Printemps 2014 — Rapport du vérificateur général du Canada Chapitre 5 — Le Programme des services de police des Premières nations — Sécurité publique Canada

Printemps 2014 — Rapport du vérificateur général du Canada

Introduction

Contexte

5.1 Le paragraphe 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 stipule que les provinces ont l’autorité législative de « l’administration de la justice dans la province », y compris la prestation des services de police. En vertu du paragraphe 91(24) de la même loi, l’autorité législative du gouvernement fédéral s’étend aux « Indiens et [aux] terres réservées pour les Indiens ».

5.2 En 1986, afin de répondre à des préoccupations exprimées à l’égard des services de police fournis dans les communautés des Premières Nations, le Groupe d’étude fédéral de la politique sur le maintien de l’ordre dans les réserves indiennes a été créé afin de mener une étude nationale de la politique sur les services de police dans les réserves. Les préoccupations à l’origine de l’étude portaient sur les ententes de services de police improvisées, l’inégalité du financement, l’escalade des dépenses fédérales et l’absence de politique fédérale claire sur les services de police au sein des Premières Nations.

5.3 Dans son rapport publié en 1990, le Groupe d’étude affirmait que les communautés des Premières Nations n’avaient pas accès à des services de police de même niveau et de même qualité que ceux offerts aux autres collectivités environnantes. De plus, le Groupe d’étude exprimait les préoccupations suivantes :

• délais d’intervention de la police trop longs;
• trop peu d’activités de prévention du crime;
• taux de criminalité substantiellement plus élevés que la moyenne nationale, particulièrement pour les crimes violents;
• formation inférieure des agents de police des bandes.

5.4 En 1991, le gouvernement fédéral a donné suite au rapport du Groupe d’étude en établissant la Politique sur la police des Premières nations et le Programme des services de police des Premières nations. Le Programme a aussi été créé en réponse aux crises qui avaient secoué l’ordre public et porté atteinte à la sécurité au sein des communautés des Premières Nations entre 1989 et 1990. Le but de la Politique, mise à jour en 1996 et toujours en vigueur, « est d’améliorer l’ordre, la sécurité publique et la sécurité personnelle des habitants dans les collectivités des Premières nations, y compris celle des femmes, des enfants et d’autres groupes vulnérables ». La Politique s’applique aux communautés des Premières Nations qui vivent dans les réserves, à certaines qui vivent sur les terres de la Couronne et aux communautés inuites. Elle doit être mise en œuvre de façon uniforme dans l’ensemble du territoire canadien. La Politique ne vise pas les Métis, ni les communautés vivant à l’extérieur des réserves ou dans les centres urbains.

5.5 Le Programme des services de police des Premières nations est un programme de contributions établi pour le financement et la négociation d’ententes de services de police entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux ou territoriaux, et les communautés inuites et des Premières Nations. Il vise la mise en application des principes de la Politique et l’amélioration des services de police en place pour qu’ils soient professionnels, efficaces, assignés aux communautés bénéficiaires et axés sur leurs besoins. Habituellement, les coûts sont partagés entre le gouvernement fédéral (52 %) et les gouvernements provinciaux ou territoriaux (48 %). Le Programme est administré par Sécurité publique Canada.

5.6 La plupart des fonds destinés au Programme des services de police des Premières nations sont affectés aux ententes sur les services de police autogérés et aux ententes communautaires tripartites. Les ententes communautaires tripartites sont chapeautées par des ententes-cadres du Service de police communautaire des Premières nations, conclues entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ou territoriaux. Le Programme fournit également des fonds pour les ententes-cadres du Programme des gendarmes communautaires autochtones et les ententes du Programme des agents de police des bandes. La qualité de la gestion de ce soutien peut avoir une influence sur la sécurité et la sûreté générales des communautés des Premières Nations participantes.

5.7 En nous fondant sur les données non auditées de Sécurité publique Canada, nous avons calculé qu’à partir de l’entrée en vigueur du Programme des services de police des Premières nations au cours de l’exercice 1991-1992 jusqu’à la fin de l’exercice 2012-2013, les dépenses fédérales engagées pour le Programme ont totalisé environ 1,7 milliard de dollars. Le budget total du Programme pour l’exercice 2012-2013 s’élevait à quelque 127 millions de dollars. Selon le Ministère, en mars 2013, 442 des 593 communautés des Premières Nations de toutes les provinces bénéficiaient de services découlant d’une ou de plusieurs ententes financées par le Programme. La pièce 5.1 présente le nombre d’ententes, les fonds octroyés et d’autres informations pour chacun des types d’ententes en vigueur au cours de l’exercice 2012-2013.

Pièce 5.1 — Comparaison des types d’ententes financées par le Programme des services de police des Premières nations au cours de l’exercice 2012-2013 (à l’exclusion des territoires et des communautés inuites)

Rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

5.8 Historiquement, c’est le gouvernement fédéral qui assurait les services de police dans les réserves, par l’entremise de la Gendarmerie royale du Canada (GRC). Dans les années 70, ce rôle a évolué lorsque la Cour suprême du Canada a reconnu que les réserves n’étaient pas des enclaves fédérales. Cette décision signifiait que les lois provinciales d’application générale, notamment les lois sur les services de police, s’appliqueraient dorénavant aux réserves.

5.9 Dans le cadre de l’administration du Programme des services de police des Premières nations, Sécurité publique Canada négocie et finance les ententes de services avec les provinces et les communautés des Premières Nations. Les fonctionnaires du Ministère collaborent avec leurs homologues des provinces pour assurer une application uniforme des ententes de contributions et surveiller si les parties en respectent les modalités.

Objet de l’audit

5.10 L’objectif de notre audit était de déterminer si la conception et l’exécution du Programme des services de police des Premières nations étaient conformes aux principes de la Politique sur la police des Premières nations que nous avons sélectionnés. Dans l’optique de cet objectif, nous avons également examiné si le rendement du Programme était bien mesuré et présenté. Notre audit a ciblé les ententes des communautés des Premières Nations situées dans les réserves.

5.11 Au cours de l’audit, nous avons visité 16 communautés des Premières Nations et eu des entretiens avec des policiers au sein de détachements, des fonctionnaires provinciaux et des représentants de six organisations des Premières Nations afin de recueillir leurs points de vue. Nous avons également interrogé dix chefs de services de police autogérés des Premières Nations.

5.12 L’audit n’a pas porté sur :

• les communautés inuites ou des Premières Nations situées dans les territoires;
• la qualité des services de police fournis aux communautés des Premières Nations;
• le rendement des organisations non fédérales, des Premières Nations ou des organisations des Premières Nations.

5.13 L’audit visait la période comprise entre le 1^er octobre 2012 et le 17 décembre 2013. La section intitulée À propos de l’audit, à la fin du chapitre, donne des précisions sur l’objectif, l’étendue, la méthode et les critères de l’audit.

