Automne 2013 — Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable Chapitre 2 — Atteindre les objectifs de la convention internationale sur la diversité biologique

Automne 2013 — Rapport du commissaire à l’environnement et au développement durable

Chapitre 2 — Atteindre les objectifs de la convention internationale sur la diversité biologique

Points saillants

Introduction

Convention sur la diversité biologique
Rôle d’Environnement Canada
Travaux d’audit antérieurs
Objet de l’audit

Observations et recommandations

Mise en œuvre de la Convention

On ne sait pas clairement comment le Canada compte atteindre ses objectifs de 2020
L’établissement d’un rapport consolidé sur l’état de l’environnement pourrait être compromis
Environnement Canada n’est pas clair sur ce qu’il souhaite réaliser en tant que correspondant national pour la Convention

Valorisation des produits et des services issus des écosystèmes

Environnement Canada a pris des mesures pour élaborer et appliquer des modèles d’évaluation économique des services écosystémiques

Conclusion

À propos de l’audit

Annexe — Tableau des recommandations

Pièces :

2.1 — L’ébauche des 4 buts et des 19 objectifs du Canada pour la biodiversité

2.2 — Les écosystèmes fournissent des produits et des services qui profitent à notre société et à notre économie

 

Rapport d’audit de performance

Le présent rapport fait état des résultats d’un audit de performance réalisé par le Bureau du vérificateur général du Canada en vertu de la Loi sur le vérificateur général.

Un audit de performance est une évaluation indépendante, objective et systématique de la façon dont le gouvernement gère ses activités et ses ressources et assume ses responsabilités. Les sujets des audits sont choisis en fonction de leur importance. Dans le cadre d’un audit de performance, le Bureau peut faire des observations sur le mode de mise en œuvre d’une politique, mais pas sur les mérites de celle-ci.

Les audits de performance sont planifiés, réalisés et présentés conformément aux normes professionnelles d’audit et aux politiques du Bureau. Ils sont effectués par des auditeurs compétents qui :

Les audits de performance favorisent une fonction publique soucieuse de l’éthique et efficace, et un gouvernement responsable qui rend des comptes au Parlement et à la population canadienne.

Points saillants

Qu’avons-nous examiné?

La Convention sur la diversité biologique des Nations Unies est un traité international visant la conservation de la diversité biologique, son utilisation durable et le partage juste et équitable des avantages qui en découlent. La diversité biologique – ou biodiversité – est le terme qui désigne toutes les formes de vie sur Terre.

Le gouvernement du Canada, avec l’appui des gouvernements des provinces et des territoires, a ratifié la Convention sur la diversité biologique en 1992. En tout, 193 pays y sont parties. Chaque partie désigne un correspondant national chargé d’assurer la liaison pour la Convention, notamment le leadership national et la coordination des réponses du pays à la Convention. Au Canada, cette responsabilité incombe à Environnement Canada.

Dans le cadre du présent audit, nous avons examiné si Environnement Canada s’était acquitté de certaines de ses responsabilités à titre de correspondant national pour la Convention sur la diversité biologique, dont la surveillance, la promotion et la facilitation de la mise en œuvre de la Convention. Nous avons notamment vérifié si Environnement Canada avait défini les mesures à prendre et les résultats qu’il souhaitait réaliser en tant que correspondant national. Enfin, nous avons examiné si le Ministère avait élaboré et appliqué des modèles d’évaluation économique des produits et services issus de la biodiversité et des écosystèmes.

Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été terminés le 30 juillet 2013. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, donne des précisions sur l’exécution de l’audit.

Pourquoi est-ce important?

La Convention sur la diversité biologique a pour objectifs la conservation de la diversité biologique, son utilisation durable et le partage juste et équitable des avantages qui en découlent. Au Canada, comme ailleurs dans le monde, on reconnaît de plus en plus l’importance de déterminer la valeur économique des produits et services issus des écosystèmes et de la biodiversité, et la nécessité d’intégrer cette valeur dans les processus décisionnels.

En tant que correspondant national pour la Convention sur la diversité biologique, Environnement Canada joue un rôle de premier plan en assumant la direction et la coordination des réponses du Canada à la Convention.

Qu’avons-nous constaté?

Réaction du Ministère — Environnement Canada accepte toutes nos recommandations. Une réponse détaillée suit chacune des recommandations du chapitre.

Introduction

Convention sur la diversité biologique

2.1 La biodiversité, ou diversité biologique, est le terme qui désigne toutes les formes de vie sur Terre. La biodiversité et les écosystèmes contribuent directement à la santé, au bien-être et à la prospérité économique des Canadiens et font partie de notre patrimoine culturel. Des collectivités entières ont bâti des traditions, des modes de vie et des économies fondés sur les écosystèmes dont nous dépendons, grâce entre autres aux activités de pêche sur les côtes et dans les lacs et aux activités forestières.

Le chapitre 1, « Document d’information sur la diversité biologique », traite plus en détail de la conservation de la biodiversité.

2.2 La Convention sur la diversité biologique est un accord international qui a été ouvert à la signature lors de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (le Sommet de la Terre) à Rio de Janeiro en 1992. Ses objectifs sont la conservation de la diversité biologique, l’utilisation durable de la diversité biologique et le partage juste et équitable des avantages qui découlent de cette utilisation.

2.3 Avec le soutien des gouvernements provinciaux et territoriaux, le gouvernement du Canada a ratifié la Convention en 1992. En tout, 193 pays y sont parties. La réponse du Canada à la Convention sur la diversité biologique a été la Stratégie canadienne de la biodiversité en 1995, laquelle, selon Environnement Canada, a orienté l’élaboration d’autres mesures destinées à conserver la biodiversité, telles que l’Accord national pour la protection des espèces en péril. En 2006, la Stratégie a été complétée par le Cadre axé sur les résultats en matière de biodiversité pour le Canada.

