Mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats : leçons tirées de la documentation

Introduction

Le présent rapport propose une synthèse des leçons tirées des efforts de mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats ^{Note de bas de page1} dans diverses administrations canadiennes et mondiales. Il fait suite à un examen préparé et publié en 1996 par le Bureau du vérificateur général, dont on trouvera un sommaire à l'annexe A. Contrairement à l'examen de 1996, qui insistait sur la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats, la présente mise à jour aborde les leçons relatives à des questions de nature plus opérationnelle telles que l'élaboration d'indicateurs, la collecte et l'analyse de données, le suivi ainsi que la communication de l'information. Le présent rapport n'est pas le fruit d'une analyse critique de leçons précises tirées de la documentation, mais bien le reflet des leçons et des ten dances communes qui se dégagent dans diverses administrations.

Bien qu'il existe de nombreux documents qui traitent de la mesure du rendement et de la gestion axée sur les résultats, la plupart d'entre eux sont de nature descriptive ou normative. Publiés entre 1996 et 1999, les textes sur lesquels s'appuie le présent rapport s'intéressent aux facteurs de réussite ou d'échec des efforts de mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats. Numérotées consécutivement pour fins de consultation rapide, les leçons portent sur trois thèmes : la promotion de conditions favorables à la mise en oeuvre, l'élaboration de systèmes de mesure du rendement et l'utilisation de l'information sur le rendement. Pour de plus amples détails sur les aspects précis des leçons décrites dans le présent rapport, le lecteur pourra consulter la bibliographie, qui dresse une liste complète de rapports et d'articles pertinent s. Une bibliographie tirée de l'examen de 1996 est également présentée à l'annexe A.

Promotion de conditions favorables à la mise en œuvre

La mise en oeuvre et le maintien d'un système de gestion et de mesure du rendement constituent un lourd engagement pour toute organisation. La documentation fait état de nombreux facteurs organisationnels et humains qui contribuent à l'établissement d'un milieu propice à cette fin. En règle générale, l'organisation qui porte une attention particulière à de tels facteurs augmente ses chances de réussite.

Facteurs organisationnels

Aucun système particulier ne peut convenir à toutes les organisations. Il serait tentant d'adopter simplement un système de gestion axée sur les résultats jugé satisfaisant dans une autre administration ou organisation, mais en pratique, cette solution s'avère inefficace. Le système doit être élaboré en fonction des besoins et de la situation des utilisateurs. Comme le fait remarquer Joyce (1997, p. 53) « [...] les organismes publics ne sont pas tous semblables. Il existe des solutions distinctes aux problèmes que pose la mesure du rendement dans différents organismes [traduction] ». Les faits démontrent que de bâtir sur mesure les systèmes de gestion axée sur les résultats est une condition de réussite (Caiden, 1998, p. 45). Même les éléments des systèmes (par exemple, les indicateurs et les méthodes de collec te de données) doivent être élaborés en fonction des besoins précis des utilisateurs (Joyce, 1997, p. 53 ; Itell, 1998, p. 12).

Par ailleurs, les expériences vécues dans différents pays de l'OCDE soulignent l'importance du choix d'une stratégie convenable. Ainsi, « les stratégies fondamentales de mise en oeuvre de la gestion du rendement (par exemple, la démarche descendante ou ascendante, la perspective globale ou progressive, l'intervention méthodique ou improvisée, l'approche de droit ou de fait) doivent être choisies en fonction des besoins et des situations propres à chaque pays [traduction] » (OCDE, 1997, p. 29).

La mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats constitue un processus à long terme. Il faut du temps pour concevoir des plans, élaborer des indicateurs et harmoniser les systèmes de gestion, ce qui retarde d'autant le début de la collecte des données sur le rendement (OCDE, 1997, p. 29). Par exemple, Poate (1997, p. 54) signale que « dans le cas d'organismes donateurs dont le cycle de planification s'échelonne sur deux ans et les efforts de mise en oeuvre sur cinq ans, les résultats pourraient n'apparaître qu'après une décennie [traduction] ». Par ailleurs, selon Plantz, Greenway et Hendricks (1997, p. 24), « un organisme pourrait facilement devoir se préparer pendant sept mois ou plus avant de recueillir quelque donnée que ce soit, et trois à cinq années pourraient aisément s'écouler avant qu'un système de mesure des consé quences donne des constats qui traduisent véritablement l'efficacité des programmes [traduction] ». L'expérience des pays de l'OCDE et des agences de développement laisse croire que les organisations doivent s'armer de patience et de persévérance. La recherche d'un consensus et le maintien de la force d'impulsion constituent des conditions de réussite du processus qui sont essentielles (Poate, 1997, p. 56), en particulier là où le calendrier politique de l'organisation risque de nuire gravement aux efforts de mise en oeuvre à long terme (Newcomer, 1996-1997, p. 32).

Bien qu'il puisse être tentant de hâter la mise en oeuvre, l'expérience des organisations révèle qu'une telle précipitation ne ferait que miner les chances d'obtenir en bout de ligne un système de mesure utile (Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 24). Il vaut mieux prendre le temps d'élaborer et de mettre en oeuvre un système valable qui sera accepté dans toute l'organisation. Par exemple, certaines organisations se sont volontairement astreintes à n'utiliser dans un certain cas qu'un nombre limité d'indicateurs, le temps d'acquérir une expérience suffisante en matière de mesure. « On laisse aux mesures axées sur les conséquences le temps de se développer. On doit reporter à beaucoup plus tard l'imposition de sanctions aux ministères qui n'ont pas correctement établi leurs objectifs ou qui ne les ont pas atteints, soit tant qu'ils n'ont pas acqu is l'expérience requise pour distinguer les causes des effets [traduction] » (Itell, 1998, p. 17).

La réussite de la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats dépend de l'étendue des liens qui existent entre les mesures du rendement et le cadre de politique ou le cadre stratégique actuel. À en croire l'expérience de la fonction publique australienne, à l'échelle gouvernementale, le cadre de politique ou le cadre institutionnel devrait prévoir l'approbation officielle par le Cabinet des exigences d'évaluation, un important soutien de la part des politiciens et des gestionnaires, ainsi que la clarification, par le Cabinet, du mandat des organismes centraux au regard de la mise en oeuvre et de la dévolution des responsabilités de gestion (Poate, 1997, p. 56).

Du point de vue de l'organisation, il est nécessaire de bien saisir l'ensemble de la question. L'absence de liens entre les efforts de gestion du rendement et le plan d'activités (qui définit les activités quotidiennes d'un organisme gouvernemental) ou le budget (qui précise les sommes disponibles) mène tout droit à l'échec, car la stratégie de rendement n'a alors aucune signification réelle pour les personnes qui mettent en oeuvre les programmes ou qui sont touchées par ces derniers (National Performance Review, 1999). Il est nécessaire d'élaborer un plan stratégique énonçant des buts et objectifs organisationnels qui traduisent une vision ou une mission à long terme (National Performance Review, 1997 ; Downey, 1998, p. 18). La réussite de la gestion du rendement passe par l'établissement de liens entre les indicateurs de rendement et les pratiques adoptées en matière de mesure, d'une part, et les objectifs stratégiques ou résultats prévus, d'autre part (OCDE, 1997, p. 29 ; Poate, 1997, p. 56 ; Epstein et Olsen, 1996, p. 43 ; Newcomer et Downy, 1997-1998, p. 38 ; Nakamura et Warburton, 1998, p. 40). Ainsi, la mesure du rendement devient partie intégrante de la planification stratégique (Epstein et Olsen, 1996, p. 42) ; par conséquent, « les connaissances relatives à la mise en oeuvre de la stratégie s'enrichissent, et la réalisation de la stratégie devient plus probable [traduction] » (PricewaterhouseCoopers, 1999, p. 8).

D'une voix unanime, la documentation recommande de « mettre l'accent sur la situation d'ensemble. Les cadres supérieurs ne doivent pas s'enliser dans les détails, mais plutôt formuler une vision simple et claire de la mission fondamentale de l'organisme, en fonction d'une perception réaliste de la situation actuelle et des tendances futures. En outre, les gestionnaires doivent adopter un point de vue qui soit englobant sans commettre l'erreur de regrouper les fonctions ou les gammes d'activité [traduction] » (Downey, 1998, p. 18 ; voir également PricewaterhouseCoopers, 1999, ainsi que Epstein et Olsen, 1996).