Observations et recommandations

Conception du Programme

5.14 Le Programme des services de police des Premières nations s’inspire des dix principes de la Politique sur la police des Premières nations. Lors de notre examen de la conception du Programme, nous avons déterminé que cinq de ces principes jouaient un rôle capital dans l’atteinte des objectifs de la Politique, qui sont de renforcer la sécurité publique et la sécurité personnelle, d’accroître les responsabilités et l’obligation de rendre compte, et de construire un nouveau mode de partenariat avec les communautés des Premières Nations. Nous avons donc examiné si ces cinq principes avaient été pris en compte dans les ententes financées par le Programme :

• le cadre juridique;
• la qualité et le niveau des services;
• les responsabilités et les pouvoirs;
• la sensibilité aux cultures et aux besoins des Premières Nations;
• l’autonomie et l’obligation de rendre compte de la police.

5.15 Nous avons examiné un échantillon de 18 ententes (voir la pièce 5.2).

Pièce 5.2 — Nombre d’ententes examinées pour chaque type d’entente

Certaines ententes en matière de services de police n’exigent pas clairement une conformité absolue avec le cadre juridique provincial applicable

5.16 Un des principes fondateurs de la Politique sur la police des Premières nations est le cadre juridique sur lequel s’appuient les services de police des Premières Nations :

« Les accords sur les services de police des Premières nations devraient être élaborés au sein d’un cadre juridique qui permette aux Premières nations d’instituer, d’administrer et de réglementer leurs services de police et de nommer leurs agents de police conformément aux normes et aux usages existant dans la province. Au besoin, le gouvernement fédéral travaillera de concert avec les provinces, les territoires et les Premières nations pour favoriser un tel cadre juridique. »

5.17 La Politique sur la police des Premières nations stipule qu’elle doit être mise en œuvre de façon uniforme dans l’ensemble du pays au moyen d’ententes tripartites négociées entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux ou territoriaux et les Premières Nations. Il incombe à chaque gouvernement provincial d’adopter les dispositions législatives s’appliquant à son territoire. Donc, à notre avis, lorsque toutes les parties concernées négocient des ententes sur les services de police, ces ententes doivent exiger que la prestation des services de police aux Premières Nations se fasse dans le respect du cadre juridique provincial qui s’applique aux services de police de la province. Un cadre juridique réglemente les normes et les pratiques en matière de services de police à l’égard d’aspects tels que les niveaux de service, la dotation, la formation, le matériel et les installations. Les normes en matière de services de police permettent également d’appuyer la reddition de comptes, l’interopérabilité et l’amélioration des méthodes de travail dans l’ensemble des services de police.

5.18 Clarté des exigences dans les ententes — Nous avons examiné cinq ententes sur des services de police autogérés qui ont été conclues en Ontario, au Manitoba et en Alberta afin de déterminer si leur libellé exigeait expressément que les services de police fournis aux communautés des Premières Nations soient conforment aux dispositions législatives et aux normes de la province.

5.19 Pour ce qui est de l’Alberta et du Manitoba, nous avons constaté que les trois ententes de services de police autogérés examinées exigeaient clairement que les services de police financés par le Programme soient livrés conformément aux dispositions législatives et aux normes de la province.

5.20 Quant aux deux autres ententes que nous avons examinées, qui ont été conclues en Ontario, nous avons constaté qu’elles n’exigeaient pas clairement que les services de police autogérés fournis aux Premières Nations soient absolument conformes aux dispositions législatives et aux normes de la province. Nos constatations sont les suivantes :

• Conformément aux dispositions législatives provinciales, les ententes exigeaient que les agents qui s’acquittent de ces services de police reçoivent une formation initiale au moment où ils sont recrutés. Toutefois, les ententes ne comportaient pas d’exigence précise voulant que les agents suivent des cours après leur entrée en poste, et de ce fait elles n’assurent pas une conformité absolue avec les normes provinciales.
• La Loi sur les services policiers de l’Ontario comporte une série d’exigences relatives au matériel (par exemple, les armes à feu et autres armes, les munitions et les véhicules automobiles). Nous avons constaté que les ententes renfermaient des dispositions claires sur le respect de ces exigences. La Loi exige aussi le respect des normes provinciales en matière d’infrastructure, notamment les normes sur les dispositifs de communication et les installations de services de police. Nous avons cependant constaté que les ententes ne comprenaient pas de telles dispositions visant la conformité aux normes en matière d’infrastructure.

5.21 Clarté des exigences dans les cadres juridiques — En raison des faiblesses que nous avons constatées dans le libellé des ententes sur les services de police autogérés fournis en Ontario, nous avons examiné le cadre juridique provincial qui réglemente tous les services de police de la province. Nous avons également examiné les cadres juridiques du Manitoba et de l’Alberta. Nous avons constaté que ces derniers font expressément mention des services de police autogérés des Premières Nations et du fait que ceux-ci doivent respecter les mécanismes de surveillance et les normes en matière de services de police de la province à l’égard d’aspects tels que les compétences, la formation, la dotation, le matériel et les installations. Par contre, nous avons noté que le cadre juridique de l’Ontario ne mentionne pas expressément les services de police autogérés des Premières Nations et n’exige pas leur conformité absolue aux exigences qu’il renferme.

5.22 À notre avis, le fait que les ententes sur les services de police autogérés des Premières Nations n’exigent pas clairement la conformité au cadre juridique de l’Ontario n’est pas cohérent avec la Politique sur la police des Premières nations et accroît la probabilité que ces services de police contreviennent aux normes applicables. Cette situation présente des risques potentiellement graves pour la santé et la sécurité des policiers, des détenus et des membres de la communauté. Nous avons relevé que dans un rapport d’enquête publié en 2009, des préoccupations avaient été exprimées à propos de la conformité aux normes en matière de services de police ainsi qu’aux codes du bâtiment et de prévention des incendies de la province, et sur la question de savoir si les fonds étaient suffisants pour assurer la conformité à ces normes. Le rapport faisait suite au décès de deux membres des Premières Nations en Ontario, et faisait également état de blessures graves qu’avaient subies des policiers du service de police autogéré de la communauté. Le rapport recommandait que tous les signataires de l’entente du service autogéré collaborent à l’établissement d’un cadre juridique afin de s’assurer que le matériel et les équipements utilisés par ce service de police sont conformes aux normes applicables.