2.4 En 2002, le Canada et d’autres parties à la Convention sur la diversité biologique se sont engagés à réaliser, pour 2010, une réduction importante du rythme de la perte de la diversité biologique aux échelles mondiale, régionale et nationale afin de contribuer à l’atténuation de la pauvreté et de favoriser toutes les formes de vie sur la planète. En 2010, le Secrétariat de la Convention a annoncé que ces parties n’avaient pas atteint leur objectif. Ainsi, le Canada avait souligné dans son quatrième rapport national à la Convention qu’il avait plus ou moins réussi à atteindre l’objectif de la Convention pour 2010, soit « réduire considérablement le rythme de la perte de biodiversité. »

2.5 En 2010, lors de la dixième réunion de la Conférence des parties dans la préfecture d’Aichi, au Japon, le Secrétariat de la Convention a adopté un nouveau plan stratégique pour la biodiversité 2011-2020 et a établi 20 objectifs (connus sous le nom d’objectifs d’Aichi). Les parties à la Convention (y compris le Canada) ont convenu de traduire le Plan stratégique et les objectifs d’Aichi en objectifs nationaux.

2.6 Le cinquième rapport national du Canada à la Convention doit être remis en mars 2014. Ce document fera le point sur la stratégie et les plans d’action du Canada en matière de biodiversité, ainsi que sur les progrès réalisés concernant les objectifs d’Aichi 2020.

2.7 Les premier et deuxième objectifs d’Aichi sont de faire prendre conscience aux individus des valeurs de la diversité biologique et d’intégrer ces valeurs dans les stratégies de développement et de réduction de la pauvreté et dans la comptabilité économique des pays. Tant au Canada qu’à l’échelle internationale, on reconnaît de plus en plus l’importance de la valeur économique des produits et services issus des écosystèmes et de la biodiversité, tout comme la nécessité d’intégrer cette valeur aux processus décisionnels. Conformément à la Stratégie fédérale de développement durable de 2010, Environnement Canada s’est engagé à élaborer et à appliquer des modèles d’évaluation économique des services écosystémiques afin d’aider à prendre des décisions qui tiennent compte du développement durable.

2.8 Chacune des parties à la Convention sur la diversité biologique a désigné un correspondant national chargé d’assurer la liaison pour la Convention.

Rôle d’Environnement Canada

2.9 Environnement Canada est le correspondant national du Canada pour la Convention sur la diversité biologique. Le Ministère assure le leadership national et coordonne les réponses du Canada à la Convention. Il est chargé d’effectuer la surveillance, la promotion et la facilitation de la mise en œuvre de la Convention à l’échelle nationale.

Travaux d’audit antérieurs

2.10 Dans les rapports du commissaire à l’environnement et au développement durable de mai 1998 et mai 2000, respectivement le chapitre 4, « La biodiversité au Canada : le temps presse » et le chapitre 9, « Suivi de vérifications antérieures : Il faut faire davantage », nous avions noté l’absence d’un plan national (incluant les échéanciers, les ressources à allouer et les résultats escomptés ou les indicateurs de performance) pour l’atteinte des objectifs de la Stratégie canadienne de la biodiversité de 1995.

2.11 Dans le Rapport de la commissaire à l’environnement et au développement durable (septembre 2005), chapitre 3, « La Stratégie canadienne de la biodiversité : une vérification de suivi », la commissaire a réitéré qu’il n’y avait toujours pas de plan pour la mise en œuvre de la Stratégie. Elle avait constaté que les engagements visant à améliorer les moyens dont dispose le Canada pour comprendre la biodiversité et gérer l’information à cet égard n’avaient pas été respectés. La commissaire avait conclu que ces problèmes, déjà relevés lors d’audits précédents, persistaient. Comme son prédécesseur l’avait constaté dans les rapports de 1998 et de 2000, il n’y avait toujours pas de rapport consolidé et complet sur l’état de la biodiversité au Canada.

Objet de l’audit

2.12 L’audit avait pour objectifs de déterminer si Environnement Canada :

2.13 La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, donne des précisions sur les objectifs, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Mise en œuvre de la Convention

2.14 Dans le cadre de notre audit, nous avons examiné si Environnement Canada s’était acquitté de certaines responsabilités en tant que correspondant national pour la Convention sur la diversité biologique.

2.15 Lorsque nous avons réalisé l’audit, nous avons tenu des entrevues avec le personnel d’Environnement Canada et examiné la documentation pertinente du Ministère.

On ne sait pas clairement comment le Canada compte atteindre ses objectifs de 2020

2.16 Faciliter la mise en œuvre de la Convention — À la réunion de la Conférence des Parties d’octobre 2010, les parties ont adopté le Plan stratégique pour la diversité biologique 2011-2020 révisé et à jour, incluant les nouveaux Objectifs d’Aichi pour la biodiversité. La mission déclarée du Plan stratégique est de « prendre des mesures efficaces et urgentes en vue de mettre un terme à l’appauvrissement de la diversité biologique, afin de s’assurer que, d’ici à 2020, les écosystèmes soient résilients et continuent de fournir des services essentiels [...]. » À cette réunion, les parties ont convenu de traduire le Plan stratégique et les Objectifs d’Aichi en stratégies et plans d’action nationaux pour la biodiversité.

