porté sur les placements du gouvernement du Yukon dans deux fiducies de PCAA d'une valeur totale de 36,5 millions de dollars. Après avoir conclu que les placements dans ces deux fiducies ne respectaient pas la Loi, nous avons voulu déterminer si le gouvernement avait effectué d'autres placements non conformes à la Loi.

Nous avons rencontré des représentants du ministère des Finances du Yukon et avons examiné des documents internes et externes. Nous avons effectué notre vérification en nous fondant sur le critère suivant : les placements doivent être conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques du Yukon.

Fin des travaux de vérification

Les travaux de vérification menés aux fins du présent rapport ont été pour l'essentiel terminés le 4 janvier 2008.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Andrew Lennox
Directeur principal : Eric Hellsten
Directeur : Gerry Chu

Greg Cebry

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre la Direction des communications en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).

Définitions :

Fiducies — Entités juridiques établies pour détenir des actifs procurant des avantages à leurs bénéficiaires. (Retourner)

Banques canadiennes — Banques énumérées à l'annexe I de la Loi sur les banques. (Retourner)

Entités non bancaires — Institutions financières qui ne sont pas des banques énumérées à l'annexe I de la Loi sur les banques. (Retourner)

Renouvellement — Émission d'un nouveau titre de créance pour remplacer un titre arrivant à échéance. (Retourner)

Protection en matière de liquidité — Engagement de prêter aux émetteurs de papier commercial afin de fournir aux investisseurs la garantie que le principal et l'intérêt leurs seront payés en temps voulu. (Retourner)