5.23 Préoccupations exprimées par les chefs de police en Ontario — En Ontario, trois chefs de police de services autogérés ont déclaré que leurs services n’étaient pas assujettis aux dispositions législatives et aux normes de la province en matière de services de police. Ils nous ont dit que le financement était insuffisant pour leur permettre d’assurer des services de police conformes aux normes de la province, et que le manque d’effectif et de communication étaient deux sources de préoccupation susceptibles de compromettre la santé et la sécurité des agents de police :

• Effectif des agents de police — La Police provinciale de l’Ontario exige l’affectation de deux agents de police en uniforme en cas d’intervention lors d’incidents graves, tels que des crimes en train d’être commis, des disputes familiales ou l’utilisation d’une arme offensive. Cela dit, un agent en uniforme peut intervenir avant l’arrivée de renforts. Selon les agents et le chef de police d’un service autogéré en Ontario, il est difficile d’affecter deux agents de police en uniforme pour les interventions lors d’incidents graves dans les communautés des Premières Nations des régions éloignées. Nous avons remarqué que dans ces communautés, de petits détachements de deux ou trois agents de police assuraient les services. Les personnes interrogées nous ont dit que ces agents devaient parfois s’absenter de la communauté pour d’autres activités liées au service. Ils pouvaient, par exemple, aller témoigner devant un tribunal ou suivre une formation, de sorte qu’il n’était pas toujours possible de respecter la norme de la police provinciale.
• Communications — Selon un règlement de l’Ontario, les services de police doivent être munis d’un centre de communications en activité 24 heures sur 24 afin de maintenir une communication vocale bilatérale constante avec les agents de police en train de patrouiller ou de répondre à des appels d’urgence. Selon un employé d’un service de police autogéré de l’Ontario desservant 24 communautés des Premières Nations accessibles uniquement par voie aérienne, une seule de ces communautés a un détachement équipé d’un système radio conforme à cette norme.

5.24 Les mêmes préoccupations ont été soulevées à diverses occasions. En 2012, le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels de l’Ontario a exprimé à Sécurité publique Canada ses profondes inquiétudes au sujet de l’absence de communications radio et de renforts policiers dans les communautés des Premières Nations en région éloignée. En 2013, le chef du plus grand service de police autogéré en Ontario a avisé l’organisation signataire des Premières Nations partie à l’entente qu’en raison de l’absence de système radio, les agents de police couraient un risque inacceptable qui menaçait leur santé et leur sécurité. Le chef de ce service de police a également déclaré en 2013, dans son témoignage devant le Comité permanent de la sécurité publique et nationale de la Chambre des communes, que les agents de police travaillaient souvent seuls pendant de longues périodes dans des communautés éloignées, ce qui se traduisait par une incidence élevée de troubles de stress post-traumatique.

5.25 Recommandation — Sécurité publique Canada devrait collaborer avec la province de l’Ontario et les Premières Nations pour s’assurer que toutes les ententes de services de police autogérés financées par le Programme des services de police des Premières nations énoncent clairement que les services de police fournis aux Premières Nations doivent respecter le cadre juridique provincial applicable à tous les services de police de la province.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Au moment de renouveler les ententes sur les services de police autogérés en Ontario financées dans le cadre du Programme des services de police des Premières nations, Sécurité publique Canada continuera de travailler avec la province, dans la mesure où celle-ci y est disposée, et avec les Premières Nations à l’élaboration d’un texte dont la formulation conviendra à tous les intervenants et reflétera le cadre juridique ou stratégique pertinent.

Les éléments sélectionnés des principes de la Politique sur la police des Premières nations ne sont pas entièrement intégrés dans les ententes de services de police

5.26 En ce qui concerne les quatre autres principes de la Politique sur la police des Premières nations que nous avons sélectionnés, nous avons examiné si certains éléments avaient été intégrés dans les ententes que nous avons examinées. Nous avons constaté qu’ils ne l’étaient pas tous. À la pièce 5.3, nous présentons nos constatations sur le cadre juridique ainsi que sur les quatre autres principes.

5.27 Comme il est indiqué à la pièce 5.3, en ce qui concerne le respect du principe « qualité et niveau des services », nous avons constaté qu’aucune des 13 ententes que nous avons examinées ne contenait de disposition précisant que la qualité et le niveau des services de police fournis aux communautés des Premières Nations devaient être équivalents à ceux des services de police dont bénéficient les collectivités environnantes caractérisées par des conditions semblables. À notre avis, il se pourrait donc que la situation relevée en 1990 par le Groupe d’étude persiste, à savoir que les communautés des Premières Nations pourraient continuer de recevoir des services de police de qualité et de niveau moindres que les services fournis aux collectivités environnantes.

Pièce 5.3 — Les éléments sélectionnés des principes de la Politique sur la police des Premières nations ne sont pas tous pleinement intégrés dans les ententes de services de police

5.28 Selon Sécurité publique Canada, les principes de la Politique sur la police des Premières nations de 1996 sont dépassés et irréalistes. De plus, le Programme des services de police des Premières nations a évolué depuis l’adoption de ces principes. Le Ministère prévoit actualiser ces derniers et les intégrer dans les modalités du Programme.

5.29 Recommandation — Sécurité publique Canada devrait prendre les mesures appropriées pour actualiser les principes de la Politique sur la police des Premières nations, inscrire ces principes actualisés dans les modalités du Programme des services de police des Premières nations et, s’il y a lieu, dans les ententes sur les services de police.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada prendra les mesures qui s’imposent pour actualiser les principes de la Politique aux fins du Programme, et il incorporera ces principes à jour aux modalités du Programme et aux ententes sur les services de police, lorsqu’il y a lieu.

Exécution du Programme

5.30 Dans le cadre de notre examen du Programme des services de police des Premières nations, nous avons vérifié si :

• le Programme des services de police des Premières nations était accessible et transparent;
• les fonds consentis dans le cadre du Programme des services de police des Premières nations permettaient d’améliorer les services de police, comme prévu;
• les Premières Nations ont été incluses de façon significative dans la négociation des ententes applicables;
• Sécurité publique Canada a eu l’assurance raisonnable que les installations des services de police dans les communautés des Premières Nations étaient adéquates;
• Sécurité publique Canada pouvait démontrer que les fonds attribués pour les biens immobiliers destinés aux communautés des Premières Nations dans le cadre du Programme étaient utilisés de façon économique.

Le programme n’est pas accessible ni transparent pour toutes les communautés des Premières Nations

5.31 La Politique sur les paiements de transfert et la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor exigent que les ministères adoptent des normes de service, des critères d’évaluation ainsi que des méthodes pour déterminer les montants des contributions. En outre, la Directive précise que les bénéficiaires éventuels doivent avoir facilement accès aux renseignements sur le programme de contributions et qu’une description du programme doit être publiée. La description du programme doit comprendre les exigences relatives à la présentation d’une demande et à l’admissibilité, ainsi que les critères d’évaluation des demandes.

5.32 Selon la documentation de Sécurité publique Canada, le financement du Programme des services de police des Premières nations n’a pas été substantiellement modifié entre les exercices 2007-2008 et 2012-2013. Toutefois, pendant la même période, dans toutes les provinces, 196 ententes ont été renouvelées, 23 ont été résiliées et 22 nouvelles ententes ont été conclues. Les ententes résiliées n’ont pas nécessairement été remplacées par de nouvelles, particulièrement dans le cas des ententes du Programme des agents de police des bandes.

5.33 Nous avons examiné si les Premières Nations admissibles qui voulaient participer au Programme des services de police des Premières nations pouvaient y avoir accès. Nous avons également vérifié si Sécurité publique Canada avait mis en place un processus transparent pour évaluer les demandes, sélectionner les bénéficiaires et répartir les fonds du Programme.