2.17 Le Canada a élaboré 4 buts et 19 objectifs connexes en version préliminaire pour répondre au Plan stratégique pour la biodiversité de la Convention et aux Objectifs d’Aichi pour 2020 (voir la pièce 2.1). Ces buts et objectifs du Canada couvrent un vaste éventail de sujets importants, comme la création d’aires protégées, la conservation des terres humides et l’utilisation durable de la biodiversité.

Pièce 2.1 — L’ébauche des 4 buts et des 19 objectifs du Canada pour la biodiversité

But A. D’ici 2020, les terres et les eaux canadiennes sont planifiées et gérées au moyen d’une approche écosystémique pour soutenir les résultats en matière de conservation de la biodiversité dans les contextes locaux, régionaux et nationaux.

  1. D’ici 2020, au moins 17 % des zones terrestres et d’eaux intérieures et 10 % des zones côtières et marines sont conservées par l’entremise de réseaux d’aires protégées, et d’autres mesures efficaces de conservation dans des superficies clairement définies.
  2. D’ici 2020, les espèces qui sont en sécurité demeurent en sécurité, et les populations d’espèces en péril inscrites dans le cadre des lois fédérales affichent des tendances qui correspondent aux programmes de rétablissement.
  3. D’ici 2020, les terres humides du Canada sont conservées ou améliorées afin de soutenir leurs services écosystémiques grâce à des activités de rétention, de restauration et de gestion.
  4. D’ici 2020, les considérations en matière de biodiversité sont intégrées dans la planification municipale et les activités des principales municipalités à travers le Canada.
  5. D’ici 2020, la capacité des systèmes écologiques canadiens à s’adapter aux changements climatiques est mieux comprise, et des mesures d’adaptation prioritaires sont en cours.

But B. D’ici 2020, les pressions directes et indirectes de même que les effets cumulatifs sur la biodiversité sont réduits et la production et la consommation des ressources biologiques du Canada sont plus durables.

  1. D’ici 2020, des progrès continus sont réalisés en matière de gestion durable des forêts du Canada.
  2. D’ici 2020, les paysages exploités agricoles fournissent un niveau stable ou amélioré de biodiversité et de capacité d’habitat.
  3. D’ici 2020, toute forme d’aquaculture au Canada est gérée dans le cadre d’un régime scientifique qui préconise l’utilisation durable de ressources aquatiques (y compris les ressources marines, d’eau douce et terrestres) par des moyens qui conservent la biodiversité.
  4. D’ici 2020, tous les stocks de poissons et d’invertébrés et plantes aquatiques sont gérés et récoltés de manière durable, légale et en appliquant des approches fondées sur les écosystèmes.
  5. D’ici 2020, les niveaux de pollution dans les eaux canadiennes, y compris la pollution provenant d’un excès d’éléments nutritifs sont réduits ou maintenus à des niveaux qui permettent des écosystèmes aquatiques sains.
  6. D’ici 2020, les voies d’invasion des espèces exotiques envahissantes sont identifiées, et des plans d’intervention ou de gestion fondés sur les risques sont en place dans le cas des voies d’invasion et des espèces prioritaires.
  7. D’ici 2020, l’utilisation coutumière par les peuples autochtones des ressources biologiques est maintenue, de manière compatible avec leur conservation et leur utilisation durable.
  8. 13. D’ici 2020, des mécanismes novateurs visant à favoriser la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité sont élaborés et mis en application.

But C. D’ici 2020, les Canadiens ont de l’information adéquate et pertinente relative à la biodiversité et aux services écosystémiques pour appuyer la planification de la conservation et la prise de décision.

  1. D’ici 2020, la base scientifique relative à la biodiversité est améliorée et le savoir en matière de biodiversité est mieux intégré et plus accessible.
  2. D’ici 2020, le savoir traditionnel autochtone est respecté, promu, et lorsque rendu disponible par les peuples autochtones, informe de façon régulière, significative et efficace la prise de décisions en matière de conservation et de gestion de la biodiversité.
  3. D’ici 2020, le Canada dispose d’un répertoire complet des aires protégées qui comprend les aires de conservation privées.
  4. D’ici 2020, des mesures de capital naturel liées aux services de la biodiversité et des écosystèmes sont développées à l’échelle nationale et des progrès sont accomplis relativement à leur intégration dans le système statistique national du Canada.

But D. D’ici 2020, les Canadiens sont informés sur la valeur de la nature et participent plus activement à son intendance.

  1. D’ici 2020, la biodiversité est intégrée dans les programmes d’études des niveaux élémentaire et secondaire.
  2. D’ici 2020, plus de Canadiens font des sorties en nature et participent à des activités de conservation de la biodiversité.

Remarque : La version définitive de ces buts et objectifs n’était pas prête au moment de l’audit.

Source : Environnement Canada

2.18 Afin de définir les buts et objectifs du Canada, Environnement Canada, en collaboration avec des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, a tenu deux cycles de consultations avec les intervenants concernés. Lors du premier cycle de consultations, des participants ont demandé que les buts et objectifs soient plus clairs et que la responsabilisation pour leur réalisation soit renforcée. Des participants ont aussi énoncé les commentaires suivants :

2.19 En réponse à ces commentaires, Environnement Canada a proposé des indicateurs pour chaque objectif. Ces indicateurs, les buts et objectifs et les activités à mener pour les atteindre ont fait l’objet d’un second cycle de consultations. Les indicateurs peuvent être un moyen utile de mesurer les progrès.

2.20 Afin de bien interpréter les indicateurs et de déterminer si les progrès réalisés sont raisonnables, il faut fixer des objectifs précis. Nous avons constaté que la plupart des 19 objectifs préliminaires du Canada n’étaient pas suffisamment précis. Certains sont clairs (tels que l’objectif 1, portant sur les aires protégées, et l’objectif 16, concernant la création d’un inventaire complet des espaces protégés), mais d’autres le sont moins, comme ceux traitant des terres humides (objectif 3) et de la gestion durable des forêts du Canada (objectif 6).