Au Canada et ailleurs dans le monde, l'expérience des organisations de classe internationale « dicte certaines lignes directrices générales relatives à la définition des indicateurs et des mesures. Il est utile de lancer l'exercice en fonction de la finalité prévue, c'est-à-dire de reprendre la vision et les grands objectifs qui ont servi, d'une part, à définir les répercussions à long terme que la politique, le programme ou le service est censé produire et, d'autre part, à identifier les bénéficiaires de telles répercussions. De là, il devient possible de définir des résultats à court et à moyen terme qui devraient contribuer à la réalisation des impacts, de même que des indicateurs qui reflètent assez bien ces résultats [traduction] » (Gibson et Boisvert, 1997, p. 8).

La réussite de la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats nécessite des systèmes de gestion qui appuient la collecte, l'enregistrement, l'analyse et la communication systématiques de l'information sur le rendement (Olsen 1997, p. 29 ; Poate, 1997, p. 57 ; PricewaterhouseCoopers, 1999, p. 11). Pour certaines organisations, ceci signifie une harmonisation des systèmes en place, de manière à s'assurer qu'ils recueillent l'information nécessaire à la prise de décision.

Afin d'éviter le travail en double, qui représente une augmentation des coûts, les organisations doivent examiner soigneusement les données qu'elles recueillent déjà ainsi que les fonctions existantes de collecte de données, de suivi, d'évaluation et de recherche. D'entrée de jeu, les systèmes en place peuvent recueillir des données liées aux conséquences (Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 24 ; Nakamura et Warburton, 1998, p. 41). « Le recours à l'information existante comporte un autre avantage, car les responsables des anciens systèmes d'information seront moins portés à percevoir le nouveau système de mesure du rendement comme une menace directe à leur sécurité d'emploi [traduction] » (Nakamura et Warburton, 1998, p. 41).

Pour les organisations qui installent ou modifient des systèmes informatiques, il y a là occasion de moderniser la gestion des services tout en introduisant l'information sur le rendement (Gouvernements locaux et régionaux d'Europe, 1997, p. 20).

Pour réussir à mettre en oeuvre la gestion axée sur les résultats, les organisations ont besoin de ressources financières et humaines appropriées. Parce que la mise en oeuvre implique des coûts, certaines organisations risquent de ne pas pouvoir se doter du nouveau système (Thomas, 1998, p. 17 ; Caiden, 1998, p. 40). Le fait d'exiger des organisations qu'elles conçoivent et exploitent des systèmes de mesure du rendement suppose une reconnaissance de la nécessité d'avoir des ressources appropriées (Newcomer et Downy, 1997-1998, p. 38). Les expériences vécues aux Etats-Unis portent à croire que « l'engagement des ressources, y compris le travail d'un cadre supérieur chargé de concevoir et de mettre en oeuvre des systèmes de mesure réalistes [traduction] » constitue un indicateur clé du soutien offert par la haute direction, l equel soutien contribue à « minimiser le risque » (Newcomer et Wright, 1996-1997, p. 32).

Parce que la mise en oeuvre mobilise un grand nombre d'intervenants, il y a risque de confusion au sujet de l'appropriation du processus d'élaboration. Le choix du foyer de propriété et de contrôle revêt une grande importance, car il aura inévitablement des répercussions sur la nature des mesures du rendement. À cet égard, la documentation décrit différentes possibilités.

L'expérience semble indiquer que le bureau de la gestion financière ou le service du budget ne devrait pas constituer le foyer de contrôle du processus, car cela favoriserait la prise de mesures pouvant bien servir le processus budgétaire, mais pas nécessairement la gestion interne. Certains auteurs croient que la désignation des programmes comme foyers de contrôle de la gestion du rendement contribuerait à rallier les cadres hiérarchiques (Newcomer et Downy, 1997-1998, p. 39 ; Newcomer et Wright, 1996-1997, p. 32 ; Wholey et Newcomer, 1997, p. 94). Cependant, à en croire l'expérience de la fonction publique australienne, les unités centrales de suivi et d'évaluation au sein des organisations devraient assumer la responsabilité du processus, car elles peuvent fournir l'expertise technique et analytique nécessaire à la réussite des efforts de mise en oeuvre (Poat e, 1997, p. 56).

À l'échelle gouvernementale, l'expérience des pays de l'OCDE révèle que le processus devrait relever d'un organisme central tel que le ministère des Finances ou de la Planification, le secrétariat du Cabinet ou le Bureau du fonctionnaire administratif en chef (Poate, 1997, p. 53). « Le besoin d'un leadership ferme provenant du sommet semble évident lorsque le suivi du rendement doit s'intégrer à un projet général, en particulier le passage d'un régime classique de contrôle direct à un régime de contrôle à distance à la fois plus souple et stratégique [traduction] » (Zapico-Goñi et Mayne, 1997, p. 261).

Pour les organisations, l'exécution de projets-pilotes constitue une bonne occasion de mettre à l'essai les nouveaux systèmes de gestion et de déceler et régler tout problème touchant les éléments des systèmes. Pour être efficaces, les projets-pilotes doivent tenter de simuler une mise en oeuvre complète. Leur durée doit donc être suffisante pour permettre la mise à l'essai de la plupart des éléments des nouveaux systèmes, y compris la collecte des données. De plus, les projets doivent prévoir la participation d'un groupe représentatif d'intervenants (Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 24).

Facteurs humains

La réussite de la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats dépend de la capacité de l'organisation de se doter d'une culture de gestion qui insiste sur les résultats (USGAO, 1997b, p. 73 ; Epstein et Olsen, 1996, p. 43 ; PricewaterhouseCoopers, 1999, p. 11). Pareille condition ne relève pas simplement de l'adoption de nouveaux systèmes administratifs et opérationnels. En effet, l'accent mis sur les conséquences suppose d'abord et avant tout une culture de gestion axée sur le rendement et qui soit capable de soutenir et d'encourager le recours aux nouvelles méthodes de gestion (Poate, 1997, p. 57 ; Downey, 1998, p. 18). Par le passé, le secteur public s'est doté d'une culture administrative centrée sur la mesure des intrants. Une culture de gestion du rendement s'intéresse plutôt à la gestion des intrants et des extrants dan s le but d'obtenir des conséquences.

En Europe et aux Etats-Unis, les entreprises ont appris qu'il est essentiel que la culture de gestion provoque l'émergence de valeurs et de comportements appropriés. « Les leaders définissent un ensemble idéal de valeurs et de comportements souhaitables et conçoivent des mesures visant à en favoriser l'émergence tout en évitant les comportements indésirables involontaires [...] Les leaders découvrent que les processus qui visent à encourager les comportements souhaitables, et donc à mettre l'accent sur la valeur ajoutée, doivent donner les résultats escomptés en dépit de la complexification croissante du milieu organisationnel [traduction] » (PricewaterhouseCoopers, 1999, p. 11).

L'expérience néo-zélandaise laisse croire qu'en matière de culture et de milieux organisationnels, les facteurs informels s'avèrent parfois plus puissants que les facteurs formels. « Malgré l'importance des nouvelles formules et des nouveaux systèmes de gestion formels, les changements positifs qui ont été introduits n'auraient pu l'être sans l'apport des systèmes informels de pression des pairs, sans un engagement en faveur de la moralité au sein de la fonction publique et sans le professionnalisme de certains employés-clés [traduction] » (Poate, 1997, p. 57).

Pour sa part, l'expérience américaine rappelle que l'introduction du concept d'utilisation de l'information sur le rendement aux fins de prise de décision risque de se heurter à la culture de l'organisation, qui « peut servir à mener certaines activités, par exemple, selon la coutume, à vue de nez [...] ou en réaction à des événements extérieurs, à mesure qu'ils se produisent. Dans un tel contexte, l'utilisation des données sur le rendement à des fins décisionnelles nécessiterait une véritable révolution organisationnelle [traduction] » (Caiden, 1998, p. 40). La culture d'une organisation peut également avoir des répercussions négatives sur la mise en oeuvre. Ainsi, le personnel peut percevoir la gestion axée sur les résultats comme un exercice de contrôle des coûts, surtout en période de rigueur b udgétaire et de réduction des effectifs. Une telle perception nourrit des attitudes défensives et nuit à l'établissement d'une culture axée sur le rendement (Thomas, 1998, p. 18).