5.34 Accessibilité — Nous avons demandé aux fonctionnaires de Sécurité publique Canada combien de Premières Nations voulaient avoir accès au Programme des services de police des Premières nations et avaient présenté une demande en ce sens. Nous leur avons également demandé si le Ministère avait estimé les fonds nécessaires pour que ces demandeurs participent au Programme. Nous avons constaté que le Ministère disposait de ces renseignements pour une seule province.

5.35 Nous avons également constaté que le Ministère ne détenait aucun dossier sur les demandes refusées ou les demandes restées sans réponse. Nous avons noté que depuis 2006, 16 communautés des Premières Nations qui avaient adopté des résolutions de conseil de bande en vue de joindre le Programme des services de police des Premières nations avaient reçu un avis officiel les informant qu’elles ne pouvaient y participer ou attendaient encore une réponse à leur demande. Selon les fonctionnaires du Ministère, les fonds du Programme ne sont pas suffisants pour permettre une plus grande couverture.

5.36 Transparence — Nous avons constaté que les systèmes et pratiques mis en place par Sécurité publique Canada pour évaluer les demandeurs, sélectionner les bénéficiaires et répartir les fonds du Programme des services de police des Premières nations n’étaient pas transparents. Nous avons constaté que le Ministère n’avait pas mis en place les systèmes et les pratiques pour satisfaire aux exigences du Conseil du Trésor qui sont énoncées au paragraphe 5.31 du présent chapitre. Nous avons remarqué, par exemple, que le site Web du Ministère ne présente pas d’information sur le processus de demande. En outre, nous avons constaté que les décisions en matière d’évaluation et de sélection n’étaient pas bien documentées. Les décisions relatives au Programme ne sont donc pas transparentes pour les Premières Nations et pourraient être jugées arbitraires.

5.37 Recommandation — Sécurité publique Canada devrait s’assurer que le Programme des services de police des Premières nations est accessible et transparent, et qu’il est administré en conformité absolue avec la Politique sur les paiements de transfert et la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada a élaboré des modalités actualisées pour le Programme des services de police des Premières nations. Les nouvelles modalités, qui entreront en vigueur le 1^er avril 2014, feront en sorte que les ententes de contributions conclues en vertu du Programme soient pleinement conformes à la Politique et à la Directive du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert. Les lignes directrices fondées sur ces modalités devraient être affichées dans le site Web de Sécurité publique Canada au printemps 2014.

Il arrive souvent que les fonds du Programme ne sont pas utilisés pour améliorer les services de police, tel qu’il est prévu

5.38 Selon Sécurité publique Canada, l’intention du Programme de services de police des Premières nations est d’améliorer les services de police en place dans les communautés des Premières Nations, et non de remplacer les services de police de base qui, normalement, sont fournis par la province.

5.39 Nous avons examiné si le Programme des services de police des Premières nations avait permis de financer des services de police améliorés. Nous avons constaté que Sécurité publique Canada n’avait pas défini ce qu’il entendait par des services de police améliorés pour les communautés des Premières Nations. Aucune des 13 ententes applicables de notre échantillon de 18 ententes (à l’exclusion des ententes du Programme des agents de police des bandes) et aucun des autres documents du Programme que nous avons examinés, y compris les modalités du Programme, ne définissait les services de police améliorés, ni les services de police de base. Sécurité publique Canada a reconnu que les services de police améliorés sont un complément aux services de police de base.

5.40 En 2010, Sécurité publique Canada a mené un examen complet du Programme des services de police des Premières nations, qui a permis de constater que les provinces n’interprétaient pas toutes de la même façon l’intention du Programme. Dans certaines provinces, les fonds du Programme étaient utilisés pour fournir des services de police améliorés dans les communautés des Premières Nations, ce qui n’était pas le cas dans d’autres provinces. Le rapport d’examen note aussi que des fonds du Programme étaient utilisés pour assurer des services de police de base et que, dans une province, ils avaient même servi à financer des postes d’agents de police existants.

5.41 Nous avons interrogé dix chefs de services de police autogérés des Premières Nations. Cinq d’entre eux nous ont dit que leurs services de police avaient remplacé les services de police provinciaux dans leurs communautés et qu’ils assuraient donc les services de police de base. Par ailleurs, nous avons visité un détachement de la GRC. Au dire de son commandant, les services de police de base étaient assurés, selon les besoins, par les agents de police dont les postes étaient financés dans le cadre d’une entente communautaire tripartite et d’une entente-cadre du Programme des gendarmes communautaires autochtones.

5.42 À notre avis, le manque de clarté dans les ententes et de consensus entre les parties concernées à propos de ce qui constitue des services de police améliorés – ce que le Programme des services de police des Premières nations est censé financer – engendre de la confusion quant à la prestation de ces services. Par ailleurs, lorsque les fonds servent à financer les services de police de base, le Programme se trouve à subventionner les services de police provinciaux.

5.43 Deux initiatives dans la communauté Maskwacis (communément appelée Hobbema), en Alberta – le programme corps de cadets de Hobbema et l’initiative HUB – sont des exemples de services de police améliorés (voir la pièce 5.4).

Pièce 5.4 — La Gendarmerie royale du Canada fournit des services de police de base et des services de police améliorés à Maskwacis (Alberta)

5.44 Recommandation — Sécurité publique Canada devrait préciser quels services de police en particulier doivent être financés par le Programme des services de police des Premières nations et s’assurer que :

• l’intention du Programme est reflétée dans les ententes concernant les services qu’il finance;
• les services de police financés par le Programme ne remplacent pas les services de police de la province.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada s’engage à faire en sorte que le financement du Programme des services de police des Premières nations serve à assurer la prestation des services de police d’une façon qui respecte les définitions suivantes prévues dans les nouvelles modalités du Programme, qui entreront en vigueur le 1^er avril 2014 :

• Pour les ententes du Programme des services de police des Premières nations où la Gendarmerie royale du Canada (GRC) est le fournisseur de services de police, le Programme vise à permettre l’exécution d’un niveau de services de police complémentaire au niveau convenu dans chaque entente provinciale ou territoriale sur les services de police où la GRC est utilisée ou employée afin d’aider à l’administration de la justice et à l’application des lois en vigueur dans ces territoires.
• Pour les ententes du Programme où le fournisseur de services policiers est un service de police inuit ou des Premières Nations, le Programme vise à permettre à ces organisations policières de fournir des services de police quotidiens aux communautés inuites ou des Premières Nations précisées dans l’entente. Ces services de police ne comprennent toutefois pas de services spécialisés, comme des équipes d’intervention spéciales et des services judiciaires. Les services spécialisés continuent d’être fournis en fonction des besoins par le service de police provincial ou territorial concerné.

Le Ministère s’engage aussi à faire en sorte que les ententes conclues en vertu du Programme ne remplacent pas les services de police contractuels que la GRC fournit aux provinces ou aux territoires.