2.21 Dans son échéancier de départ, le Canada prévoyait élaborer les buts et objectifs nationaux pour la réunion de la Conférence des Parties à la Convention d’octobre 2012. Selon Environnement Canada, cette échéance a été repoussée afin de lui permettre de définir les indicateurs pour les objectifs et de faire participer davantage les intervenants concernés. À la réunion d’octobre 2012, Environnement Canada a déclaré que le Canada mettait la dernière main aux buts et objectifs préliminaires. Depuis, le Ministère nous a informés qu’il prévoyait les terminer avant l’été 2013. En juillet 2013, ils ne l’étaient toujours pas. Les buts et les objectifs seront possiblement achevés à l’automne 2013.

2.22 En 2006, la Stratégie canadienne de la biodiversité a été complétée par ce qui se voulait un cadre de mise en œuvre, le Cadre axé sur les résultats en matière de biodiversité pour le Canada. Comme le Ministère l’avait indiqué dans sa réponse à l’audit de suivi de 2005 effectué par la commissaire à l’environnement et au développement durable, le Cadre devait comporter des résultats mesurables, des échéanciers, des indicateurs, ainsi qu’un mécanisme pour assurer le suivi et les rapports. Nous avons constaté dans le présent audit que le Cadre ne comprenait pas ces éléments. La mise au point de buts et d’objectifs définitifs ainsi que d’indicateurs pertinents sera une contribution importante au Cadre.

2.23 Mesures clés — Avec 19 objectifs couvrant un large éventail d’importantes questions sur la biodiversité, il sera probablement difficile de cerner des mesures clés à mettre en œuvre et d’atteindre un consensus à leur égard. Toutefois, il est impératif d’identifier de telles mesures afin d’orienter la mise en œuvre des objectifs et leur surveillance. Le suivi des résultats de mise en œuvre servira également à déterminer si l’on doit en faire plus ou si des approches nouvelles et innovatrices s’imposent. Il est d’autant plus important de savoir où concentrer les efforts en raison du temps qu’il reste pour atteindre les objectifs de 2020. La détermination des mesures clés constituerait donc une autre contribution majeure au Cadre axé sur les résultats en matière de biodiversité pour le Canada.

2.24 Lors des consultations, les parties prenantes ont abordé la mise en œuvre des objectifs, et ont notamment suggéré des initiatives qui pourraient contribuer à les atteindre. Nous avons constaté que des mesures clés concrètes n’avaient toutefois pas été établies. Les résultats des consultations menées par Environnement Canada pourraient cependant constituer un bon point de départ pour élaborer ces mesures. En tant que correspondant national chargé de faciliter la mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique au Canada, Environnement Canada est le mieux placé pour diriger de tels efforts.

2.25 Recommandation — En tant que correspondant national, Environnement Canada devrait, en collaboration avec tous les partenaires concernés, définir plus précisément les objectifs et établir les mesures et les initiatives clés à mettre en œuvre pour atteindre les buts et les objectifs du Canada pour 2020 en matière de biodiversité ainsi que les étapes qui serviront à mesurer les progrès.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Environnement Canada tient à souligner que la mise en œuvre complète de cette recommandation nécessitera l’apport de contributions d’un grand nombre de partenaires différents.

Environnement Canada, en collaboration avec tous les partenaires pertinents, poursuivra l’élaboration de cibles nationales précises en matière de biodiversité et définira les jalons pour l’évaluation des progrès.

En ce qui a trait à la définition des mesures et des initiatives clés nécessaires pour atteindre les objectifs et les cibles de Canada 2020, il est important de noter que les cibles ambitieuses nationales ne sont pas simplement pour les gouvernements. Elles visent à orienter les efforts collectifs de tous les Canadiens. Des approches relatives à la mise en œuvre des cibles nationales et à l’intégration de la biodiversité varieront beaucoup dans l’ensemble des compétences, des secteurs et pour les partenaires et les personnes dans l’ensemble du pays. Ainsi, Environnement Canada ne déterminera pas les mesures précises requises pour l’ensemble du Canada, mais travaillera avec des partenaires pertinents pour cerner et souligner des exemples probants du type de mesures et d’initiatives clés en cours ou qui pourraient être entreprises afin d’atteindre les objectifs et les cibles de Canada 2020 en matière de biodiversité. Le but consiste à ce que chaque contributeur établisse des mesures et des initiatives précises, y compris l’utilisation de mécanismes et d’approches en matière de conservation de la biodiversité qui sont appropriés à leurs propres responsabilités et intérêts. Environnement Canada déterminera également ses propres contributions à cet effort.

L’établissement d’un rapport consolidé sur l’état de l’environnement pourrait être compromis

2.26 Promouvoir la mise en œuvre de la Convention — Environnement Canada a réalisé beaucoup d’activités d’éducation et de sensibilisation en matière de biodiversité, principalement dans le cadre de l’Année internationale de la biodiversité, en 2010. Il a également produit ou contribué à plusieurs rapports sur la biodiversité du pays, par exemple le 4e Rapport national du Canada à la Convention sur la diversité biologique, des rapports périodiques sur l’état des espèces au Canada (intitulés Espèces sauvages), État des populations d’oiseaux du Canada 2012, ainsi que le rapport Biodiversité canadienne : état et tendances des écosystèmes en 2010.