Il est difficile de modifier une culture, et cela demande du temps. Il s'agit d'un processus de changement à long terme qui suppose une certaine cohérence et qui nécessite un peaufinage et des améliorations de tous les instants (Thomas, 1998, p. 17 ; Poate, 1997, p. 56). L'expérience souligne l'importance d'un leadership approprié et d'un engagement partagé envers le processus de réforme, ce, en vue de l'établissement d'une culture axée sur le rendement (Mascarenhas, 1996, p. 17 ; USGAO, 1997b, p. 73).

Parce qu'elle annonce une réforme significative de la gestion dans le secteur public, la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats pose de nouveaux défis en termes de définition du concept de reddition de comptes. « Dans un tel milieu, il sera nécessaire de repenser notre vision de la reddition de comptes dans le secteur public [traduction] » (Shergold, 1997, p. 303). La perception traditionnelle de la reddition de comptes (c'est-à-dire l'obligation au sein de la hiérarchie de rendre des comptes aux citoyens par l'entremise de décideurs élus et de cadres supérieurs) doit être repensée de manière à refléter le nouvel environnement de gestion qui prévaut dans le secteur public (Kettl, 1997, p. 456). La notion traditionnelle voulant que les fonctionnaires soient seuls responsables de l'application correcte des procédures et règlements gouve rnementaux ne colle pas à un secteur public habilité, centré sur les résultats et sur le service (Mayne, 1997, p. 159). Cependant, force est d'admettre que « le fait de modifier une culture de manière à ce que les employés découvrent qu'ils sont imputables des résultats - non seulement auprès de leur superviseur, mais aussi auprès de l'organisation, des clients et des intervenants - pose un défi de taille [traduction] » (National Performance Review, 1999).

La gestion axée sur les résultats suppose un changement d'optique partant de la gestion des procédures et des extrants, en faveur de l'atteinte des résultats au niveau des conséquences. Bien que les systèmes actuels de gestion du rendement axés sur les extrants tiennent les individus responsables de la réalisation des extrants, il ne s'ensuit pas nécessairement que les fonctionnaires devraient être imputables des conséquences des politiques et des programmes. « La reddition de comptes signifie qu'il incombe aux organismes gouvernementaux d'influer les résultats au niveau des conséquences. Il ne s'agit pas, par exemple, pour un cadre d'hériter de l'entière responsabilité de la réduction d'un taux d'accident jusqu'à un certain niveau d'ici une certaine date, comme spécifié dans un quelconque contrat ou objectif de rendement. Il s'agit plutôt de reconnaîtr e une certaine responsabilité à l'égard de la capacité d'influer sur l'atteinte d'un résultat voulu au niveau des conséquences [traduction] » (State Services Commission, 1999). Cela dit, l'obligation de démontrer les résultats atteints au niveau des conséquences demeure entière. « La solution consiste à faire de cette démonstration l'essence même du régime redditionnel. La reddition de comptes à l'égard des réalisations consiste en une démonstration crédible de l'atteinte de résultats utiles et significatifs [traduction] » (Mayne, 1997, p. 159).

Il existe de nombreuses indications à l'effet que la réussite de la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats passe par l'exercice d'un leadership au sommet de l'organisation (Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 23 ; Wholey et Newcomer, 1997, p. 94). Sans le soutien de la haute direction, il n'y a pas d'incitation au changement (Epstein et Olsen, 1996, p. 42). Il faut absolument que les cadres supérieurs soutiennent intégralement la définition et la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats et qu'ils y participent activement (Downey, 1998, p. 18 ; Poate, 1997, p. 54). Pareille participation démontre l'engagement de la haute direction envers les réformes (Alford et Baird, 1997, p. 56). « Une participation claire, cohérente et visible de la part des cadres et gestionnaires supérieurs constitue un facteur essentiel de réussit e des systèmes de mesure et de gestion du rendement [traduction] » (National Performance Review, 1997). « Le leadership de haut niveau doit aider une organisation à surmonter sa résistance au changement [traduction] » (National Performance Review, 1999).

Les faits soulignent également la nécessité d'assurer le partage du rôle de leader. Bien que le soutien des hautes instances politiques soit essentiel à la réussite du système (Newcomer et Downy, 1997-1998, p. 39), il est important que le leadership ruisselle dans toute l'organisation (National Performance Review, 1999). Pareil cadre conférera au processus de gestion du rendement toute la profondeur et la durabilité nécessaires à sa survie, sans égard au roulement des cadres supérieurs ou aux changements touchant la direction des partis politiques.

Là où les efforts de mise en oeuvre sont couronnés de succès, les gouvernements attribuent systématiquement cette réussite à la participation des effectifs à tous les niveaux (Downey, 1998, p. 18). Il pourrait également être avantageux d'inviter d'autres intervenants à joindre le processus, surtout au moment de définir les conséquences prévues. La recherche de perspectives différentes peut mettre au jour d'importants enjeux auxquels les membres du personnel n'auraient peut-être pas songé (Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 24 ; National Performance Review, 1999 ; gouvernements locaux et régionaux d'Europe, 1997, p. 15 ; Epstein et Olsen, 1996, p. 42). Par ailleurs, la participation des intervenants peut aider un organisme à définir des mesures du rendement axées sur les résultats et à fixer des cibles réalistes à cet égard (USGAO, 1997b, p. 13).

La participation comporte un autre avantage en ce sens qu'elle aide à affermir l'engagement des intervenants et à stimuler leur sentiment d'appropriation, favorisant ainsi le soutien du système de mesure du rendement. Selon Gibson et Boisvert (1997, p. 18), « la viabilité n'est jamais garantie dans un environnement politique, mais l'engagement et le soutien des clients contribuent à pérenniser les changements voulus [traduction] ». Pour sa part, Meier (1998, p. i) rappelle « [qu']essentiellement, les intervenants sont moins sujets à critiquer un cadre de gestion ou à y faire obstacle s'ils l'ont eux-mêmes élaboré [traduction] ». Voilà pourquoi il importe que les utilisateurs du nouveau système de mesure du rendement conçoivent leurs propres mesures (Epstein et Olsen, 1996, p. 42). Autrement dit, le jeu consiste « à faire participer, non à imposer [tradu ction] » (Poate, 1997, p. 53).

La pénurie relative d'expérience et d'expertise constitue un obstacle majeur à la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats (Mascarenhas, 1996, p. 22; Hatry, 1997b, p. 41). Cadres et employés doivent posséder les connaissances, les compétences et les habiletés nécessaires à l'élaboration et à l'exploitation du système de mesure du rendement (USGAO, 1997b, p. 76 ; Itell, 1998, p. 17 ; Newcomer et Downy, 1997-1998, p. 39 ; Poate, 1997, p. 57). D'où la leçon voulant qu'il faille former presque toutes les personnes en cause dans le processus. La formation permet aux gestionnaires, aux membres du personnel et aux intervenants majeurs d'acquérir les connaissances et les compétences dont ils ont besoin pour traiter les données, les comprendre et les utiliser d'une manière qui stimule l'efficacité (Gibson et Boisvert, 1997, p. 11). Par ailleurs, selon certains auteurs, la prestation d'une formation aux bénéficiaires de nominations discrétionnaires au sein de services clés (par exemple, le service du budget) favorise l'institutionnalisation de la gestion axée sur les résultats (Newcomer et Wright, 1996-1997, p. 32).

La formation peut également aider à changer la culture organisationnelle. Une fois que les gestionnaires et les membres du personnel comprennent le fonctionnement de la gestion axée sur les résultats, ils commencent à en apprécier le potentiel (Epstein et Olsen, 1996, p. 42). « Lors de l'introduction de nouveaux systèmes, une formation s'avérera sans doute nécessaire, et ce, à deux niveaux : apprentissage des concepts de base liés aux principes qui sous-tendent la réforme, et soutien opérationnel requis pour définir les objectifs, élaborer les indicateurs de rendement, exploiter les indicateurs à des fins de déclaration et d'examen, et procéder aux évaluations qui s'imposent. L'apprentissage des concepts de base se prête à des séances d'information et à la diffusion d'éléments d'explication. Le soutien opérat ionnel, par contre, nécessite un effort soutenu de la part d'un quelconque groupe d'appui des méthodes [traduction] » (Poate, 1997, p. 54).

La mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats peut poser un réel défi, en particulier pour les organisations dont les capacités techniques internes sont limitées. L'une des grandes leçons qui se dégagent de la documentation a trait au recours à l'expertise disponible pour soutenir la mise en oeuvre. Un expert technique peut donner des conseils touchant chaque aspect de l'élaboration et de l'utilisation du système de mesure du rendement. « D'entrée de jeu, en matière de méthodes de collecte et d'analyse, les conseils prodigués par l'expert technique permettent souvent d'économiser du temps, en plus d'offrir un niveau d'assurance et d'améliorer les résultats [traduction] » (Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 24).

Souvent, l'expertise nécessaire se trouve déjà au sein de l'organisation. Les organisations ont soif d'expertise, et tout employé qui possède l'expérience d'un aspect de la gestion axée sur les résultats devrait participer directement à la mise en oeuvre (National Performance Review, 1999). « Les évaluateurs possèdent également l'expertise technique nécessaire pour éclairer la conception des systèmes de mesure du rendement ainsi que l'analyse des données sur le rendement [traduction] » (Wholey et Newcomer, 1997, p. 98).

Il est essentiel de bien définir le but que poursuit la gestion axée sur les résultats et de communiquer cette vision dans toute l'organisation (Epstein et Olsen, 1996, p. 41 et 42 ; PricewaterhouseCoopers, 1999, p. 7 ; Itell, 1998, p. 17). Les leçons tirées par les entreprises d'Europe et des Etats-Unis indiquent que « tout programme d'amélioration débute par un constat d'inadéquation de la position actuelle et par la perspective d'adopter une solution meilleure [traduction] » (PricewaterhouseCoopers, 1999, p. 7). Les employés ont besoin de connaître le bien-fondé de l'initiative de mesure du rendement, de comprendre leur rôle dans le nouveau système et de saisir la place qu'occupe l'information sur le rendement dans le processus décisionnel (National Performance Review, 1997 et 1999). Ils ont besoin de savoir que le système de mesure du rendement fo urnira une information indispensable qui contribuera à l'amélioration de la gestion du secteur public, tout en facilitant le suivi du degré d'atteinte des résultats escomptés. « L'absence d'attentes claires au sujet des utilisations possibles des données sur le rendement pose sans doute le défi le plus épineux [... car] dans bien des cas, les mesures qui pourraient servir de balises dans la prise de décisions à l'interne risquent aussi de révéler des faits que les gestionnaires préfèrent ne pas mettre au jour lors des décisions sur l'allocation des ressources. [traduction] » (Newcomer et Downy, 1997-1998, p. 38). Aux Etats-Unis, les administrations locales et les gouvernements des États ont constaté que les employés bien informés s'ajustent plus facilement au nouveau système de gestion du rendement, et que leur rendement s'en trouve amélioré (Epstein et Olsen, 1996, p. 42).

Sans égard aux efforts de communication interne, les intervenants de l'extérieur devraient également être informés du but que poursuit la gestion axée sur les résultats et bien comprendre ce but, car ils voudront connaître le degré d'atteinte du but et des objectifs de l'organisation (National Performance Review, 1997).

Élaboration de systèmes de mesure du rendement

Pour une organisation sans expérience, la tâche qui consiste à élaborer un système de mesure du rendement peut sembler passablement intimidante. Voilà plus d'une décennie que les organisations à la fine pointe dans le domaine de la mesure du rendement apprennent par essai et erreur. L'expérience acquise a permis de cerner des leçons qui pourront guider l'organisation novice dans la gestion des dimensions techniques de l'élaboration d'un système de mesure du rendement.

Parce qu'elle crée des problèmes et contribue à frustrer les intervenants, la complexité excessive est l'un des principaux facteurs de risque qui menace la réussite des efforts de mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats. Plus un système est facile à utiliser et à mettre en application, plus les intervenants seront portés à l'adopter et à l'apprécier (Meier, 1998, p. i).

Pour conserver au système sa simplicité, il suffit de limiter le nombre d'indicateurs. « À en croire l'expérience acquise dans différents cas, il est avantageux de restreindre le nombre d'indicateurs. Ainsi, trois indicateurs qui constituent de solides mesures des conséquences valent mieux que dix indicateurs qui ne mesurent rien de pertinent [traduction] » (Epstein et Olsen, 1996, p. 43). « Pour mesurer les conséquences des programmes, les ministères sont tenus d'utiliser au plus cinq indicateurs; en matière de gestion interne, par contre, ils sont libres d'adopter autant d'indicateurs que bon leur semble [traduction] » (Itell, 1998, p. 13). « Pour chaque individu ou groupe particulier, on ne devrait pas compter plus de cinq à sept mesures du rendement [traduction] » (Atkinson et McCrindell, 1996, p. 17.) La multiplication du nombre de mesures trahit l'incapacité de l'organisation d'établir un ordre de priorité en cette matière (National Performance Review, 1997). Cette leçon vaut également pour les secteurs public et privé, où l'on fait valoir que la qualité des indicateurs importe bien plus que leur nombre (Poate, 1997, p. 56). S'ils sont trop nombreux, les indicateurs risquent de s'avérer inefficaces, voire nuisibles. « De nombreuses expériences portent à croire que la complexité excessive du système de mesure du rendement et de collecte de données constitue le plus grave facteur qui puisse menacer la réussite de la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats [traduction] » (Meier, 1998, p. i).

Cela dit, il importe néanmoins d'adopter un jeu de mesures bien équilibré, capable de fournir une information suffisante pour fonder des décisions (PricewaterhouseCoopers, 1999, p. 9). Les mesures doivent tracer un juste portrait du rendement (USGAO, 1997b, p. 71). Au niveau macroscopique, diverses administrations ont choisi d'utiliser des indicateurs composés. « L'Alberta, l'Oregon et d'autres administrations qui élaborent des plans au niveau macroscopique ont notamment recours à des mesures multiples. Par exemple, en élaborant des indicateurs composés fondés sur des grappes de mesures du rendement, elles sont parvenues à établir un cadre de suivi du degré d'atteinte de leurs objectifs socio-économiques « humains » [traduction] » (Gibson et Boisvert, 1997, p. 8).

Une autre leçon souligne l'importance de bien définir les termes et concepts fondamentaux, à l'appui du processus de mise en oeuvre. « En définissant de manière incohérente les mesures relatives aux programmes, les organismes risquent d'entraver l'utilisation, par les décideurs, des données recueillies au moyen de telles mesures aux fins de planification ou de comparaison et de communication de l'information sur le rendement [traduction] » (USGAO, 1997b, p. 61). Le recours à un ensemble normalisé de définitions réduira les risques de malentendus et favorisera une meilleure cohérence dans toute l'organisation (Nakamura et Warburton, 1998, p. 37).

Le cadre logique s'avère très utile pour l'élaboration et la définition des résultats, des indicateurs et des risques prévus. Il facilite la conceptualisation des risques et des projets et programmes au niveau des intrants, des extrants et des conséquences. Il aide également à vérifier les conséquences logiques des relations cause-effet et, partant, les niveaux d'attribution (Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 24). Comme outil, le cadre logique s'avère particulièrement utile pour les intervenants qui ne connaissent pas la gestion axée sur les résultats, car il illustre la manière dont celle-ci fonctionne (Meier, 1998, p. i). « Les partisans du cadre logique font valoir un autre avantage, à savoir que la détermination des risques aide à structurer les facteurs incontrôlables ce qui distinguent les conséquences des extrants [traduction ] » (Poate, 1997, p. 55).

Au moment d'élaborer les mesures du rendement, il est essentiel de faire en sorte qu'elles correspondent aux niveaux de la reddition de comptes et du pouvoir décisionnel. Les mesures devraient traduire directement la description de poste et les responsabilités des gestionnaires et des employés (Nakamura et Warburton, 1998, p. 46). En ce sens, l'obligation redditionnelle d'un individu devrait se limiter aux seules fonctions sur lesquelles il peut influer (PricewaterhouseCoopers, 1999, p. 8). « Au moment d'élaborer des mesures du rendement destinées aux travailleurs ou aux unités organisationnelles, et au moment d'interpréter et d'exploiter les fruits de telles mesures, il importe de bien connaître la description de poste officielle des personnes en cause. Une mesure du rendement qui insiste sur des dimensions qui échappent, en tout ou en partie, au contrôle des personnes dont le rendement est mesuré ri sque de devenir source d'anxiété pour ces dernières ou d'éveiller chez elles un sentiment d'injustice [traduction] » (Nakamura et Warburton, 1998, p. 42).