Les Premières Nations ne sont pas représentées de manière significative lors de la négociation des ententes

5.45 Lors de notre examen de l’exécution du Programme des services de police des Premières nations, nous nous sommes penchés sur deux principes de la Politique sur la police des Premières nations précisant que les Premières Nations devraient participer à la négociation des ententes. Selon le principe Modèles de services policiers, « les collectivités des Premières nations devraient participer au choix du modèle adapté à leur collectivité ». Selon le principe Qualité et niveau des services, « les collectivités des Premières Nations devraient avoir leur mot à dire au sujet du niveau et de la qualité des services de police qui leur sont fournis ». La participation réelle des communautés des Premières Nations à la négociation des ententes signifie que toutes les parties communiquent significativement leurs points de vue dès l’étape de la conception et peuvent ainsi déterminer les besoins et les priorités en matière de services de police communautaires. Sécurité publique Canada affirme qu’il collabore étroitement avec ses partenaires provinciaux pour s’assurer que les communautés des Premières Nations sont mobilisées et consultées lors de la reconduction des ententes.

5.46 En 2010, Sécurité publique Canada a tenu une série de séances d’échange avec les communautés dans le cadre d’un examen complet obligatoire du Programme des services de police des Premières nations. Au cours des séances, les participants ont observé que les négociations des ententes en matière de services de police n’étaient pas de « véritables négociations ». Les communautés ont fait savoir à Sécurité publique Canada qu’on leur présentait constamment une entente définitive et qu’on leur disait qu’elles ne recevraient pas de financement pour les services de police si elles ne la signaient pas.

5.47 Nous avons vérifié si les communautés des Premières Nations avaient participé de façon significative aux négociations en vue de signer de nouvelles ententes ou de reconduire les ententes existantes sur les services de police. Parmi notre échantillon de 18 ententes, nous en avons sélectionné neuf afin d’évaluer si l’opinion des Premières Nations avait tenu une part significative dans les négociations. Toutes ces ententes ont fait l’objet d’au moins une négociation entre 2006 et 2013. Pour sept d’entre elles, nous avons constaté qu’il n’y avait aucun élément probant documenté de la nature ni de la portée du point de vue des Premières Nations.

5.48 Par ailleurs, dans une entente sur les services de police autogérés que nous avons examinée, les parties devaient, aux termes d’une clause précise, entamer les négociations de bonne foi un an avant la date d’échéance et s’efforcer de les terminer dans un délai de six mois. Cependant, aucun processus de ce genre n’a été suivi lorsque l’entente de 2009-2013 a été reconduite jusqu’au 31 mars 2014. Moins de quatre semaines avant l’échéance de l’entente, Sécurité publique Canada a avisé l’organisation signataire des Premières Nations que les gouvernements fédéral et provincial avaient négocié un prolongement de ladite entente et qu’elle devait signer l’entente prolongée.

5.49 Nous avons constaté que ce n’était pas là un cas isolé. Selon Sécurité publique Canada, les négociations menées en vue de reconduire des ententes ou d’en conclure de nouvelles ont été teintées d’incertitude quant au niveau de financement du Programme des services de police des Premières nations. Cela a limité la capacité du Ministère de nouer un dialogue avec les provinces et les communautés des Premières Nations sur les modalités, les sommes allouées et la durée des ententes à reconduire. Nous avons constaté que 30 titulaires d’ententes avaient eu moins d’un mois d’avis pour négocier des ententes qui venaient à échéance le 31 mars 2013. Le ministre de Sécurité publique Canada a annoncé le 4 mars 2013 un nouveau niveau de financement du Programme pour les cinq années subséquentes.

5.50 Recommandation — Sécurité publique Canada devrait s’assurer que les Premières Nations participent de façon significative à la conclusion de nouvelles ententes en matière de service de police et à la reconduction des ententes existantes.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada continuera de travailler avec les Premières Nations pour qu’elles puissent contribuer de façon pertinente lorsqu’il s’agit de conclure de nouvelles ententes de services de police ou de renouveler des ententes existantes.

Sécurité publique Canada n’a pas l’assurance raisonnable que les communautés des Premières Nations disposent d’installations adéquates pour les services de police

5.51 Il est essentiel de disposer d’installations de services de police adéquates aux fins de l’exécution du Programme des services de police des Premières nations. Certaines ententes précisent que les Premières Nations sont chargées de fournir ces installations dans les réserves. Les fonctionnaires de Sécurité publique Canada sont quant à eux chargés de collaborer avec leurs homologues provinciaux pour assurer l’uniformité des accords de contributions à l’échelle nationale et pour veiller à ce que les parties respectent les modalités des accords. Selon les principes de la Politique sur la police des Premières nations et les documents de Sécurité publique Canada, ces installations doivent être conçues, construites et administrées en conformité avec les normes régissant les installations des services de police et le code du bâtiment propres à chacune des provinces.

5.52 Nous avons examiné si Sécurité publique Canada avait l’assurance raisonnable que les installations des services de police dans les communautés des Premières Nations satisfaisaient aux normes provinciales en la matière et aux codes du bâtiment applicables.

5.53 Déficiences déjà observées dans les installations — En 2003, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), au nom de Sécurité publique Canada, avait inspecté 140 installations de services de police dans les réserves, réparties dans l’ensemble du pays. Il avait constaté que 33 d’entre elles étaient en mauvais ou en piètre état. Dans son rapport, TPSGC avait noté qu’il y avait un nombre croissant d’installations de services de police inadéquates dans les communautés des Premières Nations. De plus, il a relevé que, dans certains cas, les déficiences présentaient de graves risques pour la santé et la sécurité des agents de police, des détenus et des membres des communautés. Le rapport signalait également que la planification et le financement des installations des services de police se faisaient selon une approche incohérente et par étapes qui faisait l’objet d’une surveillance minime, voire d’aucune surveillance, de la part des différents ordres de gouvernement. Le rapport recommandait des mesures immédiates pour corriger les déficiences en matière de santé et de sécurité, et pour mettre en œuvre un cadre de financement des biens immobiliers.

5.54 Sécurité publique Canada nous a indiqué qu’il avait modifié les modalités du Programme des services de police des Premières nations en 2004. L’objectif était d’accorder un financement sous forme de contributions limité aux dépenses mineures en immobilisations afin de soutenir la prestation des services de police prévus dans les ententes. En 2009, les modalités ont été à nouveau modifiées pour permettre une initiative ponctuelle prévoyant l’octroi de 15 millions de dollars pour des réfections majeures et de nouvelles constructions. Néanmoins, le Ministère nous a informés que l’état des installations des services de police au sein des communautés des Premières Nations continue de préoccuper certaines Premières Nations et provinces, ce que confirment nos travaux. De plus, nous avons déjà noté qu’un rapport d’enquête publié en 2009 en Ontario signalait également des déficiences dans les installations des services de police.

5.55 Information incomplète sur l’état des installations — Nous avons constaté que Sécurité publique Canada ne recueillait pas systématiquement de l’information précisant si les installations des services de police tenues par les Premières Nations (qui sont parties aux ententes en matière de services de police) sont conformes :

• au Code national du bâtiment du Canada;
• au Code national de prévention des incendies du Canada;
• aux normes provinciales applicables en matière d’installations pour les services de police.