2.27 Surveiller et faire rapport sur la biodiversité — Une surveillance constante et à long terme de la biodiversité fournit les informations nécessaires pour établir l’état de la diversité biologique, déterminer le rythme des changements qui la touche et discerner les tendances. Une telle surveillance et la production de rapports détaillés sont importantes. Elles permettent d’évaluer si les initiatives en matière de biodiversité sont efficaces, d’appuyer une gestion adaptative et axée sur les écosystèmes et de sensibiliser le public sur les enjeux de la biodiversité. Comme nous l’avons déjà mentionné, le Rapport de la commissaire à l’environnement et au développement durable (septembre 2005), chapitre 3, « La Stratégie canadienne de la biodiversité : une vérification de suivi » souligne l’absence de rapport consolidé et détaillé sur l’état de la biodiversité au Canada.

2.28 En 2009, dans son 4e Rapport national à la Convention, le Canada déclare qu’il ne dispose pas de données sur les tendances à long terme de la biodiversité qui lui permettraient d’évaluer avec exactitude le rythme des changements touchant la diversité biologique. Il a également indiqué que le premier rapport État et tendances des écosystèmes allait fournir les données de base nécessaires pour renforcer la capacité de surveillance, d’évaluation et de production de rapports à long terme du Canada.

2.29 Nous avons constaté que le rapport Biodiversité canadienne : état et tendances des écosystèmes en 2010 – la première évaluation de la biodiversité du Canada d’un point de vue écosystémique – avec les rapports techniques qui l’accompagnent, est un pas dans la bonne direction pour combler l’absence de rapports consolidés et détaillés sur la biodiversité, point que nous avions soulevé dans nos audits précédents. Ce rapport a fourni des informations de base, mis en évidence les menaces à la biodiversité et identifié les tendances. Il a également permis de mesurer les progrès vers l’atteinte d’écosystèmes sains et variés.

2.30 L’évaluation du programme des politiques et des priorités sur la biodiversité d’Environnement Canada de 2012 indique que les dépenses dans ce secteur d’activités ont diminué d’environ 12 % en 2011-2012 par rapport à celles de 2008-2009. On y mentionne également que les intervenants craignent que la diminution des ressources nuise à la capacité du Ministère de continuer à livrer les résultats dans ce secteur d’activités.

2.31 Depuis la publication de l’évaluation de 2012, le programme des politiques et des priorités sur la biodiversité d’Environnement Canada a subi une importante réorganisation et une réduction des ressources. Le Ministère a décidé dans la foulée qu’il ne serait plus responsable de l’élaboration du dossier justificatif pour le prochain rapport Biodiversité canadienne : état et tendances des écosystèmes.

2.32 Comme nous l’avons déjà souligné, le rapport Biodiversité canadienne : état et tendances des écosystèmes en 2010 était un pas dans la bonne direction pour combler l’absence de rapports détaillés et consolidés sur ce sujet au pays. La publication de ce type de document comporte de nombreux avantages pour faire rapport à l’échelle du pays. Sans le leadership d’Environnement Canada pour mener à bien cette initiative, les avantages qui en découlent pourraient être perdus. À notre avis, sans un mécanisme cohérent qui prévoit la synthèse de l’information et la production de rapports sur la biodiversité et les écosystèmes du pays, la capacité du Canada à définir la priorité des actions à venir et à établir des rapports complets sur l’état de l’environnement naturel peut être menacée.

Environnement Canada n’est pas clair sur ce qu’il souhaite réaliser en tant que correspondant national pour la Convention

2.33 Dans son évaluation du programme des politiques et des priorités en matière de biodiversité de 2012, Environnement Canada conclut que les travaux dans ce secteur d’activités sont pertinents et lui ont permis d’accomplir beaucoup avec un budget modeste. Cependant, comme nous l’avons déjà mentionné, l’évaluation souligne que les ressources de plus en plus limitées pourraient nuire à la capacité du Ministère de livrer l’ensemble des résultats du programme.

2.34 Puisque Environnement Canada est le correspondant national pour la Convention, nous nous attendions à ce que le Ministère ait défini pour les années à venir son rôle entourant la facilitation, la promotion et la surveillance de la mise en œuvre de la Convention et à ce qu’il ait déterminé les activités qu’il entend diriger, surtout en cette période de compressions des ressources. Nous avons constaté qu’Environnement Canada n’avait pas défini clairement ce qu’il souhaite réaliser en tant que correspondant national du Canada pour la Convention. Le Ministère a décidé de ne plus prendre en main l’élaboration du rapport Biodiversité canadienne : état et tendances des écosystèmes, mais n’a pas précisé ce qu’il continuera de faire pour assurer la surveillance, la promotion et la facilitation de la mise en œuvre de la Convention au Canada.

2.35 Sans une définition claire et précise de la manière dont Environnement Canada voit son rôle et de ce qu’il souhaite réaliser en tant que correspondant national pour la Convention, il sera difficile de déterminer comment le Ministère compte arriver à ses fins et les ressources dont il aura besoin pour ce faire. En période de contraintes budgétaires, nous craignons que ce flou dans la planification empêche les Canadiens de savoir ce que le Ministère compte faire pour diriger la réponse du Canada à la Convention.

2.36 Recommandation — Environnement Canada devrait définir ses priorités en tant que correspondant national du Canada pour la Convention sur la diversité biologique. Il devrait établir un plan concret qui énoncera ce qu’il souhaite réaliser et devrait préciser les ressources dont il a besoin à cette fin.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Environnement Canada établira ses priorités comme correspondant national pour la Convention sur la diversité biologique et élaborera un plan pour les respecter.

Valorisation des produits et des services issus des écosystèmes

2.37 La Convention sur la diversité biologique met en évidence le rôle essentiel que joue la biodiversité dans le fonctionnement des écosystèmes, lesquels fournissent un vaste éventail de produits et services qui bénéficient à la santé et au bien-être des humains (voir la pièce 2.2). À titre d’exemple, les écosystèmes, ainsi que les végétaux, les animaux et les microorganismes qui les composent, contribuent à fournir des aliments, des médicaments, du carburant et des matériaux de construction. Les forêts saines aident à réguler le climat. Les terres humides contribuent à la qualité de l’eau. Les écosystèmes en santé contribuent naturellement à la régulation de plusieurs processus importants dans l’environnement et soutiennent des fonctions écologiques sous-jacentes – comme la formation des sols – qui sont nécessaires à la production de tous les autres produits et services écosystémiques. En plus de ces importants produits et services, la diversité biologique et les écosystèmes peuvent également fournir des avantages socioculturels et spirituels aux collectivités canadiennes dans le cadre des nombreuses et importantes interactions que nous avons avec la nature.

Pièce 2.2 — Les écosystèmes fournissent des produits et des services qui profitent à notre société et à notre économie

Services d’approvisionnement

Les écosystèmes fournissent une variété de produits naturels, par exemple :

Services de régulation

Les écosystèmes contribuent à réguler plusieurs services fournis par la nature, par exemple :

Services culturels

Les écosystèmes soutiennent une variété d’avantages non matériels, par exemple :

Trois services de soutien clés

Les processus naturels ci-dessous sont nécessaires à la production de tous les autres produits et services écosystémiques (de prélèvement, de contrôle et culturels) :

Formation des sols — Les sols sont formés par diverses interactions entre les roches, le climat, la topographie et les organismes. Un grand nombre de services d’approvisionnement dépendent des sols et de la fertilité des sols.

Cycle nutritif — Le cycle des éléments nutritifs (par exemple les minéraux et les éléments biochimiques) qui sont essentiels à la vie et qui favorisent la croissance ou le développement biologique.

Productivité primaire — La lumière du soleil (grâce à la photosynthèse) permet de transformer les éléments nutritifs en matières organiques (par exemple la croissance des plantes).

Source : Adapté du rapport rédigé dans le cadre de l’Évaluation des écosystèmes pour le millénaire, Les écosystèmes et le bien-être de l’Homme : Un cadre d’évaluation, 2003.

2.38 La valorisation économique des produits et services écosystémiques consiste à estimer la valeur en dollars des avantages issus de la biodiversité et des écosystèmes, valeur dont souvent les marchés économiques traditionnels ne tiennent pas compte. La valorisation peut permettre aux décideurs de prendre des décisions stratégiques éclairées. On peut en tenir compte, par exemple, pour prendre des décisions sur l’exploitation des ressources naturelles, les projets d’infrastructure et la création d’aires protégées. La valorisation peut également servir à l’évaluation des dommages environnementaux.

2.39 Dans bien des écosystèmes, l’appauvrissement de la biodiversité aura tendance à éroder les produits et services écosystémiques. Les écosystèmes recréés artificiellement ou construits pour en remplacer d’autres offrent souvent des produits et services beaucoup moins efficaces et rentables.

2.40 La valorisation des produits et des services écosystémiques est un domaine d’étude complexe. En raison des incertitudes liées habituellement aux limites des données disponibles et des méthodologies, les résultats de la valorisation sont généralement considérés comme des approximations de l’ampleur des valeurs.

2.41 Environnement Canada travaille actuellement avec divers partenaires à mettre au point des techniques pour déterminer les valeurs économiques et socioculturelles des écosystèmes. Bien que des travaux importants de valorisation soient en cours dans d’autres ministères fédéraux, notre audit visait uniquement les activités d’Environnement Canada. La présente partie de l’audit a porté sur l’engagement pris par le Ministère, dans la Stratégie fédérale de développement durable 2010-2013, d’élaborer et d’appliquer des modèles d’évaluation économique des services écosystémiques. Dans le cadre de nos travaux d’audit, nous avons tenu des entrevues avec le personnel du Ministère et examiné la documentation pertinente.

Environnement Canada a pris des mesures pour élaborer et appliquer des modèles d’évaluation économique des services écosystémiques

2.42 Nous avons constaté que la Division d’analyse réglementaire et valuation d’Environnement Canada avait élaboré et appliqué des modèles et des méthodes pour déterminer la valeur économique des produits et services écosystémiques afin d’appuyer la prise de décisions entourant les programmes et les politiques. Nous avons constaté que les méthodes de valorisation des produits et services écosystémiques ont surtout été utilisées pour prendre des décisions réglementaires, comme la création d’aires protégées et l’inscription d’espèces sur la liste des espèces en péril. Le Ministère a commencé à inclure les valeurs des produits et services dans les analyses d’impact de la réglementation qui servent à la prise de décisions réglementaires définitives. Voici des exemples de cette utilisation :

2.43 Bien qu’Environnement Canada ait élaboré et appliqué des modèles pour déterminer la valeur économique de produits et services écosystémiques, il reconnaît qu’il y a encore des lacunes dans les méthodes existantes et dans l’information de base sur les produits et services écosystémiques au Canada. Ces lacunes empêchent la réalisation de travaux de valorisation à grande échelle. Nous avons cependant constaté que le Ministère déployait des efforts pour remédier à certaines des lacunes. Par exemple, les économistes ont utilisé pendant de nombreuses années l’Enquête sur l’importance de la nature pour les Canadiens de 1996 comme principale source de données sur les avantages que la biodiversité et les écosystèmes offrent à la population. En 2012, Environnement Canada et ses partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux ont amorcé une mise à jour de l’enquête de 1996 afin de recueillir de l’information sur d’autres types d’interactions entre les humains et la nature. Les résultats du sondage, qui s’appelle maintenant Enquête canadienne sur la nature, serviront de données de base aux travaux qu’effectueront Environnement Canada et d’autres parties sur la valorisation économique de la biodiversité et des écosystèmes.