Certaines conditions doivent être réunies avant que des individus acceptent de rendre compte des résultats. Les gestionnaires et les membres du personnel doivent comprendre le système, ce dont ils sont tenus responsables, et la manière dont ils peuvent influer sur les résultats. De plus, ils doivent être convaincus que le système mesure leur contribution à l'organisation (National Performance Review, 1997). À défaut de réunir ces conditions, le système de mesure du rendement sera jugé injuste sur le plan de la reddition de comptes (Atkinson et McCrindell, 1996, p. 16).

Qui plus est, l'information sur le rendement doit être façonnée selon les besoins des utilisateurs (Poate, 1997, p. 55). Souvent, les gestionnaires sont confrontés au problème que pose une information trop globale, peu utile du fait qu'elle vise un niveau différent de celui où sont prises les décisions (Mascarenhas, 1996, p. 21; Hatry, 1997b, p. 40). Pour surmonter ce problème, certains auteurs recommandent que les programmes et projets définissent leurs propres résultats escomptés, indicateurs et méthodes de collecte des données (Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 24).

Pour pouvoir rendre compte du rendement de leurs programmes, les gestionnaires doivent disposer d'une souplesse et d'un pouvoir suffisants (Newcomer et Downy, 1997-1998, p. 40). Certains maintiennent que l'obligation redditionnelle doit être partagée par les gestionnaires et les employés de toute l'organisation (National Performance Review, 1999).

À la limite, la mesure du rendement permet d'établir la responsabilité d'un programme entier, et non celle de son seul gestionnaire. Selon le National Performance Review (1999), « la reddition de comptes est un concept multidimensionnel qui agit souvent comme catalyseur majeur de réussite [...] À cette fin, il faut établir ou attribuer la responsabilité du rendement ou des résultats et définir un mode efficace d'intendance des ressources. Pour assurer une plus grande efficacité, la responsabilité doit être partagée par les gestionnaires et les employés; de plus, toute l'organisation doit être tenue responsable à l'égard des clients et des intervenants [traduction] ».

Pour être utile, l'information sur le rendement doit être valide et fiable (British Columbia, Office of the Auditor General, 1997, p. 9; Atkinson et McCrindell, 1996, p. 17). La simple perception que l'information puisse être falsifiée suffit à miner l'utilité du système (Nakamura et Warburton, 1998, p. 47). Une quelconque forme de vérification ou d'examen indépendant s'impose pour garantir la crédibilité de l'information (Epstein et Olsen, 1996, p. 44; Nakamura et Warburton, 1998, p. 41). En outre, le mode de vérification doit être communiqué. L'expérience révèle que le simple fait de décrire la méthode choisie dans un rapport annuel suffit à rassurer les lecteurs quant à la crédibilité de l'information (USGAO, 1997b, p. 72).

Les vérifications et examens indépendants ont une incidence non seulement sur les perceptions des utilisateurs de l'information sur le rendement, mais aussi sur celles des responsables de la cueillette des données. La perspective d'une vérification suffit, semble-t-il, à stimuler les efforts de tenue de dossiers exacts (Epstein et Olsen, 1996, p. 44).

Pour que la gestion axée sur les résultats fonctionne comme prévu, il faut insister sur la définition de cibles et de normes de rendement (Poate, 1997, p. 57). En termes d'atteinte des résultats, tout diagnostic s'avère difficile en l'absence d'un point de référence qui permette d'établir des comparaisons. En ce sens, les cibles sont également essentielles à la définition de la reddition de comptes. « En l'absence de normes de rendement précises et mesurables pouvant servir de point de référence en vue de l'appréciation du rendement, la reddition de comptes ne repose plus sur aucune assise [traduction] » (Atkinson et McCrindell, 1996, p. 17).

Pour fixer des cibles, on peut également recourir à l'étalonnage en fonction de programmes similaires. Les expériences vécues dans le secteur privé soulignent l'utilité des méthodes d'étalonnage par rapport aux concurrents (PricewaterhouseCoopers, 1999, p. 10). Selon Poate (1997, p. 57), « les indicateurs et cibles devraient être fixés en fonction des bonnes pratiques perçues, par rapport au parcours d'autres organismes qui effectuent des tâches identiques ou similaires [traduction] ». Cependant, certaines expériences vécues dans le secteur public mettent en lumière les risques que comporte toute quête d'excellence qui s'appuie sur la comparaison de différents programmes. Certains auteurs croient que la meilleure manière d'évaluer un programme est de le comparer à lui-même (Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 26).

De nombreuses expériences démontrent qu'en utilisant un poste de repères (benchmarks) basé sur une information historique sur le rendement, les organismes peuvent parvenir à fixer des cibles réalistes (USGAO, 1997b, p. 61). Le poste de repères fournit de l'information conjoncturelle sur laquelle les cibles peuvent s'appuyer. Aux organisations qui ne possèdent aucune expérience de la gestion axée sur les résultats et qui, partant, ne peuvent se doter de poste de repères, certains auteurs suggèrent de procéder à une collecte de données avant de procéder à la définition de cibles (Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 26; Laurent, 1999).

Utilisation de l'information sur le rendement

La manière dont une organisation utilise les fruits de ses efforts de mesure du rendement influence le degré de réussite à long terme de la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats. Une organisation autodidacte exploite l'information sur le rendement pour cerner ses forces et faiblesses et, de là, pour ajuster ses systèmes de gestion et ses processus de planification stratégique. Les leçons suivantes traduisent les expériences d'organisations de tête qui exploitent l'information sur le rendement à des fins d'apprentissage et d'amélioration continue.

Il ne suffit pas que l'information sur le rendement soit dûment exploitée : on doit percevoir qu'elle l'est. Si les cadres supérieurs utilisent l'information à des fins décisionnelles, d'autres seront portés à suivre leur exemple (Newcomer et Downy, 1997-1998, p. 39). Ainsi, le personnel aura tendance à accepter le nouveau système de mesure du rendement et à y participer (Epstein et Olsen, 1996, p. 43). Si l'information sur le rendement n'est pas exploitée avec empressement, c'est la crédibilité de l'activité tout entière qui sera minée (Poate, 1997, p. 57).

Cela dit, les gestionnaires et les employés doivent également reconnaître les avantages considérables qu'offre la gestion axée sur les résultats au niveau de l'organisation et de ses programmes. La gestion du rendement doit produire des résultats positifs, et elle doit savoir justifier certains résultats. L'information recueillie sur le rendement doit être utile (OCDE, 1997, p. 29; Gibson et Boisvert, 1997, p. 18; British Columbia, Office of the Auditor General, 1997, p. 6), et la collecte de telles données doit s'avérer visiblement rentable (Hatry, 1997b, p. 41; Itell, 1998, p. 17). Plus l'utilisation des données augmente et comporte des avantages réels, plus les données inspirent confiance (Gibson et Boisvert, 1997, p. 11).

La gestion axée sur les résultats n'efface pas le rôle de l'évaluation. En fait, l'évaluation et la mesure du rendement s'appuient mutuellement, dans une perspective de complémentarité. Ainsi, les évaluations peuvent servir à mesurer certaines conséquences (Poate, 1997, p. 56). À elle seule, l'information sur le rendement ne donne pas un aperçu complet de la situation. Les évaluations ajoutent à cet aperçu en offrant la profondeur d'analyse nécessaire pour expliquer la cause des écarts positifs ou négatifs observés par rapport aux cibles fixées (Poate, 1997, p. 56). En outre, les évaluations fournissent les renseignements dont les gestionnaires ont besoin pour améliorer les opérations. « Il est clairement du ressort de l'évaluation de programme de cerner et de faire connaître les facteurs qui expliquent l'insuff isance du rendement par rapport aux niveaux prévus. D'habitude, la mesure du rendement à elle seule ne fournit pas les données dont les gestionnaires de programme ont besoin pour comprendre pourquoi le rendement ne rencontre pas les attentes ou pour trouver des solutions qui permettent d'améliorer les opérations. Il existe une vaste gamme de méthodes d'évaluation de programme qui peuvent servir à éclairer les opérations, en complément des efforts de mesure du rendement [traduction] » (Wholey et Newcomer, 1997, p. 98). Par ailleurs, les évaluations d'impact peuvent « aider les organismes à imputer en toute confiance l'atteinte des résultats prévus à un ou plusieurs programmes, en fournissant des renseignements qui précisent l'apport des programmes aux résultats obtenus [traduction] » (USGAO, 1997a).