Dans notre échantillon de 18 ententes, nous nous attendions à ce qu’il soit précisé dans 9 ententes que les Premières Nations sont tenues de présenter à Sécurité publique Canada un rapport d’inspection indépendant indiquant si les installations des services de police situées dans les réserves sont conformes aux normes et aux codes appropriés au niveau national et provincial. Nous avons constaté que seulement quatre des neuf ententes comportaient cette exigence et que la documentation du Ministère sur ces inspections obligatoires était incomplète, voire absente dans certains cas. Les cinq autres ententes ne contenaient pas de disposition exigeant de telles inspections indépendantes.

5.56 Le système de gestion de l’information du Ministère à l’égard du Programme ne contient pas de l’information complète sur l’état des installations utilisées par les services de police financés dans le cadre du Programme. En outre, dans les cas où l’information sur l’évaluation des installations était consignée en dossier, nous avons constaté que les données étaient compilées par des fonctionnaires de Sécurité publique Canada ne possédant pas la compétence professionnelle nécessaire pour évaluer l’état des immeubles et déterminer si les immeubles étaient conformes aux normes. Faute de rapports d’inspection signés par des professionnels qualifiés pour toutes les installations, le Ministère n’a pas l’assurance que celles-ci sont conformes aux normes applicables.

5.57 Aucun cadre pour les biens immobiliers n’est en place — Nous avons constaté également que Sécurité publique Canada n’avait pas établi de cadre de financement durable pour les biens immobiliers utilisés par les services de police dans les réserves. Pourtant, c’était là une recommandation de TPSGC en 2003. Un tel cadre permettrait de fournir de l’information sur l’état des installations des services de police dans les réserves, sur les travaux à effectuer pour les rendre conformes aux normes et sur le financement requis pour ce faire.

5.58 Exemples de déficiences dans les installations — En 2013, les responsables du plus grand service de police autogéré du Programme des services de police des Premières nations ont avisé l’organisation signataire des Premières Nations partie à l’entente que 7 des 34 installations des services de police devaient être remplacées ou mises à niveau pour respecter le Code national du bâtiment du Canada, le Code national de prévention des incendies du Canada et le Code de prévention des incendies de l’Ontario. Un résumé des déficiences que nous avons constatées à l’une des installations est présenté à la pièce 5.5.

Pièce 5.5 — Les installations des services de police dans la Première Nation d’Eabametoong sont déficientes

5.59 Nous avons visité six communautés des Premières Nations situées en Ontario qui sont accessibles par avion et visées par une entente sur les services de police autogérés. Lors de notre visite, nous avons observé des cas où les agents vivaient dans des maisons surpeuplées, délabrées et présentant des moisissures.

5.60 Dans certaines communautés des Premières Nations où il n’y a pas de présence policière, les premiers intervenants sont les agents du Programme des agents de police des bandes. Selon Sécurité publique Canada, les cas qui nécessitent une détention sont renvoyés au détachement de la GRC le plus proche, car les agents des bandes ne sont pas autorisés à administrer des installations de détention. Cependant, nous avons constaté que les détenus ne pouvaient pas toujours être transportés par bateau ou par véhicule routier entre les communautés des Premières Nations et les détachements de la GRC, en raison des conditions difficiles à certaines périodes de l’année. Au Manitoba, deux rapports d’enquête (publiés en 2005 et en 2009) sur le décès de deux membres de communautés différentes renfermaient des observations selon lesquelles les personnes décédées avaient été détenues par des agents de bande dans des installations non conformes aux normes des services de police.

5.61 En résumé, d’ici à ce que soient réglés les problèmes que nous avons relevés, Sécurité publique Canada n’a pas l’assurance raisonnable que les installations de police dans les communautés des Premières Nations sont adéquates.

5.62 Recommandation — Sécurité publique Canada devrait collaborer avec les provinces et les communautés des Premières Nations pour mettre au point des mécanismes qui fourniront une assurance raisonnable que les installations situées dans les communautés des Premières Nations et utilisées pour appuyer les services de police financés dans le cadre d’ententes du Programme des services de police des Premières nations sont conformes aux normes qui s’appliquent en matière de construction et d’installations de services de police.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada travaillera avec les provinces, les territoires et les collectivités inuites et des Premières Nations pour examiner et élaborer des mécanismes acceptables pour tous qui permettront d’obtenir l’assurance raisonnable que les installations des services de police situées dans les collectivités des Premières Nations et utilisées pour appuyer les services de police financés en vertu des ententes du Programme des services de police des Premières nations respectent les normes relatives aux installations des services de police. À mesure que ces discussions avanceront, le Ministère travaillera avec ces partenaires afin d’accroître la compréhension de l’état des infrastructures actuelles des services de police des collectivités inuites et des Premières Nations où sont offerts des services de police financés dans le cadre du Programme.

Les fonds affectés aux biens immobiliers ne sont pas nécessairement utilisés de façon économique

5.63 Le Programme fournit aux communautés des Premières Nations des fonds de fonctionnement qu’elles peuvent utiliser pour obtenir un prêt en vue de construire, dans les réserves, des infrastructures pour la prestation de services de police. Les Premières Nations peuvent ensuite louer ces installations aux fournisseurs de services de police, notamment à la GRC. Nous avons calculé que le gouvernement avait engagé auprès des Premières Nations de toutes les provinces environ 8,8 millions de dollars en dépenses locatives au cours de l’exercice 2012-2013 (voir la pièce 5.6).

Pièce 5.6 — Dépenses totales engagées par le gouvernement fédéral pour des baux dans le cadre d’ententes sur les services de police dans toutes les provinces pour l’exercice 2012-2013 (à l’exception des territoires et des communautés inuites)

5.64 Nous avons examiné si Sécurité publique Canada pouvait démontrer que ces fonds étaient gérés de façon économique, car le rendement financier est un élément important de l’exécution du Programme.

5.65 Nous avons remarqué que le coût d’emprunt de capitaux pour le gouvernement du Canada est normalement inférieur à celui des prêteurs commerciaux. Par conséquent, si le gouvernement du Canada fournissait des fonds d’immobilisations directement aux Premières Nations pour la construction des installations de police dans les réserves, cette approche, assortie d’une gestion appropriée des risques, pourrait se révéler plus économique que la pratique actuelle des Premières Nations, qui empruntent auprès de prêteurs commerciaux. Toutefois, nous avons constaté que Sécurité publique Canada n’avait pas étudié si cette approche pouvait être plus économique.

5.66 Recommandation — Sécurité publique Canada devrait examiner s’il existe des moyens plus économiques que la location pour financer les installations de police des communautés des Premières Nations qui bénéficient des services de police visés par le Programme des services de police des Premières nations.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada examinera s’il existe des façons plus économiques que la location pour fournir du financement visant les installations des services de police dans les collectivités des Premières Nations où sont offerts des services de police financés en vertu du Programme des services de police des Premières nations.

Mesures et rapports

5.67 Nous avons examiné si Sécurité publique Canada mesurait adéquatement les résultats du Programme des services de police des Premières nations et s’il en faisait rapport.