2.44 Au Canada, lorsque l’on veut mesurer la valeur économique de produits et services écosystémiques, il faut souvent adapter les résultats d’études réalisées ailleurs. Afin de faciliter cela, Environnement Canada a établi une base de données internationales, l’Inventaire de référence des valorisations environnementales. Cet inventaire, commencé il y a plus de 15 ans, contient maintenant plus de 3 000 études menées dans divers pays et peut être consulté selon les besoins spécifiques d’un nouveau projet. Les résidants du Canada et ceux de cinq autres pays ont accès gratuitement à cette base de données.

2.45 De plus, pour répondre à la nécessité de disposer de meilleures données sur les produits et services écosystémiques aux fins de la valorisation économique, le Ministère collabore avec Statistique Canada et d’autres ministères fédéraux afin d’élaborer et de tester la valorisation à l’échelle nationale. Enfin, la Division sur la biodiversité nationale du Ministère a commencé à élaborer des guides pour déterminer les valeurs écologiques, socioculturelles et économiques des produits et services écosystémiques, et pour prendre en compte ces valeurs dans les processus décisionnels.

2.46 En ce qui concerne les activités de valorisation, nous avons constaté que les priorités à court terme avaient été définies. Cependant, il n’y a pas d’approche stratégique à long terme décrivant comment les diverses activités du Ministère seront coordonnées. Il est important que le Ministère définisse son approche stratégique afin de coordonner et d’optimiser les avantages qui découleront de l’ensemble de ses travaux.

2.47 Recommandation — Environnement Canada devrait mettre au point une approche stratégique générale pour faire progresser la valorisation des produits et services écosystémiques et en déterminer les priorités en tenant compte des valeurs économiques et non économiques (par exemple écologiques et socioculturelles).

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Environnement Canada tient à souligner que la mise en œuvre nécessitera la contribution de nombreux partenaires.

Environnement Canada continuera son approche stratégique d’évaluation des biens et services, qui s’appuie sur de solides relations existantes avec ses partenaires internes et externes, et identifiera les priorités reliées aux valeurs écologiques, socioculturelles et économiques, en tenant compte du travail en cours avec les partenaires provinciaux et territoriaux pour élaborer des lignes directrices dans ce domaine.

Environnement Canada continuera à renforcer et à développer la base de données « Environmental Valuation Reference Inventory » (EVRI), une base de données de pointe sur l’évaluation employée couramment par les universitaires, les représentants du gouvernement et autres professionnels.

Environnement Canada continuera d’intégrer les valeurs des biens et services écosystémiques dans les processus de prise de décisions liées à l’agenda réglementaire et aux dossiers stratégiques clés en développant une approche d’évaluation, y compris un cadre pour les évaluations environnementales.

De plus, Environnement Canada développera sa capacité à fournir des lignes directrices pratiques sur la collecte interdisciplinaire de données et la mise en œuvre d’évaluations robustes.

Conclusion

2.48 Nous concluons qu’Environnement Canada, en tant que correspondant national, a rempli ses responsabilités de facilitation, de promotion et de surveillance de la mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique. Cependant, les plans du Ministère à ce sujet ne sont pas clairs, à savoir s’il entend continuer à surveiller, à promouvoir et à faciliter la mise en œuvre de la Convention à l’échelle nationale. Sans des plans clairs, les Canadiens ne sauront pas comment le Ministère entend diriger la réponse du Canada à la Convention.

2.49 Nous concluons également qu’Environnement Canada a créé des modèles pour déterminer les valeurs économiques des produits et services écosystémiques et qu’il avait appliqué ces modèles à certains secteurs. Cependant, des défis se posent en ce qui concerne la méthodologie et les données disponibles, et notamment il y a des lacunes dans l’information sur les produits et services fournis par les écosystèmes, ce qui freine l’application à grande échelle des travaux de valorisation.

À propos de l’audit

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes relatives aux missions de certification établies par l’Institut Canadien des Comptables Agréés. Même si le Bureau du vérificateur général a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Dans le cadre de notre processus normal d’audit, nous avons obtenu de la direction la confirmation que les constatations présentées dans ce chapitre sont fondées sur des faits.

Objectifs

L’audit avait pour objectifs de déterminer si Environnement Canada :

Étendue et méthode

L’audit est divisé en deux secteurs d’examen, chacun représentant les deux objectifs de la mission :

Dans le cadre de notre audit, nous avons tenu des entrevues avec le personnel d’Environnement Canada et les intervenants concernés, et nous avons examiné des dossiers, des rapports et d’autres documents pertinents du Ministère.

Critères

Critères Sources
Pour déterminer si Environnement Canada s’est acquitté de certaines responsabilités en tant que correspondant national pour la Convention sur la diversité biologique, nous avons utilisé les critères suivants :

Environnement Canada a défini les résultats qu’il compte obtenir en tant que correspondant national.

Environnement Canada a déterminé les mesures à prendre et les ressources nécessaires pour obtenir ces résultats.

Environnement Canada a fait le suivi de la mise en œuvre de ces mesures et des résultats obtenus.

  • Loi sur le ministère de l’Environnement
  • Cadre axé sur les résultats en matière de biodiversité pour le Canada
  • Convention sur la diversité biologique, Mandat des correspondants nationaux, Conférence des Parties, décision VIII/10
Pour déterminer si Environnement Canada a élaboré et appliqué des modèles pour mesurer la valeur économique des services fournis pour la biodiversité et les écosystèmes, nous avons utilisé les critères suivants :

Environnement Canada a élaboré des modèles d’évaluation économique des services fournis par la biodiversité et les écosystèmes afin d’appuyer la prise de décisions qui tiennent compte du développement durable.

Environnement Canada a appliqué des modèles d’évaluation économique des services fournis par la biodiversité et les écosystèmes afin d’appuyer la prise de décisions qui tiennent compte du développement durable.

  • Stratégie fédérale de développement durable, 2010
  • Stratégie canadienne de la biodiversité
  • Environnement Canada, Rapport sur les plans et priorités 2012-2013

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

L’audit a porté sur la période allant d’avril 2008 à avril 2013. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été terminés le 30 juillet 2013.

Équipe d’audit

Directeur principal : Jim McKenzie
Directrice : Francine Richard

Nicole Hutchinson
Mark Kepkay

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 2 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Recommandation Réponse
Mise en œuvre de la Convention

2.25 En tant que correspondant national, Environnement Canada devrait, en collaboration avec tous les partenaires concernés, définir plus précisément les objectifs et établir les mesures et les initiatives clés à mettre en œuvre pour atteindre les buts et les objectifs du Canada pour 2020 en matière de biodiversité ainsi que les étapes qui serviront à mesurer les progrès. (2.14-2.24)

Recommandation acceptée. Environnement Canada tient à souligner que la mise en œuvre complète de cette recommandation nécessitera l’apport de contributions d’un grand nombre de partenaires différents.

Environnement Canada, en collaboration avec tous les partenaires pertinents, poursuivra l’élaboration de cibles nationales précises en matière de biodiversité et définira les jalons pour l’évaluation des progrès.

En ce qui a trait à la définition des mesures et des initiatives clés nécessaires pour atteindre les objectifs et les cibles de Canada 2020, il est important de noter que les cibles ambitieuses nationales ne sont pas simplement pour les gouvernements. Elles visent à orienter les efforts collectifs de tous les Canadiens. Des approches relatives à la mise en œuvre des cibles nationales et à l’intégration de la biodiversité varieront beaucoup dans l’ensemble des compétences, des secteurs et pour les partenaires et les personnes dans l’ensemble du pays. Ainsi, Environnement Canada ne déterminera pas les mesures précises requises pour l’ensemble du Canada, mais travaillera avec des partenaires pertinents pour cerner et souligner des exemples probants du type de mesures et d’initiatives clés en cours ou qui pourraient être entreprises afin d’atteindre les objectifs et les cibles de Canada 2020 en matière de biodiversité. Le but consiste à ce que chaque contributeur établisse des mesures et des initiatives précises, y compris l’utilisation de mécanismes et d’approches en matière de conservation de la biodiversité qui sont appropriés à leurs propres responsabilités et intérêts. Environnement Canada déterminera également ses propres contributions à cet effort.

2.36 Environnement Canada devrait définir ses priorités en tant que correspondant national du Canada pour la Convention sur la diversité biologique. Il devrait établir un plan concret qui énoncera ce qu’il souhaite réaliser et devrait préciser les ressources dont il a besoin à cette fin. (2.26-2.35)

Recommandation acceptée. Environnement Canada établira ses priorités comme correspondant national pour la Convention sur la diversité biologique et élaborera un plan pour les respecter.

La valorisation des produits et des services issus des écosystèmes

2.47 Environnement Canada devrait mettre au point une approche stratégique générale pour faire progresser la valorisation des produits et services écosystémiques et en déterminer les priorités en tenant compte des valeurs économiques et non économiques (par exemple écologiques et socioculturelles). (2.37-2.46)

Recommandation acceptée. Environnement Canada tient à souligner que la mise en œuvre nécessitera la contribution de nombreux partenaires.

Environnement Canada continuera son approche stratégique d’évaluation des biens et services, qui s’appuie sur de solides relations existantes avec ses partenaires internes et externes, et identifiera les priorités reliées aux valeurs écologiques, socioculturelles et économiques, en tenant compte du travail en cours avec les partenaires provinciaux et territoriaux pour élaborer des lignes directrices dans ce domaine.

Environnement Canada continuera à renforcer et à développer la base de données « Environmental Valuation Reference Inventory » (EVRI), une base de données de pointe sur l’évaluation employée couramment par les universitaires, les représentants du gouvernement et autres professionnels.

Environnement Canada continuera d’intégrer les valeurs des biens et services écosystémiques dans les processus de prise de décisions liées à l’agenda réglementaire et aux dossiers stratégiques clés en développant une approche d’évaluation, y compris un cadre pour les évaluations environnementales.

De plus, Environnement Canada développera sa capacité à fournir des lignes directrices pratiques sur la collecte interdisciplinaire de données et la mise en œuvre d’évaluations robustes.

 


Définition :

Correspondant national — Entité désignée par le gouvernement d’un pays pour le représenter aux réunions de la Conférence des Parties et auprès du Secrétariat et des autres parties. Dans le cas du Canada, le correspondant national coordonne les intérêts des provinces, des territoires, des autres ministères fédéraux et des intervenants pour tout ce qui se rapporte à la participation du Canada et à la mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique. (Retourner)

 

Version PDF

Pour consulter la version PDF (format de document portable), vous devez avoir un lecteur PDF sur votre ordinateur. Si vous n’en avez pas déjà un, il existe de nombreux lecteurs PDF que vous pouvez télécharger gratuitement ou acheter dans Internet :