Là où la mesure permanente du rendement s'avère trop coûteuse ou difficile, on pourrait indiquer de procéder à des évaluations à intervalles réguliers. Le contraire est également vrai : là où la conduite d'évaluations à intervalles réguliers s'avère trop coûteuse, un système capable de mesurer des indicateurs approximatifs de rendement pourrait suffire à fournir l'information de gestion essentielle (Zapico-Goñi et Mayne, 1997, p. 261).

En produisant leurs propres mesures, les évaluations peuvent également appuyer la mise au point du système de mesure du rendement de l'organisation (Zapico-Goñi et Mayne, 1997, p. 262). « La conception et la mise en oeuvre d'un nouveau système de mesure du rendement améliorent les perspectives de rentabilité, facilitent la prévention des erreurs, augmentent la crédibilité du nouveau système et en favorisent l'acceptation, à condition que ce dernier exploite convenablement l'information déjà recueillie et prenne appui sur l'expertise tirée de fonctions connexes bien établies au sein du secteur public, dont la collecte des données, le suivi, l'évaluation ainsi que la recherche [traduction] » (Nakamura et Warburton, 1998, p. 41).

Certains faits portent à croire que, financiers ou non, les mesures incitatives poussent les individus à modifier leur comportement et facilitent la promotion des éléments qui comptent pour l'organisation (National Performance Review, 1997; PricewaterhouseCoopers, 1999, p. 11). Le fait de récompenser les employés qui réussissent ajoute au cadre redditionnel. « La reddition de comptes est une voie à double sens. L'organisation doit récompenser les personnes qui acceptent de faire leur part [traduction] » (National Performance Review, 1999).

Les systèmes de gestion axée sur les résultats qui connaissent le plus grand succès ne recourent pas aux fonctions punitives; ils encouragent plutôt l'utilisation de l'information afin de soutenir l'amélioration des programmes et des projets (National Performance Review, 1997). D'autres expériences laissent croire qu'un système peut comprendre des pénalités, à condition que celles-ci soient introduites lentement (Gibson et Boisvert, 1997, p. 18). L'introduction de sanctions risque de nuire au ralliement et à l'engagement du personnel et des gestionnaires, en particulier si les sanctions sont de nature budgétaire (National Performance Review, 1999).

Les organisations devraient faire rapport à tous les intervenants sur le degré d'atteinte des objectifs fixés. Tel que nous l'avons déjà souligné, on devrait avoir recours à une approche participative pour la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats. Ainsi les intervenants dans le processus voudront qu'on les tienne au courant des progrès par rapport aux attentes. Essentielle de par sa nature, une telle diffusion de l'information devrait être constamment maintenue (National Performance Review, 1997 et 1999).

Les gestionnaires et le personnel doivent consulter régulièrement des données sur le rendement afin d'apporter des ajustements aux programmes et, dans un deuxième temps, d'évaluer l'efficacité de tels ajustements (Hatry, 1997b, p. 40). Les organisations qui réussissent le mieux communiquent sans cesse avec leur personnel, et ce, à tous les niveaux (National Performance Review, 1999). Afin d'assurer une exploitation optimale de l'information sur le rendement, les organisations devraient porter une attention particulière à la fréquence à laquelle cette information est diffusée. En cette matière, les besoins des décideurs ne seront pas servis par une déclaration trop fréquente ou trop détaillée des données, sans démonstration suffisante de l'utilité d'une telle pratique pour les gestionnaires publics, le gouvernement, le Parlement et les citoy ens. « Des rapports fréquents peuvent contribuer à la saine gestion du secteur public, mais il n'est pas garanti qu'ils stimulent le rendement [traduction] » (Mascarenhas, 1996, p. 21). Par ailleurs, la façon dont l'information est présentée influence aussi son utilité; ainsi, une avalanche de détails risque de s'avérer nuisible (Poate, 1997, p. 57). « Les renseignements devraient être présentés de manière à pouvoir être facilement compris par les législateurs et par le public, et devrait les aider à bien apprécier le rendement du gouvernement. Les détails excessifs, les descriptions vagues, le charabia technique et le jargon sont à proscrire, car ils peuvent semer la confusion et provoquer des erreurs dans l'appréciation des faits [traduction] » (British Columbia, Office of the Auditor General, 1997, p. 7).

Les rapports peuvent également servir à d'autres fins que la prise de décision. De fait, en sensibilisant les employés à l'importance de leur contribution au sein de l'organisation, ils peuvent inciter ces derniers à s'attarder davantage aux conséquences. Leur travail s'en trouvera essentiellement validé (Olsen 1997, p. 32). La communication de l'information peut aussi aller à l'encontre du but recherché, à l'exemple de l'enseignant qui, par souci d'atteindre ses objectifs, structure son cours seulement en fonction de l'examen final, ou à l'exemple des intervenants qui choisissent de dénaturer certains constats afin d'éviter des situations gênantes. Selon Poate (1997, p. 55), pour un gestionnaire, la crainte d'être exposé et d'être mis dans l'embarras constitue, semble-t-il, une sanction efficace.

Une dernière leçon rappelle que, même lorsque la gestion axée sur les résultats a été mise en oeuvre, le travail n'est pas terminé. La réussite durable du système de mesure du rendement suppose un suivi et des améliorations constants. On obtiendra ainsi un système souple, capable de refléter le milieu changeant dans lequel il évolue (Poate, 1997, p. 56; Plantz, Greenway et Hendricks, 1997, p. 24; Epstein et Olsen, 1996, p. 41). Le système devrait traduire les changements qui surviennent au niveau de l'organisation ou de ses programmes. Il devrait être suffisamment flexible pour permettre aux gestionnaires d'élaborer des mesures révisées, en fonction de l'expérience acquise au fil du temps sur le plan de l'élaboration des indicateurs (Epstein et Olsen, 1996, p. 41 et 43). Même les joueurs les plus chevronnés r&ea cute;visent leurs mesures au moins une fois, car il faut du temps pour les mettre au point. C'est là l'essence même d'une organisation autodidacte. Les gestionnaires et le personnel apprennent bien par essai et erreur ainsi que par la pratique (Meier, 1998, p. i; National Performance Review, 1999).

Enfin, certains auteurs notent que, même avant de mettre en oeuvre de nouvelles procédures, les organisations devraient examiner leurs systèmes actuels et leurs anciens systèmes de manière à bien comprendre pourquoi ils n'ont pu atteindre leurs objectifs. Les leçons du passé et la mise en valeur des expériences partagées peuvent faciliter l'acceptation des nouvelles initiatives, dans une perspective de consensus (Poate, 1997, p. 53).

Bibliographie

Abréviations utilisées ci-dessous :

Alford, John, et Baird, Jeanette (1997), Performance Monitoring in the Australian Public Service : a Government-Wide Analysis, Public Money & Management, numéro d'avril-juin, p. 49-58.

Atkinson, Anthony A., et McCrindell, James Q. (1996), Strategic Performance Measurement in Government: A Study for the Canadian Centre for Management Development, University of Waterloo, Waterloo (Ontario).

Axson, David A. J. (1999), The Fastest Route to Right Answers : Refining Approaches for Better Decision-Making Through Performance Reporting, Strategy & Leadership, vol. 27, no 3 (mai-juin), p. 6-10.

British Columbia, Office of the Auditor General (1997), Reporting Performance Information, actes d'un symposium sur les questions de communication de l'information et de vérification de la reddition de comptes dans la fonction publique, Groupe d'étude du CCOLA.

Caiden, Naomi (1998), Public Service Professionalism for Performance Measurement and Evaluation, Public Budgeting & Finance, vol. 18, no 2 (été), p. 35-52.