Les mesures du rendement et les rapports sont incomplets

5.68 L’information sur le rendement sert à déterminer la mesure dans laquelle sont atteints les résultats attendus des programmes. Selon une évaluation du Programme publiée en 2010, Sécurité publique Canada devait renforcer sa capacité de mesurer les objectifs du Programme et évaluer si ses objectifs étaient atteints avec efficacité et efficience.

5.69 Nous avons constaté que Sécurité publique Canada mesurait et présentait adéquatement les résultats financiers du Programme. Par contre, il est difficile d’évaluer et de présenter les informations non financières sur les services de police. Nous avons constaté que Sécurité publique Canada faisait rapport au Parlement sur les activités du Programme comme le nombre d’ententes signées, le nombre de postes d’agents de police financés, le nombre de communautés desservies et le nombre de membres des communautés desservis.

5.70 Toutefois, nous avons constaté que le Ministère n’évaluait pas si le but et les principes de la Politique sur la police des Premières nations étaient respectés, ni si les objectifs du Programme des services de police des Premières Nations étaient atteints, et qu’il ne communiquait pas d’informations à ce sujet. Ainsi, il n’était pas encore en mesure d’évaluer si le Programme avait permis d’améliorer l’ordre social, la sécurité publique et la sécurité personnelle au sein des communautés des Premières Nations, ni de faire rapport à ce sujet. Le Ministère n’était pas en mesure non plus d’évaluer si les membres des Premières Nations avaient accès à des services de police adaptés à leurs besoins et conformes aux normes de la province en matière de qualité et de niveau de service, ni de faire rapport à ce sujet. Nous avons enfin constaté que le Ministère ne présentait pas d’informations sur la mesure dans laquelle l’intention du Programme était respectée, soit d’offrir des services de police améliorés. Le Ministère ne faisait pas rapport non plus sur les coûts et les risques découlant de l’infrastructure inadéquate des services de police.

5.71 Recommandation — Sécurité publique Canada devrait mesurer le rendement du Programme des services de police des Premières nations et faire rapport à ce sujet de façon à présenter ensemble les informations financières et non financières permettant d’établir des liens entre la gestion des risques, l’atteinte des objectifs et les résultats.

Réponse du Ministère — Recommandation acceptée. Sécurité publique Canada continuera de mettre au point sa stratégie de mesure du Programme des services de police des Premières nations afin de se conformer aux exigences prévues dans les politiques, les directives et les normes du Conseil du Trésor, pour s’assurer que des données crédibles et fiables sur le rendement sont recueillies et permettre au Ministère de surveiller et d’évaluer les résultats du Programme. Pour ce faire, une stratégie révisée de mesure du rendement sera mise au point en 2014-2015 et des rapports annuels internes sur le rendement seront préparés.

Conclusion

5.72 Dans l’ensemble, nous avons conclu que le Programme des services de police des Premières nations de Sécurité publique Canada n’était pas conçu de façon adéquate et n’était pas en mesure d’assurer que les services de police offerts dans les réserves soient conformes aux principes de la Politique sur la police des Premières nations que nous avons examinés.

5.73 Nous avons également conclu que le Ministère mesurait et communiquait de façon adéquate les résultats financiers du Programme des services de police des Premières nations, mais qu’il n’évaluait pas la mise en œuvre du but et des principes de la Politique sur la police des Première nations ni l’atteinte des objectifs du Programme, et qu’il ne présentait pas d’information à ce sujet.

5.74 Le Ministère reconnaît que le Programme des services de police des Premières nations a évolué depuis sa création en 1991. À notre avis, Sécurité publique Canada doit collaborer avec les provinces, les communautés des Premières Nations et les fournisseurs de services de police pour préciser l’orientation future du Programme. Il devrait notamment actualiser les principes de la Politique sur la police des Premières nations et les inscrire dans les modalités du Programme des services de police des Premières nations. De plus, il devrait harmoniser la conception et l’exécution du Programme avec les principes de la Politique qui auront été approuvés et avec les modalités mêmes du Programme.

5.75 Ces mesures devraient permettre de préciser à toutes les parties le but du Programme, les responsabilités et rôles de chaque partie, le niveau de ressources requis et la façon dont le Programme, grâce au soutien qu’il apporte aux services de police, devrait contribuer à l’ordre social, à la sécurité publique et à la sécurité des personnes dans les communautés des Premières Nations.

À propos de l’audit

Le Bureau du vérificateur général du Canada avait comme responsabilité d’effectuer un examen indépendant du Programme des services de police des Premières nations afin de donner de l’information, une assurance et des avis objectifs au Parlement en vue de l’aider à examiner soigneusement la gestion que fait le gouvernement des ressources et des programmes.

Tous les travaux d’audit dont traite le présent chapitre ont été menés conformément aux normes relatives aux missions de certification de Comptables professionnels agréés (CPA) Canada qui sont présentées dans le Manuel de CPA Canada – Certification. Même si le Bureau a adopté ces normes comme exigences minimales pour ses audits, il s’appuie également sur les normes et pratiques d’autres disciplines.

Dans le cadre de notre processus normal d’audit, nous avons obtenu de la direction la confirmation que les constatations présentées dans ce chapitre sont fondées sur des faits.

Objectif

L’audit avait pour objectif de déterminer si le Programme des services de police des Premières nations de Sécurité publique Canada, y compris les anciens programmes de services de police, était conçu pour fournir des services de police dans les réserves des Premières Nations qui sont conformes aux principes sélectionnés de la Politique sur la police des Premières nations, si le Programme arrivait à fournir ces services et si son rendement était bien mesuré et communiqué.

Nous avons examiné les six principes suivants de la Politique sur la police des Premières nations :

• Cadre juridique — Les accords sur les services de police des Premières nations devraient être élaborés au sein d’un cadre juridique qui permette aux Premières nations d’instituer, d’administrer et de réglementer leurs services de police et de nommer leurs agents de police conformément aux normes et aux usages existant dans la province. Au besoin, le gouvernement fédéral travaillera de concert avec les provinces, les territoires et les Premières nations pour favoriser un tel cadre juridique.
• Qualité et niveau des services — Les collectivités des Premières nations devraient avoir accès à des services de police adaptés à leurs besoins particuliers. Ces services devraient être égaux en qualité et en quantité aux services dont bénéficient les collectivités environnantes caractérisées par des conditions semblables. Les collectivités des Premières nations devraient avoir leur mot à dire au sujet du niveau et de la qualité des services de police qui leur sont fournis.
• Responsabilités et pouvoirs — Les policiers au service des collectivités des Premières nations devraient avoir les mêmes responsabilités et les mêmes pouvoirs que les autres policiers du Canada. Par conséquent, ils devraient être en mesure de faire respecter les lois provinciales et fédérales applicables (y compris le Code criminel) ainsi que les règlements des bandes.
• Sensibilité aux cultures et aux besoins des Premières nations — Les services de police destinés aux Premières nations devraient être fournis par un nombre adéquat de personnes ayant des antécédents culturels et linguistiques semblables à ceux des collectivités visées, de telle sorte que les services en question soient efficaces et adaptés aux cultures et aux besoins particuliers des principaux intéressés.
• Autonomie et obligation de rendre compte de la police — Les collectivités des Premières nations devraient jouer un rôle efficace et approprié dans la direction de leurs services de police. Par conséquent, ces services devraient comprendre des conseils, des commissions et des organismes consultatifs qui sont représentatifs de leur collectivité et qui veillent à ce que la police fasse l’objet d’une saine gestion, à ce qu’elle rende des comptes à la population et à ce qu’elle échappe à toute influence partisane ou politique inappropriée.
• Modèles de services policiers — Les modèles de services policiers des collectivités des Premières nations doivent être au moins équivalents à ceux qui sont offerts dans les collectivités environnantes caractérisées par des conditions semblables. Les collectivités des Premières nations devraient participer au choix du modèle adapté à leur collectivité.

L’audit s’articulait autour des trois sous-objectifs suivants :

• Déterminer si le Programme des services de police des Premières nations, qui comprend deux programmes hérités, était conçu pour fournir aux Premières Nations des services de police d’une manière qui soit accessible aux communautés des Premières Nations qui demandent à participer au Programme et à celles qui en sont bénéficiaires.
• Déterminer si le Programme des services de police des Premières nations permettait la prestation de services de police professionnels et adaptés aux Premières Nations bénéficiaires.
• Déterminer si Sécurité publique Canada avait mis en place des systèmes et des pratiques pour mesurer et surveiller le rendement du Programme, et si le Parlement recevait des rapports adéquats sur ce rendement.

Étendue et méthode

L’audit a porté sur la gestion, par Sécurité publique Canada, du Programme des services de police des Premières nations dans les réserves. Les travaux ont également pris en compte, au besoin, les rôles et responsabilités de la Gendarmerie royale du Canada (GRC).

L’audit n’a pas porté sur :

• les communautés inuites ou des Premières Nations situées dans les territoires;
• la qualité des services de police fournis aux communautés des Premières Nations;
• le rendement des organisations non fédérales, des Premières Nations ou des organisations des Premières Nations;
• les activités détaillées des services de police, bien que les auditeurs aient examiné des rapports portant sur des événements précis.

Au cours de l’audit, nous avons examiné des documents clés, eu des entretiens avec des fonctionnaires du Ministère, analysé des données et des coûts sélectionnés, passé en revue les systèmes et les pratiques du Ministère que nous avons sélectionnés et examiné la cohérence entre la Politique sur la police des Premières nations et les modalités d’un échantillon discrétionnaire de 18 ententes conclues dans le cadre du Programme, qui étaient en vigueur au cours de l’exercice 2011-2012. Ces ententes représentaient environ 30 % du financement du Programme. De l’information a été recueillie auprès de Sécurité publique Canada, du quartier général de la GRC et de certaines régions sélectionnées de l’Ontario, du Manitoba et de l’Alberta.

Échantillon d’ententes du Programme des services de police des Premières nations examinées

Au cours de l’audit, nous avons visité 16 communautés des Premières Nations dans des réserves et discuté avec des policiers de détachements, des fonctionnaires de gouvernements provinciaux et 6 organisations des Premières Nations dans le but de recueillir leurs points de vue. Nous avons également interrogé dix chefs de services de police autogérés des Premières Nations.

Critères

La direction a examiné les critères de l’audit et elle en a reconnu la validité.

Période visée par l’audit

L’audit visait la période comprise entre le 1^er octobre 2012 et le 17 décembre 2013. Les travaux d’audit dont il est question dans le présent chapitre ont été terminés le 17 décembre 2013. Au besoin, les auditeurs ont fait des recherches sur des périodes antérieures afin de recueillir des éléments probants pour formuler leur conclusion en regard de critères précis.

Équipe d’audit

Vérificateur général adjoint : Jerome Berthelette
Directeur principal : Joe Martire
Directeur : Craig Millar

Seana Cerson
Julie Hudon
Suzanne Moorhead
François Toulouse

Pour obtenir de l’information, veuillez téléphoner à la Direction des communications : 613-995-3708 ou 1-888-761-5953 (sans frais).

Annexe — Tableau des recommandations

Les recommandations formulées au chapitre 5 sont présentées ici sous forme de tableau. Le numéro du paragraphe où se trouve la recommandation apparaît en début de ligne. Les chiffres entre parenthèses correspondent au numéro des paragraphes où le sujet de la recommandation est abordé.

Définitions :

Contributions — Paiements de transfert assujettis aux modalités de rendement précisées dans l’entente de financement. Les contributions font l’objet d’une reddition de comptes et sont assujetties à des audits. (Retourner)

Ententes sur les services de police autogérés — Ententes selon lesquelles les Premières Nations établissent et gèrent leurs propres services de police, qui relèvent de l’autorité provinciale. (Retourner)

Ententes communautaires tripartites — Ententes selon lesquelles des agents désignés d’un service de police existant, habituellement la Gendarmerie royale du Canada, assurent des services de police à des communautés des Premières Nations. Ces ententes découlent des négociations menées lors de la conclusion d’ententes-cadres du Service de police communautaire des Premières nations. (Retourner)

Ententes-cadres du Programme des gendarmes communautaires autochtones — Ententes selon lesquelles la Gendarmerie royale du Canada assure des services de police aux communautés des Premières Nations dans le cadre d’ententes bilatérales conclues entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ou territoriaux. (Retourner)

Ententes du Programme des agents de police des bandes — Ententes selon lesquelles des communautés des Premières Nations emploient des membres de la communauté pour mettre en application les règlements administratifs de la bande et compléter, sans les remplacer, les services de police à l’échelle locale. Les agents de police des bandes ne sont pas des policiers. (Retourner)

Cadre juridique — Cadre constitué de lois fédérales et provinciales ainsi que des règlements connexes. Il peut également englober des décisions judiciaires, des décrets, des décisions d’organismes de réglementation, des règlements administratifs, des ententes et des politiques. (Retourner)

Niveau de service — Le nombre d’agents de police qui assurent des services dans une communauté et les heures pendant lesquelles les services sont offerts. Des facteurs tels que la taille de la population, les taux de criminalité historiques et les besoins particuliers d’une communauté servent à déterminer le niveau de service minimal.

Source : Gendarmerie royale du Canada (Retourner)

Modalités — Les exigences qui doivent être approuvées par le Conseil du Trésor avant l’établissement ou la reconduction d’un programme de paiements de transfert (contributions) par un ministère. (Retourner)

Dépenses mineures en immobilisations — Coûts engagés afin de prolonger la durée de vie utile des immobilisations ou d’en améliorer la valeur fonctionnelle. Ces coûts comprennent les dépenses visant des réaménagements à des fins opérationnelles (modifications d’espaces ou d’équipements à des fins précises) ou la restauration d’installations. Selon les modalités du Programme des services de police des Premières nations, les installations temporaires ou transitoires entrent aussi dans la catégorie des dépenses mineures en immobilisations. (Retourner)

Biens immobiliers — Titre, intérêt ou profit foncier, et les améliorations qui y sont apportées comme des immeubles ou d’autres structures permanentes, sur ou sous terre. (Retourner)