Downey, Mortimer L. (1998), Making GPRA Work for Your Agency, The Public Manager, vol. 27, no 3 (automne), p. 18.

Epstein, Jeff, et Olsen, Raymond T. (1996), Lessons Learned by State and Local Governments, The Public Manager, numéro d'automne, p. 41-44.

Florida Legislature, OPPAGA (1997), Performance-Based Program Budgeting in Context : History and Comparison, Tallahassee (Fla).

Gibson, Judith, et Boisvert, Brenda (1997), Data-Driven Performance: Accountability, Business Planning and Performance Measurement in Government, Le Conference Board du Canada, p. 207-297.

Hatry, Harry (1997a), We Need a New Concept of Accountability, The Public Manager, vol. 26, no 3, p. 37-38.

Hatry, Harry (1997b), When the Rubber Meets the Road: Performance Measurement for State and Local Public Agencies, New Directions for Evaluation, no 75 (automne), p. 31-44.

Hope, Jeremy, et Fraser, Robin (1998), Measuring Performance in the new organisational model, Management Accounting, vol. 76, no 6, p. 22-23.

Itell, Jeffrey (1998), Where Are They Now? - Performance Measurement Pioneers Offer Lessons from the Long, Hard Road, The New Public Innovator, numéro de mai-juin, p. 11-17.

Joyce, Philip G. (1997), Using Performance Measures for Budgeting : A New Beat, or Is It the Same Old Tune?, New Directions for Evaluation, no 75 (automne), p. 45-61.

Kettl, D. F. (1997), The Global Revolution in Public Management : Driving Themes, Missing Links, Policy Analysis and Management, vol. 16, no 3, p. 446-462.

Laurent, Anne (1999), Extreme Measures.

Gouvernements locaux et régionaux d'Europe (1997), L'utilisation des indicateurs de performance dans les services publics locaux, Conseil de l'Europe, Strasbourg (France).

Mayne, John (1997), Accountability for Program Performance : A key to Effective Performance Monitoring and Reporting, dans : John Mayne et Eduardo Zapico-Goñi (éd.), Monitoring Performance in the Public Sector, New Brunswick (NJ), Transaction Publishers.

Mascarenhas, R.C. (1996), Searching for Efficiency in the Public Sector: Interim Evaluation of Performance Budgeting in New Zealand, Public Budgeting & Finance, numéro d'automne, p. 13-27.

Meier, Werner (1998), Lessons Learned from Implementing Results-Based Management (RBM) in CIDA, Direction générale de l'examen du rendement, Agence canadienne de développement international.

Nakamura, Alice O., et Warburton, William P. (1998), Performance Measurement in the Public Sector, Canadian Business Economics, vol. 6, no 2 (hiver), p. 37-48.

National Performance Review (1999), Balancing Measures : Best Practices in Performance Management.

National Performance Review (1997), Benchmarking Study Report.

Newcomer, Kathryn E., et Downy, Amy (1997-1998), Performance-Based Management : What Is It and How Do We Get There?, The Public Manager, vol. 26, no 4 (hiver), p. 37-40.

Newcomer, Kathryn E., et Wright, Roy E. (1996-1997), Toward Effective Use of Performance Measurement in the Federal Government, The Public Manager, numéro d'hiver, p. 31-33.

OCDE (1997), En quête de résultats, pratiques de gestion des performances, Paris (France).

Olsen, Raymond T. (1997), Performance Management Strategies Showing Promise, The Public Manager, numéro du printemps, p. 29-33.

Plantz, Margaret C. , Greenway, Martha Taylor, et Hendricks, Michael (1997), Outcome Measurement : Showing Results in the Nonprofit Sector, New Directions for Evaluation, no 75 (automne), p. 15-30.

Poate, Derek (1997), Measuring & Managing Results : Lessons for Development Cooperation, BEPS, New York.

PricewaterhouseCoopers (1999), Managing Corporate Performance Today and Tomorrow, R.-U.

Shergold, P. (1997), The Colour Purple : Perceptions of Accountability Across the Tasman, Public Administration and Development, vol. 17, p. 293-306.

State Services Commission (1999), Occasional Paper No 7 : Looping the Loop : Evaluating Outcomes and Other Risky Feats, Wellington (Nouvelle-Zélande).

Thomas, Paul (1998), The Politics of Performance Measurement, Management, vol. 8, no 2, p. 17-19.

USGAO (1997a), Managing for Results: Analytical Challenges in Measuring Performance (GAO/HEHS/GGD-97-138), Washington, D.C.

USGAO (1997b), The Government Performance and Results Act : 1997 Governmentwide Implementation Will Be Uneven (GAO/GGD-97-109), Washington, D.C.

Wholey, Joseph S., et Newcomer, Kathryn E. (1997), Clarifying Goals, Reporting Results, New Directions for Evaluation, no 75 (automne), p. 91-98.

Zapico-Goñi, Eduardo, et Mayne, John (1997), Performance Monitoring: Implications for the Future, dans : John Mayne et Eduardo Zapico-Goñi (éd.), Monitoring Performance in the Public Sector, New Brunswick (NJ), Transaction Publishers.

Annexe A

Sommaire des leçons tirées du rapport de 1996

Voici le sommaire des leçons tirées du rapport qu'a publié, en 1996, le Bureau du vérificateur général du Canada, auprès de qui on pourra obtenir copie du texte intégral. Pour de plus amples détails sur les aspects précis des différentes leçons décrites dans la présente, le lecteur pourra consulter la bibliographie.

Le temps est un facteur important dont il faut tenir compte lors de la mise en oeuvre. Il est dangereux de prendre trop de temps ou pas assez de temps pour introduire la gestion axée sur les résultats. Si une mise en oeuvre hâtive ne fait qu'exacerber les craintes, une mise en oeuvre lente comporte sa part de risque (National Academy of Public Administration, 1994, p. 16). Par conséquent, il est important de maintenir la force d'impulsion du processus, à un rythme uniforme (Broom, 1995, p. 16).

Pour les organisations, la conduite de projets-pilotes constitue une bonne occasion de mettre à l'essai les nouveaux systèmes (Broom, 1995, p. 15; Henry et Dickey, 1993, p. 211; Likierman, 1993, p. 18). Les projets-pilotes facilitent l'introduction des réformes au sein de l'organisation. Ils permettent de régler les problèmes relatifs aux éléments du nouveau système, voire à l'ensemble du système, au moment où ce dernier est exploité sur une petite échelle (Jackson, 1991, p. 20).

Il est important qu'une culture axée sur les résultats rayonne dans toute l'organisation et influence de manière cohérente chaque type d'activité qu'entreprend cette dernière (OCDE, 1994, p. 21). De même, il est essentiel d'élaborer des objectifs axés sur les résultats et de favoriser l'émergence d'une culture orientée vers la mesure et l'apprentissage (Western Australia, Office of the Auditor General, 1994, p. 17; Broom, 1995, p. 13-14). « L'expérience porte à croire que la culture peut évoluer sous l'impulsion d'un leadership approprié, capable de transmettre les messages et d'offrir les incitatifs qui s'imposent. Cependant, les processus de réforme supposent une constante cohérence au niveau des messages [traduction] » (OCDE, 1993, p. 47).

Il existe de nombreuses indications à l'effet que la réussite de la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats passe par l'exercice d'un leadership au sommet de l'organisation (Holtham, p. 5; OCDE, 1994, p. 47). Il est essentiel que la direction - qu'il s'agisse des cadres supérieurs ou des gestionnaires intermédiaires - soutienne intégralement la mise en oeuvre et y participe activement (USGAO, 1994, p. 14-15; Broom, 1995, p. 16). Le niveau d'engagement de la direction a un effet direct sur celui de toute l'organisation (Secrétariat du Conseil du Trésor, 1996, p. 6; Jackson, 1991, p. 19; Shaw, 1987, p. 8).

Là où les efforts de mise en oeuvre sont couronnés de succès, les gouvernements attribuent systématiquement cette réussite à l'entière participation des effectifs (National Academy of Public Administration, 1994, p. 5; USGAO, 1995a, p. 12). La participation des gestionnaires et du personnel à l'élaboration des plans stratégiques, mesures du rendement et autres éléments contribue à inspirer un sentiment d'appropriation et à promouvoir l'engagement (Meekings, 1995, p. 8; Likierman, 1993, p. 17). Par ailleurs, les individus qui participent sont moins portés à critiquer leur propre travail et sont plus motivés à faire équipe pour atteindre des objectifs communs (USGAO, 1994, p. 14; USGAO, 1995a, p. 15).

Les experts dans le domaine considèrent la formation comme un ingrédient essentiel des réformes (USGAO, 1995a, p. 15; OCDE, 1994, p. 47; Secrétariat du Conseil du Trésor, 1996, p. 8). Une formation qui porte sur l'élaboration et l'utilisation des mesures du rendement permet à des organisations qui, par le passé, se souciaient de la réalisation des intrants, d'acquérir les compétences requises pour pratiquer la gestion axée sur les résultats (Western Australia, Office of the Auditor General, 1994, p. 18). Par ailleurs, en plus de favoriser l'élargissement des compétences, la formation contribue à modifier la culture organisationnelle (Jackson, 1991, p. 20).

Une autre leçon souligne l'importance de bien définir les termes et concepts fondamentaux, à l'appui du processus de mise en oeuvre. En règle générale, on comprend mal les termes et concepts du domaine de la gestion axée sur le rendement (National Academy of Public Administration, 1994, p. 4). Le recours à un ensemble normalisé de termes et de concepts fondamentaux réduira les risques de malentendus et de mauvaise communication, tout en favorisant une meilleure cohérence dans toute l'organisation (National Academy of Public Administration, 1994, p. 7).

Les gestionnaires doivent pouvoir compter sur une infrastructure favorable, capable d'assurer la collecte de données différentes, voire nouvelles, à l'appui du système de gestion axé sur les résultats. Faute d'un tel soutien, les responsables de la fonction de mesure risquent de se montrer réticents ou peu coopératifs (Western Australia, Office of the Auditor General, 1994, p. 17; OCDE, 1994, p. 49). Il importe de revoir l'harmonisation des systèmes de planification, de budgétisation et de communication de l'information et d'intégrer ces derniers aux systèmes existants, de manière à prévenir toute lourdeur (USGAO, 1994, p. 18; Likierman, 1993, p. 19; Nagel et Cutt, 1995, p. 47; Shaw, 1987, p. 8).

Les gestionnaires seront davantage portés à s'engager à atteindre des résultats s'ils disposent de la souplesse requise pour gérer leurs programmes de manière efficace et efficiente (USGAO, 1995a, p. 15). La perspective d'une réduction du nombre de règlements et de mécanismes de contrôle est un incitatif alléchant pour les fins de la gestion axée sur les résultats (Groszyk, 1995, p. 14). En outre, d'autres types d'incitatifs devraient être soigneusement étudiés. À cet égard, certaines administrations ont opté pour une formule de rémunération au rendement (OCDE, 1995, p. 38), mais cette initiative n'a pas toujours donné de bons résultats (OCDE, 1993, p. 29). Les incitatifs risquent d'aller à l'encontre du but recherché lorsque, loin d'y voir une occasion d'apprentissage, les intervenants ont l' impression que l'allocation des budgets et des effectifs sert à récompenser le bon rendement et à punir le rendement médiocre (Pollitt, 1986, p. 168).

Il ne suffit pas que l'information sur le rendement soit dûment exploitée : on doit percevoir qu'elle l'est. Là où l'information est inutilisée, la mesure des résultats devient impossible, et le système perd toute crédibilité (Meekings, 1995, p. 6 et 8). Cela dit, l'utilisation de l'information va bien au-delà des simples demandes de publication de rapports sur les résultats : l'information doit être intégrée au processus décisionnel, d'où la nécessité qu'elle soit crédible (National Academy of Public Administration, 1994, p. 7).

Tout porte à croire que les systèmes de mesure du rendement qui connaissent le plus grand succès s'attardent aux conséquences des programmes plutôt qu'aux intrants et aux activités, comme le veut la méthode classique (National Academy of Public Administration, 1994, p. 7). L'expérience démontre que l'élaboration de systèmes de mesure du rendement axés sur les conséquences est indispensable à l'exploitation des mesures aux fins de l'amélioration des programmes (USGAO, 1995b, p. 3).

De nombreux faits laissent croire que les organisations ne peuvent pas compter sur leurs gestionnaires pour introduire un tel changement sans une aide éclairée, capable de les empêcher de s'attarder aux simples activités. Afin de mettre au point des missions, des buts, des objectifs et des mesures, les gestionnaires de programme et le personnel opérationnel devraient recevoir l'appui d'un spécialiste averti. Pareille initiative de contrôle de la qualité permettrait à un même individu d'assurer une cohérence et une continuité parmi toutes les unités de programme (American Society for Public Administration, 1996, p. 7).

Bibliographie

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

USGAO

United States General Accounting Office

American Society for Public Administration (1996), Performance Measurement : A Work in Progress : Minnesota's Department of Labour and Industry, Washington, D.C.

Broom, Cheryle A. (1995), Performance-Based Government Models : Building a Track Record, Public Budgeting & Finance, vol. 15, no 4, p. 3-17.

Groszyk, Walter (1995), Using Performance Measures in Government : Implementation of the Government Performance and Results Act of 1993, document préparé en vue d'une réunion de l'OCDE, Paris.

Henry, Gary T., et Kent C. Dickey (1993), Implementing Performance Monitoring : A Research and Development Approach, Public Administration Review, vol. 53, no 3, p. 203-212.

Holtham, Clive, Developing a System for Measuring Departmental Performance, Public Money & Management.

Jackson, Peter M. (1991), Measuring Performance in the Public Sector, conférence sur la gestion du secteur public, FEE, p. 11-22.

Keating, M.S. (1990), Managing for Results in the Public Interest, Australian Journal of Public Administration, vol. 49, no 4, p. 387-398.

Likierman, Andrew (1993), Performance Indicators : 20 Early Lessons from Managerial Use, Public Money & Management, vol. 13, no 4, p. 15-22.

Management Advisory Board and Management Improvement Advisory Committee (1993), Performance Information and the Management Cycle, Canberra (Australie).

Meekings, Alan (1995), Unlocking the Potential of Performance Measurement : A Practical Implementation Guide, Public Money & Management, p. 5-12.

Nagel, Kevin F., et James Cutt (1995), Strategic Management, Accountability and Performance Measurement in a Provincial Government Organisation : A Review of the Approach and Experience of the British Columbia Ministry of Transportation, Center For Public Sector Studies, University of Victoria.

National Academy of Public Administration (1994), Towards Useful Performance Measurement : Lessons Learned from Initial Pilot Performance Plans Prepared Under Government Performance and Results Act, Washington, D.C.

Western Australia. Office of the Auditor General (1994), Special Report: Public Sector Indicators 1993-94, rapport no 7.

OCDE (1995), Performance Management in Finland, Public Management Committee, Paris, p. 34-42.

OCDE (1994), La gestion des performances dans l'administration : mesure des performances et gestion axée sur les résultats, études hors-série sur la gestion publique, no 3, Paris.

OCDE (1993), Towards a Results-Oriented Culture, huitième séance du Comité sur la gestion publique, Paris.

Pollitt, Christopher (1986), Beyond the Managerial Model : the Case for Broadening Performance Assessment in Government and the Public Services, Financial Accountability & Management, vol. 2, no 3, Oxford (R.-U.), p. 155-170.

Secrétariat du Conseil du Trésor (1996), Doter la fonction publique fédérale d'une culture de gestion davantage axée sur les résultats, Ottawa.

Shaw, Nigel (1987), Productivity Development in the United States, Management Services, vol. 31, nos 10-11, p. 8-14.

USGAO (1995a), Government Reform : Goal-Setting and Performance (GAO/AIMD/GGD-95-130R), Washington, D.C.

USGAO (1995b), Managing for Results : Critical Actions for Measuring Performance (GA/T-GGD/AIMD-95-187), Washington, D.C.

USGAO (1995c), Managing for Results: Experiences Abroad Suggest Insights for Federal Management Reforms (GAO/GGD-95-120), Washington, D.C.

USGAO (1995d), Managing for Results: Status of the Government Performance and Results Act (GAO/T-GGD-95-193), Washington, D.C.

USGAO (1994), Managing for Results: State Experiences Provide Insights for Federal Management Reforms (GAO/GGD-94-22), Washington, D